rapport sur les finances publiques...
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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics
Octobre 2017
Les finances publiques locales - octobre 2017 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Délibéré .......................................................................................................... 9
Introduction ..................................................................................................13
Chapitre I L’évolution de la situation financière des collectivités
locales ............................................................................................................15
I - Un contexte financier plus contraint en 2016 ............................................16
A - Un recul sensible des transferts financiers de l’État ....................................... 16 B - Une croissance ralentie de la fiscalité directe ................................................. 22 C - L’impact des normes édictées en 2015 ........................................................... 26
II - De grandes différences d’évolution selon les collectivités .......................30
A - Les finances du bloc communal : un équilibre fragile .................................... 30 B - Les finances départementales : une situation qui s’est redressée .................... 40 C - Les finances régionales : une amélioration sensible ....................................... 49
III - Une reprise prévisible des dépenses en 2017 ..........................................57
A - Une contrainte moins forte en recettes ........................................................... 58 B - Un impact accru des décisions de l’État sur les dépenses de
fonctionnement en 2017 ....................................................................................... 65 C - Des conditions plus favorables à la reprise de l’investissement local ............. 67
IV - Les adaptations souhaitables des relations entre l’État et les
collectivités locales ........................................................................................69
A - L’association plus étroite des collectivités locales à la maîtrise des
finances publiques ................................................................................................ 69 B - La nécessaire réforme des concours financiers de l’État................................. 76
Chapitre II La fiabilité des comptes publics locaux .................................83
I - Les enjeux de la qualité des comptes publics locaux ................................83
A - Une obligation constitutionnelle et communautaire ....................................... 84 B - Un enjeu démocratique et de bonne gestion ................................................... 85
II - Des anomalies persistantes relevées en matière de qualité des
comptes ..........................................................................................................86
A - Le rattachement des charges et des produits à l’exercice................................ 87 B - L’application du principe de prudence en matière de provisions .................... 90 C - Une connaissance imparfaite du patrimoine ................................................... 92
III - Les leviers d’amélioration de la qualité des comptes publics
locaux .............................................................................................................95
A - Un environnement normatif qui doit encore évoluer ...................................... 95 B - Le lancement de l’expérimentation de la certification des comptes
publics locaux ....................................................................................................... 98
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COUR DES COMPTES
4
Chapitre III L’état d’avancement de la réforme territoriale ................103
I - L’architecture encore complexe du paysage institutionnel local .............105
A - Des régions toujours peu comparables à leurs voisines européennes ........... 105 B - Une multiplication des métropoles au détriment de leur vocation
initiale ................................................................................................................. 109 C - Une refonte profonde de la carte des groupements intercommunaux qui
appelle une nouvelle gouvernance ...................................................................... 118
II - Une clarification timide de la répartition des compétences ....................130
A - Une répartition des compétences toujours compliquée ................................. 130 B - Un transfert réduit de compétences des départements aux régions et
aux métropoles .................................................................................................... 137
III - Une réforme en cours dont l’impact budgétaire relève de la
responsabilité des collectivités locales .........................................................142
A - Un processus complexe de transition dont les coûts restent à évaluer .......... 142 B - Un bilan financier incertain à terme .............................................................. 148
Chapitre IV La situation financière des collectivités des
départements d’outre-mer ........................................................................157
I - La situation socio-économique et institutionnelle ...................................158
A - Une situation socio-économique difficile ..................................................... 158 B - Une faible intégration intercommunale ......................................................... 161
II - Une situation financière paradoxale : des ressources élevées, un
autofinancement faible .................................................................................163
A - Des recettes à la structure atypique et globalement élevées .......................... 164 B - Des charges de personnel élevées ................................................................. 175 C - Une situation financière dégradée ................................................................. 181 D - Des investissements financés massivement par des subventions et par
l’emprunt ............................................................................................................ 191
III - L’impact des difficultés de gestion sur les services publics
locaux : l’exemple de l’eau, de l’assainissement et des déchets ..................196
A - Des ressources qui ne couvrent pas suffisamment le coût du service ........... 197 B - Un retard de développement des services publics de réseaux ....................... 199
IV - La nécessité d’un effort de redressement des collectivités
accompagné par l’État ..................................................................................204
A - Promouvoir des stratégies de redressement des comptes locaux .................. 204 B - Accompagner l’élaboration et le pilotage de projets d’investissement
importants ........................................................................................................... 209
Chapitre V L’impact des dépenses sociales sur l’équilibre
financier des départements .......................................................................215
I - Les dépenses sociales, facteur de dégradation de la situation
financière des départements .........................................................................218
A - Le poids important mais variable des dépenses sociales des
départements ....................................................................................................... 219
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SOMMAIRE
5
B - Un impact significatif sur l’équilibre financier des départements ................. 230
II - Des marges d’action à mieux exploiter ..................................................239
A - Des compétences partagées et un pouvoir de décision encadré .................... 240 B - Des marges d’action substantielles dans l’exercice des compétences
sociales ............................................................................................................... 249 C - Des marges d’action à mieux exploiter dans la gestion des services ............ 265
III - Les conditions d’un meilleur financement des dépenses sociales
des départements ..........................................................................................280
A - La poursuite prévisible de la dégradation de la situation financière des
départements ....................................................................................................... 281 B - Une soutenabilité des dépenses sociales possible à court et moyen
terme ................................................................................................................... 289
Conclusion générale ...................................................................................301
Récapitulatif des recommandations .........................................................309
Glossaire .....................................................................................................313
Sigles ............................................................................................................317
Annexes .......................................................................................................319
Réponses des administrations, des collectivités et des organismes
concernés.....................................................................................................381
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Le rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics
- élaboration et publication -
L’article L. 132-8 introduit dans le code des juridictions financières
par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République prévoit que la Cour des comptes établit chaque année un rapport
portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et
au Parlement.
Le présent document est le cinquième rapport que la Cour consacre
aux finances publiques locales et le troisième au titre des nouvelles
dispositions législatives.
Les publications de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres dans le cadre d’une formation
interjuridictions. En tant que de besoin, il est fait appel au concours
d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées
pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Pour l’élaboration du présent rapport, les contrôles et leurs suites ont
été réalisés par les chambres régionales et territoriales et par une formation
interjuridictions qui en a assuré le pilotage et la synthèse.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
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COUR DES COMPTES
8
La publication d’un rapport est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur
rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de
recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de publications.
Le contenu des projets de publication est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
Premier président, du Procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport, tels que le présent rapport, sont soumis,
pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou
ordinaire, sous la présidence du Premier président et en présence du
Procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers
maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiques
locales sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes
et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en
formation plénière, a adopté le présent rapport sur Les finances
publiques locales – rapport sur la situation financière et la gestion des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations, aux organismes et aux collectivités concernés et
des réponses adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent
la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Vachia, Paul, Duchadeuil, Mme Moati,
M. Morin, Mme de Kersauson, présidents de chambre, Mme Froment-
Meurice, M. Lefas, Mme Ratte, M. Piolé, présidents de chambre
maintenus en activité, MM. Ganser, Racine, Pannier, Cazala, Andréani,
Mme Morell, MM. Rameix, Bertucci, Gautier, Tournier,
Mme Darragon, MM. Vivet, Charpy, Martin, Ténier, Mmes Podeur,
Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Uguen, Guaino, Le Roy, Guédon,
Mme Gadriot-Renard, MM. Thornary, Sépulchre, Antoine, Mousson,
Guéroult, Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Viola, Terrien, Laboureix,
Mme Esparre, MM Glimet, de Nicolay, Mme Latare, M. Rosenau,
Mme Dardayrol, MM. Albertini, Aulin Jamet, Mme Périn, MM. Ortiz,
Miller, Rolland, Cabourdin, Mme Dujols, M. Chatelain,
Mmes Bouzanne des Mazery, Soussia, MM. Basset, Fulachier,
Belluteau, Allain, Strassel, Mme Gravière-Troadec, MM. De Combles
de Nayves, Samaran, Dubois, Thévenon, Fialon, Mmes Toraille,
Latournarie-Willems, Girardin, Hamayon, M. Meddah,
Mme Mondoloni, MM. Michaut, Angermann, Mme Riou-Canals,
MM. Levionnois, Monti,Mme Thibault, MM. Lejeune, Vught,
Mme Pailot-Bonnetat, MM. Girardi, Saïb, Mme de Mazières,
conseillers maîtres, MM. Galliard de Lavernée, Blanchard-Dignac, Jau,
Cordet, Rol-Tanguy, Collin, conseillers maîtres en service
extraordinaire.
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COUR DES COMPTES
10
Ont été entendus :
‐ en sa présentation, M. Martin, président de la formation
interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et
de la préparation du projet de rapport ;
‐ en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du
projet devant la chambre du conseil, assisté de M. Pezziardi, président
de chambre régionale des comptes, Mme Tournade-Biéchy, conseillère
référendaire, rapporteurs généraux de la formation interjuridictions
chargés de préparer le rapport, et de M. Terrien, conseiller maître,
contre-rapporteur devant cette même formation ;
‐ en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
Procureur général, accompagné de M. Barichard, avocat général.
M. Lefort, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 3 octobre 2017.
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DÉLIBÉRÉ
11
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 26 juin 2017, par une formation commune à la Cour des
comptes et aux chambres régionales et territoriales des comptes présidée
par M. Martin, conseiller maître, et composée de Mme Périn,
MM. Guibert, Vallernaud, Basset, Dubois, Vught, Advielle, conseillers
maîtres, Mme Bergogne, conseillère référendaire, M. Duguépéroux,
président de section de chambre régionale des comptes, et, en tant que
rapporteurs généraux, M. Pezziardi et Mme Tournade-Biéchy, conseillers
référendaires, en tant que rapporteurs, Mme Imbaud, MM. Cabaret,
Pichon, rapporteurs à temps complet, MM. Dolique, Parent, Stefanizzi,
premiers conseillers de chambre régionale des comptes, M. Genève,
conseiller de chambre régionale des comptes, et M. Boukouya, vérificateur,
et, en tant que contre-rapporteur, M. Terrien, président de chambre
régionale des comptes.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 3 juillet 2017, par
le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet,
Vachia, Paul, rapporteur général du comité, Duchadeuil, Mme Moati,
M. Morin et Mme de Kersauson, présidents de chambre, et M. Johanet,
Procureur général, entendu en ses avis.
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Introduction
L’article L. 132-8 introduit dans le code des juridictions financières
par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (NOTRé) prévoit que la Cour des comptes établit chaque année
un rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au
Gouvernement et au Parlement.
Chaque année, la Cour publie des rapports sur l’exécution du budget
de l’État, sur la certification des comptes de l’État et des comptes du régime
général de la sécurité sociale, sur la situation et les perspectives des
finances publiques (en mai et juin), sur la sécurité sociale (en septembre)
et le présent rapport sur les finances locales.
Fruit d’un travail commun avec les chambres régionales et
territoriales des comptes, conduit dans le cadre d’une formation « inter
juridictions », ce rapport analyse la situation financière des collectivités
territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI)1.
Méthodologie
Le chapitre relatif à l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre
financier des départements s’appuie sur les rapports d’observations
définitives des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC)
établis à la suite de leurs contrôles des collectivités locales. Les travaux des
CRTC ont aussi servi de base pour les travaux relatifs à la qualité des
comptes publics locaux et à la situation financière des collectivités d’outre-
mer. Le présent document est également nourri par des instructions
conduites auprès des administrations centrales de l’État et par les échanges
noués avec les associations nationales de collectivités locales.
1 Dans le présent rapport, les collectivités territoriales et les établissements publics de
coopération intercommunale sont souvent désignés par les termes de « collectivités
locales ».
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COUR DES COMPTES
14
Les analyses chiffrées résultent de l’exploitation des comptes de
gestion des collectivités locales centralisés par la direction générale des
finances publiques (DGFiP). Les montants de la plupart des tableaux du
rapport sont arrondis. Cependant, les opérations et les pourcentages
d’évoluton des tableaux sont calculés à partir des montants exacts à l’euro
près et non à partir des montants arrondis.
Les administrations publiques locales (APUL)2 portent 18 % de la
dépense publique et 11 % de la dette publique. En tant qu’APUL, dont elles
représentent 86 % des dépenses, les collectivités territoriales sont
concernées, au même titre que l’État et les organismes de sécurité sociale,
par le respect des engagements européens de la France en matière de
redressement des comptes publics. L’évolution des dépenses des APUL et
de leur solde est intégrée aux lois de programmation des finances publiques
et aux programmes annuels de stabilité.
L’implication des collectivités territoriales et de leurs groupements
dans le redressement des comptes publics se justifie aussi par l’importance
des transferts financiers de l’État (101 Md€ en 2016) dont elles bénéficient.
Après avoir analysé la situation financière par catégorie de
collectivités, la Cour a, du fait de l’évolution du contexte institutionnel
territorial en 2016, dressé un état des lieux de la mise en œuvre des
mouvements de réorganisation territoriale engagés en application des lois
du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et NOTRé3 et à mesurer leurs
impacts financiers.
Le présent rapport procède à l’analyse détaillée de l’évolution de la
situation financière de chaque catégorie de collectivités locales dans une
perspective pluriannuelle (I) et aborde ensuite l’enjeu de la fiabilité des
comptes publics locaux (II). Il présente un état d’avancement de la réforme
territoriale (III) et traite enfin deux thèmes particuliers : la situation
financière de collectivités d’outre-mer (IV) et l’impact des dépenses
sociales sur l’équilibre financier des départements (V).
2 Cf. annexe n° 1. 3 Création des nouvelles métropoles, fusion des régions, resserrement de la carte des
intercommunalités, transferts de compétences des départements aux régions et
métropoles.
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Chapitre I
L’évolution de la situation financière
des collectivités locales
Les données de la comptabilité nationale4 montrent qu’en 2016, les
dépenses des collectivités locales (225,5 Md€) ont été en recul de 1,1 % alors
que leurs recettes (229,7 Md€) ont progressé de 0,2 %. Pour la seconde année
consécutive, les collectivités locales ont dégagé une capacité de financement.
Ce solde positif de 4,2 Md€ traduit, après celui de 1,1 Md€ en 2015, le
redressement de leur situation financière. L’amélioration du solde des
administrations publiques en 2016 de 2,8 Md€ a reposé sur ceux des APUL
(+ 3,1 Md€) et, dans une moindre mesure, des administrations de sécurité
sociale (+ 1,8 Md€), alors que le solde des administrations publiques
centrales (APUC) s’est dégradé (- 2,1 Md€).
La mise à la disposition de la Cour par la direction générale des
finances publiques (DGFiP) des données centralisées, extraites des
comptes de gestion, permet une analyse plus approfondie qu’en
comptabilité nationale de l’évolution de la situation financière des
collectivités locales. En l’absence d’un dispositif de consolidation
suffisamment fiable, ces données ne portent que sur les budgets principaux
exécutés, à l’exclusion des budgets annexes5.
4 Source Insee : en comptabilité nationale, les dépenses et les recettes des collectivités
locales, sous-ensemble des APUL, comprennent leurs budgets principaux et leurs
budgets annexes. 5 Les budgets annexes représentent environ 8,5 % des dépenses et des recettes des
collectivités locales.
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COUR DES COMPTES
16
Pour les collectivités locales, le contexte financier de l’année 2016
a été marqué par la poursuite de la baisse des concours financiers de l’État,
dont une croissance moins dynamique des impôts locaux n’a que
partiellement compensé les effets. Ces collectivités ont été soumises
globalement à une contrainte financière plus forte qu’en 2015 (I).
