panel ekspertów...
Post on 28-Feb-2019
216 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Panel Ekspertów „WSPÓŁDZIAŁANIE”
LAS I GOSPODARKA LEŚNA JAKO MIĘDZYSEKTOROWE
INSTRUMENTY ROZWOJU
Termin: 26 maja 2015 r.
SESJA 2
ODDZIAŁYWANIE GOSPODARKI LEŚNEJ NA KSZTAŁTOWANIE
ŁADU PRZESTRZENNEGO W ŚWIETLE PRZEPISÓW
ADMINISTRACYJNO-PRAWNYCH
Dr Marek GESZPRYCH, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie
Wprowadzenie
Zagadnienia oddziaływania gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego są
wielowątkowe, stąd nie będzie możliwe, na łamach niniejszego artykułu, omówienie
wszystkich kwestii z tym związanych. Dla potrzeb zrozumienia treści niniejszego artykułu
należy zasygnalizować, że w kontekście gospodarki leśnej analizowano przede wszystkim
przepisy ustawy o lasach1. Natomiast odnosząc się do istoty ładu przestrzennego rozumiano
uregulowanie zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym2, wskazujące, że za „ład przestrzenny” należy rozumieć takie ukształtowanie
przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach
1 Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) [dalej: ustawa o lasach, bądź „uol”
po artykule ustawy]. 2 Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) [dalej jako: uopizp].
2
wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe,
kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Do istotnych zagadnień objętych materią niniejszej pracy należy kwestia
zdefiniowania gospodarki leśnej i uwidocznienia jej wpływu na ład przestrzenny. Zwrócono
również uwagę na niepokojące rezultaty planowania w leśnictwie, zwłaszcza niepublicznym,
które często jest prowadzone z dużym opóźnieniem bądź nie jest prowadzone wcale3.
W artykule odniesiono się do sprzężenia dokonywania zalesień z planowaniem i
zagospodarowaniem przestrzennym. Wzajemna zależność widoczna była zwłaszcza w
początkowych okresach zalesień gruntów rolnych, które napotykało przeszkody, polegające
na braku planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopiero notyfikacja tego przepisu
w Komisji Europejskiej pozwoliła na ruszenie z działaniem w oparciu o studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego4.
Ponadto, przedmiotem analizy zostały objęte relacje pomiędzy leśną dokumentacją
planistyczną a planami zagospodarowania przestrzennego, jak również inne zagadnienia
związane z wpływem leśnictwa na kształtowanie ładu przestrzennego. Należą do nich kwestie
ochrony przeciwpożarowej gruntów, zagadnienia ograniczonych możliwości podziału
gruntów leśnych na odrębne działki oraz przestrzeganie ochrony gruntów rolnych i leśnych5
w planowaniu przestrzennym.
1. Definiowanie gospodarki leśnej w prawie polskim i w regulacjach prawnych
wybranych Państw Członkowskich UE
Problematyka gospodarki leśnej w zasadzie nie jest objęta prawodawstwem UE.
Również fiaskiem kończą się dotychczasowe działania inicjujące przyjęcie Światowej
Konwencji o Lasach6. Jedynie w ramach niektórych polityk wspólnotowych coraz częściej są
3 Zob. Geszprych M., Problemy leśnictwa w kontekście planowania przestrzennego – wybrane zagadnienia
prawno-aksjologiczne. [w:] Cieślak Z., Fogel A. (red.), Wartości w planowaniu przestrzennym, Wartości w
planowaniu przestrzennym. Warszawa 2010, s. 131-143. 4 Por. A. Mickiewicz, B. Wawrzyniak, Zalesienie gruntów rolnych w świetle PROW w latach 2004-2006 oraz
2007-2013. [w:] K. Krzyżanowska (red.), Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich, Warszawa 2009, s. 135. 5 Realizowane na podstawie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z
2013 r., poz. 1205) [dalej jako: uogril]. Por. również Stelmasiak J., Stanik-Filipkowska K., Wartości w
planowaniu przestrzennym w ujęciu historyczno-prawnym. [w:] Cieślak, Z., Fogel A., op. cit., s. 40. 6 Zob. Gwiazdowicz M., Strategia Leśna Unii Europejskiej. Informacja nr 1145/2005. Kancelaria Sejmu Biuro
Studiów i Ekspertyz, s. 3.
3
przyjmowane programy7 i strategie
8, wydawane są opinie
9 lub podejmuje się działania, które
w mniejszym lub większym stopniu wpływają na lasy i sektor leśny. Gospodarka leśna jest
więc normowana w drodze odrębnych krajowych regulacji Państw Członkowskich Unii
Europejskiej.
