new public management –plager og potentialer

New Public Management

– plager og potentialer også i SL-regi

Henning JørgensenAalborg Universitet

henningj@dps.aau.dk,

SL Nordjylland, Vejgaard Hallen 27.09.2016

2

Den nye italesættelse – farlig?

Før Nu � borgere brugere� elever/beboere/klienter produktionsenheder � velfærd nytte � velstand bundlinjen� offentlige goder output� kvalifikationer kompetencer � forfordeling individuelle incitamenter� makro mikro

Det, derbinder os sammen adskiller os fra hinanden

Det offentlige: fra forvaltning til forretning?

� Fra vækstscenarie til lavvækst

� Fra velfærdsværdier til nytte-betragtninger

� Fra monopoler til konkurrence

� Fra lukkede institutioner til synlige måleresultater

� Fra de ansattes selvstyring til ledelses- og bruger-styring

3

Aktuel reformbølge

• Omstrukturering af velfærdsstaten: NPM-reformer,

managementgørelse, afskedigelser, ”køre længere på literen”

• Begrænsning af velfærdsstaten: outsourcing, nedskæringer

• Begyndende nedbrydning af universalismen

• Pensionsreformer: arbejde længere og hårdere, efterløn væk

• Arbejde blevet alfa og omega (disciplinering til selvforsørgelse)

• Ansvarsprivatisering: folk skal lære at klare sig selv

Modernisering og de ansatte

Fagprofessionerne ses som en del af problemet med en stiv og ufleksibel offentlig sektor

� Fagprofessionerne har lavet magtforskydning til egen fordel

� Fagprofessionernes faglige regimer ses som en hindring for fornyelse og kreativitet

� Langtidstrenden skal ændres, så NPM kan kolonisere det professionelle arbejde, skabe nye incitamenter og ændre tankegangene hos de fagprofessionelle

NPM som forvaltningskonstruktion

• aktivistisk professionel ledelse (”lad lederne lede”)

• eksplicitte performance-mål

• output-styring (fordeling af ressourcer for præstationer)

• opsplitning af enheder og decentralisering

• mere konkurrence

• overførsel af private ledelsesmodeller til det offe ntlige

• større omkostningsbevidsthed og besparelser

NPM som styringsregime

• Effektivitet og efficiens som værdigrundlag

• Markedsmæssiggørelse og managementgørelse (”få lederne til at lede”)

• Autonomi for de ansatte reduceret (instrukser, manualer og standardiseringer tager over)

•• Økonomiske incitamenter vigtig styringsform

• Institutionelle omorganiseringer . Reformer er blevet rutine

9

NPM - ”vækkelsesmødet” i det offentlige: fra forvaltning til forretning

* En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor

* En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik)

* En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige

* Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

10

Styreformer i forvaltningspolitikken

* Udadvendte

(udliciteringer, udfordringsret, privatisering, outsourcing, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.)

* Indadvendte(mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, performance management, værdibaseret ledelse m.v.)

* Brugervendte• (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger,

tests, processtyringer m.v.)

11

Kvalitetsreformer i det offentlige

Kvalitet: et begreb uden modhager

• Som egenskab: af hvad?

• Som værdi: noget godt

KVALITET = modernisering?

� Gentaget overbegreb for modernisering

� Tiltag har haft forskellige udformninger

� Opslutning bag går på tværs af partipolitisk farve

� Synes at afmontere al modstand på forhånd

12

Politiske svar i Danmark

* KVALITETSREFORM 2007-

- for at genvælge VK-regeringen 2007

* AFBUREAUKRATISERINGSREFORM 2009-

- hvis det var for at genvælge VK i 2011, gik det dårligt – og det gør det alligevel

* Tillidsreform 2013-- hvis det var for at styrke S-R-regeringen,

gik det dårligt13

14

Politiske positioneringer 2007

REGERINGEN (VK)� opruste ledelsen� kompetenceudvikle medarbejderne� dokumentere ydelser og effekter

OPPOSITIONEN� ”minimumsstandardisere” (SD)� ”øge tilliden” (R)� ”nej til udliciteringer, ja til velfærdsinvesteringer”

(SF, Enhedslisten)

VK´s afbureaukratisering 2009-2011

� Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte

� Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen

� Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

15

S-R-(SF)-regeringens medicin?

