living apart together
Post on 31-Mar-2016
226 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
‘Living apart together’
René Jansen, Dirk Dekker Bas Vlemminx
Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten
2 | Living apart together
Veel publieke taken, verantwoordelijkheden
of openbaar gezag zijn belegd bij op afstand
geplaatste organisaties zoals diensten, agent-
schappen en zelfstandige bestuursorganen. Het
betreft een breed spectrum van uitvoeringsdien-
sten, toezichthoudende taken, inspectiefuncties
en adviesorganen. Het functioneren van de inte-
grale rijksoverheid wordt hierdoor in belang-
rijke mate mede bepaald door deze zelfstandige
diensten (zoals we ze verder zullen noemen) en
door de onderlinge relatie die zij hebben met hun
opdrachtgevende (moeder)departementen. Zoals
we zullen zien, vertoont deze relatie een zekere
gelijkenis met een LAT-relatie: ‘living apart toge-
ther’.
De kwaliteit en effectiviteit van de onderlinge
relatie tussen ministeries en zelfstandige diensten
blijkt in de praktijk vaak aan verandering onder-
hevig. De actualiteit toont aan dat er gemakkelijk
commotie kan ontstaan tussen het departement
en de zelfstandige dienst. In dit artikel willen we
daarom ingaan op de wijze waarop deze relatie
constructief kan worden vormgegeven.
Het construct tussen ministerie en zelfstandige
dienst, kan worden gezien als een vorm van
(gedwongen) samenwerking. We onderscheiden
vijf invalshoeken1 om naar samenwerking te kijken:
de ambitie, de belangen, het persoonlijk samen-
werken, het organiseren en het proces. In figuur 1
is weergegeven wat de sleutelvragen zijn in een
(goede) samenwerking.
Samenwerking tussen ministeries en hun zelfstandige diensten
‘Living apart together’
1) Leren samenwerken tussen organisaties, Kaats. E., W. Opheij, Kluwer Deventer, 2011
Living apart together | 3
Vanuit deze vijf invalshoeken beschouwen wij hierna
op hoofdlijnen de samenwerking tussen zelfstandige
dienst en ministerie.
Figuur 1. Het kijkglas voor samenwerking
Op de goede weg samen?De goede stappen,de goede volgorde,
win-winproces, in dialoog
Wat zijn de belangen van ieder van de partners? Op zoek naar ‘mutual gains’!
Constructievegroepsdynamica?
Leiderschap, vertrouwen,bovenstroom/onderstroom
Wat is de gedeelde ambitie van de partners?
Waar gaan ze samen echt voor?
Betekenisgevendproces
Recht doenaan belangen
Goedpersoonlijk
samenwerken
ProfessioneelorganiserenIs het netwerk profes-
sioneel georganiseerd?Governance, besluit-
vorming, vorm
4 | Living apart together
De ambitie van het samenwerkingsconstruct is
in principe altijd een doeltreffende en doelmatige
uitvoering van de taken. Ministeries en ‘hun’
zelfstandige diensten delen doelen en ambities.
Het ministerie is doorgaans de ‘eigenaar’ en/of
‘opdrachtgever’ van een zelfstandige dienst. De
visie en missie van zelfstandige diensten zijn dan
ook (doorgaans) een afgeleide van de visie en
missie van het ministerie waar ze onder vallen.
Het ministerie is daarmee een vanzelfsprekend
ijkpunt voor de oriëntatie van zelfstandige dien-
sten. Voor de ministeries zijn de diensten cruciale
spelers bij het realiseren van beleidsdoelstellingen.
Er is, kortom, in deze LAT-relatie als (wenselijk) uit-
gangspunt sprake van een gedeelde strategische
focus en ambitie.
Het is in de praktijk niet altijd vanzelfsprekend
dat de wederzijdse relatie gekenmerkt wordt door
eensgezindheid, stabiliteit, harmonie, synergie en
onderling vertrouwen. De neuzen staan niet altijd
eenzelfde kant op. De oorzaken daarvan kunnen
variëren, maar komen onder andere voort uit:
• Verschillendefocus:politiekversusuitvoering
(toetsing rechterlijke macht, stakeholders)
Een ministerie richt zijn focus vooral op de
politieke omgeving, de wensen van de minis-
ter, het kabinet en het parlement. Een uitvoe-
rende of toezichthoudende dienst zal vooral
oog hebben voor een zorgvuldige uitvoering
van zijn (visie op de) wettelijke taak en de
toetsing daarvan door de rechterlijke macht.
