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LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
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UNIVERSITE NOTRE-DAME DU KASAYI FACULTE DE DROIT
B.P 70 KANANGA
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU
CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
Sous l’encadrement du Professeur Dieudonné
LUABA NKUNA
Docteur en Droit Economique.
Année Académique : 2014-2015
Travail de recherche financé par la chaire
UNESCO de l’Université de Bergame et
l’Association Vittorino Chizzolini Coopération
Internationale ONLUS.
Présenté par
Ignace MUAMBA MUAMBA
Assistant
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
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LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRTAIQUE DU CONGO.
Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
INTRODUCTION
Toute la problématique de l’Etat au Congo est liée à la construction
d’un Etat de droit. A cet effet, il faut partir de la condition juridique de l’Etat qui
permet de déterminer les modalités de gestion (gestion centralisée, gestion
décentralisée) en vue de répondre à ses missions traditionnelles parmi lesquelles se
trouve le développement de la nation.
Aujourd’hui, nous le savons tous, la centralisation du pouvoir de l’Etat
est devenue impopulaire et inadaptée. Les pays à la fois développés et en voie de
développement, remettent en question le monopole des gouvernements centraux en
matière de prise de décision.
On parle des plus en plus de la bonne gouvernance, d’une gouvernance
au service du développement, de la gestion participative et transparente des
ressources financières, de l’administration de proximité et du processus de
légitimation de l’autorité politique.
Pour aller dans ce sens, la RD. Congo fait preuve de certains indices de
bonne foi. C’est notamment la concrétisation de la décentralisation à travers la
capacité de faire participer les citoyens aux décisions politiques et l’habilité à
rapprocher le plus possible l’administration des administrés et ainsi donner
l’impulsion au développement qui est son objectif.
La décentralisation, puisqu’elle est voulue dans la constitution de la
République, devient une matière qui doit être bien comprise par tous.
Toutefois, il faut préciser que la constitution de la 3ème République
affirme dans son préambule, la volonté commune du peuple congolais de bâtir, au
cœur de l’Afrique, un Etat de droit et une nation puissante et prospère, fondée sur
une démocratie politique, économique, sociale et culturelle, dans son approche
participative.
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
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Pour atteindre ce résultat, la constitution de la République telle que
modifiée et complétée à ce jour a opté pour la décentralisation fiscale comme mode
de gestion des affaires de l’Etat en RD. Congo.
Certes, la décentralisation fiscale occupe une place importante dans
l’actualité. Elle est pour les 11 provinces de la République un chantier prioritaire et
constitue le facteur déterminant de l’accélération du processus de découpage
territorial en faveur des nouvelles provinces.
En RD. Congo, la décentralisation fiscale est d’abord fondée sur la
nécessité de refonder l’Etat suite à une crise profonde et multi sectorielle ayant
carrément annihilé toute vie publique organisée ; en suite elle repose sur la volonté
d’instiller une dose de démocratie locale pour compenser le pouvoir centralisé voire
dictatorial de la deuxième République; enfin elle est devenue de façon plus
pragmatique une réponse en réaction contre l’incapacité de l’Etat à fournir au
niveau local les services publics fondamentaux comme la santé, l’éducation, l’eau
potable, l’électricité, la justice, les routes, etc.
Concrètement, la décentralisation fiscale invite à ne pas rester au
niveau budgétaire ou comptable, mais à intégrer comment les finances locales se
constituent par rapport aux finances nationales, ce qui signifie en arrière-plan
comment s’organise et se partage le pouvoir entre les autorités locales et l’Etat
central et comment se gère les finances locales.
On retiendra que la décentralisation et l’autonomie financière des
provinces et des entités territoriales décentralisées sont parmi les innovations les
plus concrètes et les plus porteuses dans le nouvel ordre constitutionnel en RDC.
Cependant, quelques problèmes subsistent encore pour matérialiser la
volonté du constituant. Au regard des difficultés de mise en œuvre, la
décentralisation accuse encore des distorsions flagrantes à la base de plusieurs
maux à savoir la non application de la retenue à la source de 40 % des recettes à
caractère national, la non organisation des élections urbaines, municipales et locales
pour rendre effective les entités territoriales décentralisées, le retard dans la mise
sur pied de la caisse nationale de péréquation et l’inexistence quasi-total des
missions de la cour des comptes pour assurer le contrôle juridictionnel des finances
locales.
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Ces faits mettent ainsi, la décentralisation fiscale congolaise à l’épreuve
à cause des séquelles de la forte centralisation antérieure des affaires de l’Etat et
surtout du manque des recettes fiscales conséquentes eu égard aux charges qui sont
transférées aux provinces et entités territoriales décentralisées.
Ainsi donc, on partira d’abord de la configuration actuelle de la
décentralisation dans le contexte congolais avant d’apprécier les retombés de la
mise en œuvre effective d’une décentralisation fiscale à la congolaise.
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
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I. La configuration actuelle de la décentralisation fiscale dans le contexte
congolais
Les prescrits de l’article 3 de la Constitution du 18 février 2006, telle
que modifiée et complétée à ce jour, consacrent la libre administration et
l’autonomie de gestion en faveur des provinces et des entités territoriales
décentralisées.
Cet article précise : « Les provinces et les entités territoriales
décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la
personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux.
Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le
secteur et la chefferie.
Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion
de leurs ressources économiques, humaines ; financières et techniques… »
Dans un autre clavier de langage, il ressort clairement de cette
disposition constitutionnelle que le constituant congolais a opéré un partage des
compétences entre le pouvoir central, les provinces et les entités territoriales
décentralisées.
A ce sujet Kumbu ki Ngimbi enseigne que c’est le partage des pouvoirs
entre 3 paliers de l’Etat que l’on peut représenter par l’image de trois cercles
concentriques : le plus petit représentant les entités territoriales décentralisées, le
cercle moyen représentant les provinces et le plus grand cercle représentant le
pouvoir central ; sans que celui-ci puisse se confondre avec l’Etat, car l’Etat c’est
l’ensemble de trois paliers dont le chef est le Président de la République, le chef de
l’Etat.1
Ainsi, doit-on commencer par cerner les contours de la notion de
décentralisation fiscale dans le contexte congolais avant d’analyser les mécanismes
d’effectivité de celle-ci.
1 Cité par ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les provinces dans la
constitutions de 2006 en RDC, dans Mandats, fonctions et rôle des pouvoirs
constitués dans le nouveau système politique de la RDC », Kinshasa, PNUD, 2007,
p.64.
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I.1. Qu’en est-il de la décentralisation fiscale dans le contexte particulier de la
République Démocratique du Congo après 2006.
La décentralisation est une notion complexe. Elle l’est surtout en ce
qu’elle s’applique tantôt aux autorités locales, tantôt aux collectivités locales elles-
mêmes.
Traditionnellement, la décentralisation pouvait se comprendre de trois
façons : la décentralisation industrielle, la décentralisation technique et la
décentralisation territoriale. Actuellement, beaucoup d’auteurs parlent de plus en
plus de la décentralisation fiscale et ou financière.
Compris dans son sens général, la décentralisation désigne un processus engageant un transfert de pouvoir d’un niveau central à un niveau local.
Ramenée à son contenu essentiel, la décentralisation s’applique à une
collectivité locale qui, bien qu’englobée dans une autre collectivité plus vaste,
s’administre elle-même, gère elle-même ses propres affaires.
Pour François Paul Yatta, la décentralisation financière s’entend
comme la répartition des ressources publiques et l’organisation des rapports
financiers entre l’Etat et les collectivités locales. Ce concept recouvre la définition
d’un champ de ressources propres pour les collectivités locales, l’identification d’un
champ de ressources partagées entre l’Etat et les collectivités locales et les
transferts des ressources du budget de l’Etat à celui de collectivités locales.2
Toutefois, la définition d’un champ fiscal propre aux collectivités
locales se remarque dans la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces.
Concrètement en RD. Congo, cette fiscalité propre s’appuie sur les trois
impôts locaux de base à savoir : l’impôt foncier, l’impôt sur les revenus locatifs,
l’impôt sur les véhicules automoteurs.3
A ces impôts, peuvent s’ajouter des taxes spécifiques liées au contexte
de développement des différentes collectivités locales. Tel est le cas par exemple de
la taxe de circulation routière.
2 F.P. YATTA, « la décentralisation financière en Afrique. Succès, problèmes et contraintes », in Windhoek, 18
Mai 2000, p.1 3 Lire l’article 204 de la Constitution de République.
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Doit-on préciser que la décentralisation fiscale matérialise l’autonomie
reconnue aux provinces et aux entités territoriales décentralisées sur le plan
financier. Elle confirme l’autonomie politique par celle des finances.
Robert D. Ebel estime que c’est dans un régime fiscal décentralisé, où
l’on encourage la participation des citoyens à la prise des décisions, les élus locaux
ont le pouvoir voulu pour s’acquitter du mandat que leur ont confié les électeurs.
