procédure administrative contentieuse
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Michaël POYET
Examen national
Session 2018
PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
CRFPA
PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
Michaël Poyet
Magistrat administratifEnseignant associé à l’université Paris- Sud
Rapporteur auprès de la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État
Intervenant à l’IEJ de Sceaux, au Centre de formation de la juridiction administrative
et à l’Institut régional d’administration de BastiaDocteur en droit
Dans la même collection
Boris Bernabé, Michaël Poyet, Élise Wolton, La note de synthèse, 7e éd., 2018.
Céline Laronde-Clérac, Agnès de Luget, Méthodologie des épreuves écrites et de l’exposé-discussion, 2018.
Nathalie Blanc, Anne-Valérie Le Fur, Thomas Le Gueut, Anne-Cécile Martin, Droit des affaires, 2018.
Romain Boffa, Droit civil, 2e éd., 2018.
Henri Oberdorff, Jacques Robert, Libertés fondamentales et droits de l’homme, Recueil de textes français et internationaux, 16e éd., 2018.
Michaël Poyet, Procédure administrative contentieuse, 2018.
Thierry Revet, François-Xavier Lucas (dir.), Précis de culture juridique, 2e éd., 2018.
Corinne Robaczewski, Procédure pénale, 3e éd., 2017.
© 2018, Lextenso éditions, LGDJ70, rue du Gouverneur Général Éboué92131 Issy- les- Moulineaux CedexISBN : 978-2-275-05747-7
Defrénois - Gazette du Palais
Gualino - Joly - LGDJ
Montchrestien
5
TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
Aff. Affaire
AJDA Actualité juridique droit administratif
AJFP Actualité juridique fonctions publiques
Al. Alinéa
Art. Article
BJCP Bulletin juridique des contrats publics
Bull. civ. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation, chambre civile
C. civ. Code civil
C. urb. Code de l’urbanisme
CAA Cour administrative d’appel
CASF Code de l’action sociale et des familles
CCH Code de la construction et de l’habitation
CDBF Cour de discipline budgétaire et financière
CE Conseil d’État
CEDH Cour européenne des droits de l’homme
Convention EDH
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
CESEDA Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
CGCT Code général des collectivités territoriales
CG3P Code général de la propriété des personnes publiques
CHR Chambres réunies
Cass. 1re civ. Arrêt de la Cour de cassation, 1re chambre civile
CJA Code de la juridiction administrative
CJF Code des juridictions financières
CJCE Cour de justice des communautés européennes
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
CNDA Cour nationale du droit d’asile
COJ Code de l’organisation judiciaire
Concl. Conclusions
PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
6
Cons. Considérant
Cons. const. Conseil constitutionnel
CRPA Code des relations entre le public et l’administration
D. Recueil Dalloz
Déc. Décision
Dir. Sous la direction de
Doc. Doctrine
Éd. Édition
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
Ex. Exemple
Fasc. Fascicule
GAJA Grands arrêts de la jurisprudence administrative
JCP G JurisClasseur périodique, édition générale
JCP A JurisClasseur périodique, édition Administration et collectivités territoriales
JORF Journal officiel de la République française
JOUE Journal officiel de l’Union européenne
Lebon T. Tables du recueil Lebon
LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence
LPF Livre des procédures fiscales
MOP Moyen d’ordre public
n° Numéro
Obs. Observations
OFPRA Office français de protection des réfugiés et apatrides
OQTF Obligation de quitter le territoire français
Ord. Ordonnance
P. Page
POS – PLU Plan d’occupation des sols – plan local d’urbanisme
Préc. Précité
PUF Presses universitaires de France
QPC Question prioritaire de constitutionnalité
RDP Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger
RDSS Revue de droit sanitaire et sociale
Rec. Lebon Recueil Lebon (Recueil des décisions du Conseil d’État depuis 1821)
RDF Revue de droit fiscal
RDI Revue de droit immobilier
REP Recours pour excès de pouvoir
Req. Requête
RFDA Revue française de droit administratif
TABLE DES PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
7
RJS Revue de jurisprudence sociale
RPC Recours de plein contentieux
RTS Refus de titre de séjour
Sect. Section
SSR Sous- sections réunies
TA Tribunal administratif
T. confl. Tribunal des conflits
UE Union européenne
V. Voir
9
SOMMAIRE
Table des principales abréviations ................................................................. 5
Introduction ...................................................................................................... 13
LEÇON 1
LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES :
STATUT ET ORGANISATION .................................................................. 19
Section 1 – Origine et évolution de la juridiction administrative ..................................... 20
Section 2 – Le Conseil d’État ................................................................................... 27
Section 3 – Les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel .................... 31
Section 4 – Les juridictions administratives spécialisées ................................................ 37
LEÇON 2