De rechter als primaire verantwoordingslijn
brengt andere eisen met zich mee dan een
politieke verantwoordingslijn. En dan heeft
de dienst veelal ook nog te maken met diverse
stakeholders die het speelveld beïnvloeden.
Een van oorsprong gedeelde visie, missie en
ambitie van ministerie en zelfstandige dienst
kan hierdoor gaan divergeren, met wederzijds
onbegrip en spanningen als gevolg.
• Verschillendekijkopderelatie:hiërarchie
versus samenwerken
Binnen een ministerie heeft men dikwijls de
neiging om te denken in termen van een con-
cern, met verticale gezagsrelaties en de minis-
ter als de centrale gezags- en machtsfactor. De
zelfstandige diensten neigen eerder naar een
houding horende bij samenwerking in een net-
werk, met horizontale relaties en gelijkwaar-
digheid op basis van ieders (wettelijke) taken.
Daartoe verder aangemoedigd door initiatieven
als het Handvest Publieke Verantwoording.
Het ministerie kan dan als ongewenst bemoei-
zuchtig en autoritair worden ervaren door de
dienst. Het ministerie ervaart van zijn kant
een gebrek aan sensitiviteit voor (hiërarchische)
verhoudingen, disrespect of eigenwijsheid
vanuit de zelfstandige dienst.
• Beleidversusuitvoering
Het werk van diensten kent vaak een meer
uitvoerend karakter dan bij ministeries. Dat
is inherent aan de taak die ze hebben meege-
kregen en moeten uitvoeren. Diensten lijken
(daardoor) meer op bedrijven dan ministeries.
Veelal acteren ze ook zo, al dan niet door
expliciete taken die ze hebben meegekregen.
Zo zijn er diensten die ruimte hebben om te
ondernemen (binnen kaders), bijvoorbeeld
met het oog op doelmatigheid. Dit gedrag
levert echter per definitie spanning op (name-
lijk nieuwe risico’s voor de minister). En een
fenomeen dat ook spanning oplevert is dat
zelfstandige diensten (onoverkomelijk) eigen
beleidsafdelingen hebben.
Kort gezegd, komt het erop neer dat er in beginsel
sprake is van een gedeelde ambitie tussen minis-
terie en dienst, maar dat verschillende elementen
ervoor kunnen zorgen dat deze anders wordt
ingevuld en beleefd. Dat kan de basis zijn voor
spanningen.
1. Gedeelde ambitie
Living apart together | 5
Voorgaand is geschetst dat de focus van ministerie
en zelfstandige dienst niet altijd als vanzelfspre-
kend dezelfde is. Beide partijen hebben dan ook
niet dezelfde belangen (hoewel dat theoretisch
natuurlijk te bediscussiëren valt: beiden dienen
het publiek belang).
Het verschillen van belangen hoeft niet direct een
probleem te zijn, als de partijen zich maar bewust
zijn van dit fenomeen, begrijpen waar het vandaan
komt en elkaar (in redelijke mate) respecteren.
In de praktijk blijkt dat niet altijd het geval.
Als bijvoorbeeld de politieke aandacht voor een
dienst toeneemt, kiest het ministerie veelal voor
een sterkere hiërarchische invulling. De dienst
reageert door te conformeren (en wordt daarmee
‘klein’ gemaakt) of door te “vechten”. Beide re-
flexen zijn niet constructief: conformeren maakt
afhankelijk, vechten maakt afstandelijk. Een
betere optie zou zijn open met elkaar het gesprek
aangaan over hoe om te gaan met de toenemende
politieke aandacht en samen tot een (tijdelijk)
passende rolinvulling te komen. De basis om met
elkaar het juiste gesprek te kunnen voeren is het
bespreken van elkaars belangen. Dat is echter
een lastig gesprek dat (daarom?) niet altijd (goed
genoeg) gevoerd wordt. Wat echter wél dikwijls
gebeurt is dat partijen voor de ander gaan denken.
En juist dat gedrag kan leiden tot spanning in de
relatie.
