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PROYECTO DE USAID PARA LA
GESTIÓN DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS
PROPUESTA DE REFORMA FUNCIONAL Y ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS DE EL SALVADOR
Febrero 2018
La elaboración de este documento fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de este documento es solamente responsabilidad de
DAI Global, LLC y no refleja necesariamente los puntos de vista de USAID o del Gobierno de Estados Unidos.
PROYECTO DE USAID PARA LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
PROPUESTA DE REFORMA FUNCIONAL Y ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS DE EL SALVADOR
Nombre del Proyecto Proyecto de USAID para la Gestión de las Finanzas Públicas
Oficina Responsable de USAID Oficina de Crecimiento Económico USAID/El Salvador
Número de Contrato AID-519-C-17-00002 ICA No. 1003107-IC-18-29408-00
Contratista DAI Global, LLC
Autor Diego Rengifo García
Consultor en Aduanas
Fecha de Publicación Febrero, 2018
Los puntos de vista expresados por el autor de esta publicación no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno de los Estados Unidos.
TABLA DE CONTENIDO
Antecedentes …………………………………………………………………………………………………… 1
Introducción ……………………………………………………………………………………………………. 1
Reuniones ……………………………………………………………………………………………. 1
Visitas …………………………………………………………………………………………………… 1 -2
Otras reuniones ……………………………………………………………………………………… 2
Panorama actual de la DGA ………………………………………………………………………………… 2
Porque la DGA debe realizar la reforma administrativa y funcional ……………………… 2 - 4
Operativizar, desconcentrar y delegar ……………………………………………………… 4 - 5
Fortalecer la institucionalidad y la política de transparencia …………………… 5
Coordinación interinstitucional ……………………………………………………… 5
Coordinación institucional …………………………………………………………… 5 - 6
Defensoría del usuario aduanero …………………………………………………… 6 - 7
Centro unificado de servicios …………………………………………………………... 7
La estructura orgánica a nivel de unidades y la nueva propuesta …………………………… 7 - 8
Unidad de supervisión y control ………………………………………………………………… 8
Unidad de comunicaciones ………………………………………………………………………… 8 - 9
Comunicaciones externas ………………………………………………………………... 9
Comunicaciones internas ………………………………………………………………. 9
Unidad de lucha contra el contrabando y la defraudación …………………………… 9
Unidad de la planificación y gestión de la calidad ………………………………………. 10
Unidad de facilitación al comercio …………………………………………………………… 10 - 11
Segmentación de usuarios y prioridad a la figura del OEA …………………………………… 11 - 13
Capacitación ……………………………………………………………………………………………………… 13 - 14
Administración de la coyuntura …………………………………………………………………………… 14 - 15
Recomendaciones generales de la propuesta en las divisiones ………………………………. 15
División de gestión técnica ………………………………………………………………………. 15 - 16
División de gestión de operaciones aduaneras …………………………………………. 16
División de gestión de tecnologías de la información y las comunicaciones … 16
División de gestión administrativa …………………………………………………………… 16
División de gestión de fiscalización …………………………………………………………. 16 - 17
División de gestión de liquidación …………………………………………………………… 17
División de gestión jurídica ……………………………………………………………………. 17 - 18
División de gestión de servicios aduaneros ……………………………………………… 18
División de gestión de inteligencia aduanera ……………………………………………. 19
Administraciones aduaneras ……………………………………………………………………………… 19
Propuesta de organigrama de la DGA …………………………………………………………………. 20
Propuesta de organigrama de las administraciones aduaneras ……………………………. 21
Recomendaciones generales ………………………………………………………………………………. 22 - 23
Anexos ………………………………………………………………………………………………………………. 23 - 27
1
ANTECEDENTES
El presente informe se realiza con base en los términos de referencia del proyecto de USAID
para la Gestión de las Finanzas Públicas de la República de El Salvador, el cual tiene como
objetivo, entre otros:
“Desarrollar una propuesta de reforma administrativa y funcional de la Dirección
General de Aduanas, para la implementación de un nuevo modelo de facilitación
aduanera, un nuevo código aduanero y un sistema moderno de información para
mejorar la recaudación y aumentar el comercio transfronterizo”.
Con base en lo anterior, en esta visita se realizó un análisis del marco legal que regula la
organización administrativa de la Dirección General de Aduanas (DGA) y las funciones de las
áreas que la componen, además de visitas de campo y una serie de reuniones.
INTRODUCCIÓN
La metodología utilizada para realizar el citado análisis partió del análisis de la Ley Orgánica
de la Dirección General de Aduanas, emitida mediante decreto legislativo No. 903 de
diciembre de 2005, además de tener en cuenta la estructura del Ministerio de Hacienda.
Con el objetivo de desarrollar el trabajo, se realizaron reuniones y visitas, a saber:
REUNIONES
• Director General de Aduanas
• Unidad de Atención al Usuario
• Unidad de Planificación y Gestión de la Calidad
• Unidad de Gestión de Riesgos
• División Técnica
• División de Operaciones
• División de Tecnología de Información y Comunicaciones
• División de Fiscalización
• División Jurídica
• Departamento de subastas
VISITAS
2
• El Amatillo, en límites con Honduras
• La Hachadura, en límites con Guatemala
• El puerto marítimo de Acajutla
• La Aduana intermedia de Metalio
OTRAS REUNIONES
• Director de la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la
Dirección General de Impuestos - DGI
• Jefe del Departamento, Centro de tramites de importaciones y exportaciones - CIEX
del Banco Central Reserva de El Salvador
• Asesora Despacho Viceministra de Economía, Ministerio de Economía de El Salvador
El día 22 de enero se realizó la presentación de la propuesta de la nueva estructura
de la DGA, en la que participaron el Señor Viceministro de Ingresos, el Director
General de la Aduana, el Subdirector de las Aduana, la Jefa de Planificación
Institucional y el Director de Política Económica y fiscal, ambos del Ministerio de
Hacienda.
