invalldacion de los actos admin istrativos
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INVALlDACION DE LOS ACTOSADM IN ISTRATIVOS
Eduardo Soto KlossProfesor de Derecho Administrativo
Universidad de Chile y Universidad Católica de Chile
INTRODUCCIÓN
Es un hecho indiscutible que unabuena parte, y nada escasa, de nuestroDerecho Administrativo, más que emanarde la ley, arranca sus raíces de la jurisprudencia, sea contralora, sea judicial.
En el terna del acto administrativo elloes particularmente notorio si se tiene encuenta la inexistencia de una ley generalde procedimientos administrativos quenorme por vía legislativa el punto; hasido obra, en cambio, de la jurisprudenciade la Contraloría General de la República, especialmente a partir de fines de ladécada de 1950, el ir asentando los principios y las nociones en esta materia ylos alcances y efectos de las escasas disposiciones legales que la regulan. Y apartir de 1977, con el llamado recursode protección, la jurisprudencia judicialha venido a completar y pedeccionar elentendimiento del acto administrativo.
A mostrar este derecho jurisprudencialva dirigido el presente trabajo, derechonacido de nuestra propia realidad y parasatisfacer las necesidades de Justicia-cuyo es el objeto del Derecho- deacuerdo con nuestra propia idiosincrasiajurídica y nuestras propias tradiciones.
Así también -volviendo al estudio dela jurisprudencia- se hace revivir el interés por el Derecho, tan disminuido porel frío dogmatismo del legalismo positivista o corrompido en sus bases por unaseudopura tecnología normativista. Yes que no existe mejor rerr.edio para revitalizar dicho interés que estudiar yanalizar la jurisprudencia; en ningúnotro instante se unen de manera más nítida la teoría y la práctica, lo especulativode la ciencia jurídica y el arte de suaplicación; corno se ha dicho con precisión, "en ninguna otra fuente se aprende
rr.ejor lo que el Derecho es", y ello esnatural, pues es en los tribunales dondemayormente se vive el Derecho y se concretan prácticamente su finalidad y suobjeto, es decir lo justo, la ipsa res iusta 1.
1. Sobre la estabilidad de los actosadministrativos hablaba ya Huneeus, especialmente al comentar el artículo 82 dela Constitución de 1833, en cuanto serefería al otorgamiento por parte del Presidente de la República de jubilaciones,retiros, licencias y montepíos a los serviciares públicos, y siempre que fuerenconcedidos dichos beneficios con arregloa las leyes 2.
Y sobre todo Valentín Letelier 3, al estudiar una cédula de retiro extendidapor el Presidente de la República a unservidor público del orden militar, cuyamodificación se solicitaba tiempo despuéspor el beneficiario, dirá en un dictamende 1894 que
es un error vulgar el creer que.. todos los actos del gobierno -'son.. esencialmente revocables. De los"decretos que el Poder Ejecutivo"expide, sólo son revocables, en" mayor o menor grado, aquellos que
1 L. DIEZ-PICAZO, La doctrina de losactos propios. Bosch. Barcelona. 1963,11-12; Cicerón, Pro Sestío 42.92.
2 La Constitución ante el Congreso (2voL). Impr. Cervantes. Santiago de Chile, 11 (2" ed. 1891) 89-96 (undécimaatribución del arto 82); expone su opinión en pp. 92-94 luego de referir algunos casos ocurridos en el pasado (pp.89-91) .
3 Dictámenes. Impr. La Ilustración.Santiago de Chile. 1923, dictamen de17.4.1894, pp. 75-76.
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miran al interés general, a la re"glamentación de las leyes o de"los servicios públicos, etc.... ; los"actos del gobierno dejan de ser"actos de un poder político, seme"jan más bien actos de un poder"judicial, cuando miran al interés"particular; y si no se les quiere"convertir en medios de persecu"ción contra los adversarios y en"medios de favoritismo para los"parciales, se debe mantener en"principio su inmodificabilidad ..."¿Qué estabilidad tendrían aquellos"derechos particulares que se goza"en virtud de declaraciones del"Poder Ejecutivo si a cada cambio.. ministerial quedaran expuestos a
revisiones o modificaciones? ..."Cree el infrascrito que se pueden"modificar aquellos decretos cuan"do el Supremo Magistrado no ha" conocido todos los hechos que han"debido servirle de base para hacer"sus declaraciones."
Sobre la nulidad de los actos administrativos dictados en contradictoriedad ala Constitución o a las leyes había igualmente claridad, ya que debían ser ellosdesconocidos en su validez desde queeran nulos (art. 160 de la Constituciónde 1833) y los tribunales prescindían deellos cuando se reclamare de su aplicación 4.