W prawie polskim za „gospodarkę leśną” uznawana jest działalność leśna w zakresie
urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw
leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy,
choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych
produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu10
. Wskazane określenie gospodarki
leśnej ma charakter organizacyjno-ekonomiczny nawiązujący faktycznie do definicji pojęcia
działalności gospodarczej przyjętej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej oraz w
orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości11
. Prowadzący gospodarkę leśną ma
jednocześnie przymiot przedsiębiorcy, zarówno w rozumieniu prawa krajowego12
, jak i
wiążącego Polskę prawa wspólnotowego13
. Pojęcie przedsiębiorcy jest również szeroko
interpretowane przez sądy europejskie i obejmuje swym zakresem wszystkie kategorie
podmiotów zaangażowanych w działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy
organizacyjnej i prawnej czy źródeł finansowania14
oraz niezależnie od tego, czy podmiot ten
będzie działał w celu osiągnięcia zysku15
. Tym niemniej, w świetle przepisów prawa
krajowego, to jedynie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [dalej jako: „PGL
LP”], jako jednostka zarządzająca gruntami Skarbu Państwa w imieniu Skarbu Państwa, ma
7 Formalnie są to inicjatywy podejmowane w ramach niektórych polityk wspólnotowych, takich jak wspólna
polityka rolna (przykładem takich działań jest zalesianie gruntów porolnych) lub polityka ochrony środowiska
(działania z zakresu ochrony rzadkich siedlisk leśnych). 8 Przede wszystkim rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16 września 2009 r. w sprawie pożarów lasów
(Dz. U. UE. C. 2010.224E.1), czy nowa strategia na rzecz sektora leśnego Unii Europejskiej przyjęta we
wrześniu 2013 r. przez Komisję Europejską (COM(2013)659). Głównymi celami tej strategii jest zapewnienie
zrównoważonej gospodarki leśnej i ochrona wielorakiej roli obszarów leśnych przy skutecznym wykorzystaniu zasobów i odpowiedzialności Unii Europejskiej za lasy w skali światowej. 9 Przykładowo, opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie
roli lasów i sektora związanego z leśnictwem w wywiązywaniu się z zobowiązań UE dotyczących klimatu (Dz. U.
UE. C. 2009.228.1). 10 Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 uol. 11 Zgodnie z orzeczeniem ETS z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96 „Komisja v. Włochy” [ECR I-
3851], za działalność gospodarczą uznaje się „oferowanie dóbr i usług na rynku”. 12
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz.
672 ze zm.) „przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą
prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność
gospodarczą”. 13 Por. art. 1 zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre
rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE L 2008.8.9). 14 Por. orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Höfner i Elser v. Macrotron GmbH.
[w:] European Court reports 1999, s. I-01979. 15 Por. orzeczenie ETS z 23 kwietnia 1999 r. w sprawie Albany C-67/96. [w:] European Court reports 1999 Page
I-05751.
4
charakter przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej. Ze stosowania przepisów powyższej ustawy są bowiem wyłączeni
przedsiębiorcy prowadzący działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie leśnictwa16
.
Wskazuje to na nierówność pozycji w systemie ekonomiczno-prawnym organizacji
prowadzących gospodarkę leśną, co generuje ograniczenia swobody w zakresie urządzania
lasów zarządzanych przez indywidualnych użytkowników i podmioty prawa prywatnego17
.
Jednocześnie w definicji gospodarki leśnej zaliczono do gospodarki realizację
nieokreślonego w przepisach prawnych pojęcia „pozaprodukcyjnych funkcji lasu”,
związanego z realizacją określonych celów ochrony lasów. Podobnie w definicji trwale
zrównoważonej gospodarki leśnej uwzględniono funkcje ochronne, gospodarcze i socjalne,
które nie były nigdzie zdefiniowane. W polskim systemie prawnym funkcjonuje więc poza
„gospodarką leśną” również pojęcie „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”, rozumianej
jako „działalność zmierzająca do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w
sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej
produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania,
teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na
poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów”18
.
Przyjęta definicja nie jest jednak wynikiem własnych badań poszukiwawczych
zrównoważonego rozwoju przez ustawodawcę krajowego, a jedynie błędnym przejęciem
definicji „trwale zrównoważonego zarządzania w leśnictwie” z rezolucji H1 Konferencji
Ministerialnej Ochrony Lasów w Europie w Helsinkach19
. Ponadto pojęcia „gospodarki
leśnej” i „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej” są używane dość niekonsekwentnie i
16 Dokładnie zgodnie z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej „przepisów ustawy nie stosuje się do
działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa,
warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego (…)”. Oznacza to, że leśna działalność gospodarcza
prowadzona przez użytkowników indywidualnych gospodarstw leśnych, w przeciwieństwie do działań
organizacji PGL LP, nie jest normowana przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. PGL LP nie
spełniają bowiem atrybutów przedsiębiorcy w zakresie działania „we własnym imieniu” (działają w imieniu
Skarbu Państwa). 17 Por. Zalewski M., Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w leśnictwie w zakresie
urządzania lasu. Prawo i Środowisko nr 3/2010, s. 76. 18 Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1a uol. 19 W rezolucji H1 Konferencji Ministerialnej Ochrony Lasów w Europie (Helsinki 1993) wskazano na
„sustainable managment”, czyli na zagospodarowanie/zarządzanie, a nie na „sustainable forestry” czy „forest
economy”, co by oznaczało gospodarkę leśną. Gospodarka leśna jest pojęciem szerszym niż zagospodarowanie
lasów, jest działem gospodarki i ma związek z innymi sektorami, a przede wszystkim z rynkiem drzewnym,
zatrudnieniem, czy formami własności. Zob. Rykowski K., W poszukiwaniu „trwałej równowagi”, czyli skąd
brać przykład? Głos lasu nr 5/2005, s. 23.