� Effektiviseringer/besparelser (12 mia. kr. frem til år 2020)

� Lavvækst i det offentlige (i 10 år?)

� Afbureaukratisering – men hvordan?

16

Ny ”tillidsreform” under S-R-regeringen 2013-

� Hensigtserklæring i OK-13 om nyt, fælles arbejde for ”tillidsreform”

� Juni 2013: Formel rammeaftale mellem staten og de fleste faglige organisationer (minus FOA og DLF)

� Oplæg til OK-15-beslutninger om udmøntning af ”tillidsreform” – ikke særlig forpligtende

17

”Tillidsreformen” 2013: 7 principper for samarbejde

”Aftalen om modernisering af den offentlige sektor”

1) Fokus på mål og midler2) Dialog, åbenhed og klare mål3) Ledelse og styring skal baseres på tillid og ansvar4) Velbegrundet dokumentation5) Evidensbaserede opgaveløsninger6) Ledelse og engagement skal fremme innovation7) Offentlig service skal inddrage borgernes ressourcer

18

2013-2016: Ny ”Tillidsreform”

� ”Kvalitetsreform” i nye klæder – udgået fra Indenrigsministeriet (ikke Finansministeriet)

� Personaleorganisationer og arbejdsgivere laver fælleserklæringer

� Der følger ikke umiddelbart flere penge med

� 2015: V-regering afliver tillidsreformen ? (ikke del af trepartsforhandlingerne i 2016 – selv om fagforeningerne er gået med til nyt dagpengesystem i efteråret 2015)

� 2018: Nye overenskomstforhandlinger – med eller uden tillidsreform?

19

S-kongres september 2016

� Mette Frederiksen lover at reducere omfanget af New Public Management, når Socialdemokratiet igen er regeringsbærende

� Derimod ikke konkrete ideer til, hvordan det kan realiseres

� Kongressen klapper!

21

22

Hidtidig medicin for offentlig sektor

� KONKURRENCE

� - mellem offentlige og private leverandører� - mellem offentlige leverandører� - fritvalgsordninger� - benchmarking

� KONTROL� - kontraktualisering� - brugerstyring

� - dokumentationer og evalueringer� - resultatmålinger� - processtandardiseringer

23

Brugerstyring

* Brugerundersøgelser

* Brugerbestyrelser/brugerråd

* Fritvalgs-ordninger

24

Dokumentationer/registreringer

• sikre synlighed og sammenlignelighed• sikre ”value for money”• overvåge enheder og institutioner

+ meningsfuld dokumentation- overflødig dokumentation

* benchmarking

Øget arbejdsmængde (APL III)

Hvilken udvikling er der sket på din arbejdsplads de seneste år? - Der er en øget arbejdsmængde, uden at vi bliver flere ansatte

Helt Enig

Delvis Enig

Hverken eller

Delvis uenig

Helt Uenig N

LO Offentlig 53 28 11 5 4 410 LO Privat 29 28 22 10 10 480 FTF Offentlig 51 33 8 5 3 371 FTF Privat 46 29 14 5 6 129 I alt 44 29 14 7 6 1390

Dokumentationskrav (APL III)

Hvilken udvikling er der sket på din arbejdsplads de seneste år? - Der er indført flere dokumentationskrav

Helt Enig

Delvis Enig

Hverken eller

Delvis uenig

Helt Uenig N

LO Offentlig 63 15 14 4 4 409 LO Privat 33 22 23 8 15 477 FTF Offentlig 63 19 11 4 3 371 FTF Privat 50 23 14 5 9 129 I alt 51 19 16 6 8 1386

27

Evalueringer

• højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold

• komme med anbefalinger til forbedringer af virket

+ eksterne evalueringer+ selvevalueringer

28

Resultatmålinger

* skal bruges til resultatstyring

* knyttes til budgetprocessen

* sigter mod central indsigt og styring

+ etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006)

+ offentliggørelse af testresultater+ brug til aflønning og ressourcetildeling

29

Processtyringer

* central regulering øget kraftigt siden 2001

• der styres helt ned til metode

* ”manualisering” af den offentlige sektor:

- handleplaner og akkrediteringskrav

- bindende udrednings- og visitationskrav- metodeforskrifter - forløbsplaner- opfølgningskrav- kvalitetsstandarder- brugerinddragelseskrav- fritvalgsprocedurer- regler for ansættelser og indberetninger- tidsfrister

30

Manualisering af det offentlige

� Truer fagligheden

� Tager tid fra kerneydelserne, sænker kvaliteten

� Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige. (Over tid bliver mål til formål)

� Nedsætter arbejdsglæden, skaber stress

� Dræber motivationen: Offentlig sektor motivation (PSM)

� Skaber etiske dilemmaer

Tællelighedens regime

� Italesættelse

� I –tal-sættelse

31

32

Sagt kort:

- Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne

- Målinger skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed)

- Målinger udfordrer professionelle skøn

- Målinger forudsætter statiske omgivelser – der ikke er der

- Målinger vil hæve gennemsnit – prisgiver de vanskelige og vanskeligst stillede

33

Føler I jer i klemme

� Mellem ledelse og brugere/borgere

� Mellem forvaltningskrav og egen etik

� Mellem arbejdspladsen og faget

� Mellem det målelige og det påkrævede

34

Vigtigste fagforeningsopgaver (APL III)Tabel 4.5 Fagforeningens vigtigste opgave, efter hovedområder (% af helt/delvis enig)

Hvad mener du bør være fagforeningens vigtigste opgaver? 1. Forbedre arbejdsmiljøet 2. Arbejde for lærlinge- og praktikpladser 3. Forbedre uddannelses-, efteruddannelses- og omskolingsmuligheder 4. Sikring af størst mulig løn for medlemmerne 5. Udligne lønforskelle mellem mænd og kvinder 6. Arbejde mod social dumping 7. Arbejde for større tryghed i ansættelsen 8. Bekæmpe arbejdsløsheden 9. Forbedre pensionsordninger 10. Yde personlig bistand til medlemmerne 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 LO 86 88 86 85 80 84 83 81 84 77 FTF 88 72 83 84 78 74 80 70 84 84 AC 86 72 84 73 74 77 68 75 71 85 Lederne 76 94 80 57 71 80 71 82 75 80 Udenfor HO 84 76 76 66 70 82 72 77 76 81 Alternative 82 86 77 73 73 79 76 77 71 73 Ikke-medlemmer 77 81 74 64 68 69 70 70 60 66 I alt 84 81 81 77 75 78 77 76 77 77

Jeres erfaringer

� Skaber regneark, pindetælleri, manualer, protokoller, præstationskrav, ranglister og kontrol politisk fremmedgørelse hos medlemmerne?

- meningsløshed- magtesløshed

� Eller er I stadig selv herrer i eget hus?

� Selv del af ledelsen?

36

37

Ledelse – hvordan?

Arbejdsgiverstrategier hidtil

- Styrke ledelsen, gøre den mere professionel

- Styrke incitamentsstyring (individualiserede og rationaliserede løsningsmodeller, inkl. løndannelse)

- Få sat effektivitet og efficiens op som mål

- Reducere og rationalisere SU-/MED-systemet

38

Fremtidens medarbejdere?

Nej: dansk afvigere, kreative individer39

NPM: Ny filosofisk overbygning i det offentlige

� Nytte-værdier har tendentielt erstattet velfærdsstats etos

� Valg, frihed, ansvar, fleksibilitet sat i stedet for lighed og solidaritet

� Forståelser, adfærd og institutionelle betingelser ændret (økonomibegreber og private styringsmodeller dominerer)

Men: operationel og akkrediteret viden og kunnen stadig en nøgleressource 40

41

Spændingerne:

* Den offentlige sektors modernisering har produktivitet og efficiens som mål

* Kvalitets- og Tillidsreformer uden fælles definition

* Nymoralisme: der ses ned på dem, der har brug for hjælp - og på dem, der hjælpe

Kvalitet skal erobres, for at sikre social indsats som offentligt gode

I har ikke vundet den kamp

Fagprofessionelles etik-problemer

� Konsekvens-etik: kun resultatet tæller

� Pligt-etik: ansvarlige faglige handlinger

� Dyds-etik: dømmekraft, karakterstyrke

� Diskurs-etik: enighed gennem dialog

42

43

KVALITET: Byg på de ansattes:

�FAGLIGHED (forståelse og kunnen)

�VIDEN (kundskaber og erfaringer)

�ENGAGEMENT (motivation og idérigdom)

�OMSORG (lyst til at hjælpe mennesker)

Arbejdspladsernes udvikling

� Fælles rum for ledelse og medarbejdere

� Reel ko-produktion(fælles skabelse af processer og produkter)

� Ledelsesmæssigt hykleri: taler om ”værdier”, men styrer efter hård arbejdsgiver- og bundlinjelogik

� Samarbejdssystemer/MED fungerer for dårligt

� Men: også et magtrum, hvor der er asymmetri mellem ledelsen og medarbejderne

44

Konsekvenser bl.a., at:

� Asymmetrien svækker engagement, deltagelse og frigørelse af kreativitet

� Ledelsesstrategier modvirker følelse af anerkendelse og medbestemmelse

� Offentlig sektor motivation kan falde

� Udbredt mangel på fælles ansvar, der kan løfte

� Ingen opadgående tillidsspiral 45

Forvaltningsdoktriner

”Let the managers manage” (NPM)

kontra

”Velfærdens professionelle skal have lov til at være professionelle”

(Stefan Löfven)

46

47

Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt:

⌦kan ikke standardiseres let

⌦afhængig af de ansattes kompetencer

⌦produktet produceres i samspil

⌦særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer

⌦offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

48

Det basale grundlag for offentlig sektor

�OFFENTLIG ETOS :

� særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt,at vi kan leve fornuftigt sammen

49

Kvalitet:

Af hvad:

- alle typer af offentlige aktiviteter må ses i lyset af den offentlige etos: ikke kun det effektive, men også det ligebehandlende, retfærdige og socialt fornuftige tæller

- reel behovssikring sker gennem gode forudsætninger, processer og resultater for samspil mellem offentligt ansatte og borgerne – også de udsatte

- og gennem institutionernes brug af de offentligt ansattes forståelser, viden og kunnen

For hvem: os alle - medborgerne

Jer: På vej mod fjerne horisonter?

50

Udvikling fagpolitisk

� Fra passiv offerrolle mod aktiv medspiller

� Fra forsøg på restaurering af et gammelt ideal til påvirkning af en ny offentlig sektor-modernisering

� Fordrer, at I hvæsser viljen

� Fordrer stærkere evner til at kunne vælge i virket, kunne prioritere, kommunikere, samarbejde og advokere

51

I må selv skabe jeres muligheder

� NPM skal skiftes ud – alternativ formuleres

� Men det er ikke alle problemer, der stammer fra NPM – også forholde sig til andre typer af problemer (politiske ønsker, nye teknologier, nye borgerkrav, øget viden, mediehistorier etc.)

� Politikerne skal både kritiseres og hjælpes(adressater for kritik og krav og samtidig samarbejds- og alliancepartnere)

� Ny fortælling om fag og fagbevægelse52

Fagpolitiske strategier

� Bruge jeres viden, kunnen og legitimitet til at ”kolonisere” feltet med andre begreber og forståelser – gerne ”etos”-begreber

� Bruge faglige kvalifikationer til at få besat stillinger anderledes og skabe nye identiteter

� Advokere for og introducere nye faglige standarder og regler, som påvirker praksis

� Få ændret statushierarkiet i institutionerne, også gennem videreuddannelse, retorik, redskaber, medieoffensiv m.v. 53

Magtformer

� Strukturel magt

� Organisatorisk magt

� Institutionel magt

� Kommunikativ magt

54

Brug af magtressourcer

55

Medlemmer

Midler

Demokrati

I Netværk

Alliancer

IV

Fortællinger

Forståelser

Forklaringer

II

Intern

solidaritet

III

56