4 Vid. HUNEEUS cit. II 381-384: "En"cuanto a los decretos que el Ejecutivo"dictare, arrogándose atribuciones pro"pias de otros Poderes, invadiendo atri"buciones ajenas, limitando las garantías"individuales, ofendiendo algún dere" cho; o, en general, violando la Consti"tución o las Leyes, no es menester que"su nulidad sea declarada expresamente"por alguna autoridad pública. No. Bas"ta, como lo hemos dicho ya en otra.. parte [pp. 39 ss. y 211 ss.], que los"Tribunales, como lo han hecho más de"una vez, prescindan de ellos, cuando"se reclamare su aplicación y los dejan"virtualmente sin efecto alguno. En ver"dad, aquello que es nulo ningún efec"to debe producir. Negar, pues, sus"efectos, a una medida, es declarar vir-
2. Pero acerca del deber jurídico dela Administración de retirar los actosadministrativos que hubiere dictado encontravención a la Constitución .. a lasleyes, sólo aparecerá el desarrollado conamplitud -a mi conocimiento, según loinvestigado-- en la jurisprudencia de laContraloría General de la República, yello especialmente a raíz de las PrimerasJornadas ChileTW-Uruguayas de Derechocelebradas en 1958, en la ciudad deMontevideo 5. De acuerdo con la termi-
.. tualmente la nulidad a que se refiere"la parte final del artículo 160 de"nuestra Constitución ... " Vid. tambiénII 46-47 donde se insiste en la mismaidea: " ... y sucede frecuentemente que"los Tribunales, como llamados a fallar"los pleitos conforme a las leyes y no"con arreglo a los decretos del Ejecuti"vo, cuando éstos no guardan conformi"dad con aquéllas, los dejan sin aplica"ción y los consideran como letra muer" ta. .. La Corte Suprema ha prescin"dido de tales decretos, resolviendo ca"sos concretos sometidos a su decisión".En igual sentido II 95 y 213-214. Vid.para igual sentido que posición de Huneeus respecto de la nulidad de los actos administrtivos, y en aplicación ya dela Constitución de 1925, el criterio delContralor General de la República Sr.H. Mewes, 60 años más tarde, en Dictamen 22.042 (10-7-1950) que hemostranscrito en nuestro La toma de razóny el poder TWrmatioo de la ContraloríaGeneral de la República, en La Contraloría General de la República. 50 añosde vida institucional (1927-1977). Fac.de Derecho. Univ. de Chile. Santiago deChile. 1977, 174, nota 30. Sobre los orígenes del art. 160 de la Constitución de1833 vid. nuestro trabajo homónimo enLibro Homenaje al Prof. Alamiro de Avila (en prensas).
5 Vid. en Revista de la Facultad deDerecho y Ciencias Sociales (Montevideo) 1959 Nos. 1-2 (enero-junio 1959)309-351 Y 380-381; en la Revista de Derecho Público (Santiago de Chile) NQ 1(1963) 5-14, el Prof. uruguayo BarbéPÉREZ publica El poder de revocar losactos administrativos, donde esclarece esta terminología.
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nología allí recomendada -para unificarel lenguaje doctrinari()- la acción deretirar la Administración sus actos administrativos antijurídicos se denominarácorno "invalidación", a fin de distinguirlade otras variedades, tales corno la revocación o la caducidad.
Esta terminología aparecerá expuesta-contrastando las distintas figuras delretiro de los actos administrativos porparte de la misma Administración- yaen 1966, por medio del Dictamen 89.271(22-11-1966); dice éste en su parte pertinente:
"El problema planteado... mere.. ce . .. algunas consideraciones de"tipo general que pennitan escla"recer las circunstancias en que un" acto administrativo (decreto o" resolución) puede ser dejado sin"efecto legítimamente, y a su vez"permita determinar la naturaleza"de los derechos adquiridos por"los administrados frente a la de"rogación o retiro de tales actos."Las decisiones de la autoridad ad"ministrativa contenidas en los de"cretos . y resoluciones se pueden"dejar sbn efecto mediante la emi"sión de un acto administrativo" posterior de contrario imperio (re"solución o decreto que los dero" gue) principalmente por tres cau" sales: a) por ilegalidad; b) por
Resulta natural que ello haya aparecido tan tardíamente, ya que como principio jurídico lo natural aparece precisamente lo contrario, vale decir que "nadiepuede ir válidamente contra sus propiosactos" (adversus factum suum quis venirenon potest), o como dirá Azo de Boloniavenire contra factum proprium nulli conceditur, ya que como bien dice Diez-Picazo (ob. cit. 60) dicha regla supone "unafalta de probidad (improbitas) y un resultado objetivamente injusto al permitirque en determinados casos una personaaltere su posición o se contradiga consigo misma en perjuicio de otra"; este autor estudia los antecedentes romanos ymedievales del principio en pp. 22-42 y43-60, respectivamente, corno asimismola doctrina inglesa del estoppel en 61-85.
"el incumplimiento de una obliga"ción prevista por la ley o por el"propio acto, cuya sanción especi"fica es la extinción del mismo, y" c) por ser contrarios al interés"público en general o específica"mente de la entidad emisora del"acto. Estos tres principales modos"de extinción de las decisiones de"la autoridad dan origen respecti"vamente a las instituciones juridi"cas de la invalidación, de la ca"ducidad y de la revocación." La invalidación... consiste en"la extinción de un acto adminis"trativo emitido con violación del" derecho objetivo (Constitución,"ley, reglamento, etc.) ... "
3. ¿Cuál ha sido la formulación queha hecho la Contraloría General de laRepública acerca de la invalidación?
Sobre el punto, debe señalarse de inmediato que ha habido una evoluciónbien marcada en las soluciones jurisprudenciales que la Contraloria General dela República ha dado en la materia y queva desde una posición puramente formalista -y claramente pro administratione- hasta otra en que se percibe elproblema en todo su contexto, prirrandoen su visión los principios constitucionales y los derechos fundamentales, y enuna perspectiva sustancialista del Estadode Derecho. Veámosla en sus aspectosbásicos.
3.1. En 1959 la Contraloría Generalde la República plantea la invalidacióncorno principio sin excepción, sosteniendo que la ilegalidad -en que ha incurrido la propia Administración al dictar unacto administrativo en contravención aDerech()- no crea derechos, ni siquierarespecto de terceros de buena fe.