PANORAMA ACTUAL DE LA DGA
La Dirección General de Aduanas hace grandes esfuerzos para atender y controlar la
operación aduanera, sin embargo, muchos de ellos – los esfuerzos - se pierden porque
evidenciamos no hay una verdadera coordinación institucional e interinstitucional, razón
suficiente para que la aduana asuma el gran reto de reorganizarse y estructurar la entidad
por procesos, de manera que pueda cumplir de manera eficiente, trasparente y eficaz su rol,
tal y como se demanda de una aduana moderna.
PORQUE LA DGA DEBE REALIZAR LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y
FUNCIONAL
Inicialmente es importante mencionar que serán tenidas en cuenta para efecto de esta
propuesta: el Acuerdo de Facilitación al Comercio de la OMC, el convenio de Kioto revisado
de la Organización Mundial de Aduanas y la Declaración de Arusha revisada sobre buen
gobierno y ética en la aduana, del Consejo de Cooperación Aduanera, entre otros, además
3
como referente las estructuras de las aduanas de Bolivia, Costa Rica, Uruguay y Guatemala.
(ver anexo 1)
Estas estructuras de las administraciones revisadas, evidencian son robustas y complejas
aunque no por ello las mejores, seguramente pretenden atender de la mejor manera las
particularidades y necesidades de cada país, pero desde el punta de la simplicidad,
entendimiento y modernidad de sus aduanas, no son necesariamente son el comparable que
la Aduana de El Salvador necesita, razón suficiente para señalar que, serán los documentos
de la OMC y la OMA, los llamados a ser tenidos en cuenta para la formulación de la propuesta,
tal y como se señalo anteriormente.
Comencemos entonces por señalar que una aduana moderna debe cumplir 4 funciones
básicas, veamos:
• Controlar, en este aspecto es necesario fortalecer el control posterior o de auditoria,
sobre el previo o simultáneo, razón por la cual se propone segmentar los auxiliares
de la función pública aduanera e individualizar a los usuarios de confianza y dar un
tratamiento diferenciado, entendiendo que no se puede tratar de la misma manera a
los operadores de comercio exterior.
• Facilitar, la aduana tiene que simplificar las operaciones tanto como le sea posible y
lograr el justo equilibrio con la labor de control. Cuando las operaciones son
complejas, llenas de trámites y no se asume la tarea de hacerlas más sencillas, se
podría estar fomentando la informalidad, el contrabando, la evasión, etc.
• Cobrar, las administraciones aduaneras deben contribuir con los ingresos públicos
de la nación y buscar que todos los auxiliares de la función pública aduanera no
paguen menos de lo que por ley corresponde en materia de derechos e impuestos a
la importación y demás obligaciones, según corresponda.
• Producir cifras estadísticas, es la función más estructural y necesaria que debe
cumplir una aduana moderna; con los datos procesados, bien administrados y
analizados, se deberá gerenciar la aduana de manera eficiente, porque con esos datos
bien analizados, se podrá controlar, facilitar y cobrar, tal y como es el propósito que
se incorpora en esta propuesta de modernización y que justifica el cambio.
El Acuerdo de Facilitación al Comercio, obligatorio para todos los países que hacen parte de
él, desde el 22 de febrero de 2017, propone varias practicas recomendadas y que han sido
recogidas por las aduanas que a ella pertenecen, no solo en relación con la metodología del
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trabajo público-privado para la adopción de medidas1 también para generar una agenda
permanente en la búsqueda de construir “LA ADUANA QUE QUEREMOS”, teniendo como
referente indicadores de eficacia y eficiencia en las operaciones y el servicio que se presta.
El otro aspecto importante sobre el que se construye la propuesta tiene que ver con la
transparencia que incorpora no solo los postulados de este citado Acuerdo de Facilitación,
también la declaración del Consejo de Cooperación Aduanera sobre buen gobierno y ética en
aduanas, que además de referirse a la transparencia, automatización, reforma y
modernización, también aborda el relacionamiento con el sector privado2.
Para el mejor entendimiento y análisis de la formulación de la estructura, se han definido
unas acciones estratégicas que además de justificarla, fijan los lineamientos generales y de
política que deben ser implementados de manera ordenada para que la estructura moderna
que se propone permita los mejores resultados, porque nada ganamos con plantear un
cambio si no hay una forma gradual, metódica y organizada de desarrollarla.
No menos importante que lo anterior, es la implementación del modelo, dentro de un
concepto de gestión del riesgo y de segmentación de usuarios, teniendo claro que ninguna
aduana en el mundo puede controlar el 100% de las operaciones ni los usuarios, razón por
la cual deberá identificarse a los auxiliares de la función pública aduanera de confianza entre
los criterios de bajo riesgo, mediano riesgo o alto riesgo, según los parámetros establecidos,
no solo con la información aduanera sino con otros datos relevantes de otras entidades que
resulten útiles para el efecto, especialmente de la Dirección General de Impuestos, de la
Ventanilla Única de Comercio Exterior, Policía Nacional, etc.