C’est le régime fiscal décentralisé qui est le principe fondamental de la
décentralisation fiscale.4
La lecture combinée des articles 202, 203 et 204 de la constitution du
18 Février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour démontre de quelle
manière le partage des compétences entre le pouvoir central et les provinces s’est
fait et matérialise la scission du système fiscal congolais en deux, à savoir la fiscalité
du pouvoir central et la fiscalité des provinces. Ceci constitue à tout point de vue le
système fiscal décentralisé.
L’évaluation de la décentralisation fiscale doit tenir compte des
caractéristiques clés d’un régime fiscal décentralisé. Selon Robert D. Ebel ces
caractéristiques sont entre autres l’existence d’un conseil local élu, un budget
approuvé à l’échelon local, le pouvoir d’emprunt des autorités locales et la capacité
de ces dernières de percevoir des impôts.5 A ceci s’ajoutent d’autres caractéristiques
ayant été incorporées dans la constitution de la République Démocratique du Congo
à savoir la retenue à la source de 40% des recettes à caractère national et
l’organisation ou l’installation d’une caisse nationale de péréquation afin de financer
des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité
nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et
d’autres entités territoriales décentralisées.6
Cependant, ces deux dernières caractéristiques ne sont nullement
rendues effectives en R.D.Congo.
I.1.1.1. Le principe de la retenue à la source de 40 % des recettes à caractère
national.
Il s’agit du mode opératoire de répartition des recettes de l’Etat entre le
pouvoir central et les provinces d’une part, et entre les provinces et les entités 4 Robert D. Ebel et Serdar Yitmaz, « Le concept de décentralisation fiscale et le survol mondial », in symposium
international sur le déséquilibre fiscal, Québec, septembre, 2001, p.2 5 IDEM, p4.
6 Lire les articles 175 et 181 de la constitution de République Démocratique du 18 Février 2006.
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territoriales décentralisées d’autre part. L’alinéa 2 de l’article 175 de la constitution
de la République précise que la part des recettes à caractère national allouée aux
provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source.
Ceci sous-entend que chaque province de la République devra s’impliquer dans la
mobilisation et recouvrement des recettes à caractère national ; en connaitre le
montant et y opérer une retenue de 40 %. Malheureusement, en RD. Congo la
pratique est toute autre.
Ce sont les services du Ministère des Finances qui établissent l’assiette,
émettent les rôles et assurent le recouvrement. Doit-on préciser que ces services de
l’Etat n’ont pas de relations contractuelles ou de subordination ni avec la province,
ni avec les entités territoriales décentralisées pour lesquelles ils sont censés
travailler.
Ces dernières n’ont guère de possibilité de réaction en cas d’insuffisances
de performances de la part des ces services, moins, encore un droit de regard sur ces
derniers.
S’agissant effectivement de ces ressources, disons-le, la Constitution
congolaise gâte réellement les provinces auxquelles elle octroie 40% des recettes à
caractère national devant être retenues à la source, 10% desdites recettes au titre de la
caisse de péréquation ainsi que les impôts réels (fonciers, sur le véhicule, sur les
concessions foncières et hydrocarbures) de même que l’impôt sur les revenus locatifs.7
C’est à tout ceci que le pouvoir central a semblé opposer une résistance
farouche dès l’entrée en vigueur de la Constitution congolaise jusqu'à ce jour. Les
tensions entre le pouvoir central et les provinces se sont ainsi exacerbées sur fond de la
mauvaise gouvernance de certains gouverneurs de provinces qui ont excellé dans la non
application des principes budgétaires et ceux de gestion les plus élémentaires.
C’est sans doute pour mettre un terme à ce désordre dans les provinces
qu’est intervenue la loi sur les finances publiques congolaises dont des nombreuses
dispositions sont relatives aux finances publiques des provinces, dans le but de mettre
en place des principes de leur élaboration, exécution et contrôle.
Ainsi, à la place de la retenue à la source, l’Etat congolais a choisi, sans
texte juridique, d’appliquer la rétrocession. Laquelle est du reste calculée et rétrocédée
différemment selon les provinces par caprices des dirigeants.
7 Lire l’Article204 al. 16 de la constitution. A tout considérer, les provinces et des ETD devraient normalement se
retrouver avec au bas mot 50% des ressources , le pouvoir central ne fonctionnant qu’avec le reste.
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I.1.1.2. La caisse de péréquation.
Elle est une autre source capitale des recettes en faveur des provinces.
Elle est instituée en R.D. Congo par l’article 181 de la constitution de la République.
A la lecture de cet article, il apparait clairement que la caisse de péréquation a pour
mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue
d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement
entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées.
Ainsi, l’Etat a le devoir d’assurer une péréquation entre les collectivités
locales pour corriger les déséquilibres qui peuvent se développer du fait des
dotations différenciées entre collectivités locales en termes de potentialités
naturelles, économiques ou humaines. La Caisse Nationale de Péréquation pourrait
disposer d’un budget alimenté par le Trésor à concurrence de 10% des recettes à
caractère national revenant à l’Etat chaque année.
Notons tout de suite que reconnaissant le principe de 40% des recettes dues aux provinces et ETD, la loi sur les finances publiques congolaises du 13 juillet 2011 à son article 218 précise que l’allocation effective desdites recettes « tient compte du transfert effectif des compétences et des responsabilités en matière de dépenses ». En effet, « le pouvoir central peut retenir de la quote-part provinciale le coût des compétences et responsabilités non transférés, dans les conditions définies par la loi de finances ».
A l’analyse, il se dégage que le fonds de péréquation congolais dont
question ne répond pas à la philosophie de tels fonds tels qu’ils existent dans
d’autres pays dont la France. Lascombe et Vandendreessche affirment que « la
Constitution (Française) dispose encore que la loi prévoit des dispositifs de
péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. Cette
disposition a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d’égalité par
l’instauration des mécanismes de péréquation financière. Le législateur peut ainsi
prélever sur les ressources fiscales d’une collectivité territoriale dans le but
d’accroître les ressources d’autres collectivités territoriales sans étouffer la libre
administration des collectivités territoriales. 8
Cependant, de la manière dont ce fond est prévu en République
Démocratique du Congo, s’il est effectif, il fonctionnerait sur base de ponction sur la
part du pouvoir central ; d’ailleurs avec raison pure et simple que c’est en tenant
compte du transfert des charges importantes aux provinces.
8 LASCOMBE (M.) et VANDENDREESSCHE (X.), Finances Publiques, Paris, Dalloz, 2009, P.174
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En appui, nous évoquons tout de suite la notion des budgets des
provinces justifiant ainsi le principe constitutionnel instituant la distinction entre
les finances de pouvoir central et celles des provinces.
Ainsi, La loi n°08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes
fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces affirme que les
finances publiques du pouvoir central et celles de provinces sont distinctes. Le
budget de l’Etat comprend le budget du pouvoir central et des provinces.
Il est arrêté chaque année par une loi. Les budgets des entités territoriales
décentralisées sont intégrés en dépenses et en recettes, dans le budget de la
province…9
Nous constatons malheureusement que depuis 2006 jusqu’à ce jour, la
caisse nationale de péréquation n’est jamais opérationnelle.
I.1.1.3. Le conseil élu.10
Disons tout de suite que cet organe doit agir sur base de la répartition
des compétences entre le pouvoir central et les provinces et entre la province et les
entités territoriales décentralisées.
En d’autres termes, cet organe délibère dans le domaine des
compétences réservées à chaque collectivité locale ayant la personnalité juridique et
contrôle le pouvoir exécutif de la dite collectivité ainsi que les autres services
publics de base.
- Province
- Ville
- Commune
- Secteur
- Chefferie
9 Lire l’article 43 de la loi n°08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces, un journal officiel n° spécial, 49e année, Kinshasa, 31 juillet 2008.
10 Celui-ci sous-entend, tout organe chargé de délibérer dans les affaires qui concernent soit la province, soit les
entités territoriales décentralisées prises individuellement. On peut parler de l’Assemblée provinciale, le conseil
urbain, le conseil communal, le conseil de secteur ou de chefferie.
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I.1.1.4. Un budget approuvé
La bonne gouvernance exige la maîtrise des dépenses à engager
conformément au programme d’action mis en place. Dans le contexte de la
décentralisation fiscale en RD. Congo, le principe essentiel reste la séparation des
finances entre d’une part le pouvoir central et la province et d’autre part, entre la
province et les entités territoriales décentralisées de son ressort.
Pour que l’action financière de chacune de ces collectivités soit
originale, Grégoire Bakandeja conseille que cette action se déroule suivant un
rythme régulier, c’est qu’elle est planifiée.11 Cet auteur parle du budget que l’on
définit comme un document comptable reprenant les dépenses appréciées en des
sommes d’argent et les recettes qui doivent les couvrir.