En efecto, el D. 14.073 (12-3-1959)afirma que
"Los decretos son por regla general"revocablesll de modo que la mis-
~ Hemos criticado esta distinción entre invalidación y revocación por carecer de lógica (ya que la segunda noviene a ser sino una antijuridicidad sobreviniente del acto administrativo por
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ma autoridad que los dictó puede"derogarlos o modificarlos, ya sea"por razones de conveniencia o por"adolecer de un vicio de ilegalidad;"la revocabilidad tiene una excep" ción: no pueden ser derogados"aquellos decretos en cuya virtud
cambio de circunstancias, sean de hechoo de derecho) en nuestro La extinción delos actos administrativos y la potestadrevocatoria de la Administración .(algunas nociones elementales), Apuntes declase (Univ. de Chile. Fac. de Derecho,ed. mimeogr.) 1983, pp. 6-7, y antes enEl decreto de insistencia ¿es conformeal ordenamiento constitucional? en Estudios Jurídicos vol. 2 (1973), Nos. 1-2, pp.434-435, o en RDP 15 (1974) nota 38 (p.77), en La toma de razón cito 181-188 ytambién en La eiecución del acto administrativo (suspensión y revocación), enEl derecho administrativo latinoamericano. Colombiana de Impresos. Bogotá.1978, 88-118. Y es insostenible lo dichoen 1959 por la Contraloría, por cuantolos actos administrativos se dictan paraproducir efectos jurídicos yesos efectos-sean beneficios o cargas- ingresan alpatrimonio de sus destinatarios (benefi·ciarios o afectados) y desde que ingresan devienen adquiridos y, por tanto,protegidos por el derecho de propiedadconstitucionalmente reconocido y amparado y, en consecuencia, ya no cabe elejercicio de la potestad revocatoria y,por ende, esos efectos jurídicos son intangibles, salvo que medie -y siempreque sea jurídicamente posible, pues nosiempre .10 es- la correspondiente expropiación y en las condiciones que la Constitución la ha estatuido. Sólo cabrá larevocación de un acto administrativo enla medida que no haya producido derechos adquiridos yeso será excepcionalmente, ya que la inmensa mayoría de losactos administrativos que dicta la Administración los producen, pues que paraeso, precisamente, es que se dictan. Porello es enteramente falsa la afirmaciónde este Dictamen en orden a que los decretos son por regla general revocables;Letelier ya en 1894 calificaba tal afirmación de error vulgar según veíamosen el texto (párrafo 1).
"particulares han adquirido dere"chos de orden patrimonial de los" cuales esas personas no pueden ser"privadas sino en VirtUll de una"expropiación. No obstante, aun"estos decretos de interés particular"pueden ser modificados o dejados"sin efecto cuando adolecen de un.. vicio de ilegalidad, pues la autori"dad administrativa tiene la facul"tad y aun la obligación de resta" blecer el imperio de la ley,"revocando sus propios actos cuan... do advierte que son irregulares" 7.
3.2. Este predicamento contralor fuesostenido por varios años; sin embargo nopodía subsistir más, ya que implicabadesconocer lisa y llanamente no sólo labuena fe de los terceros, enteramenteajenos a los errores de la Administración,sino, además, cargar a los administradoscon las actuaciones torpes o negligentesde la autoridad, única responsable dehaber actuado de modo antijurídico aldictar un acto administrativo contraviniendo el Derecho 8. Así es corro en1969 la Contraloría establecerá la quesería su posición en el futuro -inalterada en el principio-- al afirmar en suD. 24.049 (23-4-1969) que
"la invalidación puede verse limita.. da por la necesidad de Irantener.. situaciones jurídicas que se produ.. cen como consecuencia de esas"actuaciones ilegítimas, por cuanto"no pueden desconocerse los efec.. tos derivados de esos actos defec" tuosos, particularmente cuando.. ellos alcanZan a terceros y se han"creado bajo el amparo de la pre-
7 En igual sentido v.gr. D 74.836(17-12-1959), 57.668 (20-10-1962),45.899 (29-7-1963),84.433 (23-12-1963),49.825 (22-7-1964), 11.881 (16-2-1965),7.091 (26-1-1967).
8 Implicaba ello, por parte de la Administración, una vulneración demasiadogrosera del antiquísimo principio jurídico conocido como nemo auditur propiamturpitudinem allegans (recogido por Justiniano en el Codex (8.55.4), también enDigesto 12.5).
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sunclOn de legitimidad que deriva"de haber sido tomado razón" 9.
En otros términos, a partir de 1969 laContraloría General de la República reconoce la improcedencia jurídica de lainvalidación -por parte de la Administración- de actos administrativos anteriores dictados en contravención a Derechosi éstos han producido efectos adquiridosen terceros.
3.3. Ello será completado de modoexpreso por el D. 16.506 (15-3-1971), alhacer mención de un requisito indispensable para que sea improcedente la invalidación en tales situaciones adquiridas,cual es la exigencia ineludible de queesos terceros se encuentren en buena fe.Dice en su parte correspondiente:
"La autoridad administrativa se"encuentra en el deber de invali"dar sus actos emitidos con viola"ción de las normas preestablecidas,"ya que existe un interés general"en el restablecimiento del orden"juridico alterado por actos que"adolecen de vicios y que, por con"siguiente, afectan la regularidad"del sistema positivo; con todo, este" organismo no puede dejar de"reconocer la existencia de límites"virtuales de la potestad de inva" lidación, cuyo desconocimiento
9 En igual sentido D 67.420 (22-101969), que estableoe que si bien corresponde a la misma Administración dejarsin efecto sus medidas ilegales o basadasen presupuestos anómalos, aun cuandohayan sido cursadas sin objeciones porla Contraloría, para asi restablecer el orden juridico alterado por esos actos, talinvalidación se encuentra limitada "por la" necesidad de mantener las situaciones ju" rídicas que se producen como consecuen"cia de esas actuaciones ilegítimas, por" cuanto no pueden desconocerse los efec"tos derivados de esos actos defectuosos,"particularmente cuando ellos alcanzan"a terceros y se han creado bajo el am"paro de la presunción de legitimidad"que deriva de la circunstancia que el"acto irregular fue objeto del trámite"de toma de razón".
"atentaría contra prinCipIOS elemen"tales de seguridad en las relaciones" jurídicas. Dentro de estas limitacio"nes Contralorla advierte la conve"niencia de proteger a personas"que han actuado de buena fe y"mantener la estabilidad de las si"tuaciones juridicas que revisten el"carácter de concretas".