L’analyse détaillée met en évidence de fortes différences d’évolution de la
situation financière des différentes catégories de collectivités (communes,
groupements intercommunaux à fiscalité propre, départements, régions) et
au sein de chacune d’entre elles (II). Le présent chapitre esquisse les
perspectives d’évolution des finances locales en 2017 (III). Il évoque enfin
l’évolution souhaitable de leur gouvernance (IV).
I - Un contexte financier plus contraint en 2016
A - Un recul sensible des transferts financiers de l’État
Les transferts financiers de l’État comprennent les concours
financiers relevant de l’enveloppe normée (prélèvements sur recettes
– PSR – de l’État à destination des collectivités et crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales), les autres concours
(subventions versées par les ministères, contrepartie des dégrèvements et
produit des amendes de la circulation routière) et la fiscalité transférée en
compensation de transferts de compétences résultant des réformes
successives de décentralisation.
En 2016, les concours financiers ont diminué significativement en
raison d’une nouvelle baisse de la dotation globale de fonctionnement
(DGF). Néanmoins, l’ensemble des transferts financiers ont baissé plus
faiblement grâce au dynamisme de la fiscalité transférée.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
17
Tableau n° 1 : évolution des transferts financiers en exécution
(en M€) 2015 2016 Écart 2016-2015
Prélèvements sur recettes (PSR) 50 528 46 465 - 4 063 - 8 %
DGF 36 645 33 305 - 3 341 - 9,1 %
FCTVA 5 615 5 216 - 399 - 7,1 %
allocations compensatrices 2 737 2 429 - 308 - 11,3 %
autres PSR 5 531 5 515 - 16 - 0,3 %
Mission Relations avec les collectivités
territoriales (RCT) 6 2 647 2 727 + 80 + 3 %
Total concours financiers (enveloppe
normée) 53 176 49 192 - 3 983 - 7,5 %
Subventions d’autres ministères 2 540 3 094 + 554 + 21,8 %
Subventions TDIL 100 86 - 14 - 14 %
Contrepartie de dégrèvements 10 914 11 998 + 1 084 + 9,9 %
Produits amendes 636 637 + 1 + 0,2 %
Sous-total transferts financiers hors
fiscalité transférée 67 365 65 008 - 2 357 - 3,5 %
Fiscalité transférée 34 894 36 029 + 1 134 + 3,3 %
dont frais de gestion 3 227 3 345 + 119 + 3,7 %
dont formation professionnelle et
apprentissage 2 836 2 925 + 89 + 3,1 %
Total des transferts financiers 102 260 101 036 - 1 223 - 1,2 %
Source : Cour des comptes – Données direction du budget (exécution)
6 Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), dotation politique de la ville
(DPV), dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), dotation globale de
décentralisation (DGD), hors crédits TIDL (travaux divers d’intérêt local / « réserve
parlementaire »).
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COUR DES COMPTES
18
1 - La poursuite de la baisse des concours financiers de l’État
L’enveloppe des concours financiers de l’État, qui s’élevait à
49,2 Md€ en 2016, a diminué, pour la deuxième année consécutive, de près
de 4 Md€, soit de 7,5 % (après une baisse de 6,8 % entre 2014 et 2015).
La part forfaitaire de la DGF a reculé de 3,67 Md€ comme prévu en
loi de finances initiale7. Toutefois, la baisse de la DGF dans son ensemble
(- 3,3 Md€) a été inférieure à ce montant en raison de l’accroissement des
dotations de péréquation. S’y sont néanmoins ajoutées les baisses des
autres composantes de l’enveloppe normée : les versements du Fonds de
compensation de la baisse de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
(- 399 M€), les dotations de compensation d’exonérations (- 308 M€)8 et
les autres prélèvements sur recettes (-16 M€) tandis que les crédits de la
mission RCT ont augmenté de 80 M€9.
D’un montant de 33,3 Md€ en 2016, la DGF représente 72 % des
prélèvements sur recettes et constitue toujours la principale dotation de
fonctionnement que l’État verse annuellement aux collectivités
territoriales. Elle est attribuée au bloc communal (58 % du total), aux
départements (29 %) et aux régions (13 %). Elle est constituée de deux
parts, comprenant elles-mêmes plusieurs composantes : la part forfaitaire,
versée à toutes les collectivités, et la part de péréquation qui bénéficie aux
collectivités les plus défavorisées en fonction de critères de ressources et
de charges. La baisse de la DGF concerne uniquement sa part forfaitaire.
Le Gouvernement a choisi, dès 2014, de la répartir entre les niveaux de
collectivités (bloc communal, départements et régions) en fonction de leur
poids respectif dans les recettes locales. La part forfaitaire de la DGF des
7 En application de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances
publiques pour 2014-2019, l’ensemble constitué des prélèvements sur recettes de l’État
et des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales du budget
général devait diminuer successivement de 3,42 Md€ en 2015, 3,66 Md€ en 2016 et de
3,67 Md€ en 2017, soit au total de 10,75 Md€. 8 Cette forte baisse s’explique par la reconduction tardive par la loi de finances pour
2016 de l’exonération de la taxe habitation pour les personnes âgées de condition
modeste, qui a conduit à la mettre en œuvre au moyen de dégrèvements. 9 Cette hausse s’explique notamment par la création en 2016 d’une dotation de soutien
à l’investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) de 800 M€ en
autorisations d’engagement (AE) et 120 M€ en crédits de paiement (CP) (consommés
à hauteur de seulement 42 M€).
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
19
régions, des départements et du bloc communal a été diminuée en 2016
respectivement de 451 M€, 1 148 M€ et 2 071 M€10.
À l’inverse, la péréquation, qui ne représente que 14 % du montant
total de la DGF, a augmenté de 317 M€ en 2016. Cette hausse a été financée
pour moitié au sein de la DGF par un écrêtement sur les collectivités dont
le potentiel fiscal est le plus important, et pour moitié par une minoration
des allocations de compensations d’exonérations, appelées « variables
d’ajustement »11, qui figurent dans l’enveloppe normée des concours
financiers de l’État. Ainsi, la hausse de la péréquation « verticale » est
neutre pour le respect de la trajectoire des finances publiques prévue en loi
de programmation des finances publiques 2014-2019.
Outre l’économie structurelle que représente la baisse de la DGF, le
recul des concours financiers de l’État provient aussi des crédits du
FCTVA12 qui se sont élevés à 5 216 M€ en 2016, en diminution de 7,1 %,
après avoir déjà baissé de 5 % en 2015. Cette évolution s’explique par le
reflux en 2014 et 2015 des investissements des collectivités, en particulier
celles du bloc communal dont l’attribution de FCTVA a diminué de 9,1 %
en 2016 malgré l’augmentation de son assiette13.
En incluant les dotations budgétaires, la baisse des transferts
financiers hors fiscalité transférée apparaît nettement moins forte que celle
des seuls concours financiers, du fait principalement des contreparties de
dégrèvements qui se sont accrues de 9,9 % (+ 1,1 Md€)14. Ces contreparties
ne constituent toutefois pas un supplément de ressources pour les
collectivités mais une compensation de pertes de recettes fiscales.
10 Lorsque le montant de la DGF forfaitaire ne permet plus d’appliquer la contribution
des collectivités au redressement des comptes publics, celle-ci s’impute sur les
compensations d’exonérations fiscales et, si nécessaire, sur les produits fiscaux. En
2016, ce prélèvement sur la fiscalité s’est élevé à 45,6 M€, réparti entre 168 communes,
174 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et une région. 11 Compensation d’exonération de fiscalité locale, dotation pour transferts de
compensation d’exonération de fiscalité directe locale et dotation unique des
compensations spécifiques à la taxe professionnelle. 12 Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA que les
collectivités locales ont acquittée sur leurs dépenses d’investissement et ne peuvent pas
directement récupérer par la voie fiscale. La loi de finances pour 2016 a élargi le
bénéfice du FCTVA aux dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie. 13 Les versements du FCTVA aux départements et régions ont baissé respectivement de
2,2 % et 0,6 % en 2016. 14 Cet accroissement concerne les dégrèvements de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE), les exonérations de taxe d’habitation pour les personnes de
condition modeste mises en œuvre sous forme de dégrèvements et les dégrèvements de
taxe foncière pour les agriculteurs et les éleveurs.
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20
2 - Une hausse moins forte de la fiscalité transférée
Si l’enveloppe normée des concours financiers de l’État a diminué
de près de 4 Md€ en 2016 (- 7,5 %), l’ensemble des transferts financiers de
l’État n’a baissé que de 1,2 Md€ en raison de la hausse sensible de 1,1 Md€
(+ 3,3 %) de la fiscalité transférée aux collectivités locales au titre de la
compensation des compétences prises en charge dans le cadre de la
décentralisation. La fiscalité transférée avait augmenté de 7,7 % en 2015,
en contrepartie notamment de la réforme de la formation professionnelle et
de l’apprentissage.
L’analyse des transferts financiers par catégorie de collectivités
révèle toutefois, comme en 2015, une grande disparité de situations.
Les transferts financiers en faveur du bloc communal ont diminué
de 2,29 Md€ (- 7,1 %), soit, comme l’an passé, au-delà de sa contribution
au redressement des comptes publics (2,071 Md€).
Tableau n° 2 : évolution des transferts financiers aux communes
et aux groupements intercommunaux
(en M€) 2015 2016 Évolution 2016/2015
Mission RCT 996 1 138 142 + 14,2%
Prélèvements sur recettes 28 823 26 319 - 2 504 - 8,7%
Concours financiers 29 820 27 457 - 2 363 - 7,9%
Fiscalité transférée 2 582 2 65815 76 + 2,9%
Total des transferts
financiers 32 402 30 115 - 2 286 - 7,1%
Source : Cour des comptes – données direction du budget (exécution)
Les concours financiers, qui représentent l’essentiel (92 %) de ces
transferts, ont baissé de 2,36 Md€ (- 7,9 %) en raison de la décrue
importante des prélèvements sur recettes (- 2,5 Md€). À la baisse de la DGF
se sont ajoutées celles des compensations d’exonération (- 275 M€) et des
15 Faute de données disponibles, le rebasage des taux de frais de gestion de la taxe
foncière et de la taxe d’habitation (2 445 M€) est réparti par la Cour comme en 2015
(78 % pour le bloc communal et 22 % pour les départements).
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
21
versements du FCTVA (- 276 M€). La croissance de 76 M€ de la fiscalité
transférée (+ 2,9 %) n’a que faiblement atténué cette diminution.
Les concours financiers de l’État aux départements ont baissé de
1,24 Md€ (- 8,1 %) en raison notamment de la baisse de la DGF mais leurs
transferts financiers n’ont diminué que de 375 M€ (- 1 %). Cet écart
s’explique par la croissance de 862 M€ (+ 3,6 %) de la fiscalité transférée
due principalement aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Après
avoir crû de plus de 1,3 Md€ (+ 17,3 %) en 2015, ils ont encore augmenté
de 719 M€ (+ 7,82 %) en 2016 pour atteindre 9,9 Md€. Contrairement à
l’année précédente, les taux n’ont guère progressé, la plupart des
départements ayant déjà atteint le taux plafond de 4,5 % fixé par la loi de
finances de 201416. La hausse enregistrée en 2016 résulte pour l’essentiel
de la bonne tenue du marché immobilier.
Tableau n° 3 : évolution des transferts financiers aux départements
(en M€) 2015 2016 Évolution 2016/2015
Mission RCT 525 469 - 55 - 10,6 %
Prélèvements sur recettes 14 679 13 497 - 1 182 - 8,1 %
Concours financiers 15 204 13 967 - 1 237 - 8,1 %
Fiscalité transférée 23 922 24 784 862 + 3,6 %
Total des transferts
financiers 39 126 38 751 - 375 - 1 %
Source : Cour des comptes – données direction du budget (exécution)
Les transferts financiers de l’État aux régions ont été en légère baisse
de 319 M€ (- 2 %). Les concours financiers ont diminué de 443 M€
(- 5,7 %) en raison pour l’essentiel de la DGF. La fiscalité transférée a crû
de 115 M€ (+ 1,7 %) grâce à l’octroi par l’État d’une fraction
supplémentaire de taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE) (95 M€) pour compenser une nouvelle compétence
transférée aux régions en matière d’apprentissage (aide régionale au
recrutement d'apprenti supplémentaire).
16 Deux départements, la Mayenne et Paris, ont relevé leur taux de 3,80 % à 4,50 % à
compter du 1er janvier 2016. Seuls l’Indre, l'Isère, le Morbihan, la Martinique et
Mayotte ont conservé un taux de 3,80 %. La Côte-d’Or a maintenu un taux de 4,45 %.
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22
Tableau n° 4 : évolution des transferts financiers aux régions
(en M€) 2015 2016 Évolution 2016/2015
Mission RCT 994 995 1 + 0,1%
Prélèvements sur recettes 6 807 6 363 - 444 - 6,5%
Concours financiers 7 801 7 358 - 443 - 5,7%
Fiscalité transférée 6 881 6 996 115 + 1,7%
CAS FNDMA 1 493 1 502 9 + 0,6%
Total des transferts
financiers 16 175 15 856 - 319 - 2,0%
Source : Cour des comptes – données direction du budget (exécution)
Le total des transferts financiers de l’État aux collectivités locales
s’est élevé à 101 Md€ en 2016, en baisse de 1,22 Md€ (- 1,2 %) par rapport
à 2015. Cette baisse ne rend toutefois pas pleinement compte du véritable
impact supporté par les collectivités, qui est en partie masqué par la hausse
des contreparties de dégrèvement (1,1 Md€), lesquelles ne constituent pas
pour leurs budgets une ressource supplémentaire.
B - Une croissance ralentie de la fiscalité directe
L’année 2015 avait été marquée par la plus forte hausse du produit
des impôts locaux (+ 5 %) depuis la mise en œuvre en 2011 de la réforme
de la fiscalité locale. En 2016, cette hausse s’est ralentie : les produits de
la fiscalité locale se sont accrus de 3,6 Md€ (+ 2,9 %) pour s’élever à
128,7 Md€ (contre 125,1 Md€ en 2015). Comme l’exercice précédent, la
hausse des recettes fiscales a été portée de manière équilibrée par les impôts
indirects (+ 1 ,9 Md€), notamment les DMTO et la TICPE qui relèvent de
la fiscalité transférée (cf. supra), et les impôts directs (+ 2 Md€)17.
17 Moins le solde négatif de la fiscalité reversée du bloc communal (- 0,3 Md€).
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
23
1 - La fiscalité locale commune aux ménages et aux entreprises
Une partie de la fiscalité directe locale, perçue par le bloc communal
et les départements, est payée à la fois par les particuliers et les
professionnels (taxe d’habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties et
taxe foncière sur les propriétés non bâties)18. Par convention, elle est
souvent désignée par le terme d’impôts « ménages »19.
Entre 2012 et 2016, les collectivités du bloc communal et les
départements ont bénéficié de hausses des produits des impôts « ménages »
de respectivement 4,9 Md€ et 2 Md€.