LE PARTAGE DES COMPÉTENCES ENTRE LES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES ..................................................... 43
Section 1 – La répartition des compétences ................................................................ 44
Section 2 – Les questions préjudicielles ..................................................................... 47
Section 3 – Le Tribunal des conflits et le règlement des conflits entre les deux ordres de juridiction ........................................................................... 52
Section 4 – La compétence judiciaire en matière administrative ..................................... 55
LEÇON 3
LES PRINCIPES DIRECTEURS DU PROCÈS ADMINISTRATIF ......... 69
Section 1 – Une procédure inquisitoire et écrite .......................................................... 71
Section 2 – Le principe de la collégialité et le secret du délibéré .................................... 72
Section 3 – L’indépendance et l’impartialité ............................................................... 75
Section 4 – L’égalité des armes et la publicité ............................................................. 78
PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE
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LEÇON 4
LA COMPÉTENCE AU SEIN DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE
DE DROIT COMMUN ................................................................................. 81
Section 1 – La compétence des tribunaux administratifs ............................................... 81
Section 2 – La compétence des cours administratives d’appel ....................................... 86
Section 3 – La compétence du Conseil d’État .............................................................. 87
Section 4 – La question prioritaire de constitutionnalité ................................................ 92
LEÇON 5
LA DISTINCTION DES RECOURS CONTENTIEUX ............................. 97
Section 1 – Le recours pour excès de pouvoir ............................................................. 98
Section 2 – Le recours de plein contentieux ................................................................ 111
LEÇON 6
LA RECEVABILITÉ ........................................................................................ 119
Section 1 – Les conditions de recevabilité relatives à la décision attaquée ....................... 120
Section 2 – Les conditions de recevabilité relatives au requérant .................................... 127
Section 3 – Les conditions de recevabilité relatives à la requête ..................................... 139
LEÇON 7
LES DÉLAIS DE RECOURS ......................................................................... 145
Section 1 – Typologie et durée des délais de recours ................................................... 146
Section 2 – La technique des délais de recours ........................................................... 150
Section 3 – Les effets de l’expiration du délai de recours .............................................. 159
LEÇON 8
LE DÉROULEMENT DE L’INSTANCE ...................................................... 165
Section 1 – Le déroulement normal de l’instance ......................................................... 166
Section 2 – Les incidents de l’instruction .................................................................... 177
Section 3 – Les mesures d’investigation ..................................................................... 183
LEÇON 9
LE JUGEMENT OU L’ARRÊT ..................................................................... 189
Section 1 – Le délibéré ........................................................................................... 189
Section 2 – Le prononcé du jugement ou de l’arrêt ...................................................... 191
Section 3 – L’autorité et les conséquences de la décision juridictionnelle ......................... 195
Section 4 – L’exécution des décisions juridictionnelles .................................................. 198
SOMMAIRE
11
LEÇON 10
L’OFFICE DU JUGE ..................................................................................... 205
Section 1 – Les obligations du juge .......................................................................... 206
Section 2 – Les pouvoirs du juge .............................................................................. 209
LEÇON 11
LES VOIES DE RECOURS .......................................................................... 217
Section 1 – Le recours en appel ............................................................................... 218
Section 2 – Le pourvoi en cassation .......................................................................... 221
Section 3 – Les autres voies de recours ..................................................................... 224
LEÇON 12
LES RÉFÉRÉS ................................................................................................. 229
Section 1 – Les référés d’urgence ............................................................................. 230
Section 2 – Les référés ordinaires ............................................................................. 236
Section 3 – Les référés spéciaux ............................................................................... 239
LEÇON 13
LES MODES ALTERNATIFS DE RÈGLEMENT DES CONFLITS ......... 247
Section 1 – Les recours administratifs préalables ......................................................... 247
Section 2 – La transaction ....................................................................................... 258
Conclusion ....................................................................................................... 267
Corpus juridique de l’épreuve
Examen professionnel du CRFPA .................................................................... 271
Jurisprudences essentielles du Conseil d’État ................................................. 273
Examen CRFPA : session 2017 ....................................................................... 285
Exercices corrigés ............................................................................................ 291
Bibliographie générale .................................................................................... 445
Index alphabétique .......................................................................................... 447
13
INTRODUCTION
1 › La procédure administrative contentieuse a connu une évolution majeure avec la loi du 30 juin 20001 relative au référé devant les juridictions administratives qui a refondu les procédures d’urgence des juridictions de l’ordre administratif. Elle a de nouveau récemment évolué avec la possibilité offerte par le dernier alinéa de l’article L. 511-2 du Code de justice administrative (CJA), dans sa version en vigueur le 20 avril 20162, lorsque la nature de l’affaire le justifie, au président d’un tribunal administratif (TA) ou d’une cour administrative d’appel (CAA) ou, au Conseil d’État, au président de la section du contentieux, de décider qu’une affaire sera jugée par une formation composée de trois juges des référés, sans préjudice de son renvoi à une autre formation de jugement dans les conditions de droit commun. Cette possibilité a en particulier été mise en œuvre par trois juges des référés du TA de Versailles le 15 juillet 2016 pour statuer sur la demande de suspension de l’exécution de la décision du 17 juin 2016 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la Justice, a décidé la mise sous « vidéoprotection » continue d’un détenu dans une cellule pour une durée de trois mois.
Le CJA, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2001 en succédant au Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel3, a été modifié de façon notable au cours de l’année 2016 et notamment par la loi n° 2016-483 du 21 avril 2016 relative à la déon-tologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxie siècle, l’ordonnance n° 2016-1365 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant le conseil d’État, l’ordonnance n° 2016-1366 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, le décret n° 2016-899 du 1er juillet 2016 modifiant le CJA, le décret n° 2016-1249 du 26 septembre 2016 relatif a l’action de groupe en matière de santé, le décret n° 2016-360 du 26 septembre 2016 relatif aux marchés publics, le décret n° 2016-1458 du 28 octobre 2016 pris pour l’appli-cation du titre II de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France et portant modification du CJA, le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du CJA (décret dit « justice administrative de demain » ou « Jade »),
1. Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, JORF n° 151, du 1er juill. 2000, p. 9948.2. Art. 62 de la loi n° 2016-483 du 20 avr. 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.3. L’ord. du président de la République n° 2000-387 du 4 mai 2000, complétée par les décrets en Conseil d’État n° 2000-388 et n° 2000-389, signés le même jour, abroge le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.
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14
le décret n° 2016-1481 du 2 novembre 2016 relatif à l’utilisation des téléprocédures devant le Conseil d’état les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs (Télérecours), le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif et le décret n° 2017-888 du 6 mai 2017 relatif à l’action de groupe et à l’action en reconnaissance de droits.
Il en résulte donc un Code de justice administrative comportant des évolutions signifi-catives, et notamment à partir du 1er janvier 2017, qui sont intégrées dans le présent ouvrage afin d’actualiser les connaissances des étudiants en matière de procédure admi-nistrative contentieuse.
Ces modifications apportées au CJA concernent à la fois la compétence s’agissant de la compétence territoriale, la compétence du juge unique, du juge des référés et du juge d’appel ; la recevabilité s’agissant de l’obligation de liaison du contentieux, les délais de recours, le ministère d’avocat, l’utilisation de Télérecours, les pièces à joindre à la requête et l’élection de domicile ; l’instruction s’agissant de la reconnaissance du rôle du greffe dans l’instruction, de la cristallisation des débats4, des hypothèses de désistement d’office et de règlement des litiges par médiation ; les pouvoirs du juge qui sont renforcés en matière d’amende pour recours abusif dès lors que le montant maximal augmente de 3 000 à 10 000 euros.
En ce qui concerne l’application Télérecours, par une ordonnance n° 415439 du 17 novembre 2017, le juge des référés du Conseil d’État a jugé que seuls les avocats non encore inscrits à Télérecours peuvent se dispenser d’utiliser cette application pour introduire un recours en référé dès lors que l’article R. 414-1 du CJA, qui prévoit que, lorsqu’elle est présentée par un avocat, la requête doit, à peine d’irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d’une application informatique dédiée accessible par le réseau internet, est applicable aux référés d’urgence prévus par le titre II du livre V du CJA, et que sont seuls dispensés de cette obligation, en vertu du 2° de l’article R. 522-3 de ce code, les mandataires non encore inscrits dans cette application. Ainsi, dès lors que le juge des référés du Conseil d’État rejette une requête au motif qu’elle n’a pas été transmise par voie électronique, l’application Télérecours est aussi obligatoire en référé. Par un arrêt n° 16LY00208 du 19 décembre 2017, Préfet de l’Isère, la CAA de Lyon a admis par une solution implicite que si une requête doit être signée par la personne habilitée à ester en justice pour être recevable, celle qui est transmise par l’application Télérecours est réputée l’avoir été. Par un arrêt n° 17BX02680 du 28 novembre 2017, la CAA de Bordeaux a jugé irrecevable la requête transmise par Télérecours dont les intitulés des pièces jointes qui apparaissent dans l’inventaire ne coïncident pas avec l’intitulé des signets désignant ces pièces et lorsque, sous des inti-tulés génériques, sont regroupées plusieurs pièces de nature différente et ne répondant pas à ces intitulés génériques. Par ailleurs, d’une part, par une ordonnance n° 1711032 du 20 décembre 2017, le juge des référés du TA de Cergy- Pontoise a estimé que l’avocat qui prend en charge en cours d’instance la représentation d’un dossier doit s’assurer que les pièces papiers adressées initialement ont été régularisées dans l’application Télérecours qu’il est tenu d’utiliser dans ses échanges avec la juridiction et, d’autre part, par une ordonnance n° 1711222 du 5 décembre 2017, le juge des référés du même TA a jugé irre-cevable la requête introduite par le requérant dès lors que l’apposition d’un autocollant
4. N. NORMAND, « La cristallisation des moyens demeure en appel », Jurisprudence commentée, AJDA, 2018, p. 235.
INTRODUCTION
15
numérique sur les documents ne peut être regardée comme des signets informatiques. Le 18 décembre 2017, lors de la visite d’une délégation du Conseil d’État, conduite par son vice- président au TA de Cergy- Pontoise5, a été évoquée l’expérimentation à venir, aux TA de Cergy- Pontoise et de Melun, de l’application dénommée « Télérecours Citoyen », qui permettra aux requérants non représentés par un avocat de saisir la juridiction d’une requête sous forme dématérialisée. Dans ces juridictions, sera également mis en place un kiosque d’accueil des requérants particuliers afin de leur proposer de télécharger leur recours dans la nouvelle application plutôt que de le déposer en format papier dès lors qu’ils disposent d’une adresse mail. Cela devrait être le seul pré- requis pour accéder aux recours dématérialisés. Toutefois, une fois ce choix effectué, le requérant particulier devra rester jusqu’au terme de son recours dans la dématérialisation et aucun aménage-ment procédural spécifique ne lui sera réservé. Ainsi, l’objectif de cette expérimentation n’est pas de rendre l’application Télérecours citoyen obligatoire mais juste d’offrir aux justiciables une nouvelle facilité pour réaliser, suivre et gérer leurs contentieux.
La justice administrative a également progressé en matière de médiation. À ce titre, la loi de modernisation de la justice du xxie siècle du 18 novembre 2016 a doté le juge administratif de nouveaux outils pour promouvoir le règlement alternatif des litiges en créant un régime complet de la médiation dans les litiges administratifs avec les articles L. 213-1 à L. 213-10 du CJA auxquels renvoie l’article L. 114-1 pour le Conseil d’État. Elle définit les conditions de recours à la médiation en amont du juge administratif et les conditions dans lesquelles le juge, saisi d’un recours, peut inviter les parties à y recourir. La loi autorise par ailleurs le Gouvernement à expérimenter pendant quatre ans des dispositifs de recours préalable obligatoire à un médiateur dans certains litiges de la fonction publique et les litiges sociaux. Le décret n° 2017-566 du 18 avril 2017 relatif à la médiation dans les litiges relevant de la compétence du juge administratif vient compléter les dispositions de la loi du 18 novembre 2016. Par un jugement n° 1704860 et 1701610 du 1er décembre 2017, le TA de Strasbourg a procédé pour la première fois à l’homolo-gation d’un protocole d’accord transactionnel issu d’une médiation en précisant l’office du juge et notamment : « (…) qu’il appartient alors au juge administratif, qui se prononce en tant que juge de l’homologation, de vérifier que les parties consentent effectivement à la transaction, que l’objet de celle- ci est licite, qu’elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique une libéralité, qu’elle ne porte pas atteinte à des droits dont les parties n’ont pas la libre disposition et ne méconnaît pas d’autres règles d’ordre public ; qu’en cas d’homologation de la transaction, le juge administratif doit constater le non- lieu à statuer sur la requête ou, dans le cas où la partie requérante aurait subordonné son désistement à l’homologation de la transaction, donner acte de ce désistement ; qu’en revanche, le refus d’homologation entraînant la nullité de la transaction, il appartient dans cette hypothèse au juge de statuer sur la requête ; (…) ».
La partie réglementaire du Code de justice administrative a notamment intégré l’appel-lation de « magistrat » issue de l’article 86 de la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions
5. http://cergy- pontoise.tribunal- administratif.fr/A- savoir/Vie- du- tribunal/Visite- du- vice- president- du- Conseil- d- Etat- au- tribunal- administratif- de- Cergy- Pontoise2.
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16
relatives à la fonction publique6 qui a modifié l’article L. 231-1 du CJA en précisant que « les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel sont des magistrats dont le statut est régi par le présent livre et, pour autant qu’elles n’y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l’État » et de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires7
avec le décret du 30 mars 2017 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel8.
Bibliographie pour aller plus loin
– M.-Ch. de Montecler, « Un Télérecours pour les administrés », AJDA n° 14, 16 avril 2018, p. 765.
– J.-M. Sauvé, « Vœux aux membres et agents de la Cour nationale du droit d’asile », 23 janvier 2018, site internet du Conseil d’État.
– J.-M. Sauvé, « Intervention lors de l’Hommage à René Chapus (1924-2017) organisé par l’Université Paris II Panthéon- Assas et le Centre de recherche en droit adminis-tratif le 16 janvier 2018, L’apport de René Chapus au contentieux administratif », site internet du Conseil d’État.
– E. Maupin, « Télérecours va s’ouvrir aux citoyens », AJDA n° 44/2017, 25 décembre 2017, p. 2499.
– « Réformes de la juridiction administrative », RDP n° 5, septembre- octobre 2017, p. 1169.
– J.-M. Pastor, « Le SJA veut simplifier le contentieux des étrangers », AJDA n° 31/2017, 25 septembre 2017, p. 1750.
– J.-M. Pastor, « La juridiction administrative dans l’état d’urgence », AJDA n° 22/2017, 26 juin 2017, p. 1254.
– J.-M. Pontier, « Le sens du contentieux administratif », AJDA n° 9/2017, 13 mars 2017, p. 503.
– F. Melleray, « La justice administrative doit- elle craindre la justice prédictive », Tribune, AJDA n° 4/2017, 6 février 2017, p. 193.
– F. Poulet, « La justice administrative de demain selon les décrets du 2 novembre 2016 », AJDA n° 5/2017, 13 février 2017, p. 279.
– Conseil d’État, La lettre de la justice administrative, n° 46, février 2017, site internet du Conseil d’État.
– H. Delesalle, « La place nouvelle du juge administratif dans le droit de l’urbanisme », RDP n° 6, novembre- décembre 2016, p. 1759.
6. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, JORF n° 0062 du 13 mars 2012, p. 4498, texte n° 4.7. Loi n° 2016-483 du 20 avr. 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, JORF n° 0094 du 21 avr. 2016, texte n° 2.8. Décret n° 2017-451 du 30 mars 2017 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, JORF n° 0077 du 31 mars 2017, texte n° 62.
INTRODUCTION
17
– Dossier, « La justice administrative du xxie siècle », AJDA n° 40/2016, 28 novembre 2016, p. 2255.
– J.-M. Pastor, « L’Open data sur l’ensemble des décisions des juridictions administra-tives », AJDA n° 16/2016, 9 mai 2016, p. 878.
– Cf. sites Internet du Conseil constitutionnel, du Tribunal des conflits et du Conseil d’État (notamment les rapports et études).
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