libro blanco final (cap 2)
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Captulo 2 ANLISIS Y DIAGNSTICO DEL PROBLEMA
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2. ANLISIS Y DIAGNSTICO DEL
PROBLEMA
El objetivo central que se ha planteado la Comisin para el cumplimiento de su encargo
es la bsqueda de la eficiencia econmica en la operacin del sector elctrico, en los
segmentos de generacin y transmisin. El instrumento fundamental para el logro de la
eficiencia es una combinacin apropiada de competencia y regulacin. En donde sea
apropiado se preferir la competencia, punto de vista desde el cual sern observadas y
evaluadas las medidas que se propongan para el logro del objetivo global.
Los Precios en Barra determinados mediante el proceso administrativo llevado a cabo
anualmente (antes era semestralmente) por OSINERG, en el que interviene el pronstico
de la oferta y demanda esperadas para los prximos dos aos constituyen seales
econmicas cuya determinacin ha sido motivo de permanente discusin y/o
discrepancia entre el OSINERG y los sectores interesados en los resultados de la
regulacin (generadores, consumidores, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, etc.). Estas
discusiones, que en el fondo se reducen a desacuerdos con los precios que fija el
Regulador por considerarlos injustos o insuficientes, o excesivos, dependiendo del
observador, continuarn creciendo debido a la falta de una referencia objetiva sobre el
precio justo.
Los esfuerzos realizados por hacer ms predecibles los precios mediante la mejora de la
especificacin administrativa (mayor regulacin) para la determinacin de los precios slo
han conducido al incremento de los elementos de discusin. Dada la necesidad de
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efectuar pronsticos que afectan directamente la determinacin de los precios no parece
que esta situacin se pueda mejorar mediante la incorporacin de ms reglamentacin
para efectuar las predicciones. Despus de la debida reflexin sobre la problemtica, se
ha concluido que la mejor manera de enfrentar el problema del precio justo es mediante
la introduccin ms decidida de la competencia en la formacin de los precios de
generacin.
El diagnstico que se presenta a continuacin se efecta utilizando como marco de
referencia los elementosque, segn la experiencia de la industria17, se requieren para el
desarrollo de una competencia efectiva en las transacciones del mercado mayorista. Esto
es:
a) Muchos compradores y vendedores, que neutralicen el poder de mercado decualesquiera de ellos;
b) Capacidad de respuesta de la demanda y de la oferta a los precios;
c) Mercados lquidos y eficientes
d) Acceso igualitario a los servicios esenciales (de transmisin y de operacin del
sistema)
e) Tratamiento apropiado de los aspectos que pudieran interferir con el
funcionamiento del mercado
Los diversos estudios realizados tanto por el Ministerio de Energa y Minas, como por el
OSINERG, se pueden resumir en la necesidad de superar las barreras que existen para
el desarrollo de una competencia efectiva en generacin.
Las debilidades del marco regulatorio, que se estuvieron analizando en los ltimos aos
se evidenciaron notoriamente durante el ao 2004, al coincidir varios factores entre ellosuna severa sequa y precios de combustibles inusitadamente elevados.
A continuacin se discuten los diversos aspectos de la problemtica con referencia a los
elementos que se requieren para habilitar la competencia efectiva sealada
anteriormente.
17S. Hunt, Making Competition Work in Electricity, John Wiley & Sons, New York, 2002, p. 69.
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2.1. Estructura de la Oferta y Poder de Mercado
Todo mercado competitivo requiere un nmero grande de vendedores y en el caso
del mercado elctrico un nmero grande de generadores. Idealmente cada
generador debera ser un tomador de precios, es decir, un generador sin capacidad
para afectar el precio del mercado, debido a su tamao relativo respecto del conjunto
de generadores. Por el contrario, un monopolio tiene la posibilidad de elevar los
precios sin el temor que otro vendedor pueda cobrar precios ms baratos y quitarle el
cliente. El monopolista puede producir menos que un mercado perfectamente
competitivo y elevar los precios obteniendo un beneficio con ello.
En la prctica ningn mercado es perfectamente competitivo y los mismos funcionan
ms o menos en el intermedio de los extremos entre el monopolio y el mercadoperfecto. Si un mercado tiene slo unos cuantos productores, los mismos actuarn
ms como un monopolio y, en cierta medida, podran fijar el precio. Si un productor
no es un tomador de precios, y reconoce que reduciendo su produccin, o
postergando inversiones, puede elevar los precios, y hacerlo de tal manera que esto
le produzca un beneficio, se dice que tiene poder de mercado.
La medida ms eficaz para limitar el poder de mercado es asegurar un nmero
grande de competidores, para lo cual es importante fomentar el ingreso de nuevosgeneradores, expandir el rea geogrfica del mercado liberando las restricciones de
transmisin, y asegurar condiciones apropiadas de salida a las plantas que resulten
antieconmicas. Adicionalmente, es importante asegurarse que la demanda pueda
responder al incremento de los precios y asegurar suficiente cobertura contractual
(de largo plazo), de tal modo que la cantidad de energa transada en el mercado de
corto plazo sea relativamente menor.
2.1.1. La Estructura de la oferta en el Per
La posibilidad de que el poder de mercado pueda ser ejercido en perjuicio de
los consumidores fue prevista en la LCE al establecer un mecanismo de
fijacin de precios de generacin mediante un sistema que solicitaba la
sustentacin de los precios variables que cada generador presentaba para la
determinacin del despacho econmico de las unidades, lo cual sin embargo
no elimina del todo el problema porque los precios pueden elevarse tambin
por efectos de la retencin de unidades que de otra manera se deban
considerar para el despacho.
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Esto ha sido un problema desde el inicio de la reforma introducida por la LCE.
ltimamente por ejemplo para la determinacin de las tarifas es necesario
considerar las plantas de generacin a ingresar en los prximos dos aos. Si
embargo los generadores existentesno tienen incentivo alguno para informar
los proyectos que tienen en consideracin o en desarrollo y el Regulador se
enfrenta con el problema de tener que demostrar, a partir de informacin que
no posee, y que los interesados no tienen intencin de proporcionarle, que
una determinada planta se encuentra en prevista en el horizonte de estudio.
La razn es totalmente clara: cualquier planta que se revele para ser
considerada en la determinacin de los costos marginales para el clculo de
la tarifa, adems de implicar una exposicin de informacin que podra
considerarse estratgica desde el punto de vista empresarial, lleva a una
reduccin de las tarifas vigentes que no es atractiva para la economa de
ninguna planta actualmente en operacin. Los generadores existentes tienen
incentivos para no revelar sus proyectos en nuevas plantas y el Regulador se
enfrenta a una asimetra de informacin, para resolver la cual debe efectuar
suposiciones razonables que conducen frecuentemente a la acusacin de uso
indebido de la discrecionalidad.
Para reducir el poder de mercado, ejercido de esta manera singular mediante
la retencin de unidades previstas para ingresar en el periodo de anlisis
tarifario, es necesario, adoptar medidas que ayuden a revelar la informacin
sobre el ingreso de unidades de generacin para el clculo de la tarifa y, en la
medida de lo posible, promover el ingreso de un nmero cada vez mayor de
empresas de generacin (competencia en el mercado) o por lo menos hacer
creble que su ingreso es posible (competencia por el mercado).
Los cuadros que se presentan a continuacin muestran la composicin actual
de la oferta y la demanda en el sistema interconectado peruano
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Empresas Generadoras
Potencia EfectivaProduccin de
Energa 2004
Ingresos Totales
por venta de
Energa*
Empresa
Generadora
MW % GWh %Miles de
US$%
ESTADO (/1) 1 494,6 34,2% 9 465,6 43,2% 423 622 44,9%
ENDESA (/2) 1 452,7 33,3% 5 934,2 27,1% 178 128 18,9%
DUKE ENERGY (/3) 541,8 12,4% 2 179,8 10,0% 67 544 7,2%
OTROS (/4) 877,9 20,1% 4 323,1 19,7% 273 732 29,0%
Total SEIN 4 367,0 100,0% 21 902,7 100,0% 943 026 100,0%
(/1) Electroper, Egasa, San Gabn, Egemsa y Egesur
(/2) Edegel, Eepsa y Etevensa
(/3) Egenor
(/4) Enersur, ElectroAndes, Termoselva, Shougesa y Cahua - CNP
* Con data histrica a diciembre 2004
Empresas Distribuidoras y Ventas al Mercado Libre y Regulado
Datos de 2004
Empresa MercadoLibre
(MWh)
MercadoRegulado
(MWh)
Total(MWh)
Particip.%
Luz del Sur 428 790 3 570 579 3 999 370 20,3
Edelnor 908 600 3 146 512 4 055 112 20,6
Hidrandina 51 715 735 676 787 391 4,0
Seal 26 832 462 668 489 500 2,5
Electro Noroeste 27 483 461 198 488 681 2,5
Electro Centro 83 721 343 451 427 173 2,2
Electro Sur Medio 63 475 347 836 411 310 2,1
Electro Norte 4 236 309 392 313 627 1,6
Electro Sureste 20 484 217 025 237 509 1,2
Electro Sur 179 253 179 253 0,9
Electro Puno 16 211 113 774 129 985 0,7
Resto de empresas 7 751 470 097 477 848 2,4
DISTRIBUIDORAS 1 639 299 10 357 461 11 996 761 61,0
GENERADORAS 7 656 981 7 656 981 39,0
Total 9 296 281 10 357 461 19 653 742 100,0
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La composicin de la oferta est casi en un 80% en manos de tres grupos de
generacin importantes: el Estado, Endesa y Duke Energy. El restante 20%
se encuentra diversificado en empresas de propiedad privada
En lo que respecta al consumo, aproximadamente el 41% es atendido por las
dos distribuidores de Lima (Edelnor y Luz del Sur). Otro 39% (mercado libre)
se encuentra atendido directamente por generadores. El 20% restante del
consumo est atendido por distribuidoras de provincias, en su mayora
estatales.