OPERATIVIZAR, DESCONCENTRAR Y DELEGAR
1 “Artículo 2: OPORTUNIDAD DE FORMULAR OBSERVACIONES, INFORMACIÓN ANTRES DE LA ENTRADA EN VIGOR Y
CONSULTAS. 1. Oportunidad de formular observaciones e información antes de la entrada en vigor 1.1 Cada miembro ofrecerá, en la medida en que sea factible y de manera compatible con su derecho interno y su sistema jurídico, oportunidades y un plazo adecuado para los comerciantes y otras partes interesadas formulen observaciones sobre las propuestas de introducción o modificación de leyes y reglamentos de aplicación general relativos al movimiento, levante y el despacho de mercancías, incluidas las mercancías en tránsito.” 2 “10. Relación con el sector privado. Las administraciones aduaneras deben promover una relación abierta, transparente y productiva con el sector privado. Los grupos de usuarios deben ser alentados a aceptar un nivel adecuado de responsabilidad con relación al problema y para la identificación e implementación de soluciones prácticas. El establecimiento de memorandos de entendimiento entre las instituciones de aduanas y el sector privado puede ser útil en este aspecto. Del mismo modo, el desarrollo de códigos de conducta para el sector privado, que claramente establezca normas de comportamiento profesional, puede ser útil. Las penalizaciones asociadas con comprometerse en comportamiento corrupto deben ser suficientes para disuadir a los grupos de usuarios a pagar propinas o cuotas de facilitación para obtener tratamiento preferencial.”
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Esta primera estrategia busca que el Director General no asuma de manera directa labores operativas si no solo asuntos estratégicos y de política, contrario a lo que sucede hoy, y que sean las Jefaturas de División o a través de ellas o sus departamentos, las que tengan la competencia en temas tales como: (i) La unidad de modernización de infraestructura; (ii) La unidad técnica de monitoreo y vigilancia; (iii) La unidad de inspecciones no intrusivas; y, (iv) la unidad de atención al usuario. Debe ser claro que, estas funciones y todas las demás, son importantes para la entidad, pero que, en el concepto de una aduana moderna, debe existir la delegación de funciones para que no se concentre en una o en pocas personas o áreas, casos o temas, que demandan una pronta y oportuna respuesta. FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD Y POLITICA DE TRANPARENCIA Esta propuesta que se formula busca consolidar el rol de la aduana a que se refiere la
mencionada Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, a través de dos estrategias:
a) Coordinación interinstitucional: Es claro que la DGA no puede estar sola, ni
actuar sola, ella – la aduana – hace parte de la estructura del Ministerio de
Hacienda y debe en consecuencia como dependencia especializada, garantizar el
cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulan el tráfico internacional de
mercancías dentro del marco de sus competencias y de coordinación
interinstitucional para lo cual debe liderar o participar en:
• El control y facilitación conjunto de operaciones aduaneras y de comercio
exterior
• El fortalecimiento del relacionamiento con la Ventanilla Única de Comercio
Exterior – VUCE
• Ser enlace con organismos multilaterales y atención de los asuntos
internacionales, tales como: unión aduanera, aprovechamiento de
acuerdos comerciales, control coordinado en frontera, etc.
b) Coordinación institucional: Así como la coordinación interinstitucional es
importante, la interna lo es igual, razón por la cual, corresponderá al Director
General trabajar en ese propósito. Todo cambio institucional trae consigo un
componente de incertidumbre y debe ser asumida por la más alta jerarquía de la
entidad, para comunicar, para explicar el cambio, para señalar el propósito de la
modernización y lo que se busca, que, entre otras cosas, deberá:
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• Hacer realidad el concepto de “LA DGA UNA SOLA ADUANA”
• Fortalecer el trabajo para la armonización de procedimientos y
unificación de criterios
• Analizar y redefinir, de ser necesario, los indicadores de gestión y la
planificación estratégica
• Organizar la DGA por procesos
• Realizar un ajuste gradual y programado del modelo
De la mano de estos dos grandes conceptos, es importante que la Aduana evalúe la creación
de la DEFENSORIA DEL USUARIO ADUANERO, figura que está prevista en otras
instituciones del estado, como por ejemplo la Dirección General de Impuestos – DGI y por
supuesto en varias de nuestras aduanas en Latinoamérica; Colombia tiene un buen modelo
y valdría la pena analizar esta experiencia para decidir sobre su conveniencia y adopción,
para lo cual parafraseo sus funciones y las ajusto teniendo en cuenta que allí la entidad
funciona para los temas tributarios y aduaneros.
Las funciones de la Defensoría del Usuario Aduanero se pueden estructurar, así:
a) Formular recomendaciones al Director General de la Aduana para asegurar una adecuada, justa y oportuna prestación del servicio.
b) Realizar seguimiento, a solicitud de los usuarios aduaneros, a los procesos de fiscalización, a fin de asegurar el cumplimiento del debido proceso.
c) Participar, si lo considera conveniente, como veedor en las reuniones donde se promuevan correcciones de declaraciones por parte de los usuarios, y velar porque una vez producida la respectiva corrección, las mismas sean respetadas por los funcionarios de la aduana.
d) Velar porque las actuaciones de las diferentes dependencias de la DGA se cumplan dentro del marco de los principios constitucionales de equidad y transparencia que rigen el ejercicio de la función pública.
e) Canalizar las inquietudes que tengan los usuarios sobre deficiencias de la adecuada prestación del servicio por parte de la DGA, realizar las verificaciones que sean del caso, formular las recomendaciones para superarlas y poner en conocimiento de las
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autoridades y dependencias pertinentes sus conclusiones, con el fin de que se apliquen los correctivos y/o sanciones que resulten procedentes.
Acorde con los dos temas anteriormente señalados, la propuesta de estructura también
busca el fortalecimiento de la política de transparencia: “YO LE JUEGO LIMPIO A MI
ADUANA” que pretende un impacto interno, pero también vincular al sector privado con este
propósito.
La estrategia seria a través de la suscripción de acuerdos de transparencia y buenas prácticas
a trabajar con el sector privado, por sectores económicos, o por gremios, o también con
auxiliares de la función pública aduanera; estos acuerdos, pretenden trabajar la construcción
de confianza, en la búsqueda de “LA ADUANA QUE QUEREMOS”
Dentro de este propósito se incluye un tema que se considera es estratégico en el tema de
transparencia y tiene que ver con la información, desde el punto de vista del acceso,
disponibilidad y la manera de comunicar, en ese sentido los servicios de información son
importantes, luego lo que se propone es anticipar dentro de la estrategias, los CENTROS
UNIFICADOS DE SERVICIOS” en el que por supuesto la aduana y otras entidades de
gobierno estén presentes y atiendan en un solo lugar, trámites de aduanas y comercio
exterior; un buen ejemplo de lo que se pretende es lo que vemos en la aduana intermedia de
Santa Ana, el donde un usuario encuentra en un solo sitio las entidades con las que tiene que
gestionar un proceso de exportación, allí también se podrían integrar otros servicios para
dar mayor integralidad a este concepto de facilitación y simplificación de trámites en la
búsqueda de la transparencia.
Señalados estos temas que buscan incorporar el concepto de una aduana moderna, desde el
punto de vista de lineamientos de política, acorde con lo que demanda el sector privado para
atender en debida forma las operaciones de manera eficiente, analizaremos entonces a nivel
de las Unidades con las que cuenta el Director General de Aduanas, cuál sería la propuesta y
que se busca, además de referirnos que se espera de las existentes.
LA ESTRUCTURA ORGANICA A NIVEL DE UNIDADES Y LA NUEVA PROPUESTA
Actualmente existen 8 Unidades: (i) De atención al usuario; (ii) De Planificación y gestión de
la calidad; (iii) De modernización de la infraestructura; (iv) De Gestión de riesgo; (v) De
facilitación del comercio; (vi) De inspecciones no intrusivas; (vii) Técnica de monitoreo y
vigilancia; y, (viii) de acceso a la información pública.
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La propuesta que se formula pasaría de 8 a 6 unidades, incorporando la Unidad de
supervisión y control, la Unidad de comunicaciones, la Unidad de lucha al contrabando y la
defraudación, quedando claro que las funciones y competencias de las otras unidades que no
están incorporadas, no desaparecerían si no que se asignarían en otra parte de la estructura
propuesta y que se presentará y explicara más adelante, solo bástenos decir, cómo se señaló
anteriormente, que lo que se busca es operativizar, desconcentrar y delegar asuntos que
desde el punto de la propuesta se considera no deben estar dentro de la órbita directa del
despacho del Director General.
UNIDAD DE SUPERVISIÓN Y CONTROL
Esta Unidad será estratégica para asegurar el éxito del modelo propuesto y está concebida
para que directamente y de la mano del Despacho del Director General permitan evaluar,
supervisar y controlar las funciones y competencias de las áreas, para que se desarrollen con
base en lo señalado en la Constitución, la Ley y los Acuerdos, en tal sentido esta dependencia,
tendrá a su cargo, entre otras:
• La tarea de evaluar y realizar seguimiento continuo a la gestión de las dependencias
de la DGA.
• La evaluación de los procesos de competencia de la entidad, con el fin de determinar
su coherencia con los objetivos y resultados comunes e inherentes a la misión
institucional.
• La labor de asesorar y acompañar a las dependencias en la definición y
establecimiento de mecanismos de control en los procesos y procedimientos, para
garantizar la adecuada protección de los recursos, la eficacia y eficiencia en las
actividades, la oportunidad y confiabilidad de la información y sus registros y el
cumplimiento de las funciones y objetivos institucionales.
UNIDAD DE COMUNICACIONES
Es claro que el Ministerio de Hacienda tiene una dependencia encargada de este tema, sin
embargo, esta Unidad deberá de manera coordinada y bajo su orientación, desarrollar
principalmente las comunicaciones externas.
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La razón de proponer esta Unidad, es que existe la llamada “mala prensa” por temas que
quizá no son responsabilidad de la aduana, que en algunos casos son temas tan técnicos,
específicos o complejos de explicar, que deben ser abordados directamente por la aduana
para que de manera sencilla y con un lenguaje fácil, se le cuente a la comunidad en general
las cosas; es importante poder reaccionar de manera constructiva y proactiva a los
señalamientos y situaciones, pero además la DGA también tiene que contar las cosas que en
su concepto hablan bien de la institución en materia de facilitación, control, cobro y cifras
de operaciones, importaciones, exportaciones, etc.
- Comunicaciones externas
• Medios hablados, escritos y televisados
• Fortalecimiento de la utilización de redes sociales
• Cifras y acciones
- Comunicaciones internas
• Que está pasando al interior de la DGA
• El Director informa
• Información de recursos humano
UNIDAD DE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO Y LA DEFRAUDACION
Establece el artículo 27 de la ley orgánica - léase decreto legislativo No. 903 de 2005- , que la DGA deberá tener una dependencia encargada de la lucha contra el contrabando y la defraudación, la que deberá coordinar con las demás instituciones involucradas, para prevenir y combatir los delitos de contrabando, defraudación de la renta de aduanas y demás delitos relacionados, quien asumirá temas tales como: el secuestro de las mercancías y los medios de transporte utilizados para la comisión del delito. Esta unidad deberá funcionar como unidad penal en la lucha contra los delitos que atentan contra la seguridad económica de estado y deberá ayudar a estructurar y fortalecer las investigaciones que por su carácter técnico y especializado a veces escapa al conocimiento de otros actores que intervienen en la lucha contra este tipo de delitos.
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UNIDAD DE PLANIFICACIÓN Y GESTION DE LA CALIDAD
Si bien es cierto, esta Unidad está dentro de la estructura actual y se mantendrá, su rol deberá
fortalecerse en cuanto a la producción de cifras y datos, principalmente para gerenciar la
aduana y también para informar a los operadores de comercio exterior y auxiliares de la
función pública aduanera de manera oportuna, que está pasando desde el punto de vista de
las cifras y la gestión en los asuntos que son del resorte de la DGA.
En tal sentido esta Unidad deberá ser la responsable de coordinar con las distintas áreas de
la aduana y demás instituciones, la labor de procesar e informar: (i) datos estadísticos y
análisis operacionales; (ii) mediciones y estudios fiscales; y, (iii) gestión organización.
Una aduana moderna debe tener claro quiénes son sus clientes, que operaciones realizan, en
qué sector económico se localiza, cual ha sido su comportamiento en el cumplimiento de sus
obligaciones, etc. Es lo que llamaremos la “Big data aduanera”, para administrar la gestión
del riesgo, en donde lo que se deberá buscar es tener no solamente información de la aduana,
también de otras instituciones que por su actividad pueden ayudar a consolidar esta gran
base de información. En el capítulo de segmentación de usuarios se explicará esta acción
estratégica, aquí solo bástenos decir, que será la Unidad de Planificación y Gestión de la
Calidad, la encargada de coordinar esta importante actividad.
Esta Unidad también, en coordinación con las demás áreas deberá construir y proponer
indicadores de gestión y cumplimiento, que permitan evaluar al interior de la DGA temas
como: niveles de servicio, facilitación al comercio, cargas de trabajo, eficiencia y efectividad
en el control, etc.
UNIDAD DE FACILITACIÓN AL COMERCIO
Es claro que esta Unidad ya se encuentra consagrada en la actual estructura, sin embargo, nuestro comentario relacionado con ella es que el Protocolo del Acuerdo de Facilitación al Comercio de la OMC, trae para las aduanas una serie de tareas que buscan llegar al equilibrio entre la facilitación y el control; indudable que la DGA también deberá llevar a la práctica, temas que fortalecerán la necesidad que esta propuesta incorpora y que se deberán implementar conforme lo estableció el país en el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y los países menos adelantados miembros a que se refiere la sección II del Protocolo. Entre los temas a consolidar están:
a) Publicación y disponibilidad de la información;
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b) Oportunidad de formular observaciones, información antes de la entrada en vigor y
consultas;
c) Resoluciones anticipadas;
d) Procedimientos de revisión o recursos;
e) Otras medidas para aumentar la imparcialidad, la no discriminación y la transparencia;
f) Levante y despacho de mercancías;
g) Cooperación entre organismos que intervienen en la frontera;
h) Traslado de mercancías destinadas a la importación bajo control aduanero; y,
i) Formalidades en relación con la importación, exportación y el transito Estos y otros aspectos que señala el mencionado Protocolo resultaran fundamentales para hacer de la DGA una institución moderna, tal y como el sector privado lo demanda, pero además, destacando dentro de ellos la construcción conjunta – sector público y privado - de las soluciones e implementación de las mejores prácticas, tal y como deviene del entendimiento del citado documento.
SEGMENTAR LOS USUARIOS Y DAR PRIORIDAD AL DESARROLLO DE LA FIGURA DEL OPERADOR ECONOMICO AUTORIZADO OEA Este importante componente establece que una aduana moderna no puede dar el mismo tratamiento a sus operadores de comercio exterior y auxiliares de la función pública aduanera y que deberá identificarlos y calificarlos, basado en 4 principios generales que devienen de los postulados que sobre gestión del riesgo consagra la Organización Mundial de Aduanas – OMA, a saber:
a. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y les gusta cumplir;
b. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y les cuesta trabajo cumplir;
c. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones,
saben de sus responsabilidades y cuando pueden no cumplen; y,
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d. Aquellos operadores de comercio exterior que conocen sus obligaciones, saben de sus responsabilidades y no les gusta cumplir.
Estas cuatro categorías, suponen que todos los actores de comercio exterior están entrenados y capacitados, sin embargo, sabemos que no es así y que la aduana deberá asumir unas amplias jornadas de formación, para que la falta de conocimiento no sea una excusa para el debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades que se consagran en la regulación aduanera y en general en la normatividad de comercio exterior. La DGA deberá con base no solo en la información con la que cuenta de manera directa – entiéndase la que obtiene cuando administra las importaciones, exportaciones, el tránsito aduanero, el monitoreo y en general el control de las operaciones aduaneras - deberá ampliar sus bases de datos de consulta y análisis, para efectos de poder desarrollar un integral análisis en la gestión del riesgo. Eso es precisamente lo que se demanda de una aduana moderna. Poder contar con usuarios de confianza permitirá a la DGA ser eficiente en la utilización de los recursos humanos y físicos pues podrá enfocar su actividad en aquellos operadores de alto riesgo. Debe ser claro que la aduana no puede dar el mismo tratamiento a los auxiliares de la función pública aduanera y que también criterios como tamaño de la empresa, volumen de operaciones, etc. Deben ser tenidas en cuenta para efectos para efectos de realizar la segmentación que se propone. El asunto de la calificación del riesgo a los auxiliares de la función pública aduanera y en general a los operadores de comercio exterior deberá darse dentro de los más altos estándares de transparencia, en tal sentido se sugiere a la DGA publicar los criterios generales de evaluación, sin que ello implique divulgar la formulación o análisis desarrollados para establecer la calificación de riesgo. En este sentido se proponen algunos criterios:
1. Antecedentes en el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y tributarias;
2. Solvencia económica para el pago de las obligaciones aduaneras y tributarias;
3. Solvencia económica entre la actividad que desarrolla y las operaciones aduaneras para las que se encuentra inscrito, autorizado, habilitado según corresponda; y,
4. Cumplimiento de sus obligaciones ante otras autoridades, tales como la Policía,
autoridades sanitarias o fitosanitarias, autoridades judiciales. Además de la publicación de estos criterios, sería importante que la aduana estableciera la oportunidad legal para que una calificación de alto riesgo pueda ser revisada y si un auxiliar de la función pública aduanera u operador de comercio exterior después de un proceso de seguimiento, acompañamiento y de mejora de su comportamiento, pueda pasar por ejemplo
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a ser de confianza. Este trabajo de calificar los usuarios tendría un impacto directo en promover los OEA en El Salvador, que tanta dificultad han tenido en su arranque, ya que aunque el programa inicio desde el año 2009, a la fecha no hay ninguna empresa certificada, entre otras cosas, esta situación en la aduana colombiana ha motivado que cada vez más empresas quieran aplicar a ser Operadores Económicos Autorizados, en la medida en que la Aduana calificara a todos los usuarios trátese de OEA o no. Es indudable que la Aduana de El Salvador al igual que todas las del mundo, según las mejores prácticas recomendadas deberán fortalecer el control posterior o de auditoria en el que la segmentación y el trabajo desarrollado por los inspectores vista y demás áreas de control, aúnen esfuerzos para realizar esta labor de identificación y singularización de usuarios.
CAPACITACIÓN
En los distintos diálogos con funcionarios de la DGA y auxiliares de la función pública
aduanera con los que se intercambiaron opiniones, siempre surgió como la mayor necesidad
el tema de la capacitación, en ese será necesario focalizar la estrategia en tres grandes
aspectos:
• Contar con centro de formación aduanera
• Realizar eventos institucionales y de formación técnica
• Capacitar a los auxiliares de la función pública aduanera
Además de la formación técnica especializada, será necesario también, pensar en incluir
otros aspectos tales como: (i) Gestión del cambio y liderazgo; (ii) Formación de formadores;
(iii) Indicadores de gestión y servicio; (iv) Investigación y auditoría aduanera; (v) delitos
aduaneros y fraude; (vi) Gestión de riesgo y criterios; (vii) Arancel, origen y valoración
aduanera.
Es necesario identificar cuáles de ellas deberán ser a través de asistencia técnica y cuales
solo capacitación, sin embargo, para el efecto es importante que la experiencia internacional
se incorpore en este tipo de formación.
ADMINISTRACIÓN DE LA COYUNTURA
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Es necesario recomendar que esta modernización de la DGA sea gradual y por procesos. Sería
caótico tratar de impulsar un modelo que aborde todos los ámbitos planteados en este
documento de manera simultánea, adicionalmente es importante tener presente que varios
aspectos se deberán acoplar con: (i) reforma aduanera; y, (ii) modernización de los Servicios
Informáticos Electrónicos – SIE.
En este sentido, se propone avanzar inicialmente con los siguientes temas:
1. Establecimiento de los llamados “CENTROS UNIFICADO DE SERVICIOS”, ubicado uno
en la Aduana de San Bartolo y otro en la Capital, para atender de manera oportuna,
ágil y dinámica a los auxiliares de la función pública aduanera y en general a los
operadores de comercio exterior;
2. Programar e iniciar los temas de capacitación tanto a funcionarios de la DGA como al
sector privado; y,
3. Como la gran necesidad para la DGA, se advierte en este documento, es contar con
información confiable para producir análisis, estudios, ayudar a gestionar el riego y
en general administrar de manera eficiente la operación y formular indicadores de
gestión, se recomienda iniciar con el trabajo de la Unidad de Planificación y Gestión
de la Calidad.
RECOMENDACIONES SOBRE CADA UNA DE LAS DIVISIONES Y EL MODELO DE LA
ADMINISTRACIÓ ADUANERA
División de Gestión Técnica
Esta División juega un papel importante debido a las responsabilidades que tiene atribuidas,
que implican un alto conocimiento técnico y que deben ser desarrollados en coordinación
con otras divisiones para el fortalecimiento del control posterior.
Se propone que esta dependencia no tenga bajo su cargo el Archivo General por cuanto no
guarda relación con las actividades propias de la División, tradicionalmente la función de
resguardar y organizar documentación es una responsabilidad de áreas administrativas de
cualquier entidad gubernamental y por supuesto es así en otras aduanas.
Esta División deberá fortalecer los tiempos de respuesta a las consultas sobre clasificación
arancelaria, valoración y origen planteadas por los administradores de las aduanas y los
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Contadores Vistas. Especial atención merece el trabajo conjunto que deberá desarrollarse
entre esta área y la División de Fiscalización para efectos de estructurar los programas de
control posterior.
División de Gestión de Operaciones aduaneras
Esta División está estructurada actualmente por zonas, sin embargo, el estándar de las
aduanas comparadas y que hacen parte del anexo 1, apuntan a un ordenamiento por
procesos, en ese sentido la propuesta sería:
a) Departamento de importaciones y exportaciones
b) Departamento de garantías
c) Departamento de regímenes especiales
d) Departamento de tránsitos aduaneros
Estos departamentos propuestos corresponden a la organización por procesos de la que ya
tantas veces hemos hablado, solo bástenos decir, que el departamento de régimen especiales
tendría bajo su responsabilidad las admisiones temporales, el régimen de
perfeccionamiento, el régimen de depósito y las zonas francas.
Ahora bien, la zonificación de las administraciones aduaneras podría mantenerse, siempre y
cuando esto le de mayor eficiencia a las operaciones o racionalice la utilización de los
recursos humanos o físicos.
División de Gestión de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
Esta División de las Tics, tiene una estructura estándar dentro de las aduanas, en ese sentido
no se evidencia necesidad de la modificación de su estructura, solo bástenos decir que esta
área jugará un papel importante en la simplificación y facilitación y control al comercio,
cuando cuente con un sistema confiable y con cobertura del 100% de las operaciones.
División de Gestión Administración administrativa
La propuesta en esta División incorpora varios cambios en cuanto a sus funciones y
competencias, pasando de 3 a 5 Departamentos:
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a) Departamento de Recursos Físicos
b) Departamento de Servicios Generales
c) Departamento de Recursos Humanos, Salud Ocupacional y Riesgo
d) Departamento de Comercialización
e) Departamento de Archivo General
En esta propuesta, el departamento de recursos físicos en coordinación con el área de
servicios generales, asumirían las funciones y competencias de la Unidad de Modernización
de la Infraestructura, con lo que se desoperativiza y se delegan temas que debido a su
naturaleza y con base en la formulación y justificación de esta propuesta, el Director General
de la Aduana ya no asumiría bajo la nueva estructura propuesta.
En cuanto al Departamento de Subastas, evidenciamos tiene mayores actividades bajo su
cargo, en ese sentido temas como la conservación, custodia, donación o destrucción también
deben hacer parte de su rol, razón que justificaría su nuevo nombre de Departamento de
Comercialización, con ello su labor sería más integral, del que se espera más adelante, que a
través de un sistema de administración de inventarios, controle los tiempos, reportes y
genere eficiencias en cuanto a este proceso corresponde.
En lo relacionado con el Departamento de Archivo General, es claro que la conservación,
administración y en general la custodia de la información deberá estar en cabeza de la
División de Gestión Administrativa.
Finalmente se propone que el tema de la correspondencia y su distribución esté en el
Departamento de Servicios Generales, quien será la dependencia encargada - solamente - de
su distribución a las áreas competentes.
División de Gestión de Fiscalización
El alcance de la propuesta en esta División, siguiendo la organización por procesos, nos lleva
a la propuesta de tres departamentos:
a) Departamento de Control en Zonas Secundarias
b) Departamento de Investigaciones Aduaneras
c) Departamento de Programas de Fiscalización
La primera, es decir control en zonas secundarias, sería la encargada de los operativos de
control en zonas secundarias, entiéndase diligencias en carretera, vistitas a los auxiliares de
la función pública aduanera y en general a los operadores de comercio exterior; este
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departamento debería estar en capacidad de hacer control posterior con otras autoridades,
entiéndase policía nacional, fiscalía, autoridades sanitarias y fitosanitarias, entre otros.
El Departamento de Investigaciones Aduaneras, fortalecería todo lo que es el llamado control
posterior de auditoria, recibiendo insumos de las Divisiones de Gestión Técnica, de
Operaciones, de Inteligencia Aduanera y por supuesto de los departamentos de control en
zonas secundarias y programas de fiscalización, especialmente.
A su turno el Departamento de Programas de fiscalización, con base en toda la información
recibida de las distintas áreas y con la coordinación con las distintas dependencias de la DGA
formularia el plan de choque contra el contrabando y la defraudación en rentas.
División de Gestión de Liquidación
Siguiendo la propuesta de organización por procesos, es de donde surge la propuesta de la
creación de la División de Liquidación, dependencia que contaría con tres departamentos:
a) Departamento de imposición de sanciones
b) Departamento de liquidaciones oficiales
c) Departamento de audiencias y apertura a pruebas
El primer departamento funcionaria como ente liquidador de las sanciones que se impongan
a los auxiliares de la función pública aduanera por el incumplimiento de sus obligaciones y
responsabilidades.
El Departamento de liquidaciones oficiales a su turno se encargaría de proferir los actos
administrativos que modifican las declaraciones de importación que deben ser corregidas
para para pagar mayores derechos e impuestos a la importación por haber incurrido en
errores de tarifa, clasificación arancelaria, valoración, etc.
Finalmente, el departamento de audiencias y apertura a pruebas asumiría la labor que
actualmente se encuentra asignada a la División Jurídica, bajo los mismos términos y
condiciones.
División de Gestión Jurídica
Esta División se reorganizaría de la siguiente manera:
a) Departamento de Soporte Jurídico
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b) Departamento Normativo
Este primer departamento se encargaría de atender los varios requerimientos de las
dependencias de la DGA con el fin de dar una coherencia legal y como su nombre lo dice,
soportar las actuaciones que de alguna u otra manera pueden generar controversia por su
interpretación y alcance.
El Departamento de Normalización que se encuentra actualmente en el área de planificación
sería transferido a esta División por ser la competente en la elaboración de proyectos de
norma, instrucciones y asuntos de interpretación y doctrina aduanera, pero además,
asumiría las consultas que formulan los auxiliares de la función pública aduanera y demás
operadores de comercio exterior.