5
niejednolicie w poszczególnych częściach ustawy o lasach20
. Jednocześnie uregulowano w
przepisach ustawy o podatku leśnym21
„działalność leśną” w sposób odmienny od wcześniej
wymienionych „gospodarki leśnej” oraz „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”. Za
„działalność leśną” uznano „działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w
zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania
zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu –
drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także
sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym”. Określenie definicyjne „działalności
leśnej” stanowi przepis określający „gospodarkę leśną” w ustawie o lasach, z wyłączeniem
nieokreślonych „pozaprodukcyjnych funkcji lasu”. Reasumując dokonane ustalenia, zamienne
używanie 3 różnych przepisów do tego samego pojęcia (gospodarka leśna) jest wadliwe i
implikuje brak możliwości prawidłowego stosowania przepisów prawnych. Sytuacja ta
stwarza jednocześnie pole do zaniechania określonych działań oraz nieracjonalnego
wydatkowania publicznych środków finansowych przeznaczonych na gospodarkę leśną.
Formułując zalecenia na przyszłość istnieje konieczność przeprowadzenia modyfikacji
istniejących rozwiązań w przedmiocie „gospodarki leśnej”, mając również na uwadze
uregulowania prawne „gospodarki leśnej” obowiązujące w innych krajach członkowskich UE.
2. Wpływ gospodarki leśnej na ład przestrzenny – założenia dokumentacyjne
Kwestia wpływu gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego wymaga
kompatybilnego stosowania przepisów uregulowanych w dwóch różnych aktach prawnych, tj.
w przepisach ustawy o lasach – odnoszącej się do leśnej dokumentacji urządzeniowej, jak
również w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odnoszącej
się do dokumentacji planistycznej gminy.
W kontekście kształtowania ładu przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na
zasadę prowadzenia gospodarki leśnej dotyczącą zwiększania lesistości (art. 8 uol).
Stosowanie powyższej zasady polega na dążeniu do osiągnięcia maksymalnej lesistości
poprzez przeznaczenie gruntów na cele leśne w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego, a następnie ich zalesienie oraz ewidencyjne uznawanie za lasy określonych
powierzchni gruntów porośniętych drzewami i inną roślinnością o charakterze leśnym.
20
Przykładowo, zgodnie z art. 8 pkt 3 uol, „gospodarka leśna” jest prowadzona według zasady zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasu, czyli według podstawowego atrybutu prowadzenia „trwale zrównoważonej gospodarki leśnej”. 21 Dokładnie w art. 1 ust. 3 ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 465 ze zm.).
6
Faktyczne uznawanie za lasy określonych gruntów porośniętych drzewami nie odbywa się
przy tym w sposób zadawalający22
., głównie na obszarze tzw. lasów niepaństwowych23
. Z
drugiej strony, realizacja powyższej zasady może stanowić zarzewie konfliktu między
gospodarką leśną a gospodarką rolną w zakresie przejmowania gruntów rolnych pod
zalesienie24
bądź pomiędzy produkcyjną gospodarką leśną a celami ochrony przyrody25
.
Gospodarkę leśną cechuje bowiem pewna dynamika powierzchniowa, wyrażająca się w
możliwości przejmowania pod zalesienia nowych gruntów, nienadających się do innej
produkcji. Do tego celu służy norma prawna ustalająca, że gruntem leśnym jest także grunt
przeznaczony do produkcji leśnej.
Jak wskazano w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 uopizp w planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, a także wymagania
ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wpływ gospodarki leśnej na
ład przestrzenny wynika bowiem w dużej mierze ze stosowania założeń ochrony środowiska,
w tym ochrony przyrody. Jak trafnie zauważa T. Bąkowski26
, „nakaz uwzględniania w
procesach planistyczno-przestrzennych wymagań ochrony środowiska, sformułowany przez
ustawodawcę, należy przyjąć jako szczególny wyraz troski o tę kategorię wartości o
charakterze powszechnym, a równocześnie wartość ta tworzy płaszczyznę realizacji zasady
zrównoważonego rozwoju”27
. Wpływ powyższy należy rozumieć jako określony sposób
22 Por. Gołos P., Lasy prywatne w Polsce – stan obecny oraz kierunki zmian. [w:] Sierota Z. (red.), Quo vadis
forestry? Wyd. Instytutu Badawczego Leśnictwa, Sękocin Stary 2007, s. 105-123. 23 Pojęcie „lasy niepaństwowe” jest potocznym równoważnikiem ustawowego pojęcia „lasy niestanowiące
własności Skarbu Państwa”, czyli lasy stanowiące własność osób fizycznych, gmin, wspólnot gruntowych,
rolniczych spółdzielni produkcyjnych i innych osób prawnych – zob. J. Dydenko, Szacowanie nieruchomości.
Rzeczoznawstwo majątkowe. Warszawa 2012. W literaturze leśnej określenie „lasy niepaństwowe” jest często
błędnie stosowane jako synonim lasów prywatnych (zob. szerzej: M. Geszprych, Zagadnienia prawne w
prowadzeniu gospodarki leśnej w lasach prywatnych [w:] Poradnik dla prywatnych właścicieli lasów, red. P.
Gołos, Sękocin Stary 2009, s. 23-25).