Cabe destacar que la importante participacin del Estado, en la capacidad de
generacin ha sido considerada por algunos observadores como un obstculo
para el desarrollo de la competencia. Algunos consideran que la participacin
de las empresas del Estado no constituye un juego justo dado que estas
empresas, en particular Electroper, podran distorsionar la formacin de
precios impulsndolos hacia la baja. Esta posibilidad, sin embargo es ms
bien remota debido a que por la manera como se efecta el despacho
centralizado del sistema, las plantas hidroelctricas actan como tomadoras
de precios. El valor del agua que constituye el combustible de estas plantas
es determinado como consecuencia de la optimizacin del despacho, es
decir, el valor del agua no es determinado por ellas mismas sino por el
mecanismo que optimiza el uso de las alternativas trmicas disponibles. La
otra forma en que las empresa del Estado podran impactar en la reduccin
de los precios es a travs de nuevas inversiones en generacin, pero esta
posibilidad es an ms remota dadas las posibilidades fiscales y la poltica del
Estado en materia de inversiones en actividades empresariales.
Como se puede apreciar de los cuadros, no existe una gran diversidad de
empresas que permita afirmar con seguridad la existencia de condiciones
para que los generadores sean nicamente tomadores de precio y ninguno de
ellos pueda ejercer poder de mercado. Dado el tamao relativamente
reducido del sistema elctrico las posibilidades de competencia en el mercado
no son muy grandes. Ante esta situacin, una alternativa es recurrir a la
competencia por el mercado. Si se sabe que el mercado local es
relativamente pequeo para que haya una gran cantidad de generadores, la
alternativa es crear un mecanismo para que puedan competir no nicamente
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los generadores existentes sino tambin nuevos generadores. La forma de
hacerlo es identificando, con suficiente anticipacin, la existencia de cargas
que no logran conseguir suministrador a los precios regulados y convocar a
licitaciones en la cual se solicite generacin para abastecer el servicio dentro
de, digamos, tres aos (tiempo suficiente para construir una nueva planta).
Esto crea las condiciones para que sea posible el ingreso de nuevos
competidores y servir como mecanismo de respaldo en caso que el sector
de generacin considere que las tarifas fijadas por el Regulador son
insuficientes para asegurar un sector sustentable.
La sola amenaza de que podr ingresar un nuevo generador debera ser un
fuerte incentivo para disciplinar a los generadores ya instalados contra el
ejercicio del poder de mercado. En caso que la falta de inversiones no sedeba al ejercicio de poder de mercado, sino que sea una seal de que los
precios no son suficientes para reflejar la escasez, estas licitaciones
permitirn descubrir los nuevos precios y asegurar la suficiencia de
generacin en el sistema.
2.1.2. Administracin de la informacin operativa
El operador en tiempo real del sistema en el Per es el COES. Aunque la LCE
originalmente (1992) no previ la existencia de un operador en tiempo real del
sistema, la reglamentacin de la ley incorpor en el ao 1998 la
responsabilidad de la coordinacin en tiempo real y encarg dicha funcin a
un representante de los titulares del Sistema Principal de Transmisin,
ETECEN en su momento. Entre 1992 y 1998 la coordinacin del sistema en
tiempo real fue efectuada en forma rotativa por los centros de control de
ETECEN y EDEGEL, pero sin una asignacin clara de su responsabilidad.
Luego de la entrega en concesin de ETECEN y ETESUR a REP, lacoordinacin de la operacin en tiempo real fue transferida al COES en el ao
2001. No obstante la importancia de la funcin, sta ha sido ejercida desde un
inicio de manera irregular. Inclusive en la actualidad los recursos tecnolgicos
asignados para el ejercicio de la funcin son escasos y recientemente una
nueva modificacin del Reglamento de la LCE en febrero de 2005 ha
establecido que:
...OSINERG determinar los costos eficientes de inversin, de operacin y demantenimiento que se reconocern al Coordinador por la coordinacin de la
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operacin en tiempo real del Sistema. Dichos costos sern cubiertos por los
integrantes del COES.,
Lo cual muestra que an hoy da la respectiva funcin adolece de los
recursos econmicos necesarios para su ejecucin en condiciones ptimas yque es necesario establecer cunto es el costo eficiente para la prestacin del
servicio.
La informacin de detalle que el COES maneja respecto a la operacin del
sistema, tanto la operacin en tiempo real, como la correspondiente a la
operacin del mercado de corto plazo es informacin reservada conocida
nicamente entre sus integrantes. Esta prctica de reserva de informacin no
es compatible con una poltica de incentivo al ingreso de nuevos generadoresal sistema y por tanto contraria al desarrollo de la competencia. Una
organizacin en donde la informacin de la operacin es restringida
nicamente a los miembros del club constituye una barrera importante de
entrada a nuevos generadores.
El operador del sistema presta un servicio de carcter monoplico. Todos los
agentes del mercado tienen necesidad de utilizar sus servicios y la
informacin que le brinde a ellos o a los nuevos generadores interesados en
ingresar al sistema debe ser efectuada en condiciones equitativas. Ningn
generador (grande o pequeo), distribuidor, cliente libre o generador nuevo
debe recibir un trato discriminatorio en lo que se refiere al acceso a la
informacin operativa.
A fin que la informacin disponible de la operacin se administre de manera
equitativa para todos los participantes es necesario, y perentorio, que la
responsabilidad de la operacin del sistema sea encargada a un organismo
independiente y sin inters de grupo en los resultados de la operacin.
2.1.3. Las limitaciones del sistema de transmisin
Un sistema de transmisin que no posea suficiente capacidad de transporte
entre las fuentes de generacin y los lugares donde se consume la energa
crea condiciones para el ejercicio del poder de mercado por parte de los
generadores. Si no todos los generadores pueden llegar en igualdad de
condiciones a los centros de carga, debido a limitaciones en el sistema de
transmisin, se crean ventajas de unos generadores frente a otros
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pudindose crear islas de precios en donde unos generadores pueden
resultar teniendo caractersticas monoplicas.
Por esta razn, es importante un desarrollo robusto del sistema de
transmisin. Este sistema debe tener capacidad suficiente para evitar laformacin de islas a lo largo de la red. Cuanto ms desarrollado se encuentre
el sistema de transmisin, tanto ms amplio ser el campo de competencia
entre generadores.
Debido a las caractersticas del marco regulatorio existente, durante los
ltimos aos en el Per el desarrollo de la transmisin ha sido muy limitado.
El sistema actualmente en existencia adolece de serias deficiencias y la
seguridad del sistema por este motivo es causa de preocupacin. Un anlisisreciente de las condiciones de seguridad han puesto en evidencia que el
sistema es bastante inseguro, en el sentido que la falla de algunas de sus
lneas de transmisin podra causar apagones con una alta probabilidad.
Adems del riesgo en la seguridad a que se ve expuesto el sistema por las
limitaciones en el sistema de transmisin se tiene tambin las restricciones
que interfieren con el desarrollo del sistema de generacin. En este caso, sin
un desarrollo oportuno de las redes de transmisin para acomodar el ingreso
de las nuevas plantas de generacin, todo el sistema se perjudica con la
insuficiencia de generacin. Por este motivo, es indispensable efectuar una
revisin del marco regulatorio de la transmisin para resolver los problemas
que impiden su desarrollo o que limitan la incorporacin de nueva generacin.
Los estudios realizados por OSINERG sobre el problema de la transmisin
han concluido en la necesidad de modificar las reglas para hacer ms
predecible y estable la remuneracin de estos sistemas y de los cargos por su
utilizacin. Desde el punto de vista de la inversin, las reglas existentes de la
LCE no garantizan la recuperacin de la inversin dado que el sistema
econmicamente adaptado debe ser revisado cada cierto tiempo. En un
sistema en el que, peridicamente, es puesto en tela de juicio si una
determinada inversin debi haberse efectuado o no, es muy difcil que se
puedan atraer inversiones, el riesgo es demasiado alto.
Desde el punto de vista de los usuarios de la red tambin ha habido
problemas debido a la incertidumbre sobre los cargos que corresponde pagara cada uno por el uso de la transmisin, especialmente los cargos por el uso
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de los sistemas secundarios de transmisin. La obligacin contenida en la ley
de revisar cada ao, o en forma peridica, los cargos de transmisin ha sido
materia de permanente controversia y discusin con quienes resultan
responsables de pagar dichos cargos.