La croissance de 1,7 % (+ 680 M€) en 2016 des impôts « ménages »
du bloc communal, qui représentent 64 % de ses recettes fiscales
(64,5 Md€), a été due, contrairement aux années passées, à la seule taxe
foncière sur les propriétés bâties, qui a progressé de 3,4 % (+ 610 M€),
hausse due à parts égales à l’effet-base et à l’effet-taux (+ 0,3 point en
moyenne).
En revanche, les produits de la taxe sur le foncier non bâti (+ 0,6 %)
et de la taxe d’habitation (+ 0,3 %) n’ont augmenté que faiblement malgré,
pour cette dernière, la progression de son taux moyen de 0,1 point. En effet,
les bases de taxe d'habitation ont, malgré la revalorisation forfaitaire de
1 % votée en loi de finances, baissé in fine de - 0,46 % en 2016 en raison
d’une mesure d’exonération au bénéfice des personnes modestes20.
Les départements ne perçoivent, en matière d’impôts « ménages »,
que la taxe sur le foncier bâti qui représente plus du quart (28 %) de leurs
recettes fiscales (29,5 Md€). En 2016, l’accroissement de cet impôt
(+ 7,1 %) a été nettement plus marqué que celui des impôts « ménages »
du bloc communal. Les départements ont ainsi perçu un produit
18 Les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont réparties entre les
particuliers (57,5 %) et les personnes morales (42,5 %). La part des particuliers est
nettement majoritaire (75 %) dans les bases de la taxe sur le foncier non bâti et quasi-
exclusive (99,5 %) dans celles de la taxe d’habitation (source DGFiP). 19 Par opposition aux impôts économiques perçus par les collectivités locales :
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), cotisation foncière des
entreprises (CFE), imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et taxe
sur les surfaces commerciales (TASCOM). D’autres impôts que la taxe d’habitation et
les deux taxes foncières sont dus par les particuliers et par les entreprises (taxe
d’enlèvement des ordures ménagères, taxe intérieure sur la consommation des produits
énergétiques, droits d’enregistrement des mutations à titre onéreux, taxes sur les
véhicules). 20 Cette mesure a été compensée par l’État sous forme de dégrèvement.
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COUR DES COMPTES
24
supplémentaire de 900 M€ au titre de cette taxe, soit 43 % de la hausse de
leurs recettes fiscales. L’effet-taux (+ 0,8 point de 15,4 % à 16,2 %) est à
l’origine de la plus grosse part (75 %) de cette hausse.
Tableau n° 5 : évolution du produit des impôts « ménages » perçus
par le bloc communal et les départements
(en Md€) 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015
BLOC COMMUNAL21
Taxe d’habitation 19,55 20,31 20,62 21,74 21,8 0,29 %
Taxe sur le foncier bâti 15,79 16,37 16,78 17,76 18,37 3,43 %
Taxe sur le foncier non bâti 0,91 0,92 0,94 0,96 0,97 0,57 %
Ensemble des trois taxes 36,24 37,6 38,34 40,46 41,14 1,68 %
DEPARTEMENTS22
Taxe sur le foncier bâti 11,58 12,19 12,49 12,68 13,58 7,12 %
TOTAL 11,58 12,19 12,49 12,68 13,58 7,12 %
Source : Cour des comptes – données DGFiP
Tableau n° 6 : évolution des taux moyens d’imposition des trois
impôts « ménages » entre 2012 et 2016
(en %) 2012 2013 2014 2015 2016
BLOC COMMUNAL
Taxe d’habitation 23,8 23,9 23,9 24,2 24,3
Taxe sur le foncier bâti 20 20,1 20,2 20,8 21,1
Taxe sur le foncier non bâti 48,8 48,9 48,7 49,1 49,3
DEPARTEMENTS
Taxe sur le foncier bâti 14,9 15,2 15,2 15,4 16,2
Source : Cour des comptes – données DGFiP
21 Communes, EPCI à fiscalité propre et, pour 2015 et 2016, métropole de Lyon. 22 Y compris la part départementale de la fiscalité des collectivités territoriales uniques
de Guyane et Martinique.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
25
2 - La fiscalité économique
En 2016, les impôts économiques ont représenté près de 21 % du
total des recettes fiscales des collectivités locales, soit davantage dans les
régions (32 %) que dans le bloc communal (21 %) et les départements
(17 %). De 2012 à 2016, ils ont progressé de 2,7 Md€ (+ 11,3 %).
Tableau n° 7 : évolution de la fiscalité économique locale
(en Md€) 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015
BLOC COMMUNAL
CVAE 4,03 4,34 4,23 4,66 4,73 1,4 %
CFE 6,63 6,91 6,96 7,22 7,42 2,8 %
IFER 0,49 0,51 0,53 0,55 0,57 2,9 %
TASCOM 0,65 0,71 0,71 0,74 0,75 2,1 %
Sous-total 11,8 12,46 12,43 13,17 13,46 2,3 %
DÉPARTEMENTS23
CVAE 7,38 7,93 7,73 7,83 7,94 1,4 %
IFER 0,24 0,25 0,26 0,26 0,27 2,9 %
Sous-total 7,62 8,18 7,99 8,09 8,21 1,4 %
RÉGIONS24
CVAE 3,8 4,09 3,99 4,16 4,22 1,4 %
IFER 0,64 0,66 0,65 0,66 0,66 0,4 %
Sous-total 4,45 4,74 4,64 4,82 4,88 1,3 %
TOTAL 23,87 25,39 25,06 26,08 26,55 1,8 %
Source : Cour des comptes – données DGFiP
23 Y compris la part départementale perçue par les collectivités territoriales uniques. 24 Y compris la part régionale perçue par les collectivités territoriales uniques.
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26
Tous les impôts économiques, tant du bloc communal (CVAE25,
CFE26, IFER27 et TASCOM28) que des départements et des régions
(CVAE, IFER), ont continué d’augmenter en 2016 (+ 1,8 %) mais à un
rythme nettement ralenti par rapport à 2015 (+ 4,1 %), dû à la CVAE qui,
représentant les deux tiers des impôts économiques, n’a gagné que 1,4 %
en 201629 après 4,4 % en 2015.
Cette progression des impôts économiques a néanmoins été plus
marquée pour le bloc communal (+ 2,3 %) en raison du dynamisme
persistant de la CFE (+ 2,8 % contre + 3,8 % en 2015) et, dans une moindre
mesure, de la TASCOM (+ 2,1 % contre + 3,5 % en 2015) et de l’IFER
(+ 2,9 % contre + 3,1 %).
Globalement, en 2016, le surcroît de recettes de fiscalité locale
(3,6 Md€), directe et indirecte, a plus que compensé la baisse des transferts
financiers de l’État (2,36 Md€) hors fiscalité transférée. Le surplus,
permettant aux collectivités de faire face à l’évolution de leurs charges,
s’est donc établi à environ 1,2 Md€, soit à un niveau nettement inférieur à
celui de 2015 (2,4 Md€). Ce surplus apparaît encore plus faible (seulement
0,2 Md€) si l’on neutralise l’accroissement des contreparties de
dégrèvements qui n’apportent pas de ressources supplémentaires aux
collectivités (cf. supra), la baisse des transferts de l’État hors fiscalité
pouvant alors être estimée à 3,4 Md€. Quoi qu’il en soit, cette évolution
traduit le resserrement sensible en 2016 de la contrainte financière sur la
gestion des collectivités locales, d’ailleurs prévu dans le rapport sur les
finances publiques locales publié par la Cour en 2016.
C - L’impact des normes édictées en 2015
Enjeu significatif dans le contexte de la contribution des
collectivités locales au redressement des comptes publics, l’impact
budgétaire des nouvelles normes fait l’objet d’une analyse régulière dans
le cadre du présent rapport annuel.
25 CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. 26 CFE : cotisation foncière des entreprises. 27 IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux. 28 TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales. 29 La Cour a analysé les caractéristiques et les évolutions de la CVAE dans son rapport
public sur les finances publiques locales de 2016.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
27
Une notion difficile à cerner30
Si leur impact est un thème récurrent du débat entre l’État et les
collectivités locales, le terme de « normes » recouvre des dispositions très
diverses. La définition retenue par la Cour recoupe le champ de compétence
du CNEN, défini par la loi du 17 octobre 2013 portant création d’un conseil
national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales
et à leurs établissements publics. Selon son rapport d’activité, le CNEN a
eu à examiner 544 projets de textes en 2016, qui relevaient principalement
de la politique du travail (normes portant sur les conditions de travail, les
ressources humaines, les accidents de travail, les maladies professionnelles,
le compte personnel de prévention de la pénibilité), de la politique
économique (normes notamment en matière budgétaire et comptable) et de
la politique de la famille et des personnes âgées (cadre juridique des
établissements et services accueillants des personnes âgées). Le champ des
normes inclut en particulier les mesures statutaires, indemnitaires et
indiciaires prises au plan national, qui s’imposent à la fonction publique
territoriale.
La définition de la Cour inclut des normes techniques et des
décisions prises au plan national sur la rémunération des fonctionnaires.
Les normes techniques correspondent non seulement à des règles de
portée obligatoire, d’origine nationale ou communautaire, prévues par des
textes législatifs ou règlementaires (qui impliquent une mise en conformité
des collectivités concernées), mais également à des normes professionnelles
qui n’ont qu’une valeur indicative, ou à des règlements discrétionnaires,
émanant par exemple de fédérations sportives ou d’organismes publics
financeurs.
Par ailleurs, l’activité législative et règlementaire de l’État a souvent
des effets induits sur l’action des collectivités locales en termes de coûts, de
procédures ou d’organisation (comme l’illustrent les textes règlementaires
relatifs à la fonction publique territoriale).
1 - Un impact favorable selon les données de l’administration
En 2016, selon le rapport annuel du Conseil national d’évaluation
des normes (CNEN), qui rend ses avis à partir des données produites par
l’administration, les décisions nationales prises en 2015 ont eu un impact
sur les budgets des collectivités très inférieur à celui constaté durant les
années antérieures.
30 L’annexe n° 6 détaille le périmètre des normes prises en compte.
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28
Tableau n° 8 : évolution de l’impact financier des nouvelles normes
sur les collectivités depuis la création du CCEN31
(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Coût 0,58 0,58 0,73 1,58 1,85 1,41 0,55
Économies
et recettes 0,05 0,19 0,47 0,39 0,65 0,84 1,53
Coût net 0,53 0,38 0,25 1,19 1,20 0,57 -0,97
Source : rapports d’activité du CNEN
Si l’impact net des nouvelles normes32 sur les budgets locaux était
évalué à 1,2 Md€ en 2013 et en 2014, il était réduit à 600 M€ en 2015. En
2016, cette trajectoire semble se confirmer. Selon les données du CNEN,
les décisions prises par l’État l’année précédente ont engendré plus de
1,5 Md€ d’économies ou de nouvelles recettes pour les collectivités, soit
un coût net négatif de 975 M€. L’examen de la trajectoire de l’impact
annuel des nouvelles normes fait donc état d’une inflexion confirmée qui
serait in fine favorable aux collectivités.
La Cour a déjà formulé des réserves sur la méthode d’évaluation de
l’impact des normes33. De manière générale, la portée des évaluations est
à relativiser car elles ne prennent en compte au titre de l’année n que
l’impact des normes produites en année n-1. Elles n’intègrent ni l’impact
éventuellement différé des normes antérieures, ni celui des normes édictées
au cours de l’année n.
La baisse apparente de l’impact des normes nouvelles sur les
budgets locaux tient à ses modalités de calcul avec la prise en compte
relativement nouvelle des économies et recettes engendrées par les normes.
Elle provient également de l’entrée en application de mesures de
simplification des normes existantes. Début 2015, le Gouvernement a
entrepris une démarche d’identification des normes, reposant sur deux
dispositifs : une mission d’inspection et des ateliers thématiques34. Sur
cette base, plusieurs vagues de simplification des normes existantes ont été
31 Impact en année n des normes produites l’année n-1. 32 Coût total compensé des économies et recettes éventuellement induites. 33 Ces réserves, présentées dans son rapport annuel de 2015 sur les finances publiques
locales, justifient les retraitements auxquels procède la Cour pour déterminer son
chiffrage de l’impact annuel des normes sur les budgets locaux (cf. infra). 34 Réunissant associations d’élus locaux et praticiens coordonnés par le secrétariat
d’État chargé de la réforme territoriale puis par le secrétariat d'État chargé de la réforme
de l'État et de la simplification.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
29
engagées. Par exemple, un décret35 simplifie l’encadrement règlementaire
de la collecte des déchets ménagers. Il offre aux petites collectivités une
plus grande flexibilité en matière de fréquence de collecte en élevant le
seuil d’obligation de la collecte hebdomadaire aux zones agglomérées de
plus de 2 000 habitants36. Les économies induites par cette mesure pour les
communes rurales sont estimées par le ministère de l’écologie, du
développement durable et de l’énergie à 136 M€ par an.
2 - Un impact estimé par la Cour à 465 M€ au minimum en 2016
Comme les années précédentes, la Cour a procédé à des ajustements
du périmètre des normes prises en compte dans le calcul du CNEN, d’une
part, et des modalités de calcul de l’impact, d’autre part37. Compte tenu de
l’importance financière de la revalorisation du point d’indice décidée en
2016 (première revalorisation de 0,6 % à compter du 1er juillet), la Cour en
a pris en compte l’impact pour les collectivités dès 2016. Ainsi évalué, le
coût net des nouvelles normes s’élève à 465 M€ au minimum.
Tableau n° 9 : impact financier des normes nouvelles
sur les collectivités locales en 2016
(en M€) Coûts Gains et
économies Impact net
Section de fonctionnement 811,4 355,8 455,7
Section d'investissement 25,2 15,7 9,5
Total 836,6 371,5 465,1
Source : Cour des comptes – données CNEN retraitées
Au sein de la section de fonctionnement, les normes nouvelles ont
induit des coûts pour les collectivités à hauteur de 811 M€, dont plus de
300 M€ portent sur les dépenses de personnel38. Selon les calculs du
ministère de la fonction publique, la première revalorisation du point
d’indice, précédemment mentionnée, a provoqué une hausse des dépenses
de 192 M€ pour l’ensemble des collectivités. Au total, les nouvelles
35 Décret n° 2016-288 du 10 mars 2016 portant diverses dispositions d'adaptation et de
simplification dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets. 36 Initialement obligatoire dans les zones agglomérées de plus de 500 habitants. 37 La méthode de retraitement suivie par la Cour est présentée dans l’annexe n° 6. 38 Entendues au sens large, incluant notamment les indemnités des élus.
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COUR DES COMPTES
30
normes en matière de fonction publique expliquent 46 % de l’augmentation
de 640 M€ des dépenses de personnel des collectivités locales entre 2015
et 2016. De cet impact brut peuvent être déduits les gains et économies liés
aux nouvelles normes, qui s’élèvent à 356 M€ en 2016 et portent
notamment sur la gestion de l’eau et des déchets39.
Au sein de la section d’investissement, les normes nouvelles,
portant essentiellement sur l’accessibilité des bâtiments et des sites
internet, induisent 25,2 M€ de coûts et 15,7 M€ de gains et économies.
Au total, contrairement à l’évolution conjuguée des concours
financiers de l’État et de la fiscalité locale, et sous réserve des faiblesses
des méthodes d’évaluation, la baisse de l’impact budgétaire des normes
adoptées l’année précédente a constitué en 2016 un facteur favorable à la
maîtrise par les collectivités de leur équilibre budgétaire.