A partir de aquí será ininterrumpidala serie de dictámenes en la misma linea,recaídps en su gran mayoría en situaciones jurídicas referentes a funcionariospúblicos, v.gr., nombramientos, ascensos,expiración de funciones, fuero maternal,etc., sin perjuicio de incidir también enactos administrativos de otro tipo comolos bilaterales llamados propiamente "contratos administrativos", v.gr., en conveniosde traspasos de establecimientos educacionales 10.
10 Vid. v.gr. D 24.049 (23-4-1969)donde se dice que "no cabe invalidar"ascenso ya tramitado, porque la medi"da significaria suprimir los efectos pro"ducidos en el tiempo intermedio y que"han alcanzado a terceros" (aplicandoD 24.192/1960 y 12.177/1969); D67.420 (22-10-1969) que afirma en"consecuencia, encasillamiento de técni" co ayudante ... del Servicio de Impues"tos Internos no puede ser modifica" do. .. considerando, además, que ha"traido consigo los resultados que la"ley atribuye a tal medida y que guar"dan relación con los desplazamientos"de otros funcionarios originados en el"desconocimiento del mejor derecho de"la peticionaria" (aplicando D 25.649/67,56.630/67 y 24.049/69); sobre encasillamiento vid. también D 44.977/1974; D57.499 y 58.055/1971 sobre ascensos;particularmente claro sobre ascensos ilegales es el D 17.056/1981: "no es posi"ble rectificar la promoción referida por"que, no obstante que los ascensos pue"den excepcionalmente ser invalidados"por la misma autoridad que los ha dis"puesto cuando adolecen de un vicio de"ilegalidad o descansan en antecedentes"irregulares, no pueden ser. dejados sin" efecto ni siquiera por tales causas, cuan"do ellos han producido todas sus con-
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De acuerdo, pues, con la jurisprudencia de la Contraloría General de la República -y ello ya desde 1969 bien establecida y asentada- la autoridad administrativa se encuentra en la obligación de ajustar sus decisiones a las normas que regulan las materias que en
secuencias legales respecto de terceros".Incluso sobre contratos de traspasos deestablecimientos que han recaído en escuelas básicas no comprendidas en el territorio jurisdiccional de la respectiva municipalidad, la Contraloría ha señaladoen su D 39.212/1982 que "los efectos"de la invalidación no pueden alcanzaro< al personal traspasado mediante aqueo< llos convenios ni tampoco a terceros"que procedieron en la certeza que el"perfeccionamiento de los contratos seo< ajustaba a Derecho, ni a los actos ce"lebradas durante la vigencia de esos"acuerdos, por cuanto el error de la Ad"ministración no puede afectar a quie"nes actuaron ante ella de buena fe yo< en el convencimiento de proceder den"tro de un ámbito de legitimidad". Enigual sentido D 12.513 (5-10-1984): "no"resulta procedente invalidar ni aún los"actos administrativos irregulares cuan"do éstos han dado nacimiento, en el"tiempo intermedio, a situaciones jurí"dicas diversas que no es posible des"conocer cuando sus efectos alcanzan a"terceros, como ocurre con los ascensos,o< más aún si se considera que vencido"el plazo para impugnarlos, los escalao< fones adquieren carácter de inamovi" bIes"; y recientemente, D 11.177 (4-51988): ~'Si bien es efectiva la defectuo"sa promoción de que da cuenta la ocu.. rrente, no es posible Ílmovar en ella.. en la actualidad, toda vez que reitera"dos pronunciamientos de esta Oficina,"entre otros los dictámenes N0s. 17.056,"de 1981, y 12.513, de 1984, han cono< cluido que no procede la invalidación"de actos administrativos irregulares"cuando éstos han producido todos sus"efectos legales respecto de terceros co"mo ocurre con los ascensos, lo cual en.. todo caso no impide que a futuro se.. implementen las medidas pertinentes.. tendientes a subsanar cabalmente la si"tuación que afecta a la interesada". En
ellas recaen 11, correspondiéndole a lamisma Administración dejar sin efecto susmedidas ilegales o basadas en presupuestos anómalos o en que se ha incurrido en errores de hecho que afectensus presupuestos jurídicos, aun cuandoellas hayan sido cursadas sin objeciónpor la Contraloría, para así restablecerel orden jurídico quebrantado por esasdeterminaciones. Pero, ello no obstante,la invalidación de los actos irregularesde la Administración resulta improcedente por la necesidad de mantener las situaciones jurídicas que se han producidocomo consecuencia de esas actuacionesilegítimas, por cuanto no pueden desconocerse los efectos derivados de estosactos defectuosos, particularmente cuando ellos alcanzan a terceros de buenafe, respecto de los cuales dichos actoshan hecho surgir verdaderos derechoscon consecuencias patrimoniales y quese han creado bajo el amparo y en elconvencimiento de proceder dentro deun ámbito de juridicidad, no pudiendo,en consecuencia, afectarles los errores cometidos por la Administración 1~.
4 A partir de 1977 13 también lajusticia ordinaria ha tenido ocasión, y node modo infrecuente, de tratar la materia de la invalidación de los actos administrativos que dicta la Administración
fin, D 15.607/1986 sobre reincorporaclOnde funcionario ilegalmente exonerado:o< • •• en virtud del principio de seguri"dad en las relaciones jurídicas, la inva"lidación del decreto de exoneración no.. podía afect~r la situación constituida"en el tiempo intermedio".
11 Y ello en virtud del principio dejuridicidad (art. 49 de la Constituciónde 1925 y hoy arts. 69 y 79 de la Constitución de 1980).
12 Es lo que resulta de manera armónica de los D 67.420/69, 16.506/71,39.212/82, 6.017/87 y 11.177/88, ya citados.
13 Con la dictación por parte de laCorte Suprema del Auto Acordado sobretramitación del recurso de protección(Diario Oficial 2-4-1977), ordenado porel arto 29 inciso 29 del Acta Constitucional 9 3 (DL 1.552, de 13-9-1976).