2.1.4. El Crecimiento del Mercado Libre
El mercado libre en el sistema peruano representa alrededor del 48% del
consumo nacional. Este mercado est constituido por el conjunto de
consumidores con demanda mxima superior a 1000 kW.
Durante los ltimos aos ha existido una preocupacin por las condiciones de
competencia existente en este mercado. Algunos clientes con demanda
mxima ligeramente superior a los 1000 kW. han sugerido que preferiran serparte del mercado. De otro lado, existe otra corriente de opinin que sugiere
la conveniencia de reducir el lmite de 1000 kW. para calificar a un cliente
como cliente libre. El anlisis realizado sobre la situacin ha conducido a
plantear la posibilidad de reducir el lmite de 1000 kW. para calificar a un
cliente como libre, pero dejar esto como una opcin del cliente. De igual
modo, se ha previsto que entre 1000 y 2000 kW. sea un rango en el cual el
cliente podra elegir entre ser libre o ser regulado.
Dado que la eleccin del rango ms convenientes para permitir la opcin de
los clientes a elegir su clasificacin como libre o regulado requiere la
ejecucin de estudios que no se han efectuado dentro del alcance del
presente encargo, se ha considerado crear en la ley nicamente el concepto
de rango opcional para que el cliente puede elegir si desea ser parte del
mercado libre o del mercado regulado. Los lmites del rango opcional deben
fijarse en el reglamento.
2.1.5. Sobre el equilibrio entre riesgo y rentabil idad
La amenaza de falta de inversiones para el mediano plazo que se percibi
durante el ao 2004, indicaba que los precios fijados por el Regulador, o las
tasas de rentabilidad, o ambos, eran insuficientes.
Una de las principales quejas que efectuaron los generadores al Regulador
fue que la tarifa era insuficiente para generar recursos que garantizaran las
inversiones en nuevas unidades de generacin. Se sostena que los Preciosen Barra fijados por OSINERG eran demasiado bajos para poder atraer
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recursos. Con este motivo, se solicitaron incrementos significativos de precios
en las tarifas. Si este reclamo era justo o no, es algo que no se puede
determinar de manera sencilla, dado que el precio justo es funcin de los
niveles de riesgo existente en el sistema, y este riesgo es difcil de evaluar de
manera objetiva.
Si las tarifas determinadas por el Regulador son insuficientes dado el nivel de
riesgo existente en el sistema, el equilibrio debe reestablecerse recurriendo a
un proceso que recoja las seales del mercado en condiciones de
competencia. Por este motivo, antes que insistir en demostrar que las
premisas del clculo efectuado por el OSINERG son las ms adecuadas,
resulta mejor y ms eficaz recurrir a un proceso de competencia por el
mercado, creando las condiciones para que la demanda se convierta en unademanda disputable. Esto ltimo se puede lograr si se efectan licitaciones
para su abastecimiento con suficiente anticipacin, digamos con un adelanto
de tres aos, de tal modo que se permita el ingreso de generadores con
unidades nuevas.
La licitacin debera permitir compensar el riesgo que corren los inversionistas
de tal modo que:
(i) los ingresos provenientes del contrato cubran los costos eficientes de
inversin y operacin de la central ms una rentabilidad razonable;
(ii) los ingresos no peligren como consecuencia de factores que no
puedan ser controlados por el inversionista;
(iii) el riesgo regulatorio sea mnimo, es decir que los precios y la
normativa no cambiarn para los adjudicatarios de las licitaciones;
Lo anterior puede lograrse si se establece como regla que los precios
resultantes de la licitacin son precios que se mantendrn fijos por un periodo
de tiempo relativamente largo.
2.1.6. El problema de la suficiencia de generacin
El anlisis de los hechos que ocurrieron en el ao 2004 evidencian que el
problema del sistema no fue de falta de capacidad sino de falta de energa
econmica y de reserva fiable que dio lugar a precios muy altos de cortoplazo y con un sistema operando en condiciones inseguras.
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De continuar el crecimiento de la demanda al ritmo de los ltimos aos, la
reserva podra ser insuficiente para afrontar una situacin de sequa similar
en dos o tres aos; a menos que se den las inversiones necesarias para
cubrir el referido crecimiento de la demanda. En consecuencia, es necesario
tomar las medidas necesarias para asegurar que se den esas inversiones.
Durante los primeros meses del ao 2005, y en contraste con la situacin de
fines de 2004, se ha ido incrementando el inters para instalar plantas de
generacin que utilicen el gas natural de Camisea, llegndose discutir la
posibilidad de instalar inclusive ms de 1000 MW al sur de Lima en el
mediano plazo. Esto ha llevado a algunos agentes a sugerir que ya el
problema de seguridad del abastecimiento est resuelto y que por tanto no se
requiere efectuar modificacin alguna a la LCE en este sentido.
Lo anterior sin embargo, no reconoce el hecho de que los periodos de crisis
son recurrentes y que puede volver a ocurrir una coincidencia de sequa y
precios de tarifas en barra que sean marcadamente inferiores a los costos
marginales de corto plazo. Especialmente si se efecta una inversin
importante del tamao sealado anteriormente, los precios podran volver al
nivel que tenan previo al mes de noviembre de 2004 y que fue el que sirvi
de detonante para todo el problema. Es, por tanto, preciso que el sistema seencuentre preparado y con medidas preventivas para evitar que esto ocurra
nuevamente en el futuro, y aun en el caso que ocurriera, que el marco
regulatorio se encuentre preparado para afrontar la situacin con reglas claras
al respecto y con mecanismos que le permitan promover el ingreso de nueva
generacin
Recomendaciones 2-1
a. El mercado peruano es de tamao reducido y su estructura de
relativa concentracin en unos pocos agentes requiere la
introduccin de medios que posibiliten la competencia por el
mercado como alternativa de respaldo a la competencia en el
mercado (que podra tomar mucho t iempo desarrollar). La forma de
lograr esto es propiciar la realizacin de licitaciones para la
suscripcin de contratos de abastecimiento de generadores a
distr ibuidores a precios f irmes. Esto deber realizarse abriendo las
posibi lidades de ingreso de nuevos generadores.
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b. El COES debe permitir el libre flujo de la informacin disponible
sobre la operacin del sistema entre todos los interesados en
participar en el mercado. Debe, asimismo, operar el mercado de
corto plazo. Para tal fin, la gobernabilidad del COES actual debe
modificarse para lograr una institucin independiente de los
intereses de cualquier agente particular. Esta independencia
permitir tambin reducir las barreras de ingreso a nuevos
participantes, lo cual redundar en beneficio de la competencia.
c. Para que el mercado funcione de manera eficiente es necesario
eliminar las barreras de un sistema de transmisin
insuficientemente desarrollado, que ocasionan la separacin del
mercado en islas por excesiva congestin en las lneas. En tal
sentido, debe adecuarse el marco regulatorio de la transmisin con
el objeto de reducir los costos de transaccin para el ingreso de
nuevos participantes. El nuevo marco regulatorio debe ser ms
previsible y ms estable en lo que corresponde tanto a la
remuneracin de los inversionistas cuanto a los cargos que deben
pagar los usuarios de la transmisin. Esto ayudar a maximizar el
nmero de participantes y por consiguiente a la competitividad del
mercado.
d. Debe modif icarse las reglas para la definicin del mercado libre.
Los clientes con una demanda anual comprendida dentro de un
determinado rango, a ser establecido por el regulador, deben tener
la opcin de decidir si desean pertenecer al sector de clientes
libres o al sector de clientes regulados.
2.2. Respuesta de la Demanda a los Precios
Para que la competencia se desarrolle de manera eficaz es indispensable que se
cuente con mecanismos que permitan a la demanda responder a las seales de
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precios del sistema, tanto en casos de escasez como en casos de abundancia del
recurso18.
La existencia de mecanismos que posibiliten la respuesta de la demanda a las
seales de precios es uno de los requisitos fundamentales para el funcionamiento decualquier mercado competitivo. No existe nada ms importante para los mercados en
su situacin actual que incorporarles la posibilidad de la respuesta de la demanda.
En el caso del mercado elctrico peruano los consumidores (libres o regulados) no
tienen ni los incentivos ni los medios para responder debido a que nunca enfrentan
las seales de corto plazo del precio de mercado. Pagan un precio que representa un
valor promedio a lo largo del tiempo y cualquier seal de escasez o de abundancia
de los recursos es filtrada o bloqueada en el camino.
Con excepcin de las tarifas separadas entre punta y fuera de punta, los precios de
la electricidad generalmente han sido empaquetados se paga la cantidad
consumida, sin importar cundo se utiliza. Adicionalmente existe el problema de que
a los consumidores les falta un medio para responder a los precios cambiantes de la
electricidad.
En el mercado elctrico, los consumidores compran la electricidad cada vez que
encienden un interruptor de la luz. Nunca han tenido la necesidad de verificar elprecio o de negociar un precio por adelantado, de tal manera que en la actualidad no
existen mtodos para hacerlo.