Ainsi, la décentralisation financière sous-entend l’existence d’un organe
chargé d’autoriser et de contrôler l’utilisation des ressources financières des
collectivités. Il s’agit effectivement du conseil élu susévoqué. La disposition de
l’article 3 de la constitution congolaise consacre aussi le principe de la liberté
d’administration. D’après ce principe, les provinces et les entités territoriales
décentralisées de la République établissent elles-mêmes leurs budgets, les exécutent
et ne sont pas soumises au contrôle politique de l’Assemblée Nationale ou du Sénat,
mais plutôt à ceux de l’Inspection Générale des Finances, de la cours des comptes et
des organes délibérants provinciaux et locaux.
I.1.1.5. Le pouvoir de percevoir les impôts
Précédemment, nous avons affirmé que la décentralisation fiscale sous-
entend l’existence d’un système fiscal décentralisé. Concrètement trois impôts sont
cédés aux provinces en R.D. Congo. A ces impôts s’ajoutent les taxes, droits et
redevances. Dans la province du Kasaï-Occidental, ces impôts et taxes sont mobilisés
et recouvrés par la Direction Générale des Recettes de la province du Kasaï-
Occidental, en sigle la DGRKOC, organe générateur des ressources de la province.
I.1.2. Les justifications de la décentralisation fiscale en R.D. Congo.
11
G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « Finances publiques. Pour une meilleure gouvernance économique et
financières en RDC », Bruxelles, Larcier et De Boeck, 2006. P127
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
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Nous devons tout de suite nous mettre d’accord que la décentralisation
suppose non seulement le transfert de pouvoir de décision et de contrôle, mais
également la reconnaissance d’une certaine interdépendance des collectivités
locales vis-à-vis du gouvernement central. C’est le cas des provinces, villes,
communes, secteurs et chefferies, qui sont reconnues par la constitution de la
République et la loi sur la libre administration des provinces comme, pour les
premières, composantes politiques, et pour les restes, entités territoriales
décentralisées.
Toutefois, la mise en œuvre de la décentralisation suppose au préalable
une réelle décentralisation des administrations de l’Etat, faute de quoi aucun
dialogue n’est possible entre les élus locaux, détenteurs des nouvelles compétences,
et les fonctionnaires chargés de veiller à l’application des principes du service
public.12 La réussite de la décentralisation fiscale est conditionnée à la réussite de la
décentralisation territoriale.
Liegeois pour sa part, estime que la décentralisation ne peut pas être
réduite à la seule transformation des structures institutionnelles dans un Etat
fragile comme la R.D. Congo, parce que les structures supposées être transformées
se trouvent dans une situation de déliquescence, que les services publics et la
fonction publique sont en dégradation continue.13
Par ailleurs, Marysse démontre avec raison que le processus de
décentralisation dans les pays en voie de développement et en situation post-conflit
comme la RDC, dépend du contexte de chaque pays. L’allocation efficiente des
ressources que permet la décentralisation ne doit pas perturber d’autres fonctions
de l’Etat, à savoir la stabilisation et la redistribution.14
A ce propos, Grégoire Bakandeja énumère ci-dessous les objectifs
sociaux de la redistribution. Il s’agit notamment de :
- Améliorer la justice sociale : baisse des inégalités en corrigeant les écarts de
revenu excessifs ; plus de protection sociale pour les plus pauvres ;
- Mettre en place une solidarité nationale : relever les revenus plus bas et/ou
payer, à la place des intéressés, des charges qu’ils ne peuvent couvrir ;
12
X.GREFFE, « La décentralisation », Paris, La Découverte, 2005, p.76. 13
M. LIEGEOIS, « La décentralisation en RDC : enjeux et défis », Bruxelles, GRIP, 2008, p. 14
S. MARYSSE, «Décentralisation issues in post-conflict democratic Republic of the Congo (Preliminary choft)», n
Anvers, IDPM-VA, 2004, p.
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- Mettre à la disposition de chacun des biens et des services financés par la
collectivité ; les services collectifs non marchands ;
- Assurer la sécurité des revenus dans le temps : retraites.15
En outre, la décentralisation assure une allocation efficace des
ressources publiques parce que les agents choisissent librement de se déplacer sur
le territoire, à l’aide de la combinaison bien publics-fiscalité en « votant par les
pieds »16 . Ceci veut dire que chaque collectivité locale peut, à l’aide de ses moyens
financiers utilisés rationnellement, se procurer des infrastructures de qualité,
lesquelles vont attirer les investisseurs, éventuels et potentiels contribuables soient
affectées utilement.
De toute évidence, les arguments appuyant la décentralisation mettent
l’accent sur le processus participatif : la population locale participe à la décision,
gestion, programmation, et à la réalisation des investissements.
La Banque Mondiale définit la participation dans son sourcebook de
2002 comme le processus à travers lequel les agents influent et partagent le
contrôle sur la fixation des priorités, la définition des politiques, l’allocation des
ressources et l’accès aux biens et services publics. De cette définition, il se dégage
trois piliers fondamentaux de la méthode participative qui sont directement liés au
processus de décentralisation : appropriation, insertion et responsabilité
démocratique.
On retiendra que la plupart des pays en développement ont élaboré
leur document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) sur base de ces
trois piliers.
De tout ce qui précède, il y a lieu de considérer que plusieurs
motivations sont à l’origine du processus de décentralisation, et celle-ci peut
s’effectuer au niveau politique, administratif et financier. Ces trois composantes de
la décentralisation doivent être réalisées pour que ce processus produise des effets
positifs sur l’amélioration des conditions de vie des populations.
1°) La décentralisation politique ou territoriale suppose un partage des pouvoirs et
des ressources entre l’administration centrale, les provinces et les entités
territoriales décentralisées.
15
G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « L’incidence des politiques publiques sur la redistribution du revenu national en
RDC. Entre responsabilité et fatalité », dans Revue de l’UKA, Vol1, n°1 (février 2013), p.126. 16
C.M. TIEBOUT, «A Pure theory of local expenditures, journal of political economy», vol 64, N°5, 1956, P.416.
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13
2°) La décentralisation administrative redistribue l’autorité, la responsabilité et les
ressources à différents échelons administratifs. C’est la subdivision des provinces en
entités administratives décentralisées pourvues de la personnalité juridique.
3°) La décentralisation financière suppose la répartition des ressources financières
et fiscales et des compétences en organisant les rapports financiers entre ; d’une
part l’Etat et les provinces et d’autre part, entre les provinces et les entités
territoriales décentralisées. Elle permet d’accroître les ressources publiques en
faveur des collectivités locales.
D’après cette dernière forme de décentralisation, il est préconisé le
partage des compétences et des moyens financiers et budgétaires en référence à la
typologie des activités du secteur public de Musgrave.
Selon cet auteur, il ya trois fonctions économiques de l’Etat : allocation (affectation),
distribution (répartition) et la stabilisation (régulation).17
Dans sa fonction de stabilisation, l’Etat veille par exemple à l’équilibre
macroéconomique. Les responsabilités en matière de stabilisation
macroéconomique sont souvent confiées au pouvoir central, voire à une instance
supranationale.
Dans sa fonction d’allocation, l’Etat fournit les biens collectifs (la
sécurité, les infrastructures…) pour corriger les défauts et imperfections du marché
se traduisant par des externalités et le monopole naturel, qui mettent en échec la
« main invisible » prônée par les économistes libéraux comme Adam Smith. La
théorie économique considère que la production des biens publics purs (non rivalité
et non exclusion dans la consommation) relève de la compétence du pouvoir central,
et que la production des biens publics mixtes ou impurs (rivalité ou exclusion) soit
laissée à la compétence des entités décentralisées. En effet, les biens publics purs
sont profitables à tous sans tenir compte forcement de la localisation et de la
capacité individuelle.
Dans sa fonction de redistribution, l’Etat-providence institutionnalise la
solidarité par le biais d’organes tels que la sécurité sociale, la caisse de péréquation,
l’impôt progressif, etc. pour permettre la meilleure redistribution des richesses.
L’Etat garantit à la population un minimum de bien être notamment à travers la
protection sociale par l’assurance et l’assistance.
17
MUSGRAVE, R.A, «the theory of public finance: a study in public Economy», New York, Megrow Hill, 1959,
p.28.
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Ainsi, la décentralisation fiscale telles que voulue est justifiée par la
reconnaissance des pouvoirs financiers propres aux provinces d’une part et d’autre
part, l’existence d’une clé de répartition des ressources de l’Etat entre le pouvoir
central et les provinces de la République.
I.1.2.1. Reconnaissance des pouvoirs financiers propres à la province.
La province peut aussi être appelée Région. Le Lexique des termes
juridiques la définit comme étant une fraction du territoire qui représente à la fois :
une collectivité territoriale décentralisée, intermédiaire entre le département et
l’Etat, disposant des seules compétences énoncées par la loi ; l’aire géographique de
compétence du préfet de région.18
La loi n°08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces définit la province comme une composante politique et administrative du territoire de la République gérée par un Gouverneur de Province. Elle est de ce fait une personne morale de droit public, intermédiaire entre l’Etat et les entités territoriales décentralisées.