Należy dodać, że w Roczniku Statystycznym Głównego Urzędu Statystycznego pojęcie „lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa” w ogóle nie występuje. W kategorii rodzaju lasów wyszczególniane są lasy
publiczne, w tym lasy: stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, w parkach
narodowych, w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa i we własności gmin, a także lasy prywatne, w tym
należące do osób fizycznych, wspólnot gruntowych i spółdzielni za: Dane GUS z Rocznika Statystycznego
Leśnictwo 2013, tab. 3. Warszawa 2013, s. 35. Oczywiście zarówno w kategorii „lasy publiczne” oraz „lasy
prywatne” występują inne lasy, np. lasy: we współwłasności równych podmiotów, należące do uczelni
wyższych, związków religijnych, osób prawnych, itd., które ze względu na małą powierzchnię nie zostały
wydzielone przez GUS w odrębną kategorię. Nie wchodząc głębiej w zróżnicowanie własnościowe lasów, w
dalszej części pracy do określenia „lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa” będzie stosowane skrótowe
potoczne pojęcie „lasy niepaństwowe”. 24 Por. Jastrzębski L., Rola planów zagospodarowania przestrzennego w gospodarce leśnej i ochronie cennych zasobów przyrodniczych. Folia Forestalia Polonica. Seria A, nr 26/1985, s. 76. 25 Zob. Idem, Ochrona prawna przyrody i środowiska w Polsce. Zagadnienia administracyjne. Warszawa 1976,
s. 39. 26 Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Kraków 2004, s. 18. 27 Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym widoczna jest wyraźnie
w regulacjach niemieckich posługujących się terminem „trwałego rozwoju przestrzennego”. Zob. Siedentopf H.,
7
prowadzenia gospodarki leśnej, jak również określony sposób zagospodarowania gruntów
sąsiadujących z gruntami leśnymi.
Istnienie gruntów leśnych determinuje sposób prowadzenia dokumentacji
planistycznej, według zasad uregulowanych w przepisach ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, w studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu
środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości
zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego
(art. 10 ust. 1 pkt 3 uopizp). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy uwzględnia się również obszary, dla których gmina zamierza
sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające
zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także
kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (art. 10 ust. 1 pkt 9
i 10 uopizp).
Jak uregulowano w art. 14 ust. 3 uopizp, miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych
na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.
Szczególny zakres postępowania odnosi się do ustalania lokalizacji inwestycji celu
publicznego, w sprawie których wydawana jest decyzja przez wójta, burmistrza (prezydenta
miasta), bądź wojewodę (zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 uopizp). W przypadku powyższych
inwestycji, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu
przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydanie wskazanej decyzji wymaga uzgodnienia
z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji
wodnych (art. 53 ust. 4 uopizp).
Dla zrozumienia stosowania przepisów ustawy o lasach w kontekście ładu
przestrzennego należy omówić rodzaje leśnej dokumentacji urządzeniowej i przedstawić ich
wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy ustawy o lasach wyróżniają
trzy rodzaje leśnych dokumentów urządzeniowych, tj.: plany urządzenia lasu, uproszczone
plany urządzenia lasu oraz decyzje starostów wydawane na podstawie inwentaryzacji stanu
lasów (art. 19 ust. 3). Powyższe akty planistyczne mają wspierać zachowanie, ochronę i
powiększanie zasobów leśnych oraz prowadzenie zrównoważonej gospodarki leśnej.
Miejsce planowania lokalnego w prawie planowania przestrzennego i w prawie ochrony środowiska. [w:]
Rabska T. (red.), Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa budowlanego i
planowania przestrzennego. Poznań 1999, s. 327-336.
8
Głównymi miernikami różnicowania aktów planistycznych w leśnictwie jest stan własności
lasu bądź powierzchnia lasu. Uproszczone plany urządzenia lasu oraz decyzje wydawane na
podstawie inwentaryzacji stanu lasu odnoszą się do zagospodarowywania lasów
niepaństwowych, natomiast plany pełne odnoszą się do zagospodarowania lasów
państwowych. Sporządzanie powyższej leśnej dokumentacji planistycznej odbywa się w
trybie określonym przepisami ustawy o lasach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 12
listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia
lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu28
.
Plany urządzenia lasu mają ogromne znaczenie dla prowadzenia trwałej gospodarki
leśnej w lasach niepaństwowych, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1 uol, powyższa gospodarka może
być prowadzona jedynie na podstawie pełnych, bądź uproszczonych planów urządzenia lasu.
Niestety analogicznej wartości nie ma już decyzja starosty wydawana w oparciu o
inwentaryzację stanu lasów, która stanowi instrument planistyczny dla lasów niepaństwowych
o powierzchni poniżej 10 ha. Literalna wykładnia art. 7 ust. 1 uol wskazuje, że gospodarka
leśna prowadzona na podstawie decyzji starosty wydanej w oparciu o inwentaryzację stanu
lasu nie służy trwale zrównoważonej gospodarce leśnej. Z drugiej strony przyjęcie powyższej
tezy będzie stało w sprzeczności nie tylko z celem prowadzenia gospodarki leśnej, ale i z
regulacjami prawnymi29
dotyczącymi ochrony wszystkich lasów.
Uproszczone plany urządzenia lasu nie tylko nie mają charakteru aktu prawa
powszechnie obowiązującego, ale również – w przeciwieństwie do planów pełnych – nie
mogą mieć charakteru aktu wywołującego skutki prawne charakterystyczne dla aktów
miejscowego prawa powszechnie obowiązującego30
. Ich postanowienia zgodnie z art. 20 ust.