En el diseo del mercado elctrico peruano, todo el nfasis ha sido puesto en el lado
de la oferta con la suposicin implcita que los consumidores simplemente tomarn lo
que necesitan y pagarn por ello. Sin embargo, es vital prestar atencin a la
respuesta de los consumidores, debido a que ello ser lo que har que el mercado
funcione. Hoy en da este hecho est empezando a ser ampliamente reconocido enla industria, sin embargo la respuesta de la demanda ha sido prcticamente ignorada
en los planes de reestructuracin a la fecha.
Como resulta claro de la experiencia de California en el ao 2001, la decisin de
ignorar la respuesta de la demanda a los precios puede destruir un mercado cuando
18The lack of customer response is the reason for worries about reliability. Adequate attention to demand response would
remove the need for capacity market, installed capacity requirements, price caps and other holdovers from regulationSally
Hunt; Making Competition Work in Electricity, 2002, p.76
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el balance de oferta/demanda llega a ser crtico. Si California hubiera instalado
medidores y precios horarios la crisis no se hubiera producido. Aun con escasez de
capacidad los precios no hubieran subido tanto como lo hicieron (hasta 10 veces el
valor normal). De hecho la simple elevacin del precio a los consumidores en general
redujo la demanda en tal magnitud que la crisis que se haba previsto para el verano
del 2001 simplemente desapareci, y los precios spot volvieron a su nivel. Esto
sucedi despus que los precios minoristas fueron elevados en un promedio de 40
por ciento. En el caso de una implementacin de respuesta de la demanda a los
precios esto no significa que toda la demanda debe estar expuesta a incrementos de
precios de esta magnitud, lo estara nicamente aquella fraccin de la demanda en
exceso de los valores contratados, que si este exceso hubiera sido de 5% hubiera
dado lugar a un incremento en la facturacin total del orden de 5% x 0,4 = 2%.19
Los consumidores estn acostumbrados a pagar por la electricidad sobre la base de
una forma especfica de contrato una tarifa de abastecimiento total (full
requirement). Toda la electricidad que se use se paga al mismo precio, o a lo ms en
bloques de punta y fuera de punta. Sin embargo, estos contratos por su naturaleza
no pueden lograr la respuesta de la demanda cuando se le necesita, es decir cuando
los precios (i.e. tiempo real) de la electricidad son muy altos. La alternativa a estos
contratos son los contratos de precio y cantidad en los cuales se especifica los
requerimientos de energa por bloques horarios. Estos bloques pueden ser solo de
punta y fuera de punta, o inclusive bloques de 15 minutos cada uno.
Segn seala Larry Ruff:
Un problema con un contrato full requirement es que ste no le da al
comprador/consumidor incentivos para reducir su demanda cuando los
precios spot son elevados. Este problema se puede reducir con precios
de contratos que varan por hora del da y/o por estacin para reflejar
los precios spot esperados en diferentes momentos y con penalidades
en los precios por demandar por encima de los niveles esperados, pero
tales medidas contractuales no suministran incentivos de conservacin
extraordinarios durante condiciones de sequa extraordinarias. La
manera ms eficiente de crear incentivos de conservacin que reflejarn
las condiciones reales en todo momento es fijar las cantidades
19 El incremento del 40% es efectivo porque se concentra en aquellos momentos en que el sistema se encuentra
realmente apremiado por la escasez.
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contractuales horarias de acuerdo a las demandas horarias esperadas
por el consumidor y luego permitir que el consumidor compre o venda
en el mercado spot cualquier diferencia entre su consumo real y las
cantidades contratadas en cada hora. Por supuesto, esto requiere que
el consumidor tenga la posibilidad de comprar o vender en el mercado
spot...
En este sentido, la manera de permitir la respuesta de la demanda a los precios es
permitir el acceso de la demanda al mercado de corto plazo. Se debe permitir la
participacin tanto de distribuidores como de clientes libres, a fin que los mismos
puedan efectuar la liquidacin de sus desbalances que se originaran por sus
compromisos de compra de energa.
Para que puedan darse las transacciones de compra y venta en el mercado de corto
plazo es importante que los contratos puedan ser del tipo precio-cantidad horaria en
donde el demandante se compromete a tomar una determinada cantidad de energa
en un momento especificado y si llegado el momento no tomara exactamente la
energa contratada, los desbalances, es decir, las diferencias entre lo contratado y lo
efectivamente consumido, seran liquidados a precios spot.
En el escenario de la demanda participando en el mercado de corto plazo se ampla
el concepto de contratos que existe en la actualidad nicamente por precio
(asumiendo requerimiento total) y se habilita la posibilidad de contar con contratos de
precio-cantidad.
En este concepto el comprador (distribuidor o cliente libre) no slo especifica una
mxima demanda, como hasta ahora, sino que especificar bloques de energa a
consumir por periodos de tiempo (cada 15 minutos en un caso extremo). Dichos
contratos se estableceran con la regla de que en el caso que el consumidor tome
menos que lo contratado la diferencia entre lo contratado y lo efectivamente
consumido le sera devuelto valorizado al precio spot del momento.
Lo anterior crea incentivos para que los distribuidores puedan poner en prctica
programas de administracin de carga, de conservacin de energa, o de contratos
interrumpibles; y los consumidores puedan a su vez ver la ventaja y tener la
oportunidad de modificar sus patrones de consumo para adaptarse mejor a las
seales de precios del mercado. Se resolveran as automticamente las disputas por
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los excesos cobrados sobre las cantidades contratadas por los consumidores o
distribuidores20. Sera obvia la solucin a los consumos estacionales puesto que la
produccin contratada para todo el ao podra ser revendida en los meses en que el
consumidor no toma energa del sistema.
Otra ventaja que es posible aprovechar, de esta posibilidad de promover la respuesta
de la demanda, se da a nivel de todo el sistema. En la situacin actual los efectos de
las transacciones en el mercado de corto plazo no inciden en el mercado regulado,
por ello, la demanda no es consciente de la necesidad de usar eficientemente la
energa. Esto a su vez repercute en la necesidad de equipamiento de generacin
para abastecer una demanda ineficiente, redundando en un mayor costo.
Para que el distribuidor tenga inters en controlar su demanda debe contar con losincentivos adecuados para participar en el mercado y los beneficios que obtenga
podran ser compartidos entre la empresa y los usuarios. Esto implicara la necesidad
de revisar conceptos tales como el actual Factor de Balance de Potencia21, por
ejemplo.
2.2.1. Mercado libre
En el marco vigente, los clientes libres obtienen su energa a travs de
contratos bilaterales de abastecimiento pleno (full requirement) suscritos conlos generadores o distribuidores. Debido al diseo original del modelo
contenido en la LCE, estos clientes no tienen la posibilidad de establecer
contratos del tipo precio y cantidad. Esto ltimo requerira un mercado
secundario donde vender sus excedentes y eventualmente comprar sus
necesidades. Tal mercado podra ser el mercado de corto plazo administrado
por el COES.
La idea de que el mercado de corto plazo sea el mercado para resolver las
diferencias entre lo contratado y lo consumido permite habilitar las
transacciones de precio y cantidad sealadas ms arriba como un medio para
obtener la respuesta de la demanda a los precios. Sin embargo es necesario
20Cuando un distribuidor suscribe contratos con un generador para el abastecimiento de una mxima demanda y durante
la ejecucin del contrato excede la potencia contratada, pueden presentarse desacuerdos relacionados con la valorizacin
de la energa asociada con dichos excesos.21El Factor de Balance de Potencia o FBP es un factor incorporado por el Regulador para controlar que un distribuidor no
pueda sobre vender capacidad jugando con la simultaneidad de las mximas demandas de sus clientes. Fue introducido
para que la empresa distribuidora limitara sus ingresos a los provenientes del Valor Agregado de Distribucin.
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tomar en cuenta que el actual COES integrado nicamente por
representantes de los generadores y, en menor proporcin, por los
transmisores, no es una institucin que posea los requisitos de independencia
necesarios para determinar el precio spot de manera transparente, tampoco
se tendra la seguridad que los consumidores libres sean tratados en igualdad
de condiciones que los generadores.
2.2.2. Mercado regulado
En el caso de los consumidores regulados, el Precio en Barra de la energa
fijado anualmente por el Regulador, se aplica al periodo anual de fijacin
tarifaria, establecindose de esta manera un precio estabilizado, que filtra la
variacin instantnea (spot) de precios que pudiera darse en el periodo.
De la misma manera, este valor estabilizado es trasladado al usuario final,
que a su vez no es afectado por la variacin instantnea de los precios de
produccin elctrica.
Esta forma de tratamiento introduce varias limitaciones:
- No hay incentivos para la administracin de carga o el ahorro de
energa.-Dado que el precio pagado por el distribuidor es regulado e igual
a un valor promedio, denominado Precio en Barra, no existen medios para
que la demanda pueda responder a las seales de precios del mercado.
En el sistema actual al distribuidor le es indiferente adquirir ms energa en
horas en que el precio spot est por debajo del Precio en Barra porque no
puede acceder al mercado de corto plazo.
Tampoco le es til consumir menos energa, en un momento en que el
sistema tenga precios spot muy altos, porque no tiene la posibilidad devender al mercado de corto plazo lo que economice con relacin a lo
contratado, y por tanto no obtiene ningn beneficio especial con ello.