Notons tout de suite que toute décentralisation implique des tensions entre l’Etat central et les gouvernements locaux, pour savoir qui doit détenir quels pouvoirs, comment financer les deux niveaux de gouvernement, comment s’assurer d’une bonne utilisation des transferts. Les tensions sont encore plus fortes lorsque les décisions sont prises unilatéralement par le pouvoir central.
Un consensus avec les provinces serait souhaitable, tout en respectant les textes légaux.
Ici, la Constitution de la République semble trancher quand d’une part,
elle confère aux provinces et aux ETD la personnalité juridique et la libre
administration et autonomie de gestion de leurs ressources ; et d’autre part, elle
définit une clé de répartition des ressources publiques de l’Etat.
A la lecture des dispositions de l’article 204 de la constitution, il ressort
clairement une énumération des matières soumises à la compétence exclusive des
provinces de la République dans le cadre de la présente décentralisation. En toute
évidence, il s’agit là des compétences considérées d’une part comme les devoirs de
la province et d’autre part, comme les prérogatives de la même collectivité locale.
18
R. Guillien et J. Vincent, «Lexique des termes juridiques », 14ème, édition, Paris, Dalloz, 2003, p.493-494.
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15
De manière logique, tout transfert des compétences entre l’Etat et les
provinces doit s’accompagner de l’attribution des ressources équivalentes à celles
qui étaient consacré à leur exercice. Grégoire Bakandeja insiste sur le fait que toute
création ou extension des compétences ayant pour conséquence d’augmenter les
dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources
déterminées par la loi.19
Ainsi, pour mieux gérer leurs pouvoirs financiers, toutes les provinces
de la République ont procédé à la création de leur propre régie financière prenant la
forme de service public provincial.
Ceci exige qu’une clé de répartition des ressources publiques de l’Etat
soit clairement définie.
I.1.2.2. Existence de la clé de répartition
Il faut préciser que cette clé de répartition concerne les seuls
ressources qui appartiennent à l’Etat et dont la gestion est octroyée aux services
publics de l’Etat dont il conviendrait d’en déterminer la substance. Le principe
énoncé à l’article 175 de la constitution est que toutes les recettes à caractère
national recouvrées sur le territoire d’une province sont réparties en fonction de 40
% en faveur de ladite province et 60 % en faveur du pouvoir central. Ces recettes
sont recouvrées principalement par la DGI, la DGDA et la DGRAD. La part de la
province est retenue à la source. En cette matière Bakandeja nous apprend que la
R.D. Congo recoure à trois modes de gestion qui sont à savoir la conservation, la
cession et la renonciation.20 D’abord, notons que la conservation est un système
permettant au pouvoir central de percevoir des ressources à son profit et ce, par le
canal de ses services crées à cette fin.
Ensuite, la cession, elle est un mode de gestion selon lequel l’Etat
perçoit les recettes pour le compte des entités territoriales, lesquelles recettes sont
prévues par les dispositions législatives, en l’occurrence le décret-loi de 1998,
encore en vigueur jusqu’à ce jour.
Enfin, la renonciation quant à elle, peut s’entendre comme système de
gestion à l’aide duquel, le pouvoir central donne expressément une liste limitative
des impôts auxquels il renonce en faveur des collectivités locales.
19
G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « La décentralisation fiscale », op.cit. p 12 20
G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « Décentralisation fiscale », op.cit, p.7.
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16
Cependant, dans la pratique la logique est toute autre, la retenue à la
source voulue par le constituant de 2006 a été remplacée sans texte par la
rétrocession. Nous allons employer la rétrocession comme un moyen, ou mieux un
procédé de répartition des ressources entre le pouvoir central et les provinces.
L’application de la règle de 40% de retenue à la source, comme
transfert du pouvoir central aux provinces, est toujours débattue en conférence des
gouverneurs et n’a pas encore été effective. Il était prévu d’abord qu’elle soit
appliquée en Juin 2007, puis elle a été repoussée en Janvier 2008, ensuite, on
l’attendait en Avril 2008, mais malheureusement jusqu’à ce jour elle n’est pas
effective.
I.2. Mécanismes d’effectivité de la décentralisation fiscale en RD Congo.
Le constituant congolais tel que complété par le législateur congolais,
s’est résolument engagé dans la mise en œuvre effective de la décentralisation
fiscale comme mode opératoire de gestion des affaires de l’Etat au regard des
précisions données précédemment.
Aussi les dispositions constitutionnelles relatives aux structures
politiques et administratives des provinces et des ETD nous permettent d’opérer
verticalement une double distinction. D’abord, trois niveaux distinctifs des pouvoirs
d’Etat à savoir le pouvoir central, les provinces et les ETD ; et ensuite, et jusque-là
deux échelons du pouvoir législatif très différents, un national incarné par le
parlement bicaméral et un autre provincial exercé par l’Assemblée provinciale.
On partira des principes d’effectivité avant d’analyser le
fonctionnement des institutions de mise en œuvre.
I.2.1. Principes d’effectivité de la décentralisation.
Notons tout de suite que ce qui caractérise le régime juridique de la
décentralisation fiscale, c’est le système financier, c'est-à-dire, le partage des
ressources entre les différents niveaux d’exercice du pouvoir de l’Etat et la
répartition des compétences. Ce qui implique ces différents niveaux d’exercice du
pouvoir de l’Etat.
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17
I.2.1.1. Collaboration entre Etat et les provinces.
Assani Mpoyo estime que si l’on n’établit pas de rapport juridique clair,
en vertu de la constitution même ou par une loi organique, entre la province et le
pouvoir central qui lui est supérieur dans cette construction ou architecture
étatique, alors les relations entre la province et le pouvoir central seront vouées à
l’arbitraire.21
Certes, depuis l’accession à l’indépendance de la République
Démocratique du Congo, le centralisme étatique a provoqué l’asphyxie du centre et
la paralysie des extrémités.
Le partage et le transfert des compétences tel que préconisé par le
constituant de 2006, implique des tensions dues aux conflits d’intérêts et conflits de
compétence en ce qui concerne les matières qui relèvent de compétence exclusive et
concurrente. Quand on sait qu’en pratique, il y a toujours risque qu’un pouvoir
empiète sur les compétences de l’autre et souvent, c’est le pouvoir central qui a
tendance à abuser de sa position dominante pour museler l’autonomie de provinces.
Par ailleurs, tout dépendra surtout de la vigilance dont feront montre
les Gouverneurs des provinces.
Tous les conflits présents et éventuels exigent un meilleur règlement,
même préventif.
A titre de précaution, je dirais avec Assani que la conférence des
Gouverneurs des provinces institué par l’article 200de la constitution ne peut-elle
pas remplir le rôle de prévention et de règlement des conflits d’intérêts en érigeant
un comité permanent de concertation ? Cette conférence n’est-ce pas l’instrument
idéal entre les mains du Président de la République pour régler les conflits
d’intérêts ?
Cependant, le règlement de tous ces conflits exige une intelligence
juridique impliquant l’urgence et la nécessité d’avoir au mieux de créer un
laboratoire d’idées et lieu d’échanges pour les décisions intéressées par l’action
publique en matière économique, financière et fiscale au profit des décideurs.
21
ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les provinces dans la
constitution du 18 Février 2006 en RDC », in Mandats, rôles et fonctions des pouvoirs
constitués dans le nouveau système politique de la RDC, p34
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18
En outre, comme le dit Grégoire Bakandeja, l’enjeu n’est donc pas de
transformer chaque décideur en technicien de droit, mais de permettre à chaque
décideur d’accéder à la plus grande maîtrise de son environnement.22
C’est ainsi que Vunduawe conseille que la logique de la nouvelle
organisation institutionnelle de la RD Congo veut que toutes les dispositions
relatives à la tutelle du pouvoir central sur les provinces et les entités territoriales
décentralisées soient supprimées et remplacées par celle d’un « contrôle de légalité
et ou de constitutionnalité assuré par le juge compétent, administratif ou
constitutionnel selon le cas. Ce principe permettra de renforcer l’autonomie
organique et de gestion des autorités territoriales ou locales sur les ressources
humaines, économiques, financières et techniques.23
Aussi, la gestion politique exige que la province, en vertu du principe de
la séparation des finances publiques, élabore son propre budget. C’est ici aussi
qu’intervient la collaboration entre l’Etat et la province dans la mesure où la
province, par son exécutif, prépare le budget qui sera examiné et approuvé par
l’Assemblée provinciale et ensuite, arrêté par une loi nationale, la loi de finances de
l’année.