En esta División no estarían entonces los Departamentos de Trámites y Registros, como
tampoco el Departamento de Audiencias y Apertura a Pruebas, que se explicaron en las
Divisiones competentes de la propuesta.
División de Gestión de Servicios Aduaneros
Se propone como una nueva División encargada de tres temas a saber:
a) Departamento de Registro y Control de los Auxiliares de la Función Pública Aduanera
b) Departamento de Asistencia e Información al Usuario
c) Departamento de Garantías
El primer Departamento asumiría la función que actualmente se encuentra en la División
jurídica, que tiene que ver con el Registro y Control de los auxiliares de la función pública,
básicamente con las mismas funciones y competencias.
El otro departamento, es decir de asistencia al cliente, asumiría algunas de las actividades
que tiene actualmente la Unidad de Atención al Usuario, salvo la radicación y distribución de
correspondencia, que como se mencionó anteriormente, quedará bajo esta nueva propuesta
en cabeza de la División Administrativa; este departamento estaría a cargo de los Call –
Center y los Centros Unificados de Servicios, explicados anteriormente.
El Departamento de Garantías que se propone, aceptaría, custodiaría y en general
administraría las garantías que los auxiliares de la función pública aduanera constituyan
para efectos de amparar sus operaciones.
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División de Gestión de Inteligencia Aduanera
Esta es otra de las Divisiones que se propone crear, con el fin de que asuma funciones y
competencias que actualmente se encuentran bajo la responsabilidad del Director General:
a) Departamento de Monitoreo y Vigilancia
b) Departamento de Inspecciones no Intrusivas
c) Departamento de Riesgos y Selección de Casos
Es decir que las Unidades a cargo del Director, pasarían a esta nueva División, aplicando en
consecuencia el criterio de Desoperativizar y delegar, básicamente con las mismas funciones
y competencias.
Administraciones Aduaneras
Dependerán jerárquicamente del Director General y tendrán una estructura organizacional
partiendo de un administrador y jefe, y unos grupos: (i) Operaciones Aduaneras; (ii)
Servicios Aduaneros; (iii) Tecnologías de la información y las Comunicaciones; y (iv)
Administrativo.
Entiéndase que esta estructura organizacional pretende que estas dependencias – las
administraciones – soporte y puedan operar con eficiencia en las regiones, puertos,
aeropuertos y pasos de frontera, según se trate.
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL RECOMENDADA
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COMENTARIOS FINALES
El cambio hacia un nuevo modelo de gestión aduanera no depende necesariamente de
contratar más personal, de realizar revisiones intensas o generar planes de acción tan
ambiciosos que podrían ser materialmente irrealizables, es por esto que la propuesta que en
este documento se formula, deberá ser implementada por fases, partiendo necesariamente,
del fortalecimiento en asuntos de información.
El cambio hacia este nuevo modelo de gestión aduanera dependerá de redefinir la operación
en todos sus aspectos, de proveer las herramientas de planeación y control aduanero, de
profesionalizar al personal, de facilitar el comercio exterior y, sobre todo, que el personal
acepte, promueva e implemente los cambios de cara a contar con una verdadera aduana
moderna.
Por ello, consideramos que las recomendaciones formuladas contribuirán en gran medida a
obtener los resultados que una aduana moderna se espera, en cuanto al aumento en la
recaudación, al fortalecimiento del control aduanero, a facilitar el comercio exterior y
producir cifras y estadísticas.
Una vez hecho el análisis de la base legal que rige la Organización Administrativa y Funcional
de la Dirección General de Aduanas de El Salvador, evidenciamos que es necesario emitir un
solo acuerdo general que integre y le de vida jurídica a todas las áreas que componen la DGA,
en el cual se describirán las funciones y atribuciones de todas y cada una.
La emisión del acuerdo general permitirá a los funcionarios, empleados y usuarios del
comercio exterior conocer con precisión el contexto general y particular de las funciones de
la DGA y la identificación precisa de las áreas correspondientes que la componen, todo
integrado en un solo documento, evitando el problema actual que consiste en consultar todos
los acuerdos y cada uno de los manuales.
Otro aspecto no menos importante será la armonización con el Código Aduanero, para que
efectivamente se de ese mejoramiento integral y coherente que todos esperan tanto en el
sector público como en el sector privado.
La implementación de este modelo, basado en el Acuerdo de Facilitación al Comercio, el
Convenio de Kioto revisado, tendrá varios efectos positivos en la economía y su crecimiento:
menos barreras que permitirán aprovechar los acuerdos de libre comercio en doble vía, es
decir importando y exportando, más agilidad en las operaciones de comercio exterior,
simplificación en el movimiento, levante, despacho y tránsito de mercancías.
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Debe ser claro para la Aduana de El Salvador que la información es estructural para cualquier
proceso de modernización que se pretenda, solo con ella, se podrán administrar de manera
eficiente y segmentada a los auxiliares de la función pública aduanera; con la información
estandarizada se podrá gestionar el riego, el cual no solamente deberá aplicarse en el
momento de levante o aforo de mercancías, lo que se busca es que la información también
organice el control posterior o de auditoria que se deberá fortalecer con este modelo, cuanto
la aduana identifique a sus usuarios de confianza y pueda anticipar de esta manera y que las
empresas se motiven a ser Operadores Económicos Autorizados.
ANEXOS
1. Estructura de aduanas de la Aduana de Guatemala, Bolivia, Costa Rica y Uruguay.
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