Si el distribuidor pudiera suscribir contratos de precio-cantidad por bloques
horarios de energa, los cuales luego pudiera liquidar en el mercado de
corto plazo, tendra el incentivo para utilizar programas de administracin
de carga o de conservacin de energa que en estos momentos no existen.
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- Falta de incentivos a los consumidores finales.-Tampoco hay
incentivos a los usuarios para racionalizar su consumo, ya que los precios
que pagan no estn directamente relacionados a los precios spot,
generando las condiciones para un crecimiento ineficiente de la demanda.
Estos incentivos podran dirigirse a los grandes consumidores que cuenten
con medicin horaria completa de su consumo y que tuvieran flexibilidad
para modular su consumo en funcin de los precios.
- Opciones tarifarias incompletas.- Las opciones tarifarias, definidas por
el Regulador, y ofrecidas por el distribuidor a sus clientes, no contienen
seales de escasez de corto plazo que puedan incentivar a un manejo
ms racional del consumo
Para resolver estas limitaciones es necesario, igual que en el caso de los
clientes libres, que los distribuidores que compran para el mercado regulado
puedan suscribir contratos de precios y cantidades y tener acceso a un
mercado de corto plazo, en donde liquidar sus diferencias entre lo consumido
y lo contratado..
Con un mercado de corto plazo disponible donde participar, los distribuidores
pueden acceder a los medios que faltan para enviar a los consumidores
seales de escasez o abundancia que hoy da se encuentran bloqueadas. La
incorporacin de un mercado de corto plazo con la participacin de
generadores, distribuidores y clientes libres es un cambio importante con
respecto al mecanismo existente de transferencias nicamente entre
generadores, efectuada por el COES. Este cambio no es equivalente a
solicitar la participacin en el COES de representantes de los distribuidores y
clientes libres. La creacin del mercado de corto plazo podra efectuarse sin
necesidad que intervenga representante alguno de generadores,
distribuidores o clientes libres, ya que lo que se busca en este caso no es
lograr un equilibrio de fuerzas para algn fin especfico. Lo que se requiere,
como se ha sealado, es un sistema de mercado que determine un precio
spot de manera transparente y que sirva para liquidar diferencias o
desbalances.
Dada la naturaleza de la funcin que compete al operador del mercado, esto
es, la determinacin del precio de mercado de corto plazo de manera
transparente tal que asegure la eficiencia del resultado, y que adems debe
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efectuar las liquidaciones entre los diferentes agentes participantes en el
mismo, es necesario que dicha funcin se encuentre a cargo de un operador
independiente. La entidad ms adecuada para asumir las funciones de
operador de este mercado de corto plazo sera el COES con una estructura
de gobernabilidad revisada para asegurar su independencia.
2.2.3. Contratos para posibili tar la respuesta de la demanda
Como se ha sealado en la seccin 1.1, con el objeto de asegurar el
abastecimiento, el modelo peruano contenido en la LCE exige al distribuidor
contar con contratos de potencia y energa por los siguientes dos aos.
Adems, los generadores no pueden contratar ms energa ni potencia que
su energa y potencia firme.
Sin embargo, esta exigencia de la LCE no se ha aplicado de manera explcita
para la contratacin de la energa por diversas razones. Los contratos entre
generadores y distribuidoras han sido nicamente por potencia, La
contratacin de energa no ha sido establecida en forma explcita,
asumindose que la energa contratada era la energa asociada al contrato de
potencia22.
Los contratos para posibilitar la repuesta de la demanda requieren que loscompradores especifiquen las cantidades de potencia y energa que
consumirn, en el momento y lugar indicado. Los contratos deben especificar
los bloques de energa por periodos de tiempo, esto significa que no slo se
especificar el precio sino tambin la cantidad a tomar, de tal forma que una
vez transcurrido el periodo de entrega pueda efectuarse una comparacin y
22Una primera explicacin para esta forma de contratacin puede encontrarse en el marco de la propia LCE. Cuando algn
comprador contrata una determinada cantidad de potencia, y otro tanto de energa, es de esperarse que si las cantidades
contratadas no se consumen stas puedan ser vendidas en un mercado secundario, que en el caso del sistema peruano no
ha existido para los distribuidores ni para los clientes libres. En esta situacin, es muy difcil que se puedan establecer
contratos por cantidades fijas del producto a utilizar. Esto ya ha ocurrido, por ejemplo, con la contratacin de la capacidad.
Los distribuidores se han quejado de que las cantidades de potencia que se vean obligados a contratar, los ponan en
desventaja frente a los generadores, dado que se les obligaba a predecir con mucha exactitud cul sera la demanda de
sus clientes. Si erraban por exceso, se vean obligados a comprar una capacidad que no utilizaban y que por tanto no
podan trasladar a sus clientes; por el contrario, si erraban por defecto se vean obligados a pagar una penalidad por el
exceso incurrido. Esto llev ltimamente a que los generadores entendieran el problema de los distribuidores y convinieran
en firmar contratos de potencia variable, en donde el contrato de potencia o capacidad pudieran tener un margen de error
de entre +/- 20%, los que resultan una solucin limitada para el problema ms general de la contratacin.
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determinar la diferencia entre lo contratado y lo efectivamente consumido. La
diferencia anterior ser liquidada al precio del mercado de corto plazo.
Los contratos podran empezar, por ejemplo, con una especificacin simple
de consumos en horas punta y fuera de punta (dos bloques horarios) yevolucionar de acuerdo con las necesidades o con la experiencia hacia
especificaciones ms sofisticadas de bloques inclusive de 15 minutos cada
uno.
Una aplicacin importante de esta exigencia de suscribir contratos por
cantidades de energa es que los pronsticos de demanda, que sern
utilizados para verificar la suficiencia de la generacin disponible, dependern
de los propios agentes de mercado. Los pronsticos de demanda queefecten los propios distribuidores o clientes libres sern comparados con la
capacidad de generacin existente y prevista de ingresar en los prximos
aos, de dicha comparacin se determinar, con suficiente anticipacin, las
necesidades de nuevos proyectos de generacin.
De otro lado, tambin es necesario reconocer que sin una medida explcita de
los requerimientos de generacin para abastecer la cantidad de energa y
potencia que el sistema necesita no hay manera de identificar el tipo y
magnitud de la generacin que se debe instalar. Por este motivo se requiere
la certificacin de la energa y potencia o capacidad disponible. Los
certificados de potencia y de energa sern instrumentos que permitirn medir
permanentemente la relacin entre la oferta y la demanda.
Los contratos de suministro que, de parte del generador, no podrn exceder
la potencia y energa certificadas del suministrador, permitirn la vigilancia
permanente de la suficiencia de generacin y/o de la validez de los precios
regulados de generacin, segn:
Si toda la carga esperada para el tercer ao se encuentra contratada con
energa y potencia certificadas, el sistema se proyecta operando de
manera segura; sin embargo,
Si una parte de la carga se proyecta sin contratos, para el tercer ao, esto
se puede deber a dos causas posibles: (i) que no haya suficientes
certificados, lo cual es equivalente a la necesidad de nueva generacin, o(ii) que los generadores no tienen disposicin para suscribir contratos
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porque el precio regulado de generacin es insuficiente para compensar la
exposicin al riesgo que conlleva la firma de un contrato. En ambos casos
se requiere de un proceso de licitacin que permita despejar el precio. El
precio resultante de la licitacin ser firme por el periodo de vigencia del
contrato.
El proceso de licitacin requerido para lograr la suscripcin de los contratos,
convocado con tres aos de anticipacin, dar la oportunidad para la
participacin de nuevos generadores y la competencia debe limitar la
posibilidad del ejercicio de poder de mercado de cualquier generador
existente.
Recomendaciones 2-2
a. Es esencial la creacin de un mercado de corto plazo (spot) donde
participen generadores, distribuidores, clientes libres y otros
agentes interesados en un mercado donde liquidar rpidamente sus
desbalances entre lo contratado y lo efectivamente consumido o
generado. El mercado de corto plazo ser un medio transparente
para determinar el precio al cual se deben liquidar los desbalances
de los participantes Este mercado de corto plazo puede constitui rse
a partir del mecanismo actualmente utilizado por los generadores
en el COES para efectuar sus transferencias de energa a costo
marginal de corto plazo.
b. La participacin de la demanda en el mercado de corto plazo
requiere un operador independiente que le asegure un trato
igualitario en las transacciones de corto plazo originadas por su
respuesta a las variaciones de los precios. En este sentido, la
seleccin del COES como el operador del mercado de corto plazo
debe ser acompaada por una modificacin de la estructura de
gobernabilidad del operador actual, para introducir la
independencia deseada.
c. Los compradores de energa en el mercado debern poder
suscribir, con sus proveedores, contratos tanto de potencia como
de energa, esta ltima de manera explcita ya sea en bloques o
asociada a una mxima demanda contratada con el generador. Lacontratacin de energa por bloques permitir a la demanda
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aprovechar la compra y venta de energa en el mercado de corto
plazo en respuesta a las seales de precios spot.
d. La contratacin de cantidades de energa deber exigirse con
suficiente anticipacin a fin de permitir conocer oportunamente lospronsticos bien estudiados de la demanda. Esto posibilitar
efectuar una verificacin con t iempo de la suficiencia de generacin
en el sistema, mediante la comparacin entre la generacin firme
disponible y las proyecciones de crecimiento de la demanda.
e. Se debe implementar un sistema de verificacin de la existencia de
contratos para cubrir la demanda prevista con, por lo menos, tres
aos de anticipacin; si se identifica una falta de contratos paracubrir la demanda se debe convocar a un proceso del licitacin
pblica para suscripc in de contratos a precios firmes.
f. Para la contratacin de su potencia y energa con el mercado
regulado del servicio pblico, los generadores debern contar con
certificados que acrediten su capacidad fsica para honrar sus
compromisos de abastecimiento.
g. El OSINERG deber llevar un regist ro con las proyecciones de
demanda efectuadas por las empresas distribuidoras y clientes
libres, de los certificados de energa y potencia otorgados a los
generadores, as como de los contratos suscritos para abastecer la
demanda prevista
2.3. Liquidez, Eficiencia e Integridad del Mercado
Este requerimiento para el funcionamiento de la competencia es uno de los ms
difciles de lograr en los mercados elctricos debido a sus propias peculiaridades. El
mercado elctrico de generacin en Per no ha sido la excepcin, ni ajeno a estas
dificultades.