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y sus órganos, sean éstos centralizados odescentralizados.
En efecto, al establecerse por el ActaConstitucional N9 2, arto 29 inciso 1'1, elposteriormente llamado recurso de protección y otorgar esta acción procesal ante el agravio producido a un sujeto ("Elque ...") por un tercero (quienquieraque sea, si particular o autoridad, pública o privada), por medio de un "actou omisión ilegal o arbitrario", de inmediato aparece que ese "acto", obviamente, puede emanar de la autoridad administrativa estatal, del Estado/Administrador en cualquiera de las personas jllTídicas que lo conforman o constituyen 14.
Ese acto -que aquí nos interesa- noes otro que el acto administra tivo queinvalida uno anterior, precedente, en razón de estimar su autor (una autoridadadministrativa, más precisamente un órgano administrativo dotado de potestades jurídicas normativas) que adolecía deantijuridicidad, en la que se había incurrido en jiU dictación, vicio que 10 tomajurídicamente nulo (art. 79 de la Constitución) 15.
¿Cuál ha sido la visión que la justiciaordinaria, a través de sus tribunales superiores (Cortes de Apelaciones y CorteSuprema), ha tenido de la invalidación?¿Qué principios ha establecido? ¿Es posible afirmar una verdadera jurisprudencia en la materia? Veamos cada uno deestos puntos.
4.1. Ya desde los inicios del recursode protección ha establecido la CorteSuprema como principio inconmovible el
14 V.gr., Fisco, instituciones, empresas estatales, Municipalidades, Fondospersonificados, etc.; vid. sobre el puntonuestro, La Administración del Estado,un complejo de personas jurídicas, enGaceta Jurídica NO 73 (1986), 16-23.
llí En la casuística que veremos sueledarse también el caso que es un órganode control o fiscalización, tal la Contraloria General de la República, una Contraloría -Regional y sobre todo una Superintendencia (v.gr., de Seguridad Social)quien obliga a la autoridad administrativaa dejar sin efecto -invalidándol(}- unacto suyo contrario a Derecho, dictado ensu contravención.
que no le es posible a la Administracióny a sus órganos invalidar sus resolucioneso actos que han producido efectos jurídicos para sm beneficiarios de buena fe,aun en el supuesto de que se hubiereincurrido en error por parte de la autoridad al dictarlas, pues a raíz de ellas éstos adquieren derechos que incorporana su dominio y se encuentran, por ende,amparados por la propia Constitución(art. 19 NO 24) y protegidos por ella através del recurso de protección (art. 20inciso 19 ).
Ejita sabia doctrina, la Corte Supremala ha afirmado desde antiguo, y ya lasostiene en Mitsui (19811~) donde sustenta que
"no puede imputarse a quien ha"cumplido sm obligaciones el ca"rácter de perjudicado con hechos"que se desarrollaron en la órbita"del organismo estatal, que es al"que corresponde perseguir las res"ponsabilidades pertinentes" (consido 119) 17.
En 1984 lo reiterará en Bemal johnson 18 y en Retamales Gómez 19, casosen que la Corte Suprema ha dejado sinefecto resoluciones administrativas queinvalidaban actos administrativos anteriores por los cuales se reconocían y concedían jubilaciones a funcionarios que sealejaban del servicio, estimando que había error en su otorgamiento; ha dicho elTribunal Supremo:
I~ Revista de Derecho y Jurisprudencia, t. 78 (1981), 2.5, 83-90.
17 Criterio reiterado en varios fallosdel mismo año: vid. v.gr., Cobre Cerrillos, Sociedad Textiles Artela, LassenAbuabda, etc. (citados en nuestro El recurso de protección. Edit. Jurídica deChile, Santiago de Chile, 1982, pp. XIXXXIII y 577-582). También en BecerraCuadra (RDJ, t. 79 (1982), 2.5,95-101)ha tenido ocasión la Corte Suprema deafirmar igual principio, en relación conla importación ya afinada de un vehículoe ingresado éste al derecho de dominiodel beneficiario.
lS RDJ, t. 81 (1984), 2.5, 5-8.19 RDJ, t. 81 (1984), 2.5, 235-238.
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es inconcuso que un decreto de"jubilación, tramitado legalmente,"representa un crédito en favor del"funcionario jubilado, qU€ por po"seer todas las características del"dominio se incorpora a su patri-
monio.
Por ello, un acto administrativo posterior que lo invalida -aun si pretendela Administración que hubo error de suparte al dictarlo- es ilegal y, además,arbitrario, pues carece en tal caso la autoridad de potestades jurídicas revocatorias 20.
En 1985 volverá la Corte Suprema sobre el punto en Transcontainers S.A. 21
donde dícese que
"las alegaciones esgrimidas por los"funcionarios recurridos en su ill"forme, acerca del error en que se"habría incurrido [por su palte) al"estimar suficiente el pago que mo"tivó el acuerdo transaccional, de"ninguna manera justifican la ac"tuación que se censura, puesto"que el marco legal para propo"nerlas no podía ser otro que el"procedimiento jurisdiccional idó.. neo para obtener la nulidad o"rescisión de' la transacción... Sin"embargo, el agente administrativo,"en vez de optar por la vía juris"diccional, decidió en fonra unila"teral desconocer la transacción le"galmente acordada, obrando al"margen del Derecho, de una ma"nera esencialmente fáctica" (consido 14).
y en 1987 también volverá sobre elpunto donde tendrá la Corte SupremaocaSlon de reiterarlo en Copier Oltman 22, dejando sin efecto una retenciónde cuotas de ahorro que unilateralmentehabía dispuesto la autoridad adrr.inistra-
20 La invalidación la hacía la autoridad administrativa cumpliendo dictámenes de la Superintendencia de SeguridadSocial: vid. la exposición de los hechosde esos fallos.