1 uol nie muszą być bowiem uwzględniane w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego.
Ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów – podobnie jak i pełnych planów
urządzenia lasu – odnośnie granic i powierzchni lasu są uwzględniane jedynie w ewidencji
gruntów i budynków, a nie w planach zagospodarowania przestrzennego mających charakter
prawa powszechnie obowiązującego31
(art. 20 ust. 2 uol). Skutkiem tego nie jest możliwe
uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu,
28 (Dz. U. 2012 r., poz. 1302). 29 M. in. zawartymi w art. 9 ust. 1 uol oraz art. 13 ust. 1 uol. 30 Por. B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz do art. 20 ustawy, Warszawa 2011 – baza LEX – dostęp dnia
29 kwietnia 2015 r., a także M. Geszprych, Problemy administracyjno-prawne w planowaniu urządzenia lasu –
uwagi de lege lata i de lege ferenda, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2008, nr 1-2, s. 191-205. 31 Wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt: III RN 203/00 – baza LEX – dostęp dnia: 29 kwietnia 2015 r.
9
które nie wynikają z planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu32
.
Jednakże, ewidencja gruntów i budynków ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny33
, a
organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których
dokonują zmian w ewidencji34
.
Należy podkreślić, że różnicowanie planów urządzeniowych, stanowiących
podstawowy dokument prowadzenia gospodarki leśnej – która w założeniu ustawodawcy
powinna być trwale zrównoważona i wspólna dla lasów wszystkich form własności – wydaje
się nie mieć racjonalnego uzasadnienia. Warto tu zaznaczyć, że już sama idea podziału
planów urządzenia lasu na wersję pełną i uproszczoną jest stosowana niekonsekwentnie przez
ustawodawcę. Przykładem mogą być aspekty powiększania zasobów leśnych w oparciu o
ustalenia jedynie pełnych planów urządzenia lasów (art. 14 ust. 1 uol), kwestie sposobu
wykonywania pełnych planów urządzenia lasów, z podkreśleniem zachowania terminowości
ich realizacji (art. 19c uol), bądź kwestie uwzględniania w planach zagospodarowania
przestrzennego jedynie ustaleń pełnych planów urządzenia lasów35
, determinujących
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego36
(art. 20 uol).
Należy zauważyć, że choć oba plany urządzenia lasu (pełny i uproszczony) nie mają
charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego37
, to pełny plan urządzenia nabywa takie
właściwości, jeżeli stanie się częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 uol, w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów co do granic i powierzchni
lasów. Jednocześnie, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego, to wówczas postanowienia obowiązującego planu
urządzenia lasu nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc
podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej38
.
32 Wyrok WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 382/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21
kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 63/10, oraz wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK 355/11, 6
czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 903/07 oraz 23 lipca 2008 r., sygn. akt: I OSK 1077/07 i OSK 1072/07 –
wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych –
www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 28 kwietnia 2015 r. 33 Wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., sygn. akt: I OSK 157/10 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp
dnia 29 kwietnia 2015 r. 34 Wyrok NSA w Warszawie z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 389/10 –
www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 29 kwietnia 2015 r. 35 Zob. szerzej: M. Geszprych, Wpływ gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego w świetle przepisów administracyjno-prawnych – wybrane uwagi prawno-aksjologiczne [w:] Ograniczenia w zabudowie i
zagospodarowaniu terenu a ład przestrzenny, red. A. Fogel, Warszawa 2014, s. 108-109. 36 G. Klimek, Glosa do wyroku WSA w Olsztynie z 30 września 2010 r., sygn. akt: II SA/OL 382/10 [w:]
„Przegląd Prawa Ochrony Środowiska” 2012, nr 2, s. 99. 37 Por. Klimek G., op. cit. 38 Ibidem.
10
Różnice w treści planów urządzeniowych w lasach powinny wynikać z przyjętych w
przepisach prawa zasad oddziaływania na lasy publiczne i prywatne oraz z uwarunkowań
przyrodniczych odnoszących się do konkretnych drzewostanów i nie powinny sugerować
uproszczenia w korzystaniu z instrumentów planistycznych w tym zakresie, jak również
wpływać na charakter obowiązującego prawa. Wydaje się, że w ten sposób mogła zostać
naruszona zasada proporcjonalności w kontekście równości praw i obowiązków związanych z
ochroną lasów, jako formą ochrony środowiska. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny w
jednym z orzeczeń, „Proporcjonalność oznacza, że waga interesu, któremu ma służyć
różnicowanie sytuacji adresatów normy, powinna pozostawać w odpowiedniej proporcji do
wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów
podobnych”39
.
Jednocześnie ustawodawca nie zapewnił możliwości przestrzegania prawidłowych
metod gospodarowania we wszystkich lasach niepaństwowych o powierzchni poniżej 10 ha,
dla których zadania określa decyzja starosty wydawana w oparciu o inwentaryzację lasów40
.