La question majeure de contrôle des finances publiques est un autre
argument de taille. La constitution fait collaborer les deux niveaux des pouvoirs de
l’Etat en soumettant la province au contrôle de la cour des comptes et de
l’Inspection générale des finances et de ce fait, la province devient comme une
antichambre de l’Etat fédéral en gestation dont l’irrespect conduit à émettre
certaines critiques d’ineffectivité de la décentralisation fiscale.
Ainsi, s’il n’existe aucune volonté du gouvernement à faire en sorte que
les dispositions relatives aux finances publiques prévues dans la constitution au
profit des provinces soient appliquées alors, le peuple congolais va vite
désenchanter la décentralisation financière.
22
BAKANDEJA wa MPUNGU, « L’intelligence et la bonne gouvernance », in Actes des journées scientifiques de
l’UNIKIN, Kinshasa, Juin 2007, p128. 23
VUNDUAWE te PEMAKO, « Traité de droit administratif », Bruxelles, Larcier et Afrique Editions, 2007, p.76
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19
I .2.1.2. La collaboration entre la province et les entités territoriales
décentralisées
Rappelons-le, les pouvoirs de l’Etat, dans ce nouvel ordre institutionnel,
sont exercés à trios échelons à savoir le pouvoir central, les provinces et les entités
territoriales décentralisées ; la définition des prérogatives et compétences de
chacun des échelons est prévue dans la constitution du 18 Février 2006 telle que
modifiée à ce jour.
Les dispositions de l’article 104 de la loi organique n°08/016 du 07
octobre 2008 portant composition, organisation, et fonctionnement des entités
territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces précisent
que les finances d’une entité territoriale décentralisée sont distinctes de celles de la
province. Ceci pour dire que l’entité territoriale décentralisée doit avoir ses propres
finances publiques.
La présente loi classifie les ressources financières de l’ETD en quatre
rubriques à savoir les ressources propre constituées par l’Impôt personnel
minimum, les recettes de participation, les taxes et droits locaux ; les ressources
provenant des recettes à caractère national, les ressources de la caisse nationale de
péréquation et les ressources exceptionnelles constituées par les emprunts
intérieurs, les dons et legs.
Au demeurant, au moins pour ce qui est des recettes à caractère
national, les ETD ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national
allouées aux provinces. Ceci n’est possible que dans la mesure où ces entités sont
effectivement organisées et fonctionnent normalement. De 2006 à ce jour, la
République Démocratique du Congo est toujours incapable d’organiser les ETD pour
concrétiser le souhait du constituant, sinon, l’effectivité de la décentralisation
fiscale.
I.2.2. Les institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale
congolaise.
Nous situons ces institutions à deux niveaux d’exercice du pouvoir de
l’Etat à savoir la part du pouvoir central et des provinces.
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20
En vertu de l’exercice interne de la souveraineté, l’Etat doit assurer la
pérennité et la cohésion de la collectivité dont il constitue l’armature. Pour
l’expliquer : « l’Etat dispose des prérogatives très importantes, auxquelles
correspondent des tâches spécifiques et irréductibles.»24
La mise en œuvre de la décentralisation fiscale exige que certaines lois
impératives soient édictées, lesquelles lois instituent certaines institutions
indispensables à la réussite de la décentralisation fiscale.
Nous notons tout de suite que le problème abordé présente deux
difficultés, la première est liée à la promulgation des lois et l’autre est liée au
respect, sinon à l’application de ces lois.
Mulenga nous fait son constat en ces termes : « l’arsenal juridique et
réglementaire mis en marche pour l’effectivité de la décentralisation est en
contradiction avec la pratique constatée. Pourquoi le langage, le discours, les lois ne
correspondent pas aux actes ? Le fossé est grand entre la prolifération des normes
sur la décentralisation et la réalisation. »25
Cependant, l’institution de la caisse nationale de péréquation, la
réorganisation de la Banque centrale, la réforme de la cour des comptes, la
conférence des Gouverneurs, la cellule technique d’appui à la décentralisation, le
conseil national de la mise en œuvre et suivi du processus de la décentralisation en
RDC sont autant d’institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale dont
certaines existent déjà et d’autres tardent à venir.
A notre sens, ces institutions doivent faciliter l’observance des textes
relatifs à la décentralisation fiscale afin que celle-ci devienne effective et porte des
fruits conformes aux attentes de ses précurseurs.
En outre, l’organisation des élections à tous les niveaux de l’exercice du
pouvoir de l’Etat c’est-à-dire, l’élection du Président de la République, les Députés
nationaux, les Sénateurs, les Gouverneurs des provinces, les Députés provinciaux,
les Maires des villes, les Conseillers urbains, les Bourgmestres, les Conseillers
communaux, de secteur et de chefferie.
La mise en place des acteurs de ces institutions rend effectif le
processus de décentralisation fiscale.
24
PACTET, P., « Institutions Politiques, Droit constitutionnel », 22è édition, Paris, Armand Colin, 2003, p. 25
MULENGA, M., « La décentralisation territoriale : clé pour la reconstruction de la RDC », dans Revue de l’UKA,
Vol. 2, n°3, Mai 2014, p.97
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
21
Au niveau des provinces, la gestion harmonieuse des régies financières
à caractère provincial doit non seulement éclaircir la clé de répartition des recettes
à caractère provincial au profit des entités territoriales décentralisées, mais surtout
appliquer toutes les lois relatives à la décentralisation.
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22
II. Evaluation de la mise en œuvre d’une décentralisation fiscale à la
Congolaise
D’entrée de jeu, disons-le, c’est à travers un état de lieux que nous
pouvons analyser la mise en œuvre de la décentralisation fiscale en République
Démocratique du Congo. Il s’avère nécessaire à ce point de vue d’identifier les
obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable décentralisation
fiscale et financière et en suite, de définir une stratégie de réussite pour l’effectivité,
sinon l’efficacité de ce mode de gestion des affaires de l’Etat en R.D.Congo.
II.1. Les obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable
décentralisation fiscale.
II.1.1. Faiblesse du niveau général des ressources publiques et leur ponction
illicite.
Notons tout de suite que l’Etat ne peut décentraliser des ressources
financières qu’il n’a pas. La crise financière aiguë que connait la République
Démocratique du Congo la met en effet dans la quasi-impossibilité de transférer aux
collectivités locales des ressources financières qu’elle a elle-même bien du mal à
réunir du fait du niveau général de pauvreté des populations. Les recettes à
caractère national recouvrées par les services spéciaux de l’Etat installés dans les
Provinces sont non seulement faibles, mais insignifiant pour appliquer la retenue à
la source ou la rétrocession.
La prépondérance du secteur informel dans les économies provinciales
en R.D. Congo n’est sans doute pas étrangère à cette situation. Mais il faut aussi
évoquer la faiblesse de la base fiscale qui fait que le poids de la fiscalité est partagé
par un nombre relativement restreint de contribuables, qui eux, se considèrent
comme surimposés. Ici, on peut citer entre autres, les opérateurs économiques,
quelques propriétaires des concessions foncières bâties ou non bâties, quelques
propriétaires des carrées miniers etc.
Cependant, les hommes politiques, les hauts fonctionnaires de l’Etat,
les militaires et Agents de services de sécurité, pour ne citer que ceux-ci, au lieu de
se conformer à la législation en matière fiscale, ils préfèrent brandir les fonctions et
qualités pour se soustraire des obligations fiscales, ils refusent, sans être inquiétés,
de payer l’impôt. Ceci n’est pas en faveur d’une expansion du civisme fiscal, alors
que toutes ces provinces de la République sont encore largement sous-fiscalisés
comparativement aux Etats d’Europe et de l’occident
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23
En outre, les recettes des provinces ne proviennent pas que des
prélèvements locaux, mais font aussi partie des charges budgétaires de l’Etat. Or, les
réalités pratiques démontrent que l’Etat lui-même ne parvient pas à recouvrer les
recettes suffisantes de sa politique.
On se rappellera que le budget des recettes de la République
Démocratique du Congo n’a jamais atteint dix milliard de dollars américains. Les
70% des dépenses à exécuter sur le budget des recettes ne concernent que le
fonctionnement. La grande partie des recettes restantes sont orientées vers le
remboursement de la dette publique.
Ainsi la dette intérieure concerne le paiement des arriérés de l’Etat vis-
à-vis des tiers : les arriérés envers les fournisseurs de biens et prestations et envers
les entrepreneurs des travaux publics, arriérés les dépenses de personnel, sur les
certificats de dépôts, sur les condamnations judiciaires et indemnisations ainsi que
ceux sur les avances consenties par les tiers à l’Etat 26.
Par ailleurs, les crédits à inscrire au titre du principal de la dette
extérieure concernent les arriérés de l’Etat envers les différents créanciers
extérieurs (Club de Paris, Club de Londres, Club de Kinshasa, et multinationaux) que
ce dernier est appelé à payer de manière échelonnée chaque année par l’entremise
de la Direction Générale de la Dette Publique et ce, sur base d’un échéancier
approuvé par le Ministère National des Finances.