Sin embargo, dada la situacin y los objetivos de la Comisin, es necesario prestar
atencin a estos temas para determinar en qu medida las disposiciones contenidas
en la LCE han establecido barreras para el desarrollo de estas caractersticas y qu
se puede hacer para que las correcciones al marco regulatorio no impida, y mas bienpromueva, este desarrollo en el futuro.
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2.3.1. Conceptos de liquidez, efic iencia e integridad en general
Se dice que un mercado es lquido cuando existen muchos compradores y
vendedores que pueden interactuar fcilmente entre ellos y que adems
poseen informacin acerca de los precios del mercado. En un mercado
lquido el precio rpidamente se estabiliza en un precio de mercado. Si hay
buena informacin y la posibilidad de revender, un mercado competitivo llega
a un solo precio para un producto especfico en un momento y lugar
especficos. Un mercado lquido permite a un comprador o vendedor adicional
entrar al mercado sin afectar el precio.
De otro lado, un mercado es eficiente cuando los participantes no pueden
predecir en que direccin se movern los precios. En un mercado eficiente los
agentes dedicados al arbitraje desempean una funcin til comprando y
vendiendo hasta que las pequeas diferencias entre los precios para el
mismo producto en diferentes mercados desaparezcan. Un agente de este
tipo obtiene grandes ganancias en mercados ineficientes con poca
informacin.
Los mercados plenamente competitivos requieren plazas de mercados
integrales o completas, esto es, un conjunto completo de mercados (plazas
de mercado) spot y de contratos a plazos, as como herramienta para el
manejo del riesgo, para cada producto, momento y lugar, especficos. El
mercado completo de la electricidad le permitira a cualquier agente comprar
o vender electricidad para entrega en cualquier momento o lugar, incluido
aqu y ahora.
Los mercados completos incluyen: mercados spot, mercados de contratos a
plazo, mercados de futuros; y herramientas para el manejo del riesgo.
Los mercados spot son mercados para entrega inmediata. Los mercados de
contratos a plazo son aquellos donde la entrega, toma lugar en algn
momento del futuro. Los mercados de futuros son un tipo de mercado de
contratos a plazo que toma lugar en un intercambio organizado. Las
herramientas para el manejo del riesgo incluyen: contratos, seguros,
coberturas (hedges) y opciones.
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2.3.2. Plazas de mercado para la electricidad
Debido a las peculiares caractersticas de la electricidad (no almacenable) los
mercados elctricos son por naturaleza menos lquidos que los mercados de
productos que se pueden almacenar. Adems, la electricidad no se puede
mover fcilmente de un lugar a otro. El precio del petrleo vara de un lugar a
otro por el costo de transporte. Pero en el caso del petrleo el costo de
transporte es establecido competitivamente y puede ser acordado, y el
petrleo transportarse a cualquier lugar. En la electricidad, las diferencias de
precios entre los lugares pueden variar de da a da, y no se pueden acordar
adems no existe transporte entre muchos lugares.
En la electricidad, para hacer un estimado de precios futuros en cada
momento y en cada lugar, se necesita un modelo de cmputo, y mucha
informacin acerca de la disponibilidad hidroelctrica, de los planes de
mantenimiento de las plantas generadoras y de la transmisin, de los precios
de los combustibles, y de los niveles de demanda. Este es un ejercicio
costoso y consumidor de tiempo, caracterstica que se benefician de las
economas de escala cuanto mayor sea el comerciante las ganancias que
obtenga pueden ser mayores.
Los mercados de electricidad sern inherentemente menos eficientes y
lquidos que los mercados de productos que se pueden almacenar debido a
que:
Cada mercado de contratos a plazo en cada momento y lugar est
efectivamente separado y por tanto inevitablemente habr menos
compradores y vendedores (esto es, los mercados sern menos
lquidos).
La prediccin de los precios futuros de la electricidad sern mejores o
peores dependiendo de la informacin disponible a los participantes,
algunos pronosticarn mejor que otros, de tal manera que los
mercados de contratos a plazo sern inherentemente menos eficientes.
Dado que no hay mucho que se pueda hacer con respecto a la imposibilidad
de almacenar el producto, conviene hacer todos los esfuerzos necesarios en
expandir las plazas de mercado y expandir el transporte para incrementar los
mercados subyacentes, y por lo tanto incrementar la liquidez.
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Las plazas de mercado de la electricidad sern no lquidas e ineficientes si la
informacin que le permite a los mercados llegar rpidamente un solo precio
se encuentra en las manos de algunos pocos participantes o si las prcticas
comerciales son tan complejas e irracionales que solamente unos pocos
agentes pueden comprenderlas. Los mercados de contratos a plazo sern no
lquidos a menos que los mercados de tiempo real suministren un precio
transparente para la liquidacin de las transacciones. Desde este punto de
vista la necesidad de un mercado de tiempo real donde los precios sean
determinados de una manera transparente se vuelve esencial.
2.3.3. Liquidez eficiencia e integridad en el caso del mercadoperuano
La liquidezno ha sido un tema considerado en el diseo original del marco
regulatorio peruano y, en consecuencia, ha resultado siendo uno de los
aspectos menos desarrollados. Los contratos a plazo exigidos por la LCE
para asegurar el abastecimiento del servicio pblico han sido de tipo full
requirement y han carecido de liquidez. Los contratos a plazo exigidos por la
ley para el mercado libre tampoco han posedo el dinamismo que
corresponde a un mercado de contratos a plazo lquido y que pudiera llevar a
la formacin de una verdadera seal de precios de mercado. En este sentido,
la comparacin exigida en la ley para que los Precios en Barra no difieran en
10% de los precios del mercado libre no ha tenido una referencia eficiente
de comparacin.
En el caso de las transferencia de corto plazo en el COES, esto no es un
mercado propiamente dicho ya que la nica liquidez es la liquidez implcita
forzada por el mecanismo de las transferencias, en las cuales los
generadores compran y venden entre ellos sin que puedan hacer casi nada al
respecto en el corto plazo al no recibir la seal econmica ya que suscontratos con los distribuidores o clientes libres son de tipo full requirement.
Esta ultima caracterstica de los contratos ha sido el resultado del diseo del
marco regulatorio vigente, dado que la inexistencia de un mercado en donde
los compradores pudieran liquidar sus diferencias entre lo contratado y lo
consumido no dej otra opcin a la demanda. La salida natural (hoy da) para
esta situacin es que la demanda pueda liquidar sus diferencias en un
mercado de corto plazo, organizado alrededor del proceso de transferenciasdel COES, pero el sistema no fue diseado de esa manera.
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Dada la importancia de la liquidez para el establecimiento de los precios del
mercado, es importante que se constituya un mercado de corto plazo operado
por el COES, en el cual pueda participar tanto los generadores como los
distribuidores y clientes libres. En este mercado, dentro de un rango limitado,
los consumidores y generadores interactuarn para la formacin de los
precios del mercado. Esto tiene relacin adems con la necesidad de
incorporar la respuesta de la demanda a los precios por las razones que se
tratan en la Seccin siguiente.
Con relacin a la eficienciadel mercado, la posibilidad de que unos agentes
puedan disponer de mayor informacin que otros ha sido otro de los aspectos
no considerados apropiadamente en la LCE. La evidente ventaja de que goza
el sector de generacin al ser un depositario privilegiado de informacin dedetalle sobre la evolucin de los precios, es motivo para llamar la atencin
con relacin a la eficiencia del mercado. El manejo de informacin que no
est disponible abiertamente para todos los agentes por igual es una razn
que aboga por la necesidad de convertir al COES en un ente independiente
de los generadores o de cualquier otro participante que pudiera tener inters
en los resultados del mercado.
En relacin con la integridaddel mercado, cabe concluir, por lo que ya se hadicho anteriormente, que:
a. Debe crearse el mercado de corto plazo a partir del actual sistema de
transferencias operado por el COES, en el cual participen tanto
generadores como distribuidores o clientes libres en igualdad de
condiciones. Para esto ltimo es importante que el trato igualitario sea
garantizado por un operador independiente de los intereses de
cualquiera de los participantes. Un operador independiente puede
ofrecer las garantas de equidad y transparencia necesarias para
asegurar la eficiencia y la liquidez del mercado. Los aspectos de
transparencia en la determinacin del precio spot son esenciales
puesto que el precio spot es utilizado para liquidar los desbalances.
b. La obligacin establecida en la LCE de suscribir contratos a plazo para
asegurar el abastecimiento del servicio pblico con una anticipacin de
dos aos crea las bases para la formacin de un mercado de contratos
a plazo. Esto ha funcionado en la actualidad sin la necesidad de
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organizar un mercado especfico alrededor de estos contratos.
Conviene la creacin de los mercados de contratos a plazo, o de
futuros, o de herramientas para el manejo del riesgo, aunque esto no
es necesario que sea ordenado por la ley, ya que estos mercados
podran ser organizados en forma privada conforme aparezca la
necesidad de su creacin. Cabe sin embargo rescatar la necesidad de
que estos contratos posean un conjunto de caractersticas comunes
que faciliten su negociacin en un mercado secundario de contratos a
plazo.
Los mercados de contratos a plazo, o de venta futura, desempean un
papel fundamental en mejorar la eficiencia de cualquier estructura del
mercado. Permiten que los participantes hagan sus transacciones conanticipacin para fijar precios y otros trminos importantes, permitiendo
que administren sus riesgos ms eficazmente. La posibilidad de hacer
tales arreglos con anticipacin fomenta una mayor participacin en el
mercado, lo cual incrementa la liquidez y la eficiencia, aadiendo ms
a los beneficios de la competencia. Las transacciones a plazo pueden
ser hechas para perodos que se extienden desde horas antes del
tiempo real, a meses, o incluso a aos de anticipacin. Las
transacciones de mayor plazo, que revelan las expectativas de los
precios futuros del mercado, proveen informacin que puede reducir
significativamente los riesgos involucrados en las decisiones de
inversin ms importantes, pero a su vez requieren de contar con las
garantas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas,
aun en condiciones severas de ao seco.
c. Un mercado especfico de contratos a plazo que merece especial
atencin es el mercado de clientes libres al cual debe facilitarse lonecesario para incrementar su liquidez con el objetivo de revelar los
precios de mercado de manera ms eficiente.
d. Cabe sealar que al estar conformado el COES solamente por
generadores, no se han dado las condiciones correctas para el
desarrollo de un mercado de corto plazo con la participacin del lado
de la demanda. Bajo esta perspectiva, en forma paralela a la reforma
del COES, se debera analizar la ventaja de implementar este cambioconjuntamente con la creacin de mercados de contratos a plazo y
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mercados de futuros as como la incorporacin de otras herramientas
de riesgo a fin de hacer el mercado de electricidad ms competitivo.
2.3.4. El impacto de la transmisin
La suscripcin de contratos a plazo requiere que el uso de las redes de
transmisin sea tomada en cuenta de manera especfica en las transacciones
de compra venta de electricidad. Si un generador y una distribuidora se
encuentran alejados geogrficamente, el impacto de la transmisin puede ser
significativo al establecer los acuerdos relacionados a los precios que se han
de pagar por la energa o potencia. Si existe mucha variabilidad en los cargos
de transmisin o si no existe la suficiente capacidad de transporte que pueda
posibilitar la transaccin, el riesgo introducido puede ser intolerable para los
participantes. La posibilidad de que aparezca congestin entre los puntos de
envo y de recepcin y que las seales tarifarlas de la transmisin incluyan
diferenciales de precios importantes requiere que se establezcan mecanismos
para administrar el riesgo, mecanismos que no existen en el actual marco
regulatorio de la transmisin.
Tales mecanismos pueden incluir la utilizacin de derechos financieros de
transmisin que permitan administrar la variabilidad de los precios nodales
por efecto de la congestin, congestin que cada da es ms importante
debido al desarrollo insuficiente de las redes para manejar el crecimiento de
la oferta y la demanda.
El marco regulatorio de la transmisin vigente introduce riesgos importantes a
los usuarios de las redes y a los inversionistas en transmisin debido a la
continua revisin de los cargos por el uso de las redes. Esta revisin que
obedece al mandato de la Ley de Concesiones Elctricas (LCE) origina
permanente discusin y controversia entre el Regulador, los usuarios y lostitulares de los sistemas de transmisin. Es importante que se efecte una
revisin que elimine los frecuentes temas de debate a fin de hacer ms
predecibles y estables las tarifas de transmisin as como la remuneracin
que esperan recibir los transportistas por su inversin.
Recomendaciones 2-3
a. Los contratos que los distr ibuidores estn obligados a suscr ibir
para el abastecimiento de su consumo deben tender a una
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estandarizacin con el objeto de que los mismos puedan ser
negociados en mercados secundarios propendiendo a la liquidez de
los mismos.
b. Para la formacin de los precios de manera transparente, serequiere el funcionamiento de un mercado de corto plazo (spot) en
el cual puedan efectuar transacciones tanto generadores como
distribuidores y clientes libres.
c. Se debe fomentar la formacin de mercados de contratos a plazo en
donde se puedan negociar los contratos que los distribuidores
estn obligados a suscribir para atender sus consumos. Esto
ayudar a administrar los riesgos de la sobre o sub contratacinpor parte de los dist ribuidores.
d. Para posibi litar una contratacin eficiente entre generacin y
demanda es necesario que las reglas para el uso de la transmisin
se encuentren claramente establecidas. Esto requiere la revisin del
marco regulatorio con el objeto que las seales de precios incluyan
no solamente los efectos de prdidas marginales sino tambin los
efectos de la congestin. Deber habilitarse la posibilidad de
introducir derechos de congestin para el uso eficiente de la red.
e. Relacionado con lo anterior se encuentra la necesidad de hacer ms
previsibles y estables los costos por el uso de las redes. De tal
manera que los generadores puedan conocer lo que les
corresponde pagar con anticipacin.
2.4. Acceso a los Servicios Esenciales
Los dos servicios esenciales de inters en este caso son el servicio de operacin del
sistema y el servicio de transporte. Ambos servicios deben prestarse de manera
eficiente y en igualdad de condiciones para cualquiera de los agentes que participa
en el mercado elctrico; cualquier desequilibrio que aparezca como ventaja de unos
agentes frente a otros, perjudicar el desarrollo efectivo de la competencia.
Adems del trato igualitario, es importante la eficiencia en la prestacin de estos
servicios, para prevenir que se convierta en la prestacin equitativa de serviciosinexistentes o de mala calidad. Esto es particularmente importante en la prestacin
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de los servicios de transmisin, en donde la regulacin establecida en la LCE ha
adolecido de un tratamiento eficaz de estos servicios, lo cual ha retrasado el
desarrollo de las redes con relacin al ritmo de las necesidades de la oferta y la
demanda.
Se expone a continuacin el anlisis de la situacin del sistema en este mbito.
2.4.1. Acceso a los servicios del operador
El operador del sistema y el mercado es el encargado del despacho
econmico y de la seguridad del sistema as como de la administracin de los
servicios complementarios que se requieren para la operacin segura de la
red. Cualquier agente debe tener acceso igualitario a los servicios prestados
por el operador, en particular el acceso al despacho, al mercado de cortoplazo y a la informacin que administra. En la LCE se dispone que, en el
sector elctrico, el COES se encargue de la funcin de coordinacin de la
operacin y del mecanismo de transferencias entre generadores. El COES,
sin embargo, presta servicio nicamente a sus integrantes.
La prestacin de los servicios del COES est limitada nicamente a los
titulares de las plantas de generacin con una capacidad superior a los
valores mnimos dispuestos en la ley (aprox. 30 MW) y a los titulares delSistema Principal de Transmisin. La participacin de pequeos generadores
slo se puede hacer de manera indirecta a travs del patrocinio de un
generador mayor que presenta al pequeo generador como parte de su
generacin propia, por cuyo servicio llega a un acuerdo privado (y paga un
derecho).
En el mercado administrado por el COES no participan ni los distribuidores ni
los clientes libres. Esta sola caracterstica ha limitado el desarrollo de la
competencia al restringir la posibilidad de la respuesta de la demanda a los
precios. Al no existir un mercado de corto plazo donde saldar diferencias, en
la prctica se ha obligado a que los contratos entre generadores y
distribuidores o clientes libres sean del tipo full requirement, o una variedad
muy cercana.