2. Recht doen aan belangen
6 | Living apart together
Persoonlijke samenwerking tussen zelfstan-
dige dienst en ministerie vindt op verschillende
niveaus plaats. Een bestuurder van een zelf-
standige dienst werkt samen met een directeur,
directeur-generaal en/of (plaatsvervangend)
secretaris-generaal op een ministerie. Maar
bijvoorbeeld ook beleidsmedewerkers van het
ministerie en de zelfstandige dienst en medewer-
kers van afdelingen FEZ werken samen. Goede
samenwerkingsrelaties op alle niveaus dragen
zeker bij aan een constructieve relatie.
In de praktijk zien wij soms anders. Er wordt
wederzijds onvoldoende tijd vrijgemaakt om
elkaars wereld te begrijpen. Ook hier zijn weer
achterliggende oorzaken te benoemen. Bij ver-
schillende ministeries is bijvoorbeeld een hoge
doorloopsnelheid op beleidsfuncties te zien. Aan
de kant van de uitvoerende dienst leidt dat tot
frustratie en gebrek aan ‘zin’ om ‘bij te scholen’.
Aan de kant van het ministerie leidt het tot
gebrek aan verdieping. Op bestuursniveau zien we
nogal eens de neiging bij de dienst om reactief te
informeren (binnen, op de rand van of net buiten
het afgesproken kader). Dit leidt vervolgens soms
tot onaangename verrassingen voor het ministe-
rie. De bekende metafoor bij verzelfstandiging van
‘op kamers gaan’ is hier van toepassing: ouders
(het ministerie) hoeven niet alles te weten, als het
kind (de zelfstandige dienst) maar wel tijdig aan
de bel trekt als er echt iets speelt.
De persoonlijke component kan bepaald niet
worden onderschat als dragende factor bij de
onderlinge relatie. Het al dan niet harmoniëren
van karakters en ego’s; de neiging tot samenwer-
king dan wel competitie; de wijze van externe
(media-)profilering; de mate van rolvastheid in de
onderlinge relatie; maar ook hoe men wederzijds
omgaat met het voortdurend gevoelige vraagstuk
van de rechtstreekse contacten vanuit zelfstandige
diensten met de politiek (en dan vooral met leden
van de Tweede Kamer). Investeren in het op-
bouwen en onderhouden van goede persoonlijke
contacten – van hoog tot laag – is daarom van
wezenlijk belang.
3. Goed persoonlijk samenwerken
Living apart together | 7
Het speelveld van ministeries en hun zelfstandige
diensten is in beginsel vastgelegd in wet- en
regelgeving of in politiek geformaliseerde afspra-
ken. Deze formele basis vormt het vertrekpunt en
het houvast voor de invulling van de onderlinge
relatie. De mate waarin een dienst autonoom
kan handelen op het vlak van zijn kerntaken is
doorgaans goed vastgelegd.
Bepaalde karakteristieken van een zelfstandige
dienst kunnen de afstand en ruimte voor auto-
noom handelen op belangrijke terreinen als de
bedrijfsvoering en het financiële beheer beïnvloe-
den. Naast deze objectiveerbare elementen, spelen
ook subjectievere elementen een rol bij de ruimte
voor autonomie. We denken hierbij bijvoorbeeld
aan de (publieke) reputatie en het imago van een
organisatie. Een sterke reputatie levert doorgaans
ruimere marges voor zelfvertrouwen en autonoom
functioneren. Datzelfde geldt voor de mate van
(hoogwaardige, wetenschappelijke) professionaliteit
en expertise van zelfstandige diensten. Deze sub-
jectieve elementen beïnvloeden elkaar overigens
onderling sterk. Figuur 2 toont enkele relevante
subjectieve elementen en hun invloed op de
ruimte voor autonoom handelen door een dienst.
De mate van autonoom handelen in combinatie
met een vorm van een hiërarchische relatie tus-
sen ministerie en zelfstandige dienst, maakt dat
er altijd sprake is van een ‘spannende’ relatie.
Deze spannende relatie heeft zowel betrekking
op de strategische en materie-inhoudelijke kant
van het functioneren (bij het ministerie ook wel
de ‘opdrachtgeverskant’) als op de bedrijfsmatige
kant (bij het ministerie ook wel de ‘eigenaars-
kant’). Een spannende relatie kan de basis zijn
voor nauwe samenwerking en afstemming, maar
ook voor onderlinge spanning of zelfs vijandigheid
tussen ministerie en zelfstandige dienst. In de
praktijk zien wij beide varianten (en vele tussen-
vormen) voorkomen.