II - De grandes différences d’évolution
selon les collectivités
L’amélioration globale des finances locales en 2016 recouvre une
grande hétérogénéité de situations entre catégories de collectivités et au
sein même de chacune d’elles.
A - Les finances du bloc communal :
un équilibre fragile
Méthodologie de l’analyse financière
Pour la première fois, le présent rapport public annuel procède à une
analyse du bloc communal dans son ensemble et non plus à deux analyses
séparées pour les communes et leurs groupements à fiscalité propre. Dans
cette perspective, la Cour a consolidé les données financières relatives à ces
deux catégories de collectivités en neutralisant leurs flux croisés (voir
détails des comptes retraités en annexe n° 3).
39 Un arrêté mettant à jour l'encadrement technique des installations de stockage de
déchets non dangereux est considéré comme vecteur d’économies pour les collectivités
à hauteur de 18 M€, après correction du chiffrage par la Cour.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
31
Ces flux croisés sont des opérations réalisées entre les communes et
leur EPCI d’appartenance en sections de fonctionnement et
d’investissement (mise à disposition de personnel, remboursements de frais,
subventions, etc.). Ces opérations, comptabilisées en produits et en charges
de la commune et de son EPCI, sont internes au bloc communal et
augmentent donc de manière artificielle sa masse financière. En revanche,
les flux croisés entre communes n’ont pas été neutralisés.
Durant la période 2012-2014, les charges de fonctionnement des
collectivités du bloc communal ont évolué plus rapidement que leurs
produits de fonctionnement, dégradant ainsi leur épargne brute. Cet effet
de ciseaux s’est interrompu en 2015, année marquée par une amélioration
de l’épargne brute du bloc communal. Cette tendance s’est confirmée en
2016.
Tableau n° 10 : évolution de la section de fonctionnement
du bloc communal (France entière)
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Produits de fonctionnement 101,1 103 103,7 105,6 106,4 + 0,7 %
Recettes fiscales 58,7 60,6 61,4 64,8 66,1 + 1,9 %
Fiscalité directe 47,9 50,1 50,8 53,7 54,6 + 1,6 %
Fiscalité indirecte 10,8 10,5 10,6 11,1 11,5 + 3,4 %
Dotations et participations 31,9 31,7 31,1 30 28,80 - 3,9 %
DGF 23,49 23,65 22,92 21,19 19,34 - 8,7 %
Autres recettes (y compris
exceptionnelles) 10,5 10,8 11,2 10,9 11,2 + 2,9 %
Charges de fonctionnement 83,6 86,3 88,5 89,9 90,6 + 0,8 %
Dépenses de personnel 39,8 41,1 42,9 43,8 44,3 + 1,1 %
Achats de biens et de
services 22,3 23 22,9 22,6 22,3 - 1,3 %
Autres charges de gestion
courante 8,3 8,6 8,7 9,6 10,4 + 8,6 %
Subventions versées 8,7 8,9 9,1 9,0 8,8 - 1,5 %
Charges financières 2,9 3,0 3,0 3,0 2,9 - 3,9 %
Autres dépenses40 1,7 1,8 1,8 1,9 1,9 - 0,7 %
Épargne brute 17,5 16,7 15,3 15,7 15,8 + 0,2 %
Épargne nette 10,6 9,2 7,7 7,7 7,7 - 0,6 %
Source : Cour des comptes, outil d’analyse financière des juridictions financières « ANAFI » – données DGFiP
40 Les « autres dépenses » comprennent les impôts, taxes et versements assimilés ainsi
que les charges exceptionnelles (opérations de gestion, titres annulés, subventions
exceptionnelles).
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COUR DES COMPTES
32
1 - Le ralentissement des recettes de fonctionnement
L’exercice 2016 est caractérisé par une augmentation des recettes
de fonctionnement de 771 M€ (+ 0,7 %) moins forte que celle de l’exercice
précédent (+ 1,8 %) mais en progression continue depuis 2012. En effet, la
hausse des produits fiscaux41 et des autres recettes42 (+ 1,9 Md€) a
compensé la réduction des dotations et participations (- 1,2 Md€), due
principalement à la baisse de la DGF (- 1,8 Md€)43. En moyenne, cette
dernière a représenté 1,7 % des recettes des collectivités du bloc
communal.
En 2016, les recettes fiscales du bloc communal ont augmenté
(+ 1,9 %) moins fortement que l’année précédente (+ 5,5 % en 2015). La
fiscalité des EPCI est à l’origine de cette augmentation44 dont profitent
aussi les communes via les reversements au titre des attributions de
compensation et de la dotation de solidarité communautaire45. Toutefois,
les recettes de la fiscalité directe (+ 1,6 %, soit 0,9 Md€) ont été moins
dynamiques que celles de la fiscalité indirecte (+ 3,4 %, soit 0,4 Md€).
Alors que les autres recettes46 n’ont représenté que 11 % de
l’ensemble des produits de fonctionnement des collectivités du bloc
communal, leur progression de 683 M€ en 2016 (+ 6,3 %) a atténué la
baisse des dotations. Cette croissance a été portée par les produits des
services (+ 294 M€), les produits financiers (+ 81 M€) et les produits
exceptionnels (+ 41 M€), seuls les « autres produits de gestion courante »
ayant baissé (- 43 M€).
41 Voir annexe n° 7 sur la répartition des comptes entre fiscalité directe et indirecte. 42 Dont péréquation au titre du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-
France (FSRIF) et du Fonds de péréquation des ressources communales et
intercommunales (FPIC). 43 Le poste de recette « dotations et participations » représente 27 % des produits réels
de fonctionnement en 2016 contre 30 % en 2013. 44 Pour les EPCI, les recettes fiscales directes (+ 5,9 %) et indirectes (+ 4 %) sont toutes
deux dynamiques alors que les recettes de la fiscalité indirecte des communes (+ 3 %)
sont insuffisantes pour compenser la baisse des produits de la fiscalité directe (- 0,8 %). 45 Neutralisées des reversements de fiscalité, les recettes fiscales des communes
diminuent de 0,2 % alors que celles des EPCI augmentent de 5,5 %. Les EPCI
soutiennent donc la progression de la fiscalité du bloc communal. 46 Les autres recettes comprennent notamment les produits des services, du domaine et
ventes diverses, les produits financiers, les produits exceptionnels, les autres produits
de gestion courante.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
33
2 - La progression contenue des charges
Pour la première fois au cours de la période sous revue, les
collectivités du bloc communal sont parvenues à contenir (+ 0,8 %) la
progression de leurs dépenses de fonctionnement. D’un montant de
735 M€, celle-ci a résulté d’un léger recul des dépenses des communes
(- 88 M€)47 et d’un accroissement de celles des EPCI (+ 823 M€), qui
reflètent la poursuite des transferts de charges des unes aux autres.
a) L’infléchissement des dépenses de personnel
Premier poste des charges de fonctionnement (49 %), les dépenses
de personnel du bloc communal ont nettement ralenti en 2016 avec une
progression de 1,1 % contre 2,1 % en 2015, 4,5 % en 2014 et 3,3 % en
2013. Tandis qu’elles ont augmenté de 536 M€ dans les EPCI, elles ont
diminué de 70 M€ dans les communes. De manière globale, l’évolution des
dépenses de personnel s’explique principalement par la faible progression
des rémunérations (+ 0,9 %, soit 278 M€) et des charges de sécurité sociale
et de prévoyance (+ 1,5 %, soit 180 M€). Compte tenu du glissement
vieillesse-technicité (GVT) et de la revalorisation du point d’indice, cette
évolution de 1,1 % résulte sans doute principalement d’une stabilisation
voire d’une baisse des effectifs. L’impact de la revalorisation du point
d’indice (+ 0,6 %) au 1er juillet 2016 et des nouvelles normes (126 M€
selon l’estimation réalisée par le CNEN) a représenté plus du quart de la
hausse des dépenses de personnel du bloc communal (466 M€).
b) Une baisse de presque tous les autres postes de charges
Globalement, des baisses ont été enregistrées sur les achats de biens
et services (- 287 M€), les subventions versées (- 133 M€), les charges
financières (- 119 M€) et les « autres dépenses » (- 13 M€). Elles n’ont
néanmoins pas compensé l’augmentation des charges de gestion courante48
(+ 821 M€).
47 Au cours des exercices précédents, les taux d’augmentation des charges réelles de
fonctionnement du bloc communal étaient les suivants : + 1,6 % en 2015 ; + 2,5 % en
2014 et + 3,3 % en 2013. 48 Dont contingents et participations obligatoires (police d’État, service incendie,
contribution aux organismes de regroupement, etc.), pertes sur créances irrécouvrables,
indemnités et frais de mission des élus.
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34
En 2016, le poste des achats de biens et de services s’élevait à
22,3 Md€ et représentait près du quart des dépenses du bloc communal.
Cette catégorie de dépenses poursuit sa trajectoire à la baisse (- 1,3 %)
amorcée en 2013. Les mesures d’économie ont porté sur les services
extérieurs (contrats de prestations de services et transports de biens et
collectifs) et les achats de biens non stockés (fluide, énergie).
La réduction, pour la seconde année consécutive, des subventions
de fonctionnement s’est réalisée principalement au détriment des
organismes publics tels que les communes (- 23 M€) et les établissements
et services rattachés (- 17 M€) et des organismes de droit privé (- 76 M€)49.
L’exercice 2016 a mis fin à une période d’augmentation continue
des charges financières du bloc communal (- 3,9 % contre + 2 % en 2015,
+ 0,5 % en 2014 et + 2,2 % en 2013).
Avec une baisse de 14 M€ sur un montant total de 1,8 Md€, le poste
de charges relatif aux « autres dépenses » a été efficacement maîtrisé.
En revanche, le poste des « autres charges de gestion courante »
s’est accru de manière importante (+ 8,6 %) essentiellement en raison des
dépenses liées aux contingents et participations obligatoires (+ 610 M€)50.
Au total, l’évolution maîtrisée de leurs charges (+ 735 M€), à peine
inférieure à celle de leurs recettes (+ 771 M€), a permis en 2016 aux
collectivités du bloc communal de stabiliser leur épargne brute (15,8 Md€,
soit + 0,2 %). En revanche, du fait d’un montant d’emprunts remboursés
supérieur à celui de l’exercice précédent, leur épargne nette s’est réduite
de 0,6 % à 7,7 Md€ en 2016.
3 - Une baisse ralentie des dépenses d’investissement
Alors que l’autofinancement net disponible du bloc communal a
diminué de 1,3 Md€51, la baisse de l’investissement a été limitée à 51 M€
(- 0,2 %). La baisse des dépenses d’investissement a touché les dépenses
d’équipement (- 83 M€)52 et non les subventions d’investissement
49 Le surcroît de subventions de fonctionnement allouées aux autres organismes publics
(+ 80 M€) vient modérer l’intensité de la baisse. 50 L’augmentation du poste « contingents et participations obligatoires » est portée
principalement par les contributions au bénéfice des organismes de regroupement. 51 La diminution du montant de l’autofinancement est due à la baisse des versements
du FCTVA (- 775 M€) et des subventions d’équipement reçues (- 500 M€) des régions
(- 169 M€), des départements (- 137 M€) et de l’Union européenne (- 105 M€). 52 Associée à la diminution des autres dépenses d’investissement (- 24 M€).
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
35
(+ 56 M€). Elle est la résultante d’une diminution des investissements des
EPCI et d’une augmentation à peine inférieure de ceux des communes.
Le recours à l’emprunt a été supérieur de 1,5 Md€ au besoin de
financement. L’accroissement de l’encours de dette (+ 1,3 Md€) a permis
de renforcer le fonds de roulement (+ 1,5 Md€). La capacité de
désendettement des collectivités du bloc communal est demeurée
relativement stable sur la période 2012-2016 (+ 1 an).
Tableau n° 11 : évolution de la section d’investissement
du bloc communal (France entière)
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Épargne nette 10,6 9,2 7,7 7,7 7,7 - 0,6 %
Recettes d’investissement 13,8 13,9 13,9 14,0 12,7 - 8,9 %
FCTVA (y compris plan de
relance) 3,4 3,5 3,9 4,0 3,3 - 18,9 %
Subventions reçues 5,6 5,7 5,9 5,4 4,9 - 8,8 %
Autofinancement net
disponible 24,4 23,1 21,6 21,7 20,4 - 6 %
Dépenses d’investissement 32,3 34,5 30,3 26,8 26,7 - 0,2 %
Dépenses d’équipement 28,2 30,3 26,1 22,5 22,4 - 0,4 %
Subventions versées 2,5 2,5 2,5 2,3 2,3 + 2,5 %
Besoin de financement53 7,9 11,4 8,8 5,1 6,3 + 21,3 %
Recettes d’emprunt 10,4 9,7 8,5 8,4 7,8 - 8,2 %
Mobilisation (-) ou
reconstitution (+) du fonds
de roulement
+ 2,5 - 1,7 - 0,3 + 3,4 + 1,5 - 54,4 %
Fonds de roulement 21,7 20 19,7 23,1 24,6 + 6,5 %
Encours de dette54 82,6 85 86,3 88,3 89,6 + 1,5%
Capacité de désendettement
(en année) 4,7 5,1 5,7 5,6 5,7
Source : Cour des comptes, outil d’analyse financière des juridictions financières « ANAFI » – données DGFiP
53 En comptabilité nationale, le besoin de financement ou « déficit » est la différence
entre l’ensemble des dépenses et l’ensemble des recettes, hors opérations relatives à la
dette. En analyse financière, et ainsi dans le présent chapitre, la notion de besoin de
financement des collectivités locales correspond à la différence entre l’ensemble des
dépenses y compris les remboursements d’emprunts et l’ensemble des recettes. Il est
couvert par les nouveaux emprunts et les variations du fonds de roulement. 54 Hors opération d’appel au fonds de soutien.
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36
4 - La situation globalement plus favorable des blocs métropolitains
Dans ce rapport, le terme « blocs métropolitains » désigne les
ensembles intercommunaux constitués par les dix métropoles et leurs
communes membres, qui n’ont pas connu de changement de périmètre
territorial au cours des deux précédents exercices55 et qui représentaient en
2016 près de 13 % du total des produits et des charges du bloc communal.
La situation financière de ces collectivités se distingue de celle du
bloc communal par le dynamisme de leurs produits de fonctionnement et
l’évolution contenue de leurs charges, d’une part, et par une baisse plus
marquée de leurs dépenses d’investissement, d’autre part.
Tableau n° 12 : évolution des finances des blocs métropolitains
en Md€ 2015 2016 % évol.