Zgodnie bowiem z założeniami prowadzenia trwałej gospodarki leśnej41
, trwale
zrównoważona gospodarka leśna może być prowadzona jedynie na podstawie pełnych planów
lub uproszczonych planów urządzenia lasu. Z kolei brak możliwości skorzystania przez
właścicieli lasów o powierzchni poniżej 10 ha, jako tych dla których nie sporządza się
uproszczonych planów urządzenia lasu, ze stosownego mechanizmu kompensacyjnego
uniemożliwia w konsekwencji – zgodnie z wymaganiami proporcjonalności – właściwe
zrównoważenie interesu publicznego i interesu indywidualnego42
. Jednocześnie żadne
przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wskazują, aby inwentaryzacja wraz z
decyzją określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wywierała zauważalny wpływ na
planowanie przestrzenne.
3. Wpływ gospodarki leśnej na ład przestrzenny – założenia wynikające z przepisów
szczególnych
W kontekście dokonywania zalesień i planowania przestrzennego należy zwrócić
uwagę na stosowanie szczególnych zasad ochrony przeciwpożarowej lasów. Powszechna
ochrona lasów przed pożarami prowadzona jest na podstawie przepisów: ustawy o ochronie
39 Wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt: P 20/07. 40 Wydawana na podstawie art. 19 ust. 3 uol. 41 Określonymi w art. 7 ust. 1 uol. 42 Wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt: K 20/07.
11
przeciwpożarowej43
, ustawy Prawo ochrony środowiska44
, rozporządzenia Ministra
Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia
przeciwpożarowego lasów45
, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z
7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów
budowlanych i terenów46
oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w
sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i
krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii
kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów
przeciwpożarowych47
. Ochrona przeciwpożarowa odnosi się w dużej mierze do właściwego
planowania w leśnictwie, zwłaszcza na obszarze tzw. lasów niepaństwowych, które
realizowane jest na podstawie uproszczonych planów urządzenia lasów oraz decyzji starostów
wydawanych w oparciu o inwentaryzacje stanu lasów. Stan urządzania powyższych lasów jest
niestety niezadawalający i w stosunku do nich obecnie wysuwanych jest najwięcej zastrzeżeń
dotyczących kompletności i jakości, a także dostępności baz danych opisowych i
geometrycznych48
. Problemem jest częstokrotnie brak dokumentacji urządzeniowej dla
powyższych lasów, co z kolei uniemożliwia uzyskiwanie wsparcia związanego z
zapobieganiem powstawania pożarów lasów. W ostatnim czasie na kwestie powyższe
zwrócono uwagę w aktach prawnych UE, to jest w rozporządzeniach Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE)49
i decyzji wykonawczej Komisji50
, a także w Strategii
43 Ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.). 44 Zgodnie z art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz.
1232 ze zm.) [dalej jako: „Poś”] ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu
negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt
oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed
zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Poś). Zob. szerzej: wyrok NSA z 18 października 2013 r., sygn. akt: II OSK 1162/12 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dostęp dnia 28 kwietnia 2015 r. 45 (Dz. U. z 2006 r., Nr 58, poz. 405). 46 (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719). 47 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1227). 48 Zob. szerzej: J. Dawidziuk, S. Zajączkowski, Znaczenie urządzania lasu w budowie systemu planistyczno-
prognostycznego w leśnictwie [w:] Planowanie w gospodarstwie leśnym XXI wieku. Materiały z Zimowej Szkoły
Leśnej przy Instytucie Badawczym Leśnictwa V Sesja, Sękocin Stary 2013, s. 34 i nast. oraz J. Głaz, M.
Jabłoński, A. Konieczny, Stan urządzania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa i produkcyjność
lasów prywatnych [w:] Planowanie w gospodarstwie leśnym XXI wieku. Sękocin Stary 2013, s. 158-176. 49 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie
wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487) oraz
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1293/2013 z 11 grudnia 2013 r. w sprawie
ustanowienia programu działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i uchylające rozporządzenie (WE) nr
614/2007 (Dz.U.UE.L.2013.347.185). 50 Decyzja Wykonawcza Komisji z 19 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu prac na lata
2014-2017 dla programu LIFE (Dz.U.UE.L.2014.116.1).
12
zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012-202051
oraz w wytycznych
Unii Europejskiej52
.
Obecność kompleksów leśnych wpływa również na rodzaj zabudowy i sposób
zagospodarowania otoczenia. W pobliżu obszarów leśnych należy przestrzegać określonych
warunków dotyczących odległości posadowienia bryły budynku od ściany lasu, zgodnie z
założeniami prawa budowlanego53
. Wszelkie inwestycje budowlane prowadzone w obrębie
lasu wymagają na ogół uzyskania stosownych pozwoleń organów administracyjnych
właściwych w zakresie nadzoru budowlanego, choć niekiedy wprowadzane są tu ustępstwa,
jeżeli budowla jest małych rozmiarów i ma służyć jedynie celom gospodarki leśnej54
.