Otra limitacin en los servicios prestados por el operador del sistema, se
origina en su falta de acceso a las transacciones efectuadas sobre las redes
del Sistema Secundario de Transmisin (SST), las cuales no son tomadas en
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cuenta por el COES para efectuar las liquidaciones del mercado de corto
plazo entre generadores. Es decir, si un generador genera y entrega su
produccin a un distribuidor ubicado sobre las barras del SST, el COES no
tiene facultades para tomar en cuenta dicha transaccin en las liquidaciones
que debe efectuar para la determinacin de las transferencias entre
generadores. En el marco regulatorio de la LCE, las lneas de transmisin no
pertenecientes al Sistema Principal de Transmisin (SPT), no intervienen en
los clculos de liquidacin (transferencias) que efecta el COES entre
generadores23. Para efectuar estas liquidaciones el COES exige a sus
integrantes reflejar sobre el SPT las transacciones que se efectan fuera del
mismo (en instalaciones pertenecientes al Sistema Secundario de
Transmisin, o SST). Esta separacin resulta artificial y da lugar a
discrepancias que dificultan la operacin. Este mecanismo de reflejo origina
ineficiencias y falta de transparencia en las liquidaciones que establece el
operador del sistema, razn por la cual debe disponerse que las
transacciones realizadas sobre el SST sean administradas directamente por
el COES de la misma manera en que lo hace para el SPT.
Otra de las funciones importantes del operador es la administracin de los
servicios complementarios, esto es, aquellos servicios requeridos para una
operacin segura de los sistemas elctricos, tales como, el control de la
tensin, la provisin de la reserva, la regulacin de la frecuencia, etc. Estos
servicios son referidos de manera muy restringida en la LCE, y el COES los
administra ms por ser una necesidad inevitable del sistema que por tener un
mandato especfico para prestarlos de manera eficiente.
La mayor parte de los servicios complementarios son generalmente
suministrados por las plantas de generacin y esto da lugar a un problema
particular debido a que la produccin de servicios complementarios esdependiente de la produccin de energa, la cual normalmente se produce y
vende cuando el precio de la energa es suficientemente alto. Esta
coincidencia complica la situacin puesto que un solo generador puede ser
23 Los contratos entre generadores y distribuidores o clientes libres son de naturaleza financiera. Las unidades de
generacin son operadas segn el despacho econmico. El COES es responsable de preparar el despacho econmico, de
efectuar la operacin del sistema de generacin y transmisin y de elaborar las liquidaciones necesarias en el mercado
spot para resolver las diferencias entre lo contratado y lo efectivamente despachado. Los pagos resultantes de estas
liquidaciones se denominan transferencias.
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requerido simultneamente para producir productos mltiples o para producir
un servicio complementario en lugar de energa. La cuestiones son: Cmo
adquiere el operador del sistema los servicios complementarios?, Cunto
paga?, Qu le cobra a los usuarios?
El problema de los servicios complementarios se tornar cada vez mas serio
y en la medida que el sistema sea ms complejo, y su manejo no sea el
adecuado, puede constituirse en un obstculo para el desarrollo de la oferta
en condiciones competitivas. Por esta razn, se requiere reordenar el
tratamiento de los servicios complementarios y constituir una organizacin
independiente encargada de su administracin.
2.4.2. Acceso al Sistema de TransmisinEste es otro de los servicios esenciales para el cual se requiere el tratamiento
igualitario a los agentes. Sin un trato igualitario a todos los interesados en
utilizar la red de transporte, se pone en juego la credibilidad del sistema y
pueden crearse situaciones de abuso de posicin dominante que se deben
evitar.
En el caso de los sistemas de transmisin la LCE estableci el principio del
acceso abierto al uso de las redes de transmisin. Este principio se encuentraalineado con el de trato igualitario para los usuarios de las redes. No
obstante, su reglamentacin no fue desarrollada lo suficiente y su aplicacin
no ha sido todo lo efectiva que hubiera sido deseable.
2.4.2.1. Situacin General
En el caso de la transmisin se han presentado un conjunto numeroso
de problemas cuya solucin se hace cada vez ms apremiante.
Las inversiones en transmisin se encuentran prcticamente detenidas
y el problema se agrava en la medida que se incrementa la demanda y
se requiera de nuevas plantas de generacin. Los inversionistas
privados no estn efectuando las inversiones requeridas en transmisin.
Las nicas instalaciones nuevas de transmisin, importantes, que han
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sido construidas son las que fueron promovidas por el Gobierno y
otorgadas mediante concesiones BOOT24.
Sin un adecuado sistema de transmisin con reglas claras, tarifas
predecibles y un acceso igualitario a los servicios prestados no serposible un desarrollo efectivo de la competencia.
En un futuro cercano es previsible que se presenten problemas
significativos de congestin, que influirn en la eficiencia del despacho e
incrementarn los costos a los usuarios finales. Ms an, las reglas
para el manejo de la congestin no se encuentran adecuadamente
definidas y en el mejor de los casos se utilizan reglas ineficientes para
su manejo;
No hay reglas claras para el tratamiento de la congestin en las lneas
de transmisin que incentiven las inversiones orientadas a la bsqueda
de su solucin.
Cualquier mecanismo que pretenda conseguir el ingreso de nueva
generacin por mecanismos de competencia, ofreciendo opciones para
reducir el riesgo mediante precios estables por la generacin, podra
verse frustrado por la necesidad de enfrentarse a un sistema detransmisin cuyos precios de transporte no son lo suficientemente
estables y/o predecibles.
El objetivo de ofrecer opciones de mitigacin del riesgo del generador
para obtener mejores precios podra verse afectado por el riesgo
introducido por la incertidumbre y el riesgo de las compensaciones que
se deben pagar por la transmisin o por las deficiencias en la capacidad
de transporte necesarias para los aportes de generacin en cualquierpunto del sistema sin riesgo de congestin.
Por estos motivos se considera indispensable resolver los temas que
desde hace algn tiempo se han identificado como necesarios para
permitir el crecimiento de las instalaciones de transmisin requeridas
por el mercado de generacin-demanda.
24Del Ingls,Build, Own, Operate and Transfer, o Construir, Poseer, Operar y Transferir.
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Estos temas se pueden resumir en los siguientes tres puntos que
debern ser abordados:
Utilizacin de precios nodales para promover la operacin diaria
eficiente del mercado mayorista.
La necesidad de establecer un plan centralizado de transmisin que
debe ser vinculante, para asegurar la expansin del sistema.
La mejora de la estabilidad y predictibilidad de los cargos por los
servicios de transmisin.
2.4.2.2. Utilizacin de precios nodales
La utilizacin eficiente de las instalaciones existentes debe ser el
objetivo principal de la fijacin de precios de la electricidad de corto
plazo. Los precios basados sobre los costos marginales de corto plazo
(CMgCP) suministran la seal necesaria para la decisin de consumo.
Conforme suben los precios, los suministradores entregarn ms si el
precio excede el costo de suministrar una unidad adicional en tanto que
los consumidores demandarn menos, conforme los precios se eleven
por encima del beneficio ganado por la ltima unidad consumida. Los
despachadores pueden usar este mecanismo para asegurar la igualdad
entre la oferta y la demanda de manera ms eficiente. Los precios spot
basados sobre los CMgCP promueven la eficiencia sealando el
verdadero costo marginal de producir y transportar potencia a travs de
la red. El precio nodal (spot) de una ubicacin en particular debera ser
igual al costo en que se incurrira al suministrar una unidad adicional de
demanda en esa ubicacin, tomando en cuenta los ajustes necesarios
en los patrones de generacin para re-despachar a los generadores afin de evitar las restricciones entre nodos (congestin), cubrir las
prdidas, y mantener la seguridad del sistema.
Este rgimen suministra una seal precisa y explcita a los participantes
del mercado del comportamiento que se requiere para lograr un
despacho eficiente y toma en cuenta de manera explcita la capacidad
de transmisin disponible. Por tanto, si los flujos de transmisin entre
dos regiones alcanzan el lmite de la capacidad de transmisin del
sistema, los precios locales en la regin receptora se elevarn en
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relacin a los precios de la regin de envo, lo cual estimular a que los
generadores ms caros de la regin receptora suministren la demanda
local adicional. La capacidad restringida de transmisin recibir una
renta o ingreso debido a que la potencia se vende en la regin receptora
a un precio mayor que el precio de compra en la regin de envo.
En un anlisis de primer orden, la razn para usar los costos spot
locales basados sobre los CMgCP parece clara, ya que no existe otro
conjunto de precios que pueda ser consistente con un despacho ptimo,
y de esta manera logre la meta de la utilizacin eficiente de los recursos
existentes. Sin embargo, debe aceptarse que la tecnologa disponible
en la actualidad no es suficiente para despachar de manera ptima
todos los aspectos de un sistema de potencia, o para medir sucomportamiento, en tiempo real. De esta manera se requieren ajustes
para ver como hacer para suministrar una respuesta dinmica entre los
intervalos del periodo de despacho del mercado. Tambin se necesita
coordinar otros servicios auxiliares, tal como el suministro de potencia
reactiva..
2.4.2.3. Planificacin Vinculante de la Transmisin.
Cualquier desarrollo de plantas de generacin va asociado a disponer
de los medios adecuados de transporte de la energa producida. Al
respecto, la situacin actual de las redes de transmisin en el Per
adolece de un retraso en las inversiones requeridas debido a
deficiencias de la regulacin de la transmisin, situacin comn en el
mbito internacional debido a que no existe solucin universalmente
aceptada para la regulacin de la transmisin.
Se requieren efectuar la instalacin de nuevas facilidades, pero laincertidumbre de las reglas en cuanto al retorno de las inversiones han
creado obstculos que deben ser resueltos de manera perentoria. La
solucin de la expansin de la transmisin pasa por
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