Een gedeelde set van uitgangspunten, een gedeelde
ambitie én een (grotendeels) gedeelde visie zijn
de basis voor een vruchtbare samenwerking.
Deze gezamenlijke basis zal in de loop van de
tijd levend moeten worden gehouden; dit vergt
onderhoud en gezamenlijke herbevestiging of
doorontwikkeling.
4. Professioneel organiseren
Figuur 2. Enkele subjectieve elementen en hun invloed op de ruimte voor autonomie van een dienst
Ruimte voor autonomiePolitieke aandacht
ReputatieProfessionaliteit
Financiele huishouding
8 | Living apart together
Het is van groot belang dat ieders rol en ver-
antwoordelijkheid bij het realiseren van de
gezamenlijke ambities helder zijn en dat het
ministerie én de zelfstandige dienst rolvast zijn in
hun handelen naar elkaar. Rolvast betekent dat
het ministerie en de dienst niet op elkaars stoel
gaan zitten (zeker niet in publieke uitingen). Dat
men juist respect heeft voor elkaars rol (comple-
mentariteit) bij het bereiken van de gezamenlijke
ambitie.
Een institutioneel geborgd relatiebeheer is hierbij
van belang. Het kan behulpzaam zijn om dit ook
formeel vast te leggen in een relatiestatuut of
–protocol. Veel belangrijker nog is het concreet
hiernaar handelen op alle niveaus van de betrok-
ken organisaties. Weten waar je wederzijds aan
toe bent, voorspelbaar zijn naar elkaar toe, verras-
singen voorkomen; verantwoordelijkheid nemen
maar ook transparant verantwoording afleggen;
rolzuiverheid, zorgvuldigheid en respect betrach-
ten bij de formele en informele contacten onder-
ling en bij de wijze waarop daarover wordt gecom-
municeerd naar buiten. Deze houding werkt ook
door bij kwesties als de onderlinge afstemming
bij de voorbereiding van nieuw beleid, nieuwe
wetgeving, beleidsregels; of de afstemming op het
gebied van woordvoering en andere externe com-
municatie.
De onderlinge contacten tussen zelfstandige
dienst en ministerie betreffen zowel beleidsmatige,
inhoudelijk-professionele als bedrijfsmatige ele-
menten. Op alle vlakken moet een stevig inhou-
delijk debat mogelijk zijn. Er zijn veel onderwer-
pen die hoe dan ook vereisen dat er (op basis van
rolvastheid) een inhoudelijk overleg plaatsvindt:
politieke dynamiek, ontwikkelingen in wetgeving
en jurisprudentie, ontwikkelingen vanuit de we-
tenschap en de literatuur, internationale ontwik-
kelingen met een impact op het werkterrein, enz.
Het sleutelwoord voor succes is hierbij dialoog.
De formele rol- en verantwoordelijkheidsver-
deling brengen met zich mee dat het niet persé
noodzakelijk is dat de betrokken professionals het
met elkaar eens moeten (willen) worden; begrip
voor elkaars standpunt en positiebepaling moet
echter in ieder geval wel het uitgangspunt zijn.
Dat de partijen met elkaar in open dialoog blijven,
is daarom cruciaal.
Op het vlak van de bedrijfsvoering geldt hetzelfde.
Een open dialoog is ook op dit vlak een groot
goed. Keuzes op gebieden als ICT, HR-beleid,
inkopen en aanbesteden en financiële middelen
hebben immers een potentieel grote invloed op
het primaire proces (de kerntaak met een grote
mate van autonomie) van de diensten. Hier kan
een spanning ontstaan tussen rijksoverheidsbrede
– standaardiserende en uniformerende – keuzes
enerzijds en wensen tot maatwerk bij zelfstandige
diensten anderzijds.