21 RD}, 1. 82 (1985), 2.5, 216-225.22 RD}, t. 84 (1987), 2.5, 82-85.
tiva de vivienda respecto de una persona no asignataria de los beneficios deun determinado estatuto jurídico (DFL2/1959) y que por error aquella autoridad había admitido indebidamente paraaplicarlas a un tercero asignatario.
Pero, también ahora, en 1988 y recientemente, sólo unos meses atrás, laCorte Suprema reafirma este principioy de modo patente. En Pizarra Zúñiga ylU3go en Torrej6n Alvarez 23, ambos demarzo pasado, ha expresado que al pretender la autoridad administrativa
.. después de conceder y reconocer"un beneficio legalmente proceden.. te, rectificarlo a través de otro ac"to posterior, disminuyénoolo subs"tancialmente, resulta tma medida.. arbitraria al perturbar y privar en"el legítimo ejercicio de su dere.. cho de dominio sobre el indicado"beneficio, y por tanto, se hace"necesario restablecer el imperio"del Derecho amagado por la ac"tuación de la autoridad recurrida,"tal como ha sido solicitado en es.. tos autos" (consid. 4Q de rrorrej6n Alvarez, cit.).
4.2. Por el contrario, si ha habido mala fe por parte del beneficiario de unacto administrativo, acto que posteriormente es invalidado por la propia Administración al advertir el vicio en quese había incurrido en el acto precedente, aparece enteramente procedente talinvalidación, ya que es principio inconcuso de derecho que nadie puede beneficiarse de su propio dolo o mala fe,desde que el fraude todo lo corrompe(fraus omnia corrompit).
Es así como en Luttges Knack 2-4 hadicho clarísimamente el tribunal (consid.8Q
), luego de señalar que el recurrente"no pudo desconocer la situación" quele impedía obtener un beneficio (sernombrado en un cargo público), que él"no puede, por tanto, beneficiarse de suevidente dolo o mala fe", ya que además de ser la ley presumiblemente conocida, la misma calidad que detentaba
23 RD}, t. 85 (1988), 2.5, 61-61.24 RD], t. 81 (1984), 2.5, 229-232.
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conducía a sostener que no podía menos que conocer, y perfectarr.ente, lasnonnas violadas por su conducta.
y recientemente, en Campaña Aycinema 25 ha sido rechazado un recurso deprotección deducido en contra de un actoadministrativo invalidatorio, por ser éste ajustado a Derecho desde que el acto originario había sido dictado sobre labase de un error de hecho conocido pore! recurrente, error al cual éste n'isn'oindujere a la Administración con declaraciones no ajustadas a la realidad. Diceal efecto el tribunal de la instancia (consido 79 ):
"Que fluye de lo expresado que la"pensión a que alude el recurren"te, otorgada por los decretos ..." fue otorgada por un evidente.. error, conocido por el recurrente,"puesto que a la data de su con"cesión no detentaba éste la con"dición esencial para obtenerla de.. imponente de la institución que"se la concedió, puesto que era"imponente de la AFP Provida" S.A."
y agrega su consid. 9Q:
el presunto beneficiario no"reunía la condición primordial de"imponente de la institución que le"otorgara la pensión pretendida,"hecho conocido por éste, quien al"reincorporarse en la nombrada Ca"ja de Previsión el año 1982, en"virtud del artículo 3Q de la Ley"6.032, negó haber hecho imposi-
ClOnes en otra Caja u organismo"similar (declaración jurada de fs." 25) con lo cual no le informó la.. opción que efectuara por el nue"vo sistema de pensiones a contar"de junio de 1981, haciendo incu"rrir en el error anotado al orga"nismo de previsión recurrido".
Para concluirse en su consid. 1111 que:
Z5 Corte de Apelaciones de Valparaíso25-8-1988, rol 350-88, confinnado por laCorte Suprema el 26-9-1988 (Rol 13.123).
" ... debe concluirse que al d·~jar
"se sin efecto el decreto de jubi"lación, dictado por error, que hi"ciera incurrir a la institución pre.. visional el propio recurrente, no"ha conseguido lesionarse el dere"cho de propiedad que se alega,"que en esta ocasión no ha logra"do adquirirse por no haber con"seguido nacer en el patrimonio"de! recurrente" 26.
26 Ya en Prat Echaurren (RDJ, t. 78(1981), 2.5, 280-281) se había sentadola doctrina en cuya virtud era ajustadaa Derecho una resolución invalidatoriade una precedente ilegal por la cual sehabía autorizado el estacionamiento devehículos en un pasaje privado, en circunstancias que por acuerdo expreso detodos los comuneros se había decididodestinarlo al uso exclusivo de peatones.Al haber autorizado el Municipio de Santiago el uso de ese pasaje para estacionamiento de vehículos, aunque fuera sólopara los comuneros, la autoridad se extralimitó en sus atribuciones; de allí queal derogar ésta dicho acto ilegal "no hahecho otra cosa -dice el fallo del tribunal de la instancia (consid. 2Q
) - sinoadecuar a los preceptos legales una resolución ilegal que había decretado, por loque su actitud no sólo no es ilegal sinoque está ajustada a Derecho, pues reponelas cosas a su justo estado", rechazandoel recurso de protección deaucido por losbeneficiarios del acto ilegal, quienes-parece obvio- como comuneros conocían o debían conocer e! acuerdo de losdueños del pasaje privado que prohibíatodo otro uso no peatonal y que seguramente han debido sorprender -tal veza la autoridad municipal al obtener unaautorización a todas luces ilegal, porcontravenir un acuerdo contractual.
Recientemente, en Bravo Vega (C.Apelaciones de Concepción 19-5-1988,rol 7.072, confinnada por la Corte Suprema el 19-6-1988, rol 12.576) se ha rechazado una protección planteada por larecurrente en contra de un acto administrativo invalidatorio que dejaba sinefecto uno anterior, por el cual se ledesignaba directora subrogante de unconsultorio urbano de Salud. traspasado
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y es que aparece evidente, incluso ala luz de la razón puramente natural,que quien pone la causa para que laAdministración yerre al adoptar una determinada decisión, porque omite antecedentes o aporta datos falsos que elladebe conocer para emitir un acto administrativo válido en Derecho, no puedealegar ni derecho alguno pretendidamente adquirido a raíz de ese acto viciado, ni mucho menos oponerse a queéste sea invalidado por la propia Administración cuando ésta advierte el errora que fuera inducida. Ya el Medievo,siempre tan sabio en materias de Derecho, eleva a principio fundan~ental elque fraus O'mnia corrumpit, como unamanera de sancionar a quien pretendeengañar a otros para obtener algún beneficio que no le corresponde, pues elloes un típico modo de proceder injusto,ya que se pretende obtener precisamente algo que no le es debido, que no lees suyo y a que no tiene, por ende, derecho.
4.3. Conforme a lo que hemos venidoexponiendo referente a la jurisprudenciajudicial aparece claro que:
a una Municipa.Jidad. La actora alegabaviolación de su derecho de propiedadadquirido sobre el cargo para el cualfue designada, sólo que dicho cargo noestaba consultado en la planta esquemática del Servicio y, además, según expresa disposición de la ley (Estatuto Administrativo (DFL (H) 338, de 1960, arto23) la subrogación no requiere de decisión u orden de la autoridad para queopere, pues procede por el solo ministeriode la ley respecto del empleado que sigue en el escalafón de mérito del mismoServicio, quien pasa a ocupar la plenitudde sus funciones cuando qu:en sirve elcargo se encuentra impedido de ejercerlopor el término que al efecto señala. Unatal invalidación deja sin efecto un actoadministrativo precedente ilegal, ademásde inoficioso; y que no había hecho nacer tampoco derechos adquiridos, pues lapretendida beneficiaria del acto originario no podía menos que saber que dichonombramiento no tenía asidero jurídicoalguno desde que no existía el cargopara el cual se la designaba.
- los errores de la Administración sólo la afectan a ella, jamás pueden afectar a terceros, a menos que éstos hayanpuesto la ocasión de aquéllos, induciendo a error a la autoridad;
- los terceros de buena fe que hanadquirido derechos en razón de actos administrativos viciados se encuentran protegidos y amparados por el derecho depropiedad que les reconoce el art. 19NI> 24 de la Constitución Política de laRepública y que les asegura su arto 20inciso 19. En tal caso, resulta jurídicamente improcedente el ejercicio de lapotestad invalidatoria por parte de laAdministración, pues carece de ella;
- si la Administración estima que hubo error de su parte al dictar un determinado acto administrativo -porque V.
gr. interpretó mal el Derecho aplicable,aplicó al caso disposiciones distintas alas pertinentes, calificó erradamente elhecho, no adoptó la decisión más adecuada o proporcionada a los antecedentes fácticos, contó con antecedentes incompletos, etc.- y ha habido buena fepor parte de los terceros beneficiariosdel citado acto, no puede ella procedera su invalidación, como veíamos, puescarece en tal caso jurídicamente de unaautotutela declarativa, atendido que latutela del ordenamiento jurídico corresponde al juez y no a la Administraciónen nuestra Constitución republicana, cuando aquél ha sido quebrantado 27. De allíque la autoridad administrativa deba recurrir ante los tribunales y a un procedimiento jurisdiccional idóneo para obtener la declaración pertinente, en un contradictorio, acerca de la juridicidad o antijuridicidad del acto administrativo queella pretende contrario a Derecho;
27 Y ello ya desde 1833 (Constitución, arto 108), pues resolver las contiendas o litigios entre dos o más sujetoscorresponde "exclusivamente" a los tribunales de Justicia, y de manera expresase ha prohibido esta función tan to al Presidente de la República como al Congreso Nacional, es decir, tanto a la autoridad gubemativo-administrativa como ala autoridad legislativa (art. 73 inciso 11>de la actual Constitución).
1989] SOTO KLOSS: INVALIDACIÓN 485
- y es más: desde que hay derechosadquiridos por parte de terceros de buena fe, queda desasida de la materia laautoridad administrativa si se ha recurrido a la Justicia, pues desde que conoceésta del asunto sólo cabe al juez pronunciarse acerca de ella, agotándose,además, por esta vía, toda posibilidad ala Administración de volver sobre suspropios actos 28.
Conclusiones
De acuerdo con lo que hemo3 expuesto y en conformidad con el derecho jurisprudencial que regula esta materia dela invalidación de los actos administrativos, resulta lo siguiente:
1 El principio de juridicidad que establece la Constitución vincula directarr.ente a los órganos del Estado, quienesdeben someter su acción a ella y a lasnormas dictadas en su conformidad. Lainfracción a ello genera las sanciones quedetermina la ley (art. 6'1 ) y la propiaConstitución se encarga de disponer -yadesde 1833- la nulidad del acto dictadoen su contravención (art. 7'1 inciso 3'1).
2 Los órganos de la Administraciónque han dictado actos administrativos encontravención a la Constitución y a lasleyes y que, en consecuencia, son nulos,deben retirar del ordenamiento esos actos contrarios a Derecho, dictando alefecto otro acto que los derogue o dejesin efecto, invalidándolos, restableciendoasí dicho ordenamiento quebrantado.
3 Sin embargo, es jurídicamente improcedente el ejercicio de tal potestad
28 Vid. Soco Supermercados UnimarcLtda., en RD}, t. 84 (1987), 2.5, 42-46(considerandos 2'1 y 49 del fallo de laCorte Suprema).
invalidatoria por parte de la Administración si el acto administrativo ilegal haproducido efectos y ellos han ingresadoal patrimonio de terceros de buena fe,ya que los errores de la Adrrinistracióndeben ser soportados por ella misma yjamás ser cargados a terceros enteramente ajenos a su torpeza (nema auditurpropriam turpitudinem allegans), y además habiéndose producido los efectos jurídicos del acto administrativo defectuoso dichos efectos devienen adquiridos y,por tanto, protegidos y asegurados porla propia Constitución (art. 19 N'I 24 yarto 20 inc. 19 ), pues para sus beneficiarios constituyen un derecho de propiedad.