Produits de fonctionnement 13,15 13,36 + 1,6 %
Recettes fiscales 8,43 8,73 + 3,6 %
Dotations et participations 3,45 3,18 - 7,9 %
DGF 2,7 2,5 - 8,3 %
Charges de fonctionnement 11,09 11,16 + 0,6 %
Dépenses de personnel 5,05 5,11 + 1,3 %
Achats de biens et de services 2,24 2,19 -1,99 %
Autres charges de gestion
courante 1,71 1,74 + 1,5 %
Subventions versées 1,51 1,44 - 4,6 %
Épargne brute 2,06 2,20 + 6,7 %
Recettes d’investissement 1,53 1,25 - 18,4 %
Autofinancement net disponible 2,67 2,57 - 3,7 %
Dépenses d’investissement 3,19 2,95 - 7,5 %
Besoin de financement 0,52 0,38 - 27,4 %
Encours de dette56 9,88 10,15 2,7 %
Source : Cour des comptes, outil d’analyse financière des juridictions financières
« ANAFI » – données DGFiP
55 Bordeaux Métropole, Brest Métropole, Grenoble Alpes Métropole, Montpellier
Méditerranée Métropole, Nantes Métropole, Rennes Métropole, Métropole Nice
Côte d’Azur, Toulouse Métropole, Métropole Rouen Normandie ainsi que la
Métropole de Lyon, qui est une collectivité territoriale exerçant sur son territoire
l’intégralité des compétences départementales. 56 Hors opération d’appel au fonds de soutien.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
37
a) Des recettes de fonctionnement plus dynamiques
Globalement, les métropoles et leurs communes membres ont
bénéficié en 2016 de l’augmentation de leurs recettes de fonctionnement
(+ 1,6 %), due aux recettes fiscales (+ 302 M€) et aux « autres recettes »
(+ 188 M€), qui a compensé la baisse des dotations et participations
(- 272 M€). Ce dynamisme des recettes a été porté par les métropoles et
non par les communes. Seules les métropoles de Montpellier
Méditerranée Métropole et Brest Métropole ont connu un recul de leurs
recettes de fonctionnement de respectivement 1,2 % et 0,4 %, qui
s’explique principalement par la baisse de la DGF. Celles de leurs
communes membres ont aussi baissé, venant ainsi aggraver la situation
financière de ces ensembles intercommunaux.
b) Une meilleure maîtrise des charges de fonctionnement
Plus encore que l’ensemble du bloc communal, les blocs
métropolitains ont su contenir l’évolution de leurs charges de
fonctionnement (+ 0,6 % contre + 0,8 %), l’augmentation enregistrée dans
les métropoles (+ 7,5 %), probablement du fait de transferts de
compétences et de charges, étant en grande partie compensée par la
diminution sensible des charges de leurs communes membres (- 4,2 %).
Lyon est la seule ville-centre à avoir vu augmenter ses charges de
fonctionnement (+ 2 %) en même temps que celles de sa métropole
d’appartenance57 (+ 6,4 %) qui subit le dynamisme des dépenses d’aide
sociale comme, ailleurs, les départements. La ville de Lyon explique qu’en
ce qui la concerne, l’évolution serait due à deux dépenses exceptionnelles58
et qu’après retraitement, ses charges n’auraient progressé que de + 0,4 %.
La métropole de Lyon, quant à elle, précise que ses charges seraient
restées stables, déduction faite d’une opération de désensibilisation de la
dette toxique du département du Rhône.
Les dépenses de personnel des blocs métropolitains représentent une
part (45 %) des charges de fonctionnement inférieure à celle du reste du
bloc communal. Cependant, elles ont été moins maîtrisées en 2016 avec
une hausse de 1,3 % au lieu de 1,1 %. En particulier, elles ont augmenté
dans les métropoles Rouen Normandie, Bordeaux Métropole et
57 La métropole de Lyon est la seule métropole à exercer l’intégralité des compétences
sociales départementales. 58 La participation de la ville de Lyon à l’organisation de l’Euro 2016 et le versement
d’une indemnité de résiliation de contrat de bail.
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COUR DES COMPTES
38
Montpellier Méditerranée Métropole mais ont baissé dans leurs
communes membres. A contrario, les métropoles de Grenoble Alpes
Métropole (+ 21,5 %), Rennes Métropole (+ 10,1 %), Toulouse
Métropole (+ 8,7 %) et leurs communes d’appartenance (respectivement
+ 0,6 % ; + 0,8 % et + 0,2 %) ont enregistré une hausse concomitante de
leurs dépenses de personnel. Les métropoles (Rouen, Montpellier,
Rennes, Toulouse et Grenoble) précisent que ces augmentations de masse
salariale sont notamment dues à des transfert de personnel des communes
membres. Enfin, Brest constitue le seul cas de maîtrise de leurs dépenses
de personnels à la fois par la métropole (+ 0,7 %) et ses communes
membres (+ 0,3 %).
Les blocs métropolitains sont parvenus à réduire leurs achats de
biens et de services (- 2 %) de manière plus conséquente que l’ensemble
du bloc communal (- 1,3 %), ce qui pourrait être mis à l’actif de leur degré
supérieur d’intégration intercommunale (Métropole de Lyon, Nantes
Métropole, Montpellier Métropole).
c) Des niveaux d’épargne élevés
Les métropoles et leurs communes ont disposé en 2016 d’un
montant d’épargne brute en hausse sensible (+ 6,7 %) qui a atteint un
niveau de 16,5 % de leurs produits de fonctionnement, supérieur à celui du
bloc communal dans son ensemble (14,8 %). L’épargne nette a progressé
aussi en raison d’une baisse des remboursements d’emprunt. L’évolution
des situations a été hétérogène. Parfois, la métropole et ses communes
membres ont connu des évolutions opposées de leur épargne nette59. Les
métropoles de Lyon, Rennes Métropole et Brest Métropole, tout comme
leurs communes membres, ont vu baisser leur épargne nette.
d) Des dépenses d’investissement en plus forte baisse
En 2016, les dépenses d’investissement des métropoles et de leurs
communes membres ont reculé (- 7,5 %) plus fortement que dans
l’ensemble du bloc communal (- 0,2 %). Contrairement aux tendances
59 L’épargne nette de la métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a baissé
alors que celle de ses communes a augmenté, contrairement à la situation de Bordeaux
Métropole et de Toulouse Métropole.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
39
nationales, ces collectivités ont réduit à la fois leurs dépenses d’équipement
(- 4 %) et leurs subventions (- 10,7 %). Si les métropoles semblent se
substituer à leurs communes pour la réalisation des projets
d’investissement60, Métropole de Lyon, Métropole Rouen Normandie,
Rennes Métropole et Bordeaux Métropole ont réduit leurs dépenses
d’investissement alors que leurs communes membres faisaient de même.
e) Une capacité de désendettement renforcée
Comme le reste du bloc communal, les métropoles et leurs
communes ont eu recours à l’emprunt au-delà de leur besoin de
financement en baisse, et ont ainsi accru leur endettement (+ 264 M€, soit
+ 2,7 %). Néanmoins, en raison de l’amélioration de leur épargne brute,
leur capacité de désendettement s’est améliorée légèrement (4,6 années
contre 4,8 en 2015). Si certaines métropoles ont suivi cette même
trajectoire61, la capacité de désendettement de la Métropole de Lyon s’est
détériorée (+ 3 années) demeurant toutefois à un niveau raisonnable
(8,4 années), contrairement à celle de Grenoble Alpes Métropole qui est
passée de près de 7 années à 13 années62 : en vue d’assurer le financement
de ses investissements (+ 7,6 %), elle a fortement accru l’encours de sa
dette (+ 66 %).
Dans l’ensemble, les collectivités du bloc communal, malgré le
moindre dynamisme de leurs recettes fiscales et la nouvelle baisse de la
DGF, ont pu, grâce à leurs efforts de gestion, éviter une dégradation de leur
épargne brute et maintenir leur niveau d’investissement. Néanmoins, la
détérioration de leur capacité d’autofinancement montre que leur situation
financière reste fragile dans la perspective d’un redressement de leurs
60 Les dépenses d’investissement des métropoles et de leurs communes
d’appartenance : Montpellier Méditerranée Métropole (+ 1,2 % et - 15,5 %),
Toulouse Métropole (+ 27,1 % et - 8,3 %), Nantes Métropole (+ 7,2 % et - 27 %) et
Brest Métropole (+ 30,7 % et - 11,4 %). 61 À titre d’illustration, Bordeaux Métropole réduit sa capacité de désendettement de
4 mois. 62 Grenoble Alpes Métropole précise que l’accroissement de son encours de dette est
notamment lié à l’intégration dans ses propres comptes des dettes du syndicat mixte des
transports en commun.
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COUR DES COMPTES
40
dépenses d’investissement, qui, après la baisse de 23 % de 2013 à 2016, est
prévisible à mi-mandat électoral.
B - Les finances départementales :
une situation qui s’est redressée
L’analyse financière porte sur l’ensemble des départements de
métropole63.
Tableau n° 13 : évolution de la section de fonctionnement
des départements (France métropolitaine)
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Produits de fonctionnement 60,70 61,38 62,73 62,33 63,63 + 2,1 %
Recettes fiscales 40,01 40,47 42,00 43,18 45,06 + 4,4%
Fiscalité directe 18,92 20,05 20,15 20,41 21,38 + 4,7 %
Fiscalité indirecte 21,09 20,42 21,85 22,77 23,68 + 4 %
Dotations et participations 17,88 18,11 17,76 16,32 15,58 - 4,5 %
DGF 11,48 11,48 11,04 9,80 8,81 - 10,1 %
Charges de fonctionnement 53,34 54,77 56,22 56 56,06 + 0,1 %
Dépenses de personnel 10,89 11,17 11,46 11,45 11,42 - 0,2 %
Achats de biens et de services 5,47 5,49 5,39 5,16 4,93 - 4,5 %
Autres charges de gestion
courante 6,81 7,04 7,10 6,98 6,87 - 1,6 %
Dépenses sociales 26,66 27,62 28,75 29,04 29,65 + 2,1 %
Subventions versées 2,41 2,39 2,42 2,36 2,24 - 5,0 %
Charges financières 0,91 0,89 0,92 0,88 0,82 - 6,6 %
Épargne brute 7,36 6,62 6,50 6,32 7,57 + 19,7 %
Épargne nette 4,89 4,12 3,87 3,56 4,68 + 31,5 %
Source : Cour des comptes, outil d’analyse financière des juridictions financières « ANAFI » – données DGFiP
En raison d’une progression importante de leurs produits de
fonctionnement associée à une évolution contenue de leurs charges de
fonctionnement, les départements ont interrompu l’effet de ciseaux
constaté depuis 2012 et sont parvenus à redresser leur niveau d’épargne.
Cependant, la poursuite de la baisse de leurs investissements, débutée dès
63 Voir le chapitre IV sur la situation financière des départements d’outre-mer.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
41
201064, alors qu’ils ne connaissaient pas encore cet effet, montre qu’une
reprise de l’investissement des départements reste difficile malgré leurs
efforts de gestion.
1 - Des recettes de fonctionnement en forte progression
Après un léger ralentissement au cours de l’exercice passé
(+ 1,2 %)65, les produits de fonctionnement ont retrouvé un relatif
dynamisme (+ 2,1 %, soit 1,3 Md€) en dépit d’une nouvelle baisse de la
DGF (- 991 M€), du fait essentiellement du rendement de la fiscalité
(+ 4,4 %, soit 1,9 Md€). Tous les départements n’ont pas bénéficié de cette
hausse de leurs produits fiscaux permettant de compenser la baisse des
dotations. Ainsi, 18 départements ont subi une diminution de leurs produits
de fonctionnement, notamment les départements de la Savoie (- 1 %), de
la Somme (- 0,9 %) et du Doubs (- 0,8 %). Parmi les 77 départements dont
les produits ont augmenté66, des hausses de plus de 4 % ont été enregistrées
dans six d’entre eux : Seine-et-Marne (+ 4,3 %), Loir-et-Cher (+ 5,6 %),
Essonne (+ 5,9 %), Val-d’Oise (+ 7,1 %), Hauts-de-Seine (+ 10,5 %)67 et
Yvelines (+ 11,9 %).
a) La poursuite de la baisse des dotations de l’État
En 2016, la baisse des dotations et participations (- 732 M€) a été
plus modérée que l’année précédente (- 1,2 Md€). Elle a résulté
essentiellement de la réduction de la DGF d’un montant de 991 M€, soit en
moyenne 1,5 % des recettes de fonctionnement des départements. Ce
pourcentage a été plus élevé (supérieur à 2 %) dans certains
départements68 : Moselle, Bas-Rhin, Marne, Haut-Rhin, Savoie, Alpes-
Maritimes, Haute-Savoie, Hauts-de-Seine et Yvelines. À l’inverse, il
64 Sur la période 2010 à 2016 (sans le département du Rhône), les investissements des
départements ont diminué de 2,5 Md€ passant de 11,4 Md€ à 8,9 Md€. 65 À périmètre constant (données 2014 et 2015 sans département du Rhône). 66 Parmi les 77 départements, 19 possèdent un taux d’évolution à la hausse inférieur à
1 % (de l’Orne 0,05 % à la Haute-Saône 0,9 %). 67 Le département des Hauts-de-Seine précise que l’évolution des produits réels de
fonctionnement s’explique principalement par l’émission d’un titre de recettes de
251 M€ dû aux indemnités de rupture d’un contrat de délégation de service public. 68 Ces variations traduisent le mode particulier de répartition de la baisse de la DGF
entre les départements en fonction d’un indice synthétique mesurant leurs niveaux
respectifs de ressources et de charges et prenant en compte leurs taux d’imposition.
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COUR DES COMPTES
42
s’est limité à 1 % dans les départements de l’Aude, du Cantal, du Tarn-
et-Garonne et du Gers.
La hausse des produits issus des participations (+ 230 M€), qui a
modéré l’impact de la baisse des dotations, s’explique essentiellement par
l’accroissement des concours de la CNSA (+ 375 M€)69. Dans sept
départements, la hausse des participations est même allée au-delà de la
baisse de la DGF forfaitaire (Haute-Marne, Cher, Aisne, Corse-du-Sud,
Haute-Loire, Indre et Mayenne).
b) Le maintien du haut rendement des recettes fiscales
En 2016, les recettes fiscales des départements ont progressé à un
rythme soutenu (+ 4,4 %) leur procurant une ressource supplémentaire
de 1,88 Md€, légèrement inférieure à celle de 2015 (+ 2,04 Md€) qui a plus
que compensé la baisse de la DGF. La quasi-totalité d’entre eux ont
bénéficié d’une progression de leurs produits fiscaux. Elle a dépassé 10 %
dans certains : Essonne (+ 10,1 %), Val-d’Oise (+ 10,4 %), Loir-et-
Cher (+ 10,9 %), Territoire de Belfort (+ 12,2 %), Paris (+ 16,9 %),
Creuse (+ 18,4 %) et Yvelines (+ 18,7 %)70. Quatre départements
seulement ont subi une légère perte de leurs recettes fiscales : Puy-de-
Dôme (- 0,03 %), Charente (- 0,1 %), Hautes-Alpes (- 0,8 %) et Somme
(- 1,1 %). Enfin, celles-ci sont restées quasiment stables dans le Doubs
(+ 0,2 %) et la Haute-Marne (+ 0,1 %).
Le dynamisme des recettes fiscales a trouvé son origine autant dans
la fiscalité directe (+ 4,7 %) que dans la fiscalité indirecte (+ 4 %), alors
que la fiscalité directe avait joué à cet égard un rôle prépondérant au cours
des deux exercices précédents.
Alors que les autres produits de la fiscalité directe ont progressé
modérément (essentiellement la CVAE : + 1,3 %), la taxe foncière sur les
propriétés bâties a connu une progression jamais atteinte (+ 7,1 %).
35 départements ont activé le levier du taux (de 1,7 point en moyenne).
69 CNSA : Caisse nationale de soutien à l’autonomie (cf. chapitre V). 70 Parmi ces dix départements, les Yvelines, l’Essonne, le Loir-et-Cher et le Val-
d’Oise voient la forte progression de leurs recettes fiscales due essentiellement aux
produits issus de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Pour deux autres
départements, cette hausse s’explique par l’accroissement de plusieurs impôts et taxes
(DMTO et CVAE pour le Territoire de Belfort et TFPB, DMTO et fiscalité reversée
pour la Creuse). Enfin, pour le département de Paris, elle est due quasi exclusivement
au dynamisme des droits d’enregistrement et taxes d’urbanisme.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
43
Tous les départements ont bénéficié d’une hausse du produit de la taxe
foncière. Il a été supérieur à 2,2 %71 pour la moitié d’entre eux.
Malgré un taux d’augmentation quasi équivalent à celui de 201572,
l’évolution de la fiscalité indirecte s’est caractérisée par un ralentissement
partiel de la croissance des produits des droits de mutation à titre onéreux73
qui ont tout de même augmenté de 8,3 % (soit de 713 M€ en 2016 contre
1,2 Md€ en 2015)74. L’évolution des DMTO a été hétérogène : 20
départements ont connu une hausse supérieure à 10 % dont la Haute-Corse
(+ 25,4 %) et Paris (+ 30,5 %) et, à l’opposé, sept départements ont subi
une baisse de plus de 1 % (Yonne, Doubs, Meuse, Loiret, Puy-de-Dôme,
Hautes-Alpes, Lozère).
2 - Une stabilisation des charges de fonctionnement
Alors que leurs charges de fonctionnement avaient fortement
augmenté jusqu’en 2014, les départements sont parvenus en 2016 à les
stabiliser (+ 0,1 %). À l’exception des dépenses sociales (aides à la
personne et frais d’hébergement), en croissance ralentie mais encore vive
(+ 2,1 %), tous les postes ont affiché un mouvement de baisse qui traduit
l’ampleur des efforts de gestion engagés par une grande majorité de
départements.
En effet, hors dépenses sociales, 77 départements ont diminué leurs
charges de fonctionnement en 2016. La baisse a été en moyenne de 2,7 %
(taux médian à 2,2 %). Elle a même été supérieure à 5 % dans neuf
départements : Saône-et-Loire (- 5,1 %), Essonne (- 5,5 %), Haut-Rhin
(- 5,7 %), Aube (- 6,1 %), Somme (- 6,3 %), Territoire de Belfort
(- 6,6 %), Deux-Sèvres (- 7 %), Oise (- 8 %) et Gers (- 10 %).
71 Il est tout de même constaté une forte hétérogénéité : 6 départements enregistrent une
progression de leurs produits de plus de 20 % et 10 départements une progression
comprise entre 10 % et 20 %. 72 À périmètre constant (données 2014 et 2015 sans département du Rhône). 73 Les autres taxes indirectes augmentent de 1,2 %, notamment les taxes sur les
véhicules (+ 140 M€) et les impôts et taxes liés à la production énergétique (+ 24 M€). 74 Selon l’Insee, le volume des transactions immobilières a progressé en 2016 (848 000
en décembre 2016 contre 803 000 en décembre 2015) mais moins fortement que l’année
précédente (+ 109 000). Cf. Insee, La hausse des prix des logements anciens se
confirme au quatrième trimestre 2016, avril 2017, disponible sur www.insee.fr.
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44
Graphique n° 1 : impact des mesures d’économies par poste de
dépenses (2016)
Source : Cour des comptes – données DGFiP
Les économies ont porté sur les subventions de fonctionnement
(61 départements), les achats de biens et de services (67), les « autres
charges de gestion courante »75 (55), les charges financières (62) et les
« autres dépenses »76 (46). 45 départements ont réduit leurs dépenses de
personnel. Neuf sont même parvenus à réduire tous les postes de charges
(Seine-Saint-Denis, Oise, Territoire de Belfort, Nord, Ain, Corrèze,
Vosges, Cher et Jura).
Seuls 18 départements ne sont pas parvenus à réaliser des économies
suffisantes pour réduire leurs charges de fonctionnement qui ont augmenté
en moyenne de 1,1 %. L’augmentation a été supérieure à 2 % dans six
départements : Mayenne, Corse-du-Sud, Landes, Ariège, Loire et Lot-
et-Garonne.
75 Les « autres charges de gestion courante » sont composées des postes de dépenses
relatifs aux indemnités de frais de mission et de formation des élus, aux pertes sur
créances irrécouvrables, aux contributions obligatoires (dotations aux collèges, aux
services départementaux d’incendie), aux participations et aux charges diverses de
gestion courante (redevances pour concessions, brevets, déficit des budgets annexes à
caractère administratif, frais de fonctionnement des élus). 76 Les « autres dépenses » comprennent les charges liées aux autres impôts et taxes
assimilées et les charges exceptionnelles dont les annulations des titres.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
45
a) Un infléchissement des dépenses sociales
Au cours des quatre précédents exercices, les dépenses sociales
avaient été portées par une croissance de 3,2 % en moyenne. Elles ont
connu un net ralentissement en 2016 avec une croissance de 2,1 % contre
3,2 % en 201577 et 4,1 % en 2014 (cf. chapitre V).
b) Une baisse des dépenses de personnel
L’exercice 2016 a aussi été marqué par une légère mais inédite
diminution des dépenses de personnel (- 0,2 %) après plusieurs années de
hausse soutenue jusqu’en 2014 (+ 2,6 % en moyenne annuelle) et un
premier infléchissement en 201578. Cette diminution a été portée par les
dépenses de rémunération des personnels non titulaires (- 10 M€) et des
personnels extérieurs (- 15 M€), et par les « autres charges de personnel »
(- 36 M€), compensant la hausse des charges de sécurité sociale et autres
charges sociales (+ 57 M€). Compte tenu du GVT et de la revalorisation
du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2016, cette baisse de
0,2 % traduit une réduction des effectifs des départements.
La moitié des départements ont réduit leurs dépenses de personnel,
dont huit de plus de 2 % : Allier (- 2,1 %), Deux-Sèvres (- 2,5 %),
Essonne et Ardennes (- 2,9 %), Oise (- 4,5 %), Cher (- 5,9 %), Paris
(- 7,5 %) et Haute-Loire (- 11,9 %)79. Ces huit départements ont pour
point commun d’avoir réduit de manière importante le montant de la masse
salariale de leur personnel titulaire.
c) Les autres charges de fonctionnement en baisse
Les autres postes de dépenses de fonctionnement ont suivi pour la
deuxième année consécutive une trajectoire à la baisse. Ainsi, ils ont été en
recul de 525 M€ en 2016 (- 3,4 %) contre 276 M€ en 2015 (- 1,8 %)80.
77 À périmètre constant (sans le département du Rhône). 78 Hors impact de la création de la métropole de Lyon, qui s’est substituée au
département sur son territoire, les dépenses de personnel ont crû de 1,4 % en 2015. 79 Le département de Haute-Loire explique cette baisse de la masse salariale, d’une
part, par un transfert de charges du budget principal vers le budget annexe « accueil
protection enfance » et, d’autre part, par la création d’un groupement d’intérêt public
(GIP) qui rembourse au département certaines dépenses de personnel. 80 À périmètre constant (sans le département du Rhône).
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COUR DES COMPTES
46
C’est en priorité sur le poste des achats de biens et de services que
les départements ont réalisé les économies les plus importantes (- 230 M€).
Neuf départements ont enregistré une baisse de plus de 10 % (Haut-Rhin,
Somme, Haute-Loire, Vaucluse, Aube, Paris, Eure, Deux-Sèvres et
Essonne)81.
À l’instar de l’exercice précédent, les départements ont poursuivi la
réduction des subventions de fonctionnement. Si le bloc communal n’a pas
été épargné par ces mesures d’économie (- 19 M€), elles ont surtout visé
les organismes de droit privé tels que les associations (- 111 M€)82.
75 départements ont activé ce levier d’économie avec une réduction
moyenne de 9 %. Certains ont réduit de plus de 20 % leurs subventions :
Pas-de-Calais (- 23 %), Ardennes (- 27 %), Oise (- 24 %), Corse-du-Sud
(- 23 %) et Yvelines (- 31 %).
Le poste des frais financiers est celui sur lequel le plus de
départements ont réalisé des économies (77 départements).
Enfin, après un infléchissement débuté en 2014, le poste des « autres
charges de gestion courante » a diminué de nouveau en 2016, de 109 M€
(- 1,7 %). 58 départements ont réduit ces charges dont certains très
fortement : Bas-Rhin (- 30,6 %)83, Haute-Marne (- 32,9 %) et Gers
(- 34,9 %). À l’inverse, certains les ont augmentées sensiblement, de
17,8 % pour la Haute-Loire84, 13,5 % pour la Seine-Maritime85, 9,6 %
pour le Lot-et-Garonne et 8,6 % pour l’Ariège.
3 - Un redressement brutal de l’épargne
La quasi-stabilisation des dépenses de fonctionnement (+ 52 M€),
associées à la dynamique de leurs recettes (+ 1,3 Md€), ont permis
81 Selon les réponses reçues, le département de Haute-Loire explique ces baisses par
la réduction des fournitures de voirie et des consommations de carburants, et celui du
Vaucluse par un moindre recours aux prestations extérieures. 82 En revanche, les subventions de fonctionnement versées aux services publics
industriels et commerciaux sont en augmentation de 26 M€ (+ 8,7 %). 83 Le département du Bas-Rhin indique que la baisse constatée est due à un changement
d’imputation comptable d’une dépense dédiée à la contribution de la collectivité à l’un
de ses budgets annexes. 84 Selon la collectivité, le transfert de certaines charges au budget annexe « accueil
protection enfance » explique une telle augmentation (voir supra). 85 Le département précise que cette augmentation s’explique principalement par les
versements des attributions de compensation consécutifs aux transferts de compétences
(routes, musées et transports) à destination de la Métropole de Rouen et de deux
communautés d’agglomération en 2016.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
47
globalement aux départements d’améliorer de manière importante le
montant de leur épargne brute (+ 19,7 %), qui s’est élevée à 7,6 Md€.
En 2016, 65 départements ont amélioré leur épargne brute86. Cinq
d’entre eux (Cher, Nord, Paris, Pas-de-Calais, Yvelines) l’ont même plus
que doublée grâce au grand dynamisme de leur fiscalité. Le département
du Cher se distingue par la part importante des mesures d’économie (30 %)
dans la progression de son épargne brute.
Au contraire, 30 départements ont subi une dégradation de leur
épargne brute, dont 10 en raison de recettes en baisse et de dépenses en
hausse (Alpes-Maritimes, Côte-d’Or, Doubs, Drôme, Haute-Marne,
Hautes-Alpes, Indre-et-Loire, Lot-et-Garonne, Morbihan, Puy-de-
Dôme). Parmi eux, seul le département de la Savoie a réalisé des mesures
d’économies (diminution des charges de fonctionnement) néanmoins
insuffisantes au regard de la baisse de ses recettes.
Les départements ont connu globalement une forte croissance de
l’épargne nette, qui est presque revenue à son niveau de 2012. Toutefois,
elle s’est dégradée dans 31 départements (contre 72 en 2015) dont 22 pour
la deuxième année consécutive. Cette situation résulte, comme en 2015, de
l’accroissement des remboursements d’emprunts (+ 128 M€).
Enfin, un seul département, le Lot-et-Garonne, a connu en 2016
une épargne nette négative, due à une baisse de ses produits et à une
augmentation de ses charges. Ils étaient sept dans cette situation en 2015 :
Ardennes, Cher, Creuse, Nièvre, Nord, Pas-de-Calais et Val d’Oise.
4 - Une moindre baisse des investissements
Les départements poursuivent depuis 2010 la baisse de leurs
dépenses d’investissement (- 5,5 % de moyenne annuelle)87. Cependant, en
2016, la réduction (- 5 %) a été moins forte qu’en 2015 (- 8,3 %). La hausse
de l’épargne nette (+ 1,1 Md€) a très largement compensé la perte de
recettes d’investissement (- 304 M€)88.
86 Dont 21 départements pour la deuxième année consécutive : Ain, Allier, Alpes-de-
Haute-Provence, Aube, Bas-Rhin, Eure-et-Loir, Finistère, Gard, Gironde, Haute-
Loire, Haute-Savoie, Haut-Rhin, Hauts-de-Seine, Loire-Atlantique, Nord, Sarthe,
Seine-et-Marne, Val-d’Oise, Vendée, Vosges et Yvelines. 87 À périmètre constant (sans le département du Rhône). 88 La baisse des recettes d’investissement s’explique notamment par la non-
reconduction de la mesure « plan de relance FCTVA » de 2015 (- 167 M€) et la baisse
des subventions des régions, du bloc communal et des fonds européens (- 43 M€).
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48
Tableau n° 14 : évolution de la section d’investissement
des départements (France métropolitaine)
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Épargne nette 4,89 4,12 3,87 3,56 4,68 + 31,5 %
Recettes d’investissement 2,84 2,79 2,75 2,78 2,48 - 10,9 %
FCTVA (y compris plan de
relance) 0,97 0,91 0,95 1,1 0,86 - 19,4 %
Subventions reçues 1,39 1,45 1,40 1,26 1,15 - 8,5 %
Autofinancement net disponible 7,73 6,92 6,63 6,34 7,16 + 12,9 %
Dépenses d’investissement 11,02 10,74 10,44 9,39 8,92 - 5,0 %
Dépenses d’équipement 6,30 6,29 6,13 5,54 5,35 - 3,4 %
Subventions versées 4,37 4,20 4,05 3,60 3,30 - 8,5 %
Besoin de financement 3,30 3,82 3,81 3,05 1,77 - 42,0 %
Recettes d’emprunt 3,82 3,67 3,82 3,54 2,80 - 20,9 %
Mobilisation (-) ou Reconstitution (+)
du fonds de roulement + 0,52 - 0,15 + 0,0 + 0,50 + 1,04 + 100 %
Fonds de roulement 3,19 3,71 3,56 4,06 5,1 + 25,6 %
Encours de dette89 30,82 31,95 33,30 33,71 33,68 - 0,1 %
Capacité de désendettement
(en année) 4,1 4,7 5,0 5,2 4,3
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Cette nouvelle contraction des dépenses d’investissement
(- 464 M€) a principalement porté sur les subventions versées (- 305 M€)90
et les dépenses d’équipement (- 189 M€).
En 2016, 69 départements ont réduit leurs dépenses
d’investissement, en moyenne de 12 %. La réduction a parfois été plus
importante : Vendée (- 20 %), Haut-Rhin (- 20 %), Creuse (- 21 %),
Pas-de-Calais (- 22 %), Maine-et-Loire (- 27 %), Meuse (- 27 %),
Territoire de Belfort (- 30 %), Jura (- 34 %), Ardennes (- 34 %) et Aube
(- 37 %).
À l’inverse, 26 départements ont accru leurs dépenses
d’investissement (contre 21 en 2015), dont la moitié de plus de 10 % :
Aude (14 %), Alpes-Maritimes (14 %), Seine-Saint-Denis (15 %),
Indre (17 %), Charente-Maritime (18 %), Saône-et-Loire (20 %),
Hauts-de-Seine (22 %), Cher (25 %), Orne (29 %), Nord (30 %) et
Haute-Corse (44 %)91.
89 Hors opération d’appel au fonds de soutien. 90 La baisse des subventions se réalise aux dépens des communes et structures
communales (- 182 M€) et des organismes de droit privé (- 97 M€). 91 Parmi les départements qui ont accru leurs dépenses d’investissement, les Pyrénées-
Atlantiques, le Bas-Rhin, la Charente-Maritime, la Haute-Vienne et Paris ont
néanmoins réduit leurs dépenses d’équipement.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
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5 - Une capacité de désendettement accrue
La combinaison de l’augmentation de l’autofinancement net
(+ 817 M€) et de la baisse des dépenses d’investissement (- 464 M€) a
permis de diminuer le besoin de financement des départements (- 1,3 Md€)
et donc le recours à l’emprunt (- 741 M€). Cependant, les départements ont
recouru à l’emprunt au-delà de leurs besoins et reconstitué ainsi leurs fonds
de roulement à un niveau supérieur à celui constaté au cours des exercices
précédents : 5,1 Md€ en 2016 contre 4,1 Md€ en 201592. Dans ces
conditions, leur capacité de désendettement s’est améliorée : 4,3 années en
2016 pour 5,2 années en 2015.
Les départements ont bénéficié de facteurs favorables en 2016
dont le renouvellement n’est pas assuré : le fort dynamisme de leurs
recettes fiscales et une croissance ralentie quoiqu’encore vive de leurs
dépenses sociales. Avec la quasi-stabilisation de leurs dépenses de
fonctionnement, obtenue grâce à leurs efforts de gestion notamment en
matière de ressources humaines, les départements sont parvenus à
améliorer leur épargne brute et plus encore leur épargne nette. Malgré un
autofinancement accru, ils ont poursuivi le recul ininterrompu de leurs
dépenses d’investissement qui a atteint 36 % de 2009 à 2016. Ils ont choisi
d’emprunter au-delà (+ 1 Md€) de leur besoin de financement en forte
baisse, ce qui leur a permis de renforcer d’autant leur fonds de roulement.
Ce choix témoigne sans doute d’une stratégie de prudence qui peut avoir
été motivée par un contexte d’incertitudes liées notamment aux effets de la
réforme territoriale, à l’évolution des taux d’intérêt ou encore au
financement du RSA.
C - Les finances régionales : une amélioration sensible
À partir du 1er janvier 2016, on ne dénombre plus que 13 régions
métropolitaines (y compris la collectivité territoriale de Corse) et 2 régions
d’outre-mer. Afin de neutraliser les changements de périmètre
géographique causés par ces fusions, les comparaisons entre les exercices
2015 et 2016 ont été réalisées à périmètre constant par reconstitution a
92 À périmètre constant (sans le département du Rhône).
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COUR DES COMPTES
50
posteriori de la situation financière en 2015 des nouvelles régions à partir
des comptes des anciennes régions dont elles sont issues.
Pour la deuxième fois au cours des cinq derniers exercices, les
régions ont subi en 2016 un recul de leurs produits de fonctionnement.
Cependant, elles ont réussi à améliorer leur épargne grâce à la baisse
inédite de leurs charges de fonctionnement.
Tableau n° 15 : évolution de la section de fonctionnement des régions
(France métropolitaine)93
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Produits de fonctionnement 21,40 21,67 21,37 21,73 21,73 - 0,03 %
recettes fiscales 11,60 11,86 12,89 14,23 14,61 + 2,7 %
fiscalité directe 4,38 4,67 4,57 4,74 4,79 + 1,1 %
fiscalité indirecte 7,22 7,19 8,32 9,49 9,82 + 3,5%
dotations et participations 9,53 9,56 8,23 7,19 6,82 - 5,1 %
dont DGF 5,38 5,38 5,21 4,77 4,33 - 9,1 %
Charges de fonctionnement 16,31 16,63 16,90 17,34 17,16 - 1,1 %
dépenses de personnel 2,76 2,83 2,94 3,01 3,04 + 0,9%
achats de biens et de services 1,77 1,87 1,90 1,93 1,97 + 1,9 %
autres charges de gestion
courante 6,97 7,16 7,17 7,33 7,22 - 1,5 %
subventions versées 4,21 4,14 4,15 4,42 4,28 - 3,2 %
charges financières 0,57 0,58 0,59 0,61 0,58 - 4,7 %
Épargne brute 5,10 5,04 4,47 4,39 4,57 + 4,1 %
Épargne nette 3,91 3,61 3,02 2,86 2,88 + 0,6 %
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données DGFiP
1 - Des produits de fonctionnement en légère baisse
Les recettes fiscales des régions se sont accrues en 2016 de 379 M€.
En dépit de financements de l’État dans le cadre du plan destiné aux
demandeurs d’emploi (« Plan 500 000 formations »)94, les dotations et
participations ont baissé de 369 M€ du fait de la réduction de la DGF.
93 En raison de la création des collectivités uniques de Guyane et de Martinique au
1er janvier 2016, l’analyse financière ne porte que sur les régions de la métropole. La
situation financière des régions d’outre-mer est traitée au chapitre IV. 94 L’État rembourse aux régions les frais engagés pour la mise en œuvre du plan de
formation « Plan 500 000 » (loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle,
à l’emploi et à la démocratie sociale).
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
51
Compte tenu en outre de la baisse des prestations de services et des
redevances (- 11 M€) et des recettes du fonds de péréquation (- 5 M€), les
produits de fonctionnement ont très légèrement reculé (- 6 M€).
Sept régions ont effectivement subi une baisse de leurs produits, qui
a été de moins de 1 % dans quatre d’entre elles (Provence-Alpes-Côte
d’Azur, Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est et Île-de-France) mais
bien supérieure dans les autres : Hauts-de-France (- 2,1 %), Auvergne-
Rhône-Alpes (- 3,3 %), Normandie (- 4,3 %)95.
Six régions ont bénéficié d’un accroissement de leurs recettes de
fonctionnement : Centre-Val de Loire (+ 0,6 %), Nouvelle-Aquitaine
(+ 1,1 %), collectivité territoriale de Corse (+ 2 %), Pays de la Loire
(+ 2,2 %), Bretagne (+ 3,4 %) et Occitanie (+ 6 %).
La DGF des régions a été réduite de 435 M€ en 2016, soit, en
moyenne, environ 2 % de leurs recettes de fonctionnement, ce taux variant
de 1,9 % (Occitanie) à 2,1 % (Île-de-France).
De surcroît, alors que les recettes fiscales des régions étaient très
dynamiques au cours des deux exercices précédents (+ 8,7 % en 2014 et
+ 10,4 % en 2015), elles ont évolué en 2016 à un rythme moins soutenu
(+ 2,7 %). De manière globale, leur accroissement (+ 379 M€) a été dû
davantage à la fiscalité indirecte (+ 329 M€), principalement la TICPE
(+ 128 M€) et la taxe sur les véhicules (+ 97 M€), que directe (+ 51 M€),
dont notamment la CVAE (+ 55 M€).
Seules les régions Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France,
Auvergne-Rhône-Alpes et Normandie ont subi une perte de recettes
fiscales (de moins de 1 %). Les neuf autres régions les ont vu augmenter
en moyenne de 4 %, du Centre-Val de Loire (+ 1,8 %) à l’Occitanie
(+ 7,3 %).
Parmi ces neuf régions, toutes ont connu un accroissement de leur
fiscalité à la fois directe et indirecte à l’exception de la région Nouvelle-
Aquitaine (- 0,1 %) et de la collectivité territoriale de Corse (- 35 %).
Pour cette dernière, la perte de recettes de fiscalité directe est due au
95 Parmi les régions qui ont connu une réduction de leurs recettes réelles de
fonctionnement, seules l’Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Normandie
avaient anticipé une perte de recettes dans leur budget primitif. La perte de recettes des
régions Bourgogne-Franche-Comté et Hauts-de-France s’explique par la seule
baisse de leur DGF.
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prélèvement réalisé par l’État au titre de la contribution au redressement
des finances publiques96.
2 - La baisse des charges de fonctionnement
Pour la première fois en cinq exercices, les régions sont globalement
parvenues à réduire leurs charges de fonctionnement de 1,1 % (soit de
187 M€). Cette évolution a eu lieu alors qu’elles ont intégré des charges
supplémentaires, compensées en recettes par l’État, en matière de
formation professionnelle et d’apprentissage du fait de la mise en œuvre de
l’aide régionale au recrutement de l’apprenti complémentaire et du plan
« 500 000 formations ».
Ce mouvement global de baisse se vérifie dans cinq régions :
Occitanie (- 0,2 %), Grand Est (- 1,6 %), Île-de-France (- 3,9 %),
Provence-Alpes-Côte d’Azur (- 5,1 %) pour la deuxième année
consécutive et Auvergne-Rhône-Alpes (- 5,9 %). Trois autres régions ont
contenu la progression de leurs charges (Bretagne + 0,1 %, Nouvelle-
Aquitaine + 0,4 % et Hauts-de-France + 0,5 %)97.
a) L’infléchissement des dépenses de personnel
En 2016, les dépenses de personnel ont ralenti fortement (+ 0,9 %)
par rapport aux exercices précédents (+ 2,6 % en 2015 et + 4 % en 2014).
Compte tenu de l’évolution du coût moyen par emploi (GVT et
augmentation du point d’indice), cette quasi-stabilité de la masse salariale
traduit une baisse des effectifs en 2016.
Les régions Île-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes sont les
seules à avoir réduit leurs dépenses de personnel, respectivement de 0,2 %
96 Le dispositif de prélèvement sur recettes fiscales d’une collectivité au titre de la
contribution au redressement des finances publiques est prévu en cas de prélèvement
insuffisant sur la DGF. En 2016, la collectivité territoriale de Corse, qui n’a pourtant
subi aucun prélèvement sur le montant de la DGF, a été prélevée sur ses recettes fiscales
pour un montant de 7,5 M€. 97 Les régions Grand Est et Occitanie avaient pourtant prévu un accroissement de leurs
charges de fonctionnement dans leur budget primitif. Les régions PACA, Île-de-
France et Auvergne-Rhône-Alpes, quant à elles, ont réduit leurs charges de
fonctionnement davantage que prévu dans leur budget primitif.
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et de 1,1 %. Lors du vote de leur budget primitif, cinq régions98 avaient
pourtant voté une baisse des dépenses de personnel. La région Auvergne-
Rhône-Alpes a réalisé des mesures d’économie principalement sur la
masse salariale des personnels non titulaires. Malgré une augmentation des
dépenses de rémunération, la région Île-de-France a bénéficié de la baisse
des postes relatifs aux autres charges sociales et aux autres dépenses de
personnel99.
Certaines régions sont parvenues à stabiliser ces dépenses100 :
Grand Est, Corse, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de la Loire et
Bourgogne-Franche-Comté.
À l’opposé, les dépenses de personnel des régions Occitanie,
Bretagne, Normandie, Hauts-de-France, Centre-Val de Loire et
Nouvelle-Aquitaine ont augmenté (de + 1,1 % en Centre-Val de Loire101
à + 3 % en Occitanie).
b) La baisse des autres charges de fonctionnement
De manière globale, les charges de fonctionnement autres que les
dépenses de personnel ont été réduites de près de 214 M€, soit une baisse
de 1,5 %, due aux subventions de fonctionnement versées (- 142 M€) que
la moitié des régions ont diminuées parfois de façon importante :
Auvergne-Rhône-Alpes (- 8 %), PACA (- 9 %) et Île-de-France
(- 10 %)102. Les « autres charges de gestion courante » (- 110 M€)103 ont
fait l’objet d’économies de la part de huit régions, notamment les trois
précitées et l’Occitanie. Enfin, la plupart des régions ont bénéficié d’un
recul de leurs charges financières (- 28 M€), de la région Bretagne (- 1 %)
98 PACA, Grand Est, Hauts-de-France, Île-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes. 99 La région Île-de-France a indiqué dans son projet de budget de 2017 avoir réduit en
2016 ses effectifs de 50 agents. 100 Moins de 1 % de hausse. 101 La région Centre-Val de Loire précise que les transferts de compétences ont
entraîné le recrutement de huit agents en 2016. 102 La baisse des subventions des régions s’opère principalement au détriment des
organismes de droit privé (- 195 M€). Elle touche moins les organismes de droit public :
les départements (- 1,9 M€), les collectivités du bloc communal (- 6,9 M€), les autres
organismes de droit public (+ 98 M€). 103 Les « autres charges de gestion courante » des régions comprennent notamment les
dépenses relatives aux contributions obligatoires (dotations aux lycées, contributions à
des fonds), aux participations, aux pertes sur créances irrécouvrables.
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à la région Bourgogne-Franche-Comté (- 13 %), y compris dix régions
dont l’encours de dette a augmenté en 2016104.
Seulement cinq régions sont parvenues à baisser toutes leurs charges
de fonctionnement. La région Auvergne-Rhône-Alpes a obtenu des
économies sur les cinq postes de dépenses. Les régions Occitanie, Île-de-
France et Provence-Alpes-Côte d’Azur sur l’ensemble des postes, à
l’exception des achats de biens et services pour les deux premières et des
charges financières pour la dernière. Enfin, la région Grand Est a réalisé
des économies sur les achats de biens et de services, les « autres charges
de gestion » et les charges financières.
À ce stade, les régions fusionnées ne paraissent pas avoir eu un
comportement singulier en matière de dépenses de fonctionnement.
3 - Une amélioration sensible de l’épargne brute
En 2016, grâce à des mesures d’économies plus importantes que la
baisse de leurs produits, les régions ont amélioré de 4,1 % le montant de
leur épargne brute qui a atteint un niveau supérieur à celui de 2014,
première année de baisse des dotations de l’État.
Néanmoins cette amélioration ne profite qu’à huit régions :
Occitanie (+ 28 %), Provence-Alpes-Côte d’Azur (+ 24 %), Bretagne
(+ 13 %), Île-de-France (+ 12 %), Auvergne-Rhône-Alpes (+ 8 %), Pays
de la Loire (+ 6 %), Grand Est (+ 4 %) et Nouvelle-Aquitaine (+ 0,6 %).
Dans les cinq autres, la baisse de l’épargne brute a varié de 5,8 % (Centre-
Val de Loire) à 30 % (Normandie105).
Les régions Grand Est, Île-de-France, PACA et Auvergne-
Rhône-Alpes doivent l’amélioration de leur épargne brute aux seules
économie réalisées, contrairement aux régions Nouvelle-Aquitaine,
Bretagne et Occitanie où elle s’explique par la seule dynamique des
recettes fiscales106.
104 Seules la collectivité territoriale de Corse et les régions Centre-Val de Loire et
Provence-Alpes-Côte d’Azur ont enregistré une hausse de leurs charges financières. 105 Le changement de méthode de comptabilisation des produits TICPE explique
notamment, selon la région Normandie, la baisse de l’épargne brute. À périmètre
constant, la baisse de l’épargne brute serait de 24 %. 106 La région des Pays de la Loire a amélioré son niveau d’épargne brute grâce à la fois
à la dynamique de sa fiscalité et à des mesures d’économies.
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55
Malgré un accroissement des remboursements d’emprunts
(+ 10,7 %), l’épargne nette des régions a globalement augmenté très
légèrement en 2016. Ce mouvement a concerné sept régions (collectivité
territoriale de Corse, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Pays de la Loire,
Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie, Nouvelle-Aquitaine et Grand Est).
Pour la deuxième année consécutive, les régions Centre-Val de Loire,
Bourgogne-Franche-Comté, Hauts-de-France, Normandie et Bretagne
ont subi une perte de leur épargne nette.
4 - Un premier recul de l’investissement
Alors que les régions avaient poursuivi la croissance de leurs
investissements en dépit d’une baisse continue de leur épargne nette depuis
2013, elles ont en 2016, pour la première fois depuis cinq ans, réduit leurs
dépenses d’investissement, de 368 M€ (- 4,4 %). Cette baisse a concerné
surtout les subventions d’investissement versées (- 385 M€)107. En
revanche, les dépenses d’équipement ont augmenté de 5,5 % après quatre
années consécutives de baisse.
À l’occasion de leur débat d’orientation budgétaire, seules cinq
régions avaient prévu de réduire leurs dépenses d’investissement
(Bretagne, Hauts-de-France, Normandie, Pays de la Loire et Provence-
Alpes-Côte d’Azur). Pourtant, neuf régions les ont effectivement réduites
(en moyenne de 9,7 %). Parmi elles, les régions Bretagne (- 26 %), Pays
de la Loire (- 6,6 %) et Hauts-de-France (- 20 %) ont agi de manière
simultanée sur les dépenses d’équipement et les subventions versées. Les
autres régions n’ont agi que sur les subventions : Île-de-France (- 5,3 %),
Bourgogne-Franche-Comté (- 3,3 %) et Centre-Val de Loire (- 3,3 %),
Grand Est (- 5,8 %), Occitanie (- 6,8 %) et Provence-Alpes-Côte
d’Azur (- 11 %).
Parmi les quatre régions qui ont augmenté leurs dépenses
d’investissement, la collectivité territoriale de Corse (+ 11 %) est la seule
à avoir accru simultanément ses dépenses d’équipement et ses subventions
d’investissement. La région Nouvelle-Aquitaine (+ 0,4 %) a réalisé des
économies sur le poste relatif aux subventions versées (- 0,5 %). Les
régions Auvergne-Rhône-Alpes (+ 21,2 %) et Normandie (+ 10,2 %) ne
107 La baisse des subventions d’investissement atteint particulièrement les organismes
de droit privé (- 211 M€), les collectivités du bloc communal (- 105 M€) et dans une
moindre mesure les organismes de transport (- 69 M€) et les départements (- 66 M€).
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doivent l’augmentation de leurs dépenses d’investissement qu’à leur
politique de subventionnement108.
Tableau n° 16 : évolution de la section d’investissement des régions
(France métropolitaine)
en Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 2016
/2015
Épargne nette 3,91 3,61 3,02 2,86 2,88 + 0,6 %
Recettes d’investissement 1,96 2,07 2,14 2,46 2,35 - 4,1 %
FCTVA (y compris plan de relance) 0,44 0,46 0,43 0,47 0,41 - 4,31
subventions reçues 1,09 1,13 1,17 1,34 1,30 - 3 %
Autofinancement net disponible 5,87 5,68 5,15 5,32 5,23 - 1,6 %
Dépenses d’investissement 7,78 8,25 8,37 8,38 8,01 - 4,4 %
dépenses d’équipement 2,41 2,36 2,28 2,27 2,40 + 5,5 %
subventions versées 5,06 5,50 5,67 5,59 5,20 - 6,9 %
Besoin de financement 1,91 2,57 3,22 3,06 2,78 - 9,2 %
Recettes d’emprunt 2,49 2,83 3,37 3,62 2,95 - 18,6 %
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement + 0,58 + 0,26 + 0,15 + 0,57 + 0,17 - 65,6 %
Fonds de roulement 1,14 1,40 1,55 2,12 2,29 + 8 %
Encours de dette109 18,33 19,46 21,09 22,85 24,24 + 6,1 %
Capacité de désendettement
(en année) 3,6 3,9 4,7 5,2 5,3
Source : Cour des comptes, outil d’analyse financière des juridictions financières « ANAFI » – données DGFiP
Le rythme de l’investissement des régions découle en grande partie
d’engagements pluriannuels sur des projets d’infrastructures importants110.
De ce fait, parmi les régions dotées d’une capacité nette d’autofinancement
en hausse (Île-de-France, Pays de la Loire, Occitanie, Bourgogne-
Franche-Comté et Auvergne-Rhône-Alpes), seule la région Auvergne-
Rhône-Alpes a accru ses dépenses d’investissement.
5 - La poursuite de l’endettement
En raison principalement de la baisse des dépenses d’investissement
(- 368 M€), le besoin de financement des régions s’est réduit de 281 M€ en
2016. Cependant, et comme depuis 2012, les régions ont eu globalement
108 Les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Normandie ont réduit leurs dépenses
d’équipement respectivement de 4,9 % et 15,3 %. 109 Hors opération de soutien. 110 La région Bretagne précise que la baisse des investissements s’explique
principalement par l’achèvement du projet de construction de la ligne à grande vitesse.
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recours à l’emprunt au-delà de leur besoin de financement (+ 350 M€ en
moyenne annuelle) leur permettant ainsi de reconstituer leurs fonds de
roulement qui s’élevait à 2,3 Md€ à la fin 2016. Les régions qui ont eu un
recours accru à l’emprunt supérieur à leur besoin de financement sont l’Île-
de-France (+ 161 M€), Auvergne-Rhône-Alpes (+ 124 M€), l’Occitanie
(+ 84 M€) et les Pays de la Loire (+ 49 M€).
Il en résulte une légère détérioration du ratio de désendettement des
régions, de 5,3 années contre 5,2 années en 2015. Certaines régions
affichent un allongement parfois marqué de cette durée de
désendettement : collectivité territoriale de Corse (+ 4 années), Hauts-
de-France (+ 1,8 année). À l’inverse, la région Provence-Alpes-Côte
d’Azur a réduit de plus d’une année sa durée d’endettement.
L’amélioration sensible en 2016 de l’équilibre financier des régions
(épargne brute) a été due aux économies réalisées (stabilisation des
dépenses de personnel, baisse des autres charges hormis les achats de biens
et services) qui ont permis de faire face simultanément à une nouvelle
réduction de la DGF et au ralentissement des recettes fiscales. Cependant,
malgré le recul de leurs investissements pour la première fois depuis 2012,
les régions n’ont pas stabilisé leur endettement. L’encours de leur dette
aura augmenté de 32 % entre 2012 et 2016. L’inversion de ce mouvement
paraît difficile sans dynamisme retrouvé des ressources régionales, même
dans l’hypothèse de nouvelles économies de gestion, tandis que devraient
se faire sentir les coûts de transition induits par la réforme territoriale
(cf. chapitre III).
III - Une reprise prévisible des dépenses en 2017
Alors que la contrainte financière exercée sur la gestion des
collectivités locales a été sensiblement plus importante en 2016 que l’année
précédente (cf. supra), la tendance s’est inversée en 2017 en raison d’une
moindre diminution des transferts financiers de l’État (A) et d’un impact
accru des normes, notamment salariales, de nature à favoriser une reprise
de la croissance des dépenses de fonctionnement (B) dans un contexte plus
favorable à la reprise de l’investissement local (C).
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A - Une contrainte moins forte en recettes
1 - Une baisse réduite des transferts financiers
L’année 2017 est le dernier exercice de réduction des concours
financiers de l’État aux collectivités territoriales, prévue par la loi de
programmation des finances publiques pour 2014-2019.
a) Une moindre contribution au redressement des finances publiques
Conformément à l’engagement du Président de la République
devant le Congrès des maires en juin 2016, le bloc communal a vu sa quote-
part de l’effort additionnel réduite de moitié en 2017. La diminution de la
composante forfaitaire de la DGF111 s’élève ainsi à 2,6 Md€ en 2017 (sur
30,9 Md€ de DGF en loi de finances initiale 2017).
En 2017, la baisse prévue des concours financiers de l’État a été
répartie entre les catégories de collectivités et en leur sein selon les mêmes
modalités que les trois années précédentes, à l’exception de la réfaction
appliquée au bloc communal. Elle s’élève ainsi à 1 035 M€ pour les
communes, 1 148 M€ pour les départements et à 451 M€ pour les régions.
111 Pour retracer exactement l’évolution globale de la DGF en 2017, il faut tenir compte
des variations de la DSU, de la DSR et des dispositifs de péréquation des départements,
de l’augmentation de 70 M€ de la DGF des communautés d’agglomération, de
l’attribution de la DGF à Mayotte, de la fin du prélèvement opéré au titre des missions
de préfiguration des métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence, et de
l’impact de la recentralisation des compétences sanitaires dans six départements.
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Tableau n° 17 : évolution des transferts financiers de l’État en LFI
M€ LFI 2016 LFI 2017 Écart
Prélèvements sur recettes 47 305 44 374 - 2 931
dont DGF 33 222 30 860 - 2 362
dont la composante forfaitaire - 2 630
dont FCTVA 6 047 5 524 - 523
dont allocations compensatrices
(variables d’ajustement)112 2 429 6 130 3 701
dont autres PSR113 5 607 1 860 - 3 747
Mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT hors
TDIL) 2 940 3 344 404
Concours financiers sous norme 50 245 47 719 - 2 526
Subventions d’autres ministères 2 334 2 968 634
Subventions TDIL114 94 92 - 2
Contrepartie de dégrèvements 11 241 11 179 - 62
Produits amendes 672 665 - 7
Total des concours financiers de l’État 64 586 62 623 - 1 963
Fiscalité transférée (hors formation professionnelle et
apprentissage) 31 726 33 421 1 695
dont frais de gestion 3 382 3 521 139
Financement formation professionnelle 2 863 3 016 153
dont panier de ressources pour la formation professionnelle 955 957 2
dont panier de ressources pour le financement de
l’apprentissage (y compris le CAS FNDMA)
1 909 2 059 150
Total des transferts financiers 99 175 99 060 - 115
Source : Cour des comptes (données direction du budget)
112 Sur les 6 130 M€ d’allocations compensatrices, 4 955 M€ entrent dans le périmètre
des variables d’ajustement et 1 175 M€ (DCRTP du bloc communal) n’y entrent pas. 113 Les « autres prélèvements sur recettes » ne sont pas utilisés comme variables
d’ajustement (cf. glossaire). 114 TDIL : travaux divers d’intérêt local (« réserve parlementaire »).
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60
La poursuite de la baisse des dotations se caractérise en 2017 par un
effort proportionnellement plus grand demandé aux départements et aux
régions du fait de l’élargissement du périmètre des variables
d’ajustement115. La mesure revient à faire peser sur ces deux niveaux de
collectivités116 les mesures en faveur du bloc communal.
Cet élargissement du périmètre des variables d'ajustement à la
dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle
(DCRTP) des départements et régions, à la dotation pour transferts de
compensations d'exonérations de fiscalité directe locale117 et à la dotation
de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe
professionnelle (FDPTP) explique l’augmentation de 3,7 Md€ des
allocations compensatrices en 2017.
b) La poursuite du renforcement de la péréquation
Comme en 2015 et 2016, afin de rendre soutenable la réduction des
dotations de l’État pour les collectivités locales les plus fragiles, la loi de
finances a poursuivi le renforcement de la péréquation financière au sein
du bloc communal. La dotation de solidarité urbaine (DSU) augmente,
comme en 2016, de 180 M€118 et la dotation de solidarité rurale (DSR)
d'autant, ce qui les porte respectivement à 2,091 Md€ et 1,422 Md€119. De
son côté, la dotation de péréquation des départements est augmentée de
20 M€ en 2017. S’agissant des régions, si les dotations de péréquation sont
restées inchangées, elles bénéficient de la création d’un fonds de soutien
115 Cf. Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, rapport sur la
situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. La Documentation française, octobre 2016, 439 p., disponible sur
www.ccomptes.fr. Afin de gager le financement de certaines mesures au sein de
l’enveloppe normée des concours financiers de l’État, une minoration est effectuée sur
certaines allocations compensatrices de suppression/exonération de fiscalité locale. Le
taux de minoration est fonction du montant des dépenses supplémentaires à financer.
Les compensations d’exonérations et les dotations de compensation d’exonération de
fiscalité directe locale remplissent ainsi le rôle de « variable d’ajustement ». 116 Même s’ils se voient par ailleurs attribuer un nouveau fonds de soutien de 200 M€
(voir chapitre V) et un fonds d’appui aux politiques d’insertion à hauteur de 50 M€. 117 DTCE appelée également « Dot2 ». 118 Article 138 de la loi de finances initiale pour 2017. 119 Le financement de cette croissance demeure inchangé par rapport à 2016, à savoir
pour moitié par minoration des variables d’ajustement des allocations compensatrice et
pour moitié au sein de la DGF.
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61
exceptionnel de 450 M€ dans le cadre du transfert de la compétence
développement économique120.
Par ailleurs, la loi de finances initiale pour 2017 met en œuvre une
réforme des modalités de financement de la progression des dotations de
péréquation en faveur des communes. L'écrêtement de 3 % de la dotation
forfaitaire pesant sur les communes les plus favorisées financièrement est
remplacé par un plafonnement à 1 % des recettes de fonctionnement de ces
communes.
En outre, la répartition de la dotation de solidarité urbaine (DSU) a
été revue afin de la recentrer sur un moins grand nombre de bénéficiaires.
Deux tiers des villes de plus de 10 000 habitants sont éligibles (au lieu des
trois quarts jusqu'à présent). Par ailleurs, parmi les critères d'éligibilité
appliqués aux communes, le poids du revenu par habitant est augmenté (de
10 % à 25 %) et celui du potentiel financier est réduit (de 45 % à 30 %). Le
dispositif de la DSU cible121 est supprimé si bien que l'augmentation de la
DSU profitera à l'ensemble des communes éligibles à la dotation. Le
produit attribué sera pondéré par un coefficient variant de 4 à 0,5 dans
l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles.
Les mesures adoptées en 2016 pour d’autres concours financiers
imputés sur la mission Relations avec les collectivités territoriales,
notamment relative au soutien de l’investissement du bloc communal122,
sont renouvelées en 2017 tandis que le montant du FCTVA est réduit de
523 M€, incidence de la réduction antérieure des investissements des
collectivités.
En outre, les dispositifs de péréquation « horizontale » n’évoluent
pas, sauf le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France
(FSRIF) qui est abondé de 20 M€, de 290 M€ à 310 M€ en 2017123.
120 Cf. chapitre III. 121 C'est-à-dire le fléchage de l'augmentation de la DSU vers les 250 premières
communes de 10 000 habitants et plus, classées en fonction d'un indice synthétique de
ressources et de charges et les 30 premières communes dont la population est comprise
entre 5 000 et 9 999 habitants, classées en fonction de ce même indice. 122 Voir infra. 123 Le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est
maintenu à 1 Md€ en 2017.
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62
2 - Une fiscalité directe locale toujours dynamique
L’évolution de la fiscalité directe locale est dépendante des
dispositions fiscales de la loi de finances pour 2017 et de l’éventuelle
dynamique des impôts locaux. Les lois de finances initiale pour 2017 et
rectificative pour 2016 comprennent diverses dispositions fiscales
intéressant les collectivités locales. Cependant, comme en 2016 et à la
différence de 2015124, hormis la revalorisation forfaitaire des bases, aucune
ne devrait avoir une incidence significative sur leurs recettes.
La fiscalité « ménages »
L’évolution du produit des trois taxes « ménages »125 est liée à la
revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales votée par le
Parlement, à la croissance physique des bases d’imposition notamment due
à l’urbanisation, à la politique de taux conduite par les collectivités et à
leurs démarches d’optimisation de l’assiette fiscale.
Comme chaque année, une revalorisation forfaitaire des bases des
impