land bank presentation

นายคปต พนธหนกองสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

แนวทางการปฏรปทดน:ธนาคารทดน (land banking)

1

14/02/54

บทนำา

ความเหลอมลำ�าในการถอครองทรพยสนถอเปนปญหาสำาคญของประเทศไทย และเปนสาเหตทนำาไปสความไมพอใจและความขดแยงในสงคมระยะ 2 3– ปทผานมา

ผมฐานะดถอครองทดนจำานวนมากในลกษณะการกกตน เกงกำาไร สงผลใหทดนไมไดใชประโยชนอยางเตมท สงผลใหผมรายไดนอยโดยเฉพาะเกษตรกรขาดแคลนทดนทำากน และกอใหเกดผลสบเนองตอไปถงปญหาการบกรกทดนของรฐหรอเขตปาสงวน

ปจจบนขาดมาตรการของรฐบาล เชน ภาษทดน ทจะปรบโครงสรางแรงจงใจ (incentive) ของผซ�อและผขายในตลาดทดน และยงขาดแคลนองคกรหรอสถาบนทจะกระจายทดนใหเปนธรรมและกำากบการใชทดนใหเกดประโยชนสงสด

“ธนาคารทดน ” (Land Bank) เปนหนงในทางเลอกทชวยนำาเอาทดนไปถงมอเกษตรกรอยางแทจรง และจำากดการเปลยนมอทดนไมใหถายโอนไปอยในมอของนายทน

2

แนวคดวาดวยการปฏรปทดน

การปฏรปทดน (land reform) เปนการจดสรรทรพยากรใหม (redistribution) เพอใหทดนมการใชประโยชนตรงตามเปาหมายของสงคม เปาหมายใหญๆ ม 2 มต

1 )ดานประสทธภาพ (Allocative Efficiency): ทดนถกท�งรางนอยลง นำามาใชประโยชนมากข�น เกดการจดสรรทรพยากรใหมระหวางผตองการใชทดนกบเจาของทดน

2)ดานความเปนธรรม (Distributive Equity): ลดการกระจกตวของการถอครองทดน กระจายการถอครองทดนไปยงผทมนอยกวา เพอลดความเหลอมลำ�าทางเศรษฐกจ

การปฏรปในบางประเทศอาจเนนเฉพาะมตเดยว หรอท �งสองมตควบคกนไป ท�งน� Vollrath (2007) พบวาประเทศทมความไมเสมอภาคในการถอครองทดนสง จะมผลตภาพการเกษตร (agricultural productivity) ตำากวาประเทศทมความเสมอภาคมากกวา

3

แนวทางการปฏรปทดน

1 . แนวทางทอาศยกลไกตลาดเปนพ�นฐาน (market-based policy)• ภาษทดน (land taxation)

2. แนวทางทอาศยกลไกของรฐบาล (government intervention)• การแจกจายเอกสารสทธ (entitlement)• การยดทดนคน (expropriation)• ธนาคารทดน (land bank)

3. แนวทางทอาศยชมชนเปนพ�นฐาน (community-based policy)• โฉนดชมชน

4

การปฏรปทดนรปแบบเดมมขอจำากดอยางไร?

ตามแนวคดการพฒนาทยงยน (sustainable development) รฐบาลไมควรนำาทดนทสงวนไวเพอการอนรกษหรอเพอสรางความสมดลทางธรรมชาต มาจดใหประชาชนเพอบรรเทาปญหาการไรทดน เพราะทำาใหพ�นทปาลดลงอยางตอเนอง

นอกจากน� พ�นททรฐจดใหกมการเปลยนมอไปสนายทน ทำาใหประชาชนทไมมทดนทำากนยงคงบกรกทดนของรฐตอไป

การจดสรรทดนทำากนใหประชาชน ควรดำาเนนไปในรปแบบของธนาคารทดนทรฐตองซ�อทดนมาเอง และนำามาใหประชาชนเชาซ�อในระยะยาว (ปราโมทย 2553, )

5

ธนาคารทดนคออะไร?

ธนาคารทดนมหลากหลายความหมาย หลายลกษณะธนาคารทำาหนาทเปนตวกลางแกไขความไมสมบรณของตลาดทดน

(market failure) ลดการผกขาด (monopoly) ในตลาดทดน กระจายการถอครองจาก

เจาของทรำารวย ถอครองทดนจำานวนมาก ไปสเกษตรกรทมฐานะยากจนเปาหมายการดำาเนนงาน

เพอแกไขปญหาการกระจกตวของทดน (land concentration) และเพอกระจายการถอครองทดน (land distribution)

เพอแกไขปญหาการกระจดกระจายของกรรมสทธ (land fragmentation) โดยรวมรวบทดนใหเปนผนใหญข�น (land consolidation) เพอเพมประสทธภาพการผลต

เพอการจดวางผงเมอง (urban planning)

6

เสนทางสการจดตงธนาคารทดนในประเทศไทย

กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (พ.ศ. 2518) มการจดต�งคณะอนกรรมการพจารณาดานธนาคารทดน

(พ.ศ. 2523) แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 6 (พ.ศ.

2530-2534) กำาหนดใหเรงรดการกระจายการถอครองทดน โดยการปฏรปทดน และสนบสนนการจดต�งธนาคารทดน

7

การจดตงธนาคารทดนในประเทศไทย

“ ” นายกฯ อภสทธ เวชชาชวะ ผลกดนใหมการจดต�งธนาคาร ทดน (กรงเทพธรกจ, 24 มถนายน 2553)

ในระยะส�น มลกษณะเปนองคกรมหาชน (แบบชวคราว) โดยออกเปนพระราชกฤษฎกาจดต�งสถาบนบรหารจดการธนาคารทดน

ในระยะยาว มเปาหมายเพอยกราง พ.ร.บ. ธนาคารทดน เพอจดต�ง ธนาคารทดนอยางถาวร ( คาดวาจะใชเวลาประมาณ 3-5 ป) โดยม

ลกษณะเปนองคกรมหาชนทบรหารจดการอยางอสระ ธนาคารทดนเปนเครองมอทตองใชควบคไปกบการจดเกบภาษทดน

เพอใหเปาหมายการกระจายการถอครองทดนเกดประสทธผลเตมท“ ” ถาวร เสนเนยม รมช. มหาดไทย คาดวาจะใชงบประมาณกอ

ต�งกองทนธนาคารทดนประมาณ 1 พนลานบาท

8

การจดตงธนาคารทดนในประเทศไทย

นายกรณ จาตกวณช รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง เปดเผยวา“ อาจจะนำารายไดในอตรารอยละ 2 ของรายไดทจดเกบไดตาม

กฎหมายภาษทดนและสงปลกสราง หรอประมาณปละ 500 ลาน บาท มาสนบสนนการดำาเนนงานของธนาคารทดน เพอนำาเงนไปรบ

ซ�อหรอบรหารจดการทดนตอจากประชาชนทไมตองการเปน” เจาของทดนทไมไดใชประโยชนอกตอไป (สำานกขาวไทย, 24

มถนายน 2553)องคกรปกครองทองถนตองสำารวจทดนทรกรางวางเปลาอยางทว

ถง เพอใหเกดการจดซ�อหรอจดสรรทดนใหกบเกษตรกรมการควบคม-ตดตาม- กำากบดแลการเปลยนมอทดน โดยอาศย

กลไกทองถน เพอไมใหเปลยนมอไปสนายทนรายใหญ

9

เคาโครงการทำางานของธนาคารทดนในประเทศไทย

ธนาคารทดน

ทดนของเอกชน

ทดนของรฐบาล

เกษตรกรรายยอยและผไมมททำากน

อนญาตใหเชาหรอเชาซ�อ

ไมอนญาตใหเชา ซ�อ อนญาตให

เชาเพอทำากนไดอยางเดยว

10

ความคบหนาของการจดตงธนาคารทดนในปจจบน

• เมอวนองคารท 14 ธนวาคม 2553 คณะรฐมนตรไดมตอนมตหลกการ“ รางพระราชกฤษฎกาจดต�งสถาบนบรหารจดการธนาคารทดน (องคการมหาชน) พ.ศ. ....” ตามทสำานกงานปลดสำานกนายกรฐมนตรเสนอ และขณะน�อยในระหวางการตรวจพจารณาของสำานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

• “ธนาคารทดนเปน องคกรททำาหนาทจดเกบรวบรวมขอมลทดนของ หนวยงานภาครฐ องคกรปกครองสวนทองถน และเอกชนทไมไดใช

ประโยชน และจดซ�อทดน จากเอกชน เพอนำามาจดให เกษตรกร ผยากจน หรอผประสงคจะใชประโยชนในทดน ไดเชา เชาซ�อ หรอเขาทำาประโยชน

และสนบสนนทางการเงน ”แกการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม• องคการดงกลาวเปนธนาคารทดนแบบชวคราวเพอแกไขปญหาการ

ขาดแคลนทดนทำากนโดยเรงดวน มใชธนาคารทดนโดยสมบรณ

11

ขอสงเกต

• สถาบนฯไมมอำานาจออกพนธบตรหรอตราสารอนใดเพอการลงทนหรอระดมทน

• มการยกเลกถอยความทวา “เงนทมกฎหมายอนกำาหนดใหเปน” รายไดของสถาบน จากการเปนสวนหนงของทนและ

ทรพยสนในการดำาเนนการของสถาบน แสดงใหเหนวารางฯทผานคณะรฐมนตรอาจไมมการนำาสวนแบงรายไดจากกฎหมาย

ภาษทดนและสงปลกสรางจำานวนรอยละ 2 ดงทปรากฏเปนขาวกอนหนาน�

12

ประสบการณจากประเทศในยโรปกลางและยโรปตะวนออก

ประเทศสวนใหญมการปกครองระบอบคอมมวนสต จนถงป 1990 จงเปลยนเขาสระบอบประชาธปไตย และเศรษฐกจ

ระบบตลาด (market economy)มการถายโอนกรรมสทธจากรฐไปสเอกชน (privatisation)ปญหาสำาคญทพบหลงจากการแจกจายกรรมสทธ

กรรมสทธทดนมขนาดเลก (small-scale land ownership) การกระจดกระจายของกรรมสทธทดน (land fragmentation) เจาของทดนด�งเดม ปจจบนกลายเปนผสงอายและไมสามารถทำาประโยชน

บนทดนของตนเอง หรอเจาของเดมไมไดอาศยอยบนทดนผนน �นแลว บางคนไปอยตางประเทศ

ทดนจำาเปนตองไดรบการจดสรรกรรมสทธใหม

13

ธนาคารทดนแหงกาลเซย (Land Bank of Galicia)

แกปญหาเรองการกระจดกระจายของการถอครองทดน (Land Fragmentation)

ขนาดการถอครองทดนตอคนตำา: 17. ha/ownerเจาของทดนจำานวนมากถอครองทดนในชนบท แตไมไดอยในชนบทท�งตลาดซ�อขายทดน และเชาทดน ประสบปญหาตนทนสารสนเทศ

สง (high information cost) เจาของทดนไมรเปนใคร อยทไหน กระจดกระจาย บางคนอยในเมอง บาง

คนอยตางประเทศ การใชประโยชนจากทดนผนใหญจงมนอยทดนไมม ราคาตลาด เพราะทดนแตละแปลงมความแตกตางกน “ ”

(each parcel is different) กลไกตลาดจงแกไขปญหาน�ไมไดดวยตนเอง

14

ธนาคารทดนแหงกาลเซย (Land Bank of Galicia)

Act 7/2007 on administrative and tax measures for the conservation of the utilised agricultural area and on the land bank of Galicia. จดต�งธนาคารทดนแหงกาลเซย จดต�งสวนบรหาร (management body) ของธนาคารทดน ในชอวา

BanTeGal มกลไกลงโทษผท�งรางทดนโดยไมทำาประโยชน เพอสงวนทดนสำาหรบทำาการเกษตร

Area of Special Agricultural Interest การประกาศใหมอาณาเขตเฉพาะสำาหรบทำาการเกษตร เพอสงวนทดนไวมใหนำาไปใช

ทำาประโยชนอยางอน หากปลอยวางไวไมทำาประโยชน หรอนำาไปใชผดวตถประสงค จะมบทลงโทษตามทกำาหนด

ในอนาคต กาลเซยวางแผนทจะขยายพ�นทดงกลาวใหครอบคลมมากข�น

15

ธนาคารทดนแหงกาลเซย (Land Bank of Galicia)

กลไกการทำางาน

Landowner

(rural land)

Land Bank

Farmers or public

institutions

“Consent” to lease or sell their

land

Incorporation of rights to

the Land Bank

By leasing

Transfer of rights to the final users

16

ธนาคารทดนแหงกาลเซย (Land Bank of Galicia)

รปแบบการใชประโยชนจากทดนของธนาคารทดน ขยายการถอครองสทธไปยงเจาของเดม (extension of existing farms)