4 En tal situación, la autoridad administrativa carece del poder jurídico-potestad- de autotutela declarativa,por lo cual si estima que ha incurridoen un error al dictar el acto administrativo que ella pretende es ilegal o másbien antijurídico debe recurrir al juez,en un procedimiento jurisdiccional idóneo y contradictorio, para que éste declare en el correspondiente debido proceso lo que sea de Derecho, vale decir,si es o no ajustado a Derecho dicho acto administrativo cuya juridicidad secontrovierte.
5 De allí también que desde que escontrovertida ante la Justicia la conformidad a Derecho de un determinado actoadministrativo, carece la Administraciónde la posibilidad jurídica de volver sobre su propio acto e incluso sobre la materia, ya que en tal situación -controvertida- sólo corresponde al juez pronunciarse sobre la materia, pues sólo aél le está entregada, en exclusividad, lapotestad de resolver las contiendas entre partes, diciendo el Derecho en el caso sometido a su conocimiento y decisión (art. 73, inciso 1Q de la Constitución).
RELACION DE LA COMISION DE DERECHOADMINISTRATIVO
Participaron en las sesiones nurr.erososprofesores y ayudantes de todas las Facultades de Derecho de las Universidades chilenas y como invitado especial elProf. Ignacio Vélez Funes de la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina).
Se presentaron los siguientes trabajos:
1. Prof. Jorge Precht P. de la U. Católica de Chile sobre "Valor Jurídico de las Directivas Presidenciales,Programas Ministeriales, Circularese Instrucciones de Servicio".
2. Prof. Ignacio Vélez F.: "Amparopor Mora Administrativa", U. Nacional de Córdoba.
3. Prof. Edo. Soto Kloss, "Invalidaciónde los Actos Administrativos", U.de Chile.
4. Prof. Arturo Aylwin A., "PrincipiosGenerales de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado", por la U. Diego Portales.
5. Prof. Gustavo Fiamma O., "La Acción Constitucional de Responsabilidad y la responsabilidad por Faltade Servicio", U. de Chile.
6. Prof. Osvaldo Oelckers C., "Presupuestos de Responsabilidad Extracontractual del Estado Administrador del Estado y de Municipalidades". U. Católica de Valparaíso.
7. Praf. Arturo Aylwin A., "Análisisdel T. n, Párrafo I de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de laAdministración del Estado". U. Católica de Chile.
8. Prof. Eduardo Soto Kloss, "La Noción de Falta de Servicio en el Derecho Administrativo Francés", U.de Chile.
9. Prof. Hugo Caldera D., "Constitución y Discrecionalidad Administrativa", U. de Chile.
10. Avudante Ramiro Mendoza, "Recla~o de Ilegalidad de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades", U. de Chile.
Se produjo un interesante debate encada uno de los temas, demostrativo dela inlportancia y actualidad de los problemas planteados.
Pese a no haber sido posible, en razón del tiempo, adoptar acuerdos hubo coincidencia plena en numerosos aspectos, como en los que, a título deejemplo, ~e indican:
A) Que los actos administrativos porregla general son invalidables porvicios de juridicidad, pero sólo encuanto no afecten derechos adquiridos por terceros de buena fe.
B) Que los actos administrativos emanados del ejercicio de las potestades di~crecionales están plenamentesujetos al control jurisdiccional, coco consecuencia del principio esencial de la sujeción de todos los órganos públicos al ordenamiento jurídico, especialmente a la Constitución Política del Estado.
C) Que la responsabilidad extracontractual del Estado es una regla general que constituye una base orgánica de la Constitución, la cual esratificada, plenamente, por el arto 49de la Ley Orgánica Constitucionalde la Administración y que el arto44 de la misma, al hablar de la responsabilidad por falta de servicio,lo hace a modo de ejemplo, de talmanera que no excluye otras causales de responsabilidad.
D) Que los servicios excluidos del T.II de la Ley Orgánica Constitucio-
488 REVISTA CHILENA DE DERECHO [VeO.. 16
nal de Administración del Estadoestán íntegramente sometidos alprincipio contenido en el art. 4Q deaquélla, en relación con lo establecido por la Constitución en los arts.6Q
, 7Q, 38 inciso 29 , entre otros.
E) Que, a contar de la entrada en vigor de la Ley Orgánica Constitucional NQ 18.575, ha quedado fuerade discusión la posibilidad de hacer aplicables a los órganos de laAdministración las normas sobre responsabilidad contenidas en el Código Civil, dado que dicha responsabilidad está, totalmente, reguladapor normas de Derecho Público.
F) Que las directivas presidenciales,programas ministeriales, circulares einstrucciones de servicio están íntegramente sometidas al principio delegalidad, comenzando por la Constitución Política del Estado. Dichosdocumentos tienen sólo fuerza obligatoria al interior de la Administra-
ción, sin perjuicio de que los particulares afectados directa o indirectamente por ellas puedan impugnarsu validez.
En complemento de los acuerdos mencionados, la Comisión de Derecho Administrativo aprobó, por la unanimidad desus miembros, las siguientes recomendaciones:
Instar a que se ponga en conocimiento de las autoridades públicas pertinentes la necesidad urgente de quese dé cumplimiento a las normas constitucionales referentes a la dictación delas leyes relativas: a) "ProcedimientosAdministrativos" y b) "Proceso Adn~inis
trativo Jurisdiccional". Esta última recomendación es sin perjuicio de reconocer la competencia actual de los tribunales ordinarios de justicia, la que se mantendrá hasta la entrada en funciones elsistema de los tribunales previstos en elartículo 38 inciso 29 de la ConstituciónPolítica del Estado.
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