5. Betekenisgevend proces
Living apart together | 9
Een gespannen relatie kan de aanleiding zijn
tot een inperking van de autonomie van een
zelfstandige dienst door de politiek verantwoor-
delijke minister. Zeker daar waar op een gegeven
moment te veel acties van een dienst buiten de
verwachtingen van het ministerie plaatsvinden,
kunnen de “aansturingslijntjes” worden aange-
trokken. Anderzijds kunnen er bij een zeer grote
inperking van de autonomie juist krachten op
gang komen die de afstand weer doen vergroten
(mede door “ontworstelingsenergie”). Rondom
autonomie ontstaat in onze optiek regelmatig
een zekere slingerbeweging.
Hoewel zelfstandige diensten té divers zijn om
één samenwerkingsmodel voor te schrijven, is het
wel mogelijk enkele algemene adviezen te geven
over de samenwerking tussen zelfstandige dien-
sten en hun ministeries.
Deze adviezen hebben wij samengevat in enkele
“do’s and dont’s” vanuit het perspectief van de be-
stuurder van een zelfstandige dienst (zie inzet) en
in de vorm van de vijf onderstaande sleutelvragen
voor de betrokken partijen:
• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie
een gedeelde ambitie?
• Hebben de zelfstandige dienst en het ministerie
oog voor elkaars belangen?
• Kunnen de sleutelfiguren van de zelfstandige
dienst en het ministerie goed persoonlijk
samen werken?
• Is het samenwerkingsverband tussen de zelf-
standige dienst en het ministerie professioneel
georganiseerd?
• Volgen de zelfstandige dienst en ministerie
samen een kwalitatief goed ingeregeld en
betekenisgevend proces?
Tot slot
10 | Living apart together
Do’s and don’ts voor de bestuurder van een zelfstandige dienst
Bananenschillenvoor de bestuurder van een zelfstandige dienst
- Voorkom concurrentie met het ministerie
- Voorkom verrassingen op het ministerie
- Plaats het ministerie niet voor voldongen feiten
- Krijg en houd je bedrijfsvoering op orde
- Pro-actief, maar neem de vlag niet te pontificaal ter hand
- Zorg formeel en informeel dat je weet wat het ministerie
en de politiek willen
- Gepaste afstand: niet te dichtbij, want dat benauwt;
niet te ver af, want dat verkilt
- Rolvastheid helpt; dwing door de eigen rolvastheid die ook
af bij het ministerie
- Zakelijke conflicten zelf uitvechten
- Relatie met ministerie verwaarlozen
- Politiek bedrijven (met fracties Tweede Kamer)
- In isolement opereren; onafhankelijkheid gelijkstellen
aan “Alleingang”
-Egostrijden–concurrentiemetminister
- Luxe en “protserigheid”: salarissen, kantoorinrichting,
uitbundige communicatie, grote stafafdelingen
- Veel prominent mediacontact en gewaagde politieke
uitspraken zonder afstemming met ministerie
- De luiken zo dicht mogelijk houden: “transparantie leidt
tot bemoeienis en tast onafhankelijkheid aan”
- Als motto hanteren dat alles draait om de missie en
de inhoudelijke taken en dat bedrijfsvoering daarom
van ondergeschikt belang is.
Living apart together | 11
• Dirk Dekker is partner en bestuursadviseur op het
raakvlak van besturing, informatiemanagement en
veranderkunde bij Twynstra Gudde Adviseurs &
Managers
• René Jansen, voormalig lid van de Raad van Bestuur
van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, is (geas-
socieerd) bestuursadviseur op de terreinen samen-
werkingsvraagstukken, mededinging, governance,
organisatie-inrichting bij Twynstra Gudde Adviseurs
& Managers
• Bas Vlemminx is adviseur op het raakvlak van
organisatie-inrichting en prestatieverbetering bij
Twynstra Gudde Adviseurs & Managers
Auteurs
2537
Twynstra Gudde
Stationsplein 1
3818 LE Amersfoort
Postbus 907
3800 AX Amersfoort
Tel 033 4677777
Fax 033 4677666
info@tg.nl
www.twynstragudde.nl
Samen met onze opdrachtgevers komen tot nieuwe antwoorden
op vragen, tot het creëren van kansen. Dat betekent goed luisteren,
durven doorvragen en kritisch blijven. Eigenschappen die onze
adviseurs en managers kenmerken. Zodat u de juiste strategische
keuzes kunt maken.
Resultaat: een andere, verfrissende kijk op uw vraagstuk, met
oplossingen die echt werken. Onze mensen staan u terzijde.
Twynstra Gudde staat erachter.
top related