โดยชาวนารนใหม (young farmers) จะไดรบการสนบสนนมากเปนพเศษ กอต�งเขตการต�งถนฐานใหม (establishment of new settlements)

โดยเฉพาะในพ�นททไดรบผลกระทบจากการอพยพของแรงงานวยหนมสาว เหลอแตผสงอาย

จดต�งเปนเขตทดลอง/วจยดานการเกษตร (agrarian research and experimentation)

จดทดนใหเปนพ�นทสาธารณะเพอรกษาความยงยนของสงแวดลอม (environmental sustainability) หรอเพอความตองการทางสงคม (social needs) ในดานอนทจำาเปน

สนบสนนเกษตรกรผหญงทไดรบผลกระทบจากการใชความรนแรงทางเพศ (gender-based violence) ใหสามารถเขาถงทดนได

17

ธนาคารทดนแหงกาลเซย (Land Bank of Galicia)

ระบบการลงโทษ (penalty regime) สำาหรบทดนทถกท�งราง ทางการตรวจสอบพ�นท แลวประกาศใหเปนพ�นททไมถกใชประโยชน

(uncultivated) หรอเปนพ�นททถกท�งราง (abandoned) เงนคาปรบ ต�งแต 300 3000– , ยโร

ทำาอยางไรในกรณทดนไดรบการลงโทษ? เคลยรพ�นท หรอจดใหเปนพ�นทเกษตรเชงอนรกษ (conservation

agriculture) ขายทดนใหผอนถอครองและใชประโยชนแทน ถายโอนสทธในการใชไปใหธนาคารทดน

ใชมาตรการขางตนกตอเมอทดนแปลงน�นอยในพ�นทเฉพาะเพอการเกษตรกรรม (Area of Special Agricultural Interest) เทาน�น

18

กองทนทดนของลธวเนย (The Lithuanian Land Fund)

เปาหมาย ลดการกระจายตวของการถอครองกรรมสทธ (defragmentation) ฟ� นฟทดนทรกรางวางเปลา ไมมการใชประโยชน ปรบโครงสรางการใชทดนใหสอดคลองและบรณาการกนมากข�น ท�งใน

ระดบทองถน ระดบภมภาค และระดบประเทศ สำาหรบรองรบโครงการตางๆในอนาคต

การจดองคกร (organization) National Land Service VS. Municipalities ขอบเขตของกองทนควรเปนองคกรระดบประเทศ เพราะมประสทธภาพ

กวาระดบทองถน เนองจากมขอจำากดทางการเงนนอยกวา มปญหาผลประโยชนทบซอนนอยกวา และสามารถจดสรรทรพยากรขามเขตได

19

กองทนทดนของลธวเนย (The Lithuanian Land Fund)

เกณฑการประเมนความเหมาะสมของโมเดลการออกแบบองคกร1 . ความกลมกลนสอดคลอง (coherence): ภาระหนาทจะตองผนวก

รวมกนโดยคำานงถงความเขากนไดของหนวยงาน ภาระงานไมขดแยงหรอซอนทบกน

2. ผลประโยชนขดแยง (conflict of interests): ลดโอกาสทจะเกดผลประโยชนซอนทบหรอขดแยงระหวางหนวยงาน

3. งบประมาณ (budgeting): มการจดการงบประมาณทเหมาะสม4. การตดสนใจ (decision-making): อำานาจการบรหารหรอออกคำาสง

ชดเจน (clear mandate)5. ความโปรงใส (transparency): มระบบการกำากบควบคม

(supervision) และการกำากบตรวจสอบ (monitoring) ทมประสทธผล

20

กองทนทดนของลธวเนย (The Lithuanian Land Fund)

เกณฑการประเมนความเหมาะสมของโมเดลการออกแบบองคกร (ตอ)6 . ประสทธภาพ (efficiency): หนวยงานตองทำาหนาทไดรวดเรว

และใชทรพยากรคมคา7. ความตอเนอง (continuity): หนวยงานมเสถยรภาพ ภาระงาน

ดำาเนนไปอยางตอเนอง8. ความเปนธรรมทางสงคม (social justice): หนวยงานสามารถ

สรางประโยชนใหกบกลมคนในสงคมไดอยางเปนธรรม โดยเฉพาะคนทสถานะทางเศรษฐกจ-สงคมดอยกวาผอน

9. ผลกระทบโดยรวม (overall impact): เปนรปแบบองคกรทสรางผลกระทบหรอความเปลยนแปลงไดในระดบประเทศ

21

22

กองทนทดนของลธวเนย (The Lithuanian Land Fund)

กองทนทดนของลธวเนยมการจดองคกรเปน 3 สวนสวนแรกคอฝายงานสงวนและอนรกษทดน (Land Reserve Department)

ทำาหนาทเฝาสงเกตการณในตลาดทดน ควบคมดแลการใชทดนของรฐ และการไดมาซงทดนของกองทนทดน

สวนทสองคอฝายงานพฒนาทดน (Land Development Department) ทำาหนาทดแลปฏรปทดนตามนโยบายทดนของรฐบาล รวมถงรบผดชอบงานควบรวมผนทดน (land consolidation) และวางแผนการใชทดน

สวนทสามคอฝายงานจดทำาพกดแผนทภมศาสตร (Geographical Information System: GIS)

กองทนทดนมสำานกงานตามภมภาค 10 แหงทวประเทศ ประกอบดวยฝายงานทหนงและสอง (ฝายงานพกดแผนทมเฉพาะสำานกงานสวนกลางเทาน�น)

การบรหารงานของกองทนอยภายใตผอำานวยการกองทน (director general) ทแตงต�งจากคณะกรรมการทปรกษา (advisory board)

23

ระยะเวลาการทำางานของโครงการ

The Preparation Phase: 2009 – July 2010 เตรยมการปรบแกไขกฎหมายทเกยวของ (amendments of legislation) จดวางโครงสรางองคกร (organizational plan) ทดลองการทำางานจรงบนพ�นทนำารอง (experiment and learn in pilot

locations) จดทำาคลงขอมลทดนของรฐ และสำารวจผใชประโยชนจากทดนดงกลาว

Introduction Phase: July 2010 – 2013 จดทำาฐานขอมลราคาตลาดของทดน (land market prices) วางระบบ และเรมฝกอบรมเจาหนาทผปฏบตงาน จดกจกรรมประชาสมพนธโครงการ เชญผทเกยวของเขามามสวนรวม

Mainstreaming Phase: 2014 - 2020

24

รปแบบการจดกรรมสทธของธนาคารทดน

การจดสรรทดนจำาเปนตองคำานงถงรปแบบของกรรมสทธทดนใหสอดคลองตามเปาหมาย

มทางเลอกอย 4 รปแบบ คอ ขายตอทดนใหเกษตรกร (sale) รฐเปนเจาของและทำาการผลตเอง (state exploitation) ใหเชา (tenancy) และใหเชาระยะยาว (heritable tenancy) ท�งน�ธนาคารทดนทประสบความสำาเรจจะตองเลอกรปแบบกรรมสทธมคณสมบตทจำาเปนดงตอไปน� ระบบกรรมสทธจะตองทำาใหเกษตรกรจะตองมแรงจงใจในการลงทนบนทดน รฐบาลจะตองยงคงมอำานาจบางสวนเหนอทดน เพอควบคมการลงทนหรอ

กจกรรมทางเศรษฐกจทเกดข�นบนใหเปนไปตามแนวนโยบาย เกษตรกรทมรายไดนอยหรอมทนนอยจะตองเขาถงทดนเพอประกอบอาชพได

Dijk and Kopeva (2006) ใหความเหนวาการใหเชาทดนเปนทางเลอกทดทสด ภายใตเงอนไขของระบบกฎหมายทเขมแขง คมครองสทธท�งผเชาและผใหเชาอยางเหมาะสม

25

สรป

แมวารฐบาลชดปจจบน (นายกรฐมนตรอภสทธ เวชชาชวะ ) จะสนบสนนการจดต�งธนาคารทดน แตกยงมปจจยดานความพรอมทตองพจารณารวมดวย เชน ความพรอมของเทคโนโลยแผนทภมศาสตรทดน (GIS) ทจะเปนเครองมอสำาคญในการจดทำาฐานขอมลทดนทวประเทศ

ระบบตรวจสอบความโปรงใสของกระบวนการคดเลอกทดนเขาสธนาคารทดนกมผลตอความนาเชอถอของประชาชน

สวนสดทายคองบประมาณทตองใช เพราะธนาคารทดนคาดวาตองใชงบกวาพนลานบาท การเชอมโยงงบประมาณรายรบของธนาคารทดนเขากบภาษทดนกนบวาเปนอกหนงวธการทดทจะชวยใหธนาคารทดนเปนองคกรทมความยงยนทางการเงน

…………………………………………………….

26