A ceci s’ajoute, les frais financiers, les dépenses de personnel, biens et
matériels, dépenses de prestations et transferts et interventions.
Au regard du poids de toutes ces charges budgétaires, la RDC était
classée bon dernier en mars 2013, en ce qui concerne l’indice du développement
humain établi par le PNUD. C’est parce qu’elle n’investit pas assez dans
l’enseignement, la santé, l’agriculture, l’eau potable etc.
Si telle peut être la difficulté à laquelle se heurte l’Etat pour rétrocéder
les recettes aux provinces, les collectivités locales qui n’ont ni expérience, ni culture
fiscale, ne peuvent que vivre dans l’impasse et ce, pour plusieurs raisons notamment
la ponction illicite de peu des recettes publiques existantes.
26
Ministère du Budget, Circulaire n° 002/CAB/VPM Budget/2012 du 7 Aout 2012 contenant les Instructions
relatives à l’élaboration du Budget de l’Etat pour l’exercice 2013, Kinshasa, Aout 2012.
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24
En effet, beaucoup de recettes échappent au trésor public à cause des
pratiques observées en Province, et dont les autorités publiques, les agents des
services publics et la population sont soit complices, soit coauteurs ou soit encore
auteurs. La pratique du système « mal à manger ou MM » inventée par une ONGD,
occasionne une fuite des recettes publiques. Ce système se traduit par l’orientation
d’une partie des prélèvements d’impôts et taxes dans les poches des individus.
Le « mal à manger » se traduit par l’idée selon laquelle, sur l’ensemble
d’impôts et taxes prélevés, il y a une partie pour le trésor public et une autre partie
que les agents de fisc se partagent à la source, même si c’est illégal. Selon les agents
percepteurs des taxes et impôts, cela se justifie parce qu’ils renflouent les caisses du
trésor public alors que par ailleurs ils ont des arriérés de salaire ; d’où la création du
système MM pour se motiver soi-même.
La pratique du système MM se manifeste comme suit : si un
commerçant doit payer 10.000 USD par container comme droits d’entrée à la
Direction Générale des Douanes et Accise, les services de douanes lui accordent une
réduction de 40% pour qu’il puisse payer 6.000 USD seulement. Sur ce dernier
montant, il accepte d’aller verser la moitié à la banque (3.000 USD) sur le compte du
trésor public et les agents des services douaniers se partagent entre eux le reste
(3.000 USD) avec la complicité de leurs chefs hiérarchiques27.
Devons-nous mettre tous les acteurs de la vie économique d’un Etat
et/ou d’une province devant leurs responsabilités afin que bonnes et stratégiques
mesures soient prises pour réduire ce fléau, pour souhaiter bonne chance à la
décentralisation fiscale ?
Mulenga nous prévient que le niveau de recouvrement des impôts et
taxes demeure très bas dans l’ensemble du pays. D’ailleurs, la population congolaise
n’aime pas payer l’impôt. Elle le considère comme un poids car elle vit dans une
pauvreté criante. La population, habituée à l’incivisme fiscal et les percepteurs
d’impôts à la corruption (à la concussion) risquent de ne pas faciliter la tâche à
l’instauration de la décentralisation. La question est donc de savoir comment
transformer les mauvais payeurs d’hier en bon contribuables de demain ? 28
27
KAYEMBA, E., « Congo : Poches trouées, flux et fuite des recettes douanières au Sud Kivu », Bukavu, Observateur
Gouvernance et Paix, 2006. P 17. 28
MULENGA KALENGA, M., op.cit.pp.100.
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25
Les opérateurs économiques pratiquent certains actes conduisant à
l’amenuisement de recettes au détriment du trésor public : les documents imprimés
irréguliers, la falsification des factures, les fausses déclarations, l’excès de
négociations, la présentation des documents parallèles, l’usage des faux, la fraude
douanière, le trafic d’influence, la sous-évolution des marchandises, les fausses
factures, la non-maitrise des textes légaux, le refus du contrôle, le manque de
documents, la fraude des produits miniers, l’évasion fiscale, le refus de payer,
l’entrée frauduleuse des marchandises par véhicules etc.29
Par ailleurs, les contribuables ne manifestent aucune bonne volonté
pour ce qui est de participer à la charge publique par le paiement d’impôts. Les
quelques contribuables qui déclarent le revenu le font avec beaucoup de magouille.
C’est le cas par exemple d’un propriétaire d’immeuble qui fait loger 20 locataires
payant chacun 150$ le mois, mais qui déclare n’avoir que 4 locataires payant chacun
50$ par mois et les autres maisons sont soit inhabitées, soit occupées par ses
propres enfants et ce, lorsqu’il faut payer l’impôt sur le revenu locatif.
En outre, les agents sont affectés à des postes soi-disant stratégiques
(qui perçoivent suffisamment de recettes) selon leur capacité à ramener une
enveloppe financière considérable au supérieur hiérarchique. Ce cas peut être
illustré en référence avec la police de roulage. Le policier affecté à ce type de poste,
s’efforce de recouvrer illégalement et par tout moyen le maximum de fonds auprès
des automobilistes, pour qu’il puisse amener le « rapport »30 en espèces à son chef
hiérarchique. Si le policier n’atteint pas le montant exigé par son chef, il se voit
directement remplacé par un autre. Ainsi, au lieu d’orienter la circulation routière et
de contrôler les irrégularités, le policier passe sa journée à collecter de l’argent
auprès des conducteurs.
A ce rythme, certains conducteurs des véhicules automoteurs ou
propriétaires préfèrent ne pas payer les droits (taxes et impôts) à l’Etat ou à la
Province et rester dans l’illégalité, sachant que cela ne posera aucun problème étant
donné la souplesse des policiers de roulage et des agents d’autres services
générateurs de recettes affectés sur terrain. A la fin de la journée ou de la semaine,
les policiers ou autres agents ramènent une partie des fonds récoltés au chef
hiérarchique ; à celui-ci de penser aussi à son supérieur, et ainsi de suite. De telles
pratiques devenues institutionnalisées dans tous les secteurs font perdre beaucoup
de recettes au trésor public.
29
Interviews accordées aux agents de la DGDA et de la DGRKOC, au Kasaï-Occidental, Kananga, Mai 2015. 30
Rapport annuel de l’OFIDA ou DGDA, Sud-Kivu, 2007.
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26
En revanche, le détournement, les exonérations non conformes, le
clientélisme, le trafic d’influence, la corruption, la concussion, la fraude, la
perception sans quittance, l’ignorance de la loi, la sous-taxation, les tracasseries, les
tricheries sur le taux de change, la fausse estimation de la lourdeur des taches, les
intimidations, les imprimés parallèles sont autant d’actes déplorables pratiqués par
les services étatiques percepteurs des recettes.
En plus, les responsables locaux abandonnent les résidences publiques
pour loger dans leurs maisons privées. En conséquence, la résidence officielle reste
inoccupée pendant que l’entité décentralisée paye des milliers de dollars comme
frais de loyer. Les Députés provinciaux se sentent obligés de faire abusivement
usage de leur rang pour refuser de payer l’impôt.
Ainsi, toutes ces pratiques susévoquées réalisées par les opérateurs
économiques, agents de l’Etat et gouvernants locaux sont à la base d’une fuite des
recettes du trésor public au profit des poches individuelles.
II.1.2. Faiblesse des collectivités locales Congolaises à concevoir et à mettre en
œuvre des politiques publiques locales.
Les collectivités locales Congolaises doivent encore convaincre sur
leurs capacités à concevoir et à mettre en œuvre des politiques publiques locales.
Confrontées à des nombreux problèmes de la vie quotidienne des habitants, la
plupart de ces collectivités ont du mal à concevoir des politiques locales qui
dépassent le traitement des problèmes quotidiens. Or, certains problèmes qui
étaient jusqu’ici du ressort de l’Etat sont de plus en plus de la responsabilité des
collectivités locales : lutte contre la pauvreté, promotion de l’emploi et du
développement économique, politique sociale et culturelle, politique du logement et
des services provinciaux et locaux, etc.
La mise en œuvre de ces nouvelles responsabilités requiert des actions
à court, moyen et long terme. Elle appelle un changement radical de la part des élus
et responsables locaux : le terme mandat électif ne coïncide plus avec le terme des
actions engagées ; dans ces domaines, chaque mandature poursuit des actions
engagées par la mandature précédente, et lègue à la mandature suivante des
engagements qui pèseront sur sa propre politique.
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27
A cet effet, Auby cité par Bakandeja conclut que « le processus de
décentralisation provoque une profonde redéfinition des compétences de chacun.