Dokonywanie wszelkich przedsięwzięć inwestycyjnych warunkowane jest przepisami
ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko55
, odnoszącej się m. in. do konieczności uzgodnień wszelkich przedsięwzięć,
które miałyby jakikolwiek wpływ na ochronę przyrody. Należy tu podkreślić, że projekty
leśnych planów urządzeniowych mogą dotyczyć przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 46 pkt 2 ustawy ocenowej. Przepisy tejże
ustawy determinują więc sposób zachowania przy wielu działaniach związanych z
gospodarką leśną. Poza sporządzaniem leśnej dokumentacji urządzeniowej należy zwrócić
szczególną uwagę na przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na
środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w
sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko56
. Zgodnie z § 3 ust. 1
pkt 89 i 90 powyższego rozporządzenia do wskazanych przedsięwzięć należą zalesienia:
pastwisk lub łąk, na obszarach bezpośredniego lub potencjalnego zagrożenia powodzią,
nieużytków na glebach bagiennych, nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych,
znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody […] lub w otulinach form
51 Strategia zrównoważonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012-2020 została przyjęta uchwałą nr
163 Rady Ministrów z 25 kwietnia 2012 r. (M. P. z 2012, poz. 839) za: http://dokumenty.rcl.gov.pl/
M2012000083901.pdf – dostęp dnia 30 kwietnia 2015 r. 52 Wytyczne Unii Europejskiej w sprawie pomocy państwa w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach
wiejskich w latach 2014-2020 (Dz.U.UE.C.2014.204.1). 53 Określonymi w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). 54 Przykładowo zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 13 ustawy prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga
budowa gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji
nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych
Skarbu Państwa. 55 Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. [dalej jako: „ustawa ocenowa”]. 56 Dz. U. Nr 213, poz.1397.
13
ochrony przyrody […], a także zalesienia o powierzchni powyżej 20 ha inne niż wyżej
wymienione.
Do możliwości prowadzenia jakichkolwiek przedsięwzięć inwestycyjnych odnoszą się
przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności istotne jest tu
prowadzenie działalności zgodnie z celami tejże ustawy wskazującymi, że ochrona gruntów
leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;
zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w
drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów
masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter
gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz
zapobieganiu obniżania ich produkcyjności, a także ograniczaniu zmian naturalnego
ukształtowania powierzchni ziemi (art. 3 ust. 2 uogril). Poza powyższymi aspektami, ład
przestrzenny w leśnictwie kreuje art. 7 uogril, odnoszący się do przeznaczenia gruntów
rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego
wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds. leśnictwa bądź marszałka województwa.
Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne
(nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda ta
stanowi akt samoistny, wywierający skutek niezależnie od „skonsumowania” tej zgody w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku
procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury57
. Powyższe wskazuje, że brak planu
zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu
leśnego. Jak podkreślane jest powszechnie w judykaturze58
, wobec braku planu miejscowego
grunty sklasyfikowane w katastrze nieruchomości jako leśne nie mogą być traktowane inaczej
niż jako leśne także wówczas, gdyby wydano w odniesieniu do nich decyzję o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu (np. dla zabudowy służącej gospodarce leśnej). Zresztą
zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 uopizp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe
jedynie w przypadku, gdy dany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia
gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Istotne są tu również przepisy ochronne odnoszące się do możliwości podejmowania
działalności w zależności od poziomu ochronności lasu, według zasad określonych w
57 Zob. szerzej: Geszprych M., Komentarz do art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. [w:]
Geszprych M., Komentarz do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gazeta Prawna, 29
stycznia 2013 nr 20 (3410), s. 3. 58 Uchwała NSA 7 sędziów z 29 listopada 2010 r., sygn. akt: II OPS 1/10.
14
przepisach ustawy o ochronie przyrody59
. W szczególności istotna jest regulacja art. 3 pkt 1
uop wskazująca, że cele ochrony przyrody są realizowane przez: uwzględnianie wymagań
ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa
w art. 14 ust. 1 Poś, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach
rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach
rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,
miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego […] oraz w działalności
gospodarczej i inwestycyjnej.
Istotną kwestią związaną z kształtowaniem ładu przestrzennego jest ograniczenie
możliwości podziałów gruntów leśnych na odrębne działki, co zostało uregulowane w art. 92 i
93 ustawy o gospodarce nieruchomościami60
. Szczególne względy związane z wydzielaniem
działek leśnych przejawiają się w tym, że podział nieruchomości położonych na obszarach
przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu
miejscowego – wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki
gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny tylko pod warunkiem, że działka
ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości leśnej lub dokonana
zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.
Wnioski oraz rekomendacje dla NPL na poziomie legislacyjnym
W celu podniesienia wpływu gospodarki leśnej na kształtowanie ładu przestrzennego
wydaje się wskazana modyfikacja niektórych obecnie funkcjonujących rozwiązań.
Reasumując dotychczasowe rozważania, należy sformułować jednolitą definicję
„gospodarki leśnej” dla wszystkich form własności lasów, za którą uznać należy ochronną,
racjonalną i trwałą działalność prowadzoną przez użytkowników lasów w zakresie
utrzymywania lasów w trwałym wzroście, przy nieznacznym powiększaniu powierzchni
leśnej, aż do osiągnięcia zadowalającego poziomu społeczno-ekologicznego, a także
zapewniającą wielofunkcyjność lasów w zależności od charakteru lasu61
. Jednocześnie
gospodarka leśna powinna być realizowana poprzez: zalesianie, odnawianie i pielęgnację
lasów, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń dla lasów, a także wzrost zagospodarowania
rekreacyjnego lasów i czerpanie pożytków z lasów.
59 Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) [dalej jako: „uop’]. 60 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). 61 Inaczej powinna być prowadzona gospodarka leśna w lasach ochronnych, a inaczej w lasach miejskich czy na
plantacjach leśnych. Zob. Geszprych M., Lasy miejskie w Polsce. Aura nr 10/2006, s. 9-10.