Cela oblige les acteurs de chaque niveau à redéfinir la surface de la dimension,
incluant, mais dépassant la problématique des seules responsabilités »31. François
Paul Yatta pense avec raison que : « l’élaboration de stratégies de développement
local à moyen et long termes est un des moyens les plus efficaces d’éviter des
actions chaotiques et non coordonnées. Cette vision à long terme ne peut engager
l’ensemble de la collectivité et les équipes municipales successives que si elle a fait
l’objet d’un consensus large au sein de la population locale et de toutes les forces
vives ».32
Ainsi, si l’on fait preuve de la gestion participative consistant en la
consultation de la population à travers les corps constitués, il ya lieu de parvenir à la
continuité d’un même et seul projet de société pour le développement intégral à la
base. Les populations locales en République Démocratique du Congo ont
principalement besoin de la desserte en électricité, et en eau potable, des soins de
santé de qualité disponibles et accessibles à tous, du système éducatif de qualité,
disponible et accessible à tous etc.
Pour y parvenir, l’urgence s’impose à tous de renforcer les collectivités
locales Congolaises dans leur capacité à construire une vision partagée de leur
développement et de leur inscription dans l’espace national. Une telle action, précise
Yatta, est de nature à favoriser l’enracinement des comportements démocratiques
au niveau local, mais aussi d’augmenter la cohérence et l’efficacité des politiques
locales. C’est seulement doté de telles politiques que les collectivités locales peuvent
entrer dans un dialogue constitutif avec les Etats et les partenaires au
développement à propos de l’amélioration de la décentralisation financière. C’est
une des conditions nécessaires à l’amélioration de la gouvernance locale.33
A titre d’exemple de conformité, illustrons-le par le cas du partenariat
bilatéral entre la Province du Kasaï Occidental de la République Démocratique du
Congo et celle de Lunda Norte de la République d’Angola pour d’une part,
désenclaver ces entités et les ouvrir au monde extérieur, et d’autre part, faciliter et
promouvoir le commerce frontalier et l’échange de certains biens et services de
valeur sur le plan de la santé et de l’éducation. Tout a commencé par la construction
des infrastructures routières de qualité pour concrétiser ce projet.
31
AUBY cité par BAKANDEJA wa MPUNGU, G., « L’intelligence et la bonne gouvernance », in Actes des journées
scientifiques de l’UNIKIN, Kinshasa, juin 2007. 32
YATTA F.P op.cit. page 7 33
Ibidem. op.cit page 7
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
28
II.1.3. La modicité de l’assiette fiscale due au découpage territorial.
Un bon nombre d’obstacles sont de nature à ralentir la décentralisation
financière dans les pays en voie de développement. C’est entre autres : les
incompétences et incapacités locales, l’environnement financier international
défavorable, la sous-fiscalisation accompagnée de la faiblesse des ressources
publiques, le comportement retissant du pouvoir central, la faiblesse d’activités
économiques.
Ainsi, les impôts cédés aux Provinces sont non seulement moins
rentables, mais surtout que l’Etat lui-même ne les avait jamais recouvrés dans le
passé et que la population ne s’y était jamais préparée.
En effet, la décentralisation fiscale et financière ainsi que le découpage
territorial sont prévus le 18 Février 2006, date de la publication de la constitution
de la 3ème République. En 2007, par des procédés démocratiques (élection des
députés provinciaux), les provinces ont été dotées de leurs institutions politiques.
Il eut fallu attendre jusqu’en 2015 seulement pour amorcer la mise en
œuvre du découpage qui vient ainsi déposséder les anciennes provinces
démembrées aujourd’hui de moitié de leurs ressources publiques. Il n’ya aucun
doute de confirmer que le découpage territorial devient un nouvel obstacle auquel
sont confrontés les nouvelles provinces de la République Démocratique du Congo
issues de ce découpage. Il est maintenant question de choix de priorités.
II.1.4. L’Absence du contrôle adéquat de la gestion financière en Province.
Le régime financier des collectivités locales a été sensiblement
libéralisé par la constitution de la République du 18 février 2006 telle que modifiée
et complétée à ce jour et la loi du 31 juillet 2008 relative à la libre administration
des provinces. Les organes pouvant exercer ce contrôle sont établis par la loi
fondamentale précitée à savoir les organes provinciaux et les organes centraux
(l’exécutif provincial et local, l’inspection générale des finances, l’assemblée
provinciale ainsi que la chambre de la cour des comptes).
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En matière de gestion des finances publiques en République
Démocratique du Congo, le principe exige que les dépenses et les recettes soient
évaluées et prévues dans un budget dument conçu et dont l’autorité est l’Assemblée
provinciale et le parlement national pour celui du pouvoir central ; même si l’on sait
que logiquement c’est le parlement qui est la seule autorité budgétaire au Congo,
dans la mesure où c’est son acte (loi de finances de l’année) qui le rend officiel et
public. Toutefois, cette pratique est atténuée par le principe d’autonomie de
décisions de collectivités locales n’a-t-il pas empêché le maintien, parfois, sous des
formes non déguisées d’une série des paralysants qui d’ailleurs renforcées et
institutionnalisées depuis 2006, se manifestent à savoir la corruption, la fraude et
l’évasion fiscale toutes dues à l’absence quasi-totale du contrôle et à l’impunité
organisée. Les intérêts privés dominant sur l’intérêt général.
Malheureusement cette gangrène qui est la corruption, a atteint tous
les gestionnaires de la chose publique et ceux qui sont sensés contrôler l’action
financière en province, le conflit d’intérêt et l’appartenance politique sont à la base
de tout.
II.2. Que faire pour progresser dans la décentralisation fiscale en République
Démocratique du Congo ?
Les fondements référentiels que nous précise la constitution de la
République devraient nous permettre non seulement d’améliorer les règles du jeu
dans le contrôle social, et dans l’organisation étatique, mais aussi et peut être
davantage, mettre en place un jeu d’une nature.
Malheureusement l’état des lieux tel que dressé précédemment frise
totalement le bon sens et la progression qualitative de la décentralisation fiscale.
Idéalement, il eut fallu que se met en place, entre le pouvoir central et les provinces,
un comité permanent de concertation portant sur la planification et la coordination
des transferts des compétences, de la fonction publique et des recettes fiscales et
même des programmes d’investissement pour l’ensemble du territoire national, et
dont le cadre idéal est la conférence des gouverneurs instituée par la loi organique
n°08/015 du 07 Octobre 2008 portant modalités d’organisation et fonctionnement
de la conférence des gouverneurs.
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30
Cependant, un climat de suspicion permanente s’est progressivement
installé entre le pouvoir central et les Provinces ; le premier se méfiant de velléités
sécessionnistes de certaines provinces notamment le Katanga et le Kasaï, les
secondes déplorant l’absence de volonté politique dans le chef de dirigeants
centraux de rendre la décentralisation effective et leur détermination de ne pas
respecter les textes de loi régissant ce mode de gestion des affaires de l’Etat.
Pour promouvoir une gouvernance locale qui rapproche les institutions
des populations, il est important que la décentralisation permette une collecte
rationnelle des ressources dans les provinces de la République. Il est souhaitable
pour cela que le pouvoir central et les provinces harmonisent et normalisent le
système du jeu en ce qui concerne :
Le transfert effectif et progressif des compétences et ressources aux
provinces et entités territoriales décentralisées ;
la définition claire des rôles et des responsabilités des acteurs de tous
les trois niveau de pouvoir de l’Etat en tenant compte de la cohérence et de la
complémentarité ;
L’application des sanctions pour mettre fin à l’impunité et au
détournement en chaîne (groupe) des fonds publics, dont la base tout comme le
sommet hiérarchique sont responsables ; en dehors des sanctions administratives,
des poursuites judiciaires pourraient être envisagées à l’endroit des personnes
impliquées dans le détournement des fonds de l’Etat ; ceci n’étant possible qu’après
contrôle sérieux et non complaisant.
Comme nous l’avons déjà préconisé ailleurs, le contrôle est un crime de
lèse-majesté, mal perçu de tous, surtout quand il aboutit à l’ouverture de l’action
disciplinaire dont la finalité dans beaucoup de cas, est la sanction dictée à cause des
ingérences ou monnayée.34
- La maitrise de l’économie réelle (statistiques sur le potentiel économique et
fiscal) de la province à travers les enquêtes pour faire les prévisions sincères des
recettes ; la maximisation et la mobilisation quantitative et qualitative des
recettes fiscales en faveur des provinces.
34
MUAMBA MUAMBA, I., « La Réforme de la justice Congolaise et l’émergence de l’Etat de droit », in revue de
l’U.KA, Vol.2., n°4, novembre 2014, p86.
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31
Pour y parvenir, Brehima responsabilise tous les acteurs quand il
préconise que « les partis politiques et les mass-médias doivent contribuer à
l’émergence d’une société civile éclairée, empreinte de civisme et du sens de
responsabilité : c’est une des conditions indispensables à la réussite d’une
décentralisation véritable, capable d’intégrer les marginaux et de les informer sur
leurs droits par rapport à leurs représentants35.
- L’éducation populaire en changement de mentalité de la population
(contribuables, agents de l’Etat, …) pour renouveler le civisme fiscal, le
renforcement de capacité des services générateurs des recettes et l’application
stricte des lois et textes existants etc.
- Le changement radical dans la définition des politiques publiques.
Yatta précise que la décentralisation met à l’ordre du jour la prise en
compte de l’espace dans l’exécution des politiques sectorielles définies au niveau
national. L’application du principe de subsidiarité conduit à reconnaitre qu’une part
significative des investissements publics devrait être mise en œuvre au niveau local.
Un objectif raisonnable serait de viser à atteindre un poids de collectivités locales
dans la dépense publique d’un ordre de grandeur de 15% à 20% dans les dix
prochaines années. Une telle augmentation de la dépense publique locale serait de
nature à contribuer à la relance des économies locales36.
35
BREHIMA KASSIBO, « La décentralisation au Mali : Etat de lieux », dans Essor Spécial, 2010, p7 36
YATTA, F.P., op.cit. pp.9
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32
CONCLUSION
A l’épreuve des faits, la décentralisation fiscale en République
Démocratique du Congo s’est heurtée à la volonté de l’Etat central de téléguider les
provinces et les entités territoriales décentralisées et quels que soient les critères,
les méthodes, les variables retenues, force est de constater que le degré d’autonomie
est faible, voire insignifiant. Tel est l’amer constat de la présente analyse où la
variable expliquée est la situation financière des collectivités locales et où les
variables explicatives sont le niveau de développement, le niveau des prélèvements,
la part des subventions de l’Etat dans les budgets locaux, la part des ressources
propres, la part de l’emprunt, le niveau de mobilisation de la fiscalité provinciale et
locale et la manière de gérer et de contrôler la gestion financière locale.
Dans une telle situation d’ensemble, quelles sont les perspectives ?
Dans la mesure où la décentralisation par ses effets sur la représentation politique
des différentes communautés dans leurs particularité éthiques, sociales, politiques
et en considérant que l’action locale dispose d’avantages comparatifs évidents pour
l’allocation efficiente de certains biens et services publics, nous proposons que l’on
repense cette nouvelle manière de gérer les affaires de l’Etat en République
Démocratique du Congo :
Avec François Paul Yatta, nous préconisons l’observance de la
transition fiscale et précisons que celle-ci est motivée au niveau national par ses
effets correcteurs de la vulnérabilité actuelle des ressources trop exposées aux
chocs naturels et externes et au niveau local par la nécessité de rapprocher les
ressources des charges, les besoins du coût de leur satisfaction et les édiles des
populations qu’ils représentent37.
37
YATTA, P.F. op.cit p.10
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BIBLIOGRAPHIE
I. OUVRAGES
1. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., Finances publiques. Pour une meilleure gouvernance
économique et financière en RDC, Bruxelles, Larcier et De Boeck, 2006.
2. GREFFE, X., La décentralisation, Paris, La Découverte, 2005.
3. GUILLIEN, R. et J. Vincent, Lexique des termes juridiques, 14ème, édition, Paris, Dalloz,
2003.
4. LASCOMBE (M.) et VANDENDREESSCHE (X.), Finances Publiques, Paris, Dalloz, 2009.
5. LIEGEOIS, M., La décentralisation en RDC : enjeux et défis, Bruxelles, GRIP, 2008.
6. PACTET, P., Institutions Politiques, Droit constitutionnel, 22è édition, Paris, Armand
Colin, 2003.
7. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier et Afrique
Editions, 2007.
II. TEXTES JURIDIQUES
1. La constitution de la République Démocratique du 18 Février2006.
2. La loi n°08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces, in journal officiel n° spécial, 49e année, Kinshasa, 31
juillet 2008.
3. La loi n° 14/019 du 13 juillet 2011 relative aux Finances publiques, in j.o, n° spécial,
52ème année du 25 juillet 2011.
4. Ministère du Budget, Circulaire n° 002/CAB/VPM Budget/2012 du 7 Aout 2012
contenant les Instructions relatives à l’élaboration du Budget de l’Etat pour
l’exercice 2013, Kinshasa, Aout 2012.
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
34
III. ARTICLES
1. ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les
provinces dans la constitutions de 2006 en RDC », in Mandats, fonctions et rôle des
pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de la RDC, Kinshasa, PNUD,
2007.
2. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., La décentralisation fiscale, in module de formation des
députés provinciaux du Kasaï-Occidental, Kananga, décembre, 2010.
3. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., L’incidence des politiques publiques sur la redistribution
du revenu national en RDC. Entre responsabilité et fatalité, dans Revue de l’UKA, Vol1,
n°1 (février 2013).
4. BAKANDEJA wa MPUNGU, L’intelligence et la bonne gouvernance, in Actes des
journées scientifiques de l’UNIKIN, Kinshasa, Juin 2007.
5. BREHIMA KASSIBO, « La Décentralisation au Mali : Etat de lieux », dans Essor
spécial, 2010.
6. KAYEMBA Eric, Congo : Poches trouées, flux et fuite des recettes douanières au Sud
Kivu, Bukavu, Observateur Gouvernance et Paix, 2006.
7. MARYSSE, S., Décentralisation issues in post-conflict Democratic Republic of the Congo
(Preliminary choft), Anvers, IDPM-VA, 2004.
8. MUAMBA Muamba, I., La réforme de la justice Congolaise et l’émergence de l’Etat de
droit, in revue de l’U.KA, vol 2, N°4, Novembre 2014.
9. MULENGA, M., La Décentralisation territoriale : clé pour la reconstruction de la RDC,
dans Revue de l’UKA, Vol. 2, n°3, Mai 2014.
10. MUSGRAVE, R.A, the theory of public finance: a study in public Economy, New York,
Megrow Hill, 1959.
11. Robert D. Ebel et Serdar Yitmaz, Le concept de décentralisation fiscale et le survol
mondial, dans symposium international sur le déséquilibre fiscal, Québec,
septembre, 2001.
12. TIEBOUT, C.M, A pure theory of local expenditures, journal of political economy, vol
6, N°5, 1956.
13. YATTA, F.P., la décentralisation financière en Afrique. Succès, problèmes et
contraintes, dans Windhoek, 18 Mai 2000.
LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.
35
AUTRES DOCUMENTS
1. Interviews accordées aux agents de la DGDA et de la DGRKOC, au Kasaï-Occidental,
Kananga, Mai 2015.
2. Rapport annuel de l’OFIDA ou DGDA, Sud-Kivu, 2007.
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36
TABLE DE MATIERE
INTRODUCTION ............................................................................................................................................ 1
I. La configuration actuelle de la décentralisation fiscale dans le contexte congolais…………………………….…3
I.1. Qu’en est-il de la décentralisation fiscale dans le contexte particulier de la République Démocratique
du Congo après 2006……………………………………………………………………………………………………………………………….5
I.1.1.1. Le principe de la retenue à la source de 40 % des recettes à caractère national. .......................... 6
I.1.1.2. LA caisse de péréquation. ................................................................................................................ 8
I.1.1.3. LE conseil élu. ................................................................................................................................... 9
I.1.1.4. Un budget approuvé ...................................................................................................................... 10
I.1.1.5. Le pouvoir de percevoir les impôts ................................................................................................ 10
I.1.2. Les justifications de la décentralisation fiscale en R.D. Congo......................................................... 10
I.1.2.1. Reconnaissance des pouvoirs financiers propres à la province. .................................................... 14
I.1.2.2. Existence de la clé de répartition ................................................................................................... 15
I.2. Mécanismes d’effectivité de la décentralisation fiscale en RD Congo................................................. 16
I.2.1. Principes d’effectivité de la décentralisation. ................................................................................... 16
I.2.1.1. collaboration entre Etat et les provinces. ..................................................................................... 17
I .2.1.2. La collaboration entre la province et les entités territoriales décentralisées............................... 19
I.2.2. Les institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale congolaise. .................................. 19
II. Evaluation de la mise en œuvre d’une décentralisation fiscale à la Congolaise.................................... 22
II.1. Les obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable décentralisation fiscale. .. 22
II.1.1. Faiblesse du niveau général des ressources publiques et leur ponction illicite. ............................. 22
II.1.2. Faiblesse des collectivités locales Congolaises à concevoir et à mettre en œuvre des politiques
publiques locales. ....................................................................................................................................... 26
II.1.3. La modicité de l’assiette fiscale due au découpage territorial........................................................ 28
II.1.4. L’Absence du contrôle adéquat de la gestion financière en Province. ............................................ 28
II.2. Que faire pour progresser dans la décentralisation fiscale en République Démocratique du Congo ?
.................................................................................................................................................................... 29
CONCLUSION .............................................................................................................................................. 32
BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………………………………………………………………..35
BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………………………………………………………………..36
TABLE DE MATIERE ………………………………………………………………………………………………………..……………………..37
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