15
Ponadto, jak wskazywano zgodnie z przepisami ustawy o lasach w treści niniejszego
artykułu, gospodarka leśna w lasach niepaństwowych jest prowadzona w oparciu o
uproszczone plany urządzenia lasu, natomiast tam, gdzie nie sporządza się takiego planu (lasy
rozdrobnione o powierzchni do 10 ha) – zgodnie z decyzją starosty wydaną na podstawie
inwentaryzacji stanu lasu62
. Powszechny brak lub nieaktualność dokumentacji urządzeniowej
stanowi istotne utrudnienie dla prowadzenia prawidłowego i skutecznego nadzoru nad
gospodarką leśną w powyższych lasach. Dotyczy to szczególnie egzekwowania wykonania
obowiązków i zadań przez użytkowników lasów. Brak pełnej dokumentacji urządzeniowej
oznacza, że wszelkie obowiązki dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej powinny być
określone w drodze decyzji starosty63
. Ponadto, brak dokumentacji urządzeniowej w
niektórych przypadkach może nawet uniemożliwić właścicielom lasów niepaństwowych
uzyskanie pomocy finansowej64
. Uproszczone plany i inwentaryzacje stanu lasów dla lasów
niepaństwowych należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzane są na
koszt i zlecenie starosty65
, co wymaga uprzedniego zabezpieczenia środków finansowych na
ten cel. Brak środków finansowych w budżetach powiatów na wykonywanie nadzoru
uniemożliwia jego skuteczne prowadzenie66
. Dodatkowo, nieracjonalne jest opracowywanie
dla jednego określonego obszaru funkcjonalnego zasobów leśnych w kraju wielu planów i
programów z zakresu gospodarki leśnej i ochrony przyrody. Według przepisów ustawy o
lasach oraz ustawy o ochronie przyrody są to plany ochrony rezerwatów, parków
narodowych, parków krajobrazowych, obszarów Natura 2000, plany zadań ochronnych dla
obszarów Natura 2000, plany urządzenia lasu (wraz z programem ochrony przyrody dla
nadleśnictw) oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla wsi bądź obszarów ewidencyjnych.
Niezależnie od nich, opracowywane są również doraźne plany zagospodarowania
przestrzennego oraz różne programy środowiskowe, skupiające się przede wszystkim na
lasach i ochronie przyrody w lasach. Przy sporządzaniu oraz realizacji licznych projektów nie
62 Zgodnie z art. 19 uol. 63 Zob. art. 9 ust. 2 uol i art. 24 uol. 64 Dotyczy to np. działania polegającego na odtwarzaniu potencjału produkcji leśnej zniszczonego przez katastrofy
oraz wprowadzaniu instrumentów zapobiegawczych. Beneficjentem działania jest nadleśnictwo, które w toku
przygotowywania projektu jest obowiązane do poinformowania właścicieli lasów o planowanym projekcie i
uwzględnienia w jego zakresie potrzeb lasów prywatnych i komunalnych. Potrzeby te powinien określać
uproszczony plan urządzenia lasu lub decyzja wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasu, zgodnie z
przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Korzystanie z usług doradczych” (Dz. U. z 2014 r., poz.
1410). 65 Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 uol. 66 Szerzej: Król A., Lasy prywatnej własności w środowiskowym i gospodarczym rozwoju Małopolski z punktu
widzenia RDLP w Krakowie. [w:] Sierota Z. (red.), Quo vadis forestry? Wyd. Instytutu Badawczego Leśnictwa,
Sękocin Stary 2007, s. 145-147.
16
da się uniknąć sprzeczności i niespójności, niekorzystnych zarówno przy wdrażaniu idei
trwałej gospodarki leśnej, jak i idei ochrony przyrody w lasach, nie wspominając już o
znacznych ekonomicznych obciążeniach wynikających z takiego irracjonalnego postępowania
oraz sporach kompetencyjnych dotyczących zarządzania zasobami leśnymi. Nie jest to
problem nowy, gdyż już L. Jastrzębski dostrzegał wiele lat temu brak „większej
synchronizacji planów urządzania gospodarstwa leśnego z planami zagospodarowania
przestrzennego, zwłaszcza w zakresie wykorzystania pozaprodukcyjnych funkcji lasu”67
.
Należy więc dążyć do ujednolicenia leśno-środowiskowej dokumentacji urządzeniowej i
wprowadzić jeden rodzaj dokumentacji urządzeniowej dla lasów wszystkich form własności.
Ponadto, ustawodawca nie przestrzegając w regulacjach dotyczących leśnictwa
„wartości tworzenia przestrzennych warunków rozwoju”, doprowadza do kolizji norm
prawnych. Może to prowadzić do przyjęcia tezy, że władze publiczne nie wywiązują się w
sposób należyty z konstytucyjnego obowiązku realizacji ochrony środowiska w sferze leśnej.
W świetle tym należy zawsze patrzeć na tworzone przepisy prawne pod kątem ich wartości
dla dobra ogółu mieszkańców, zarówno w czasie teraźniejszym, jak i przyszłym.
67 Jastrzębski L., Rola planów zagospodarowania przestrzennego …, s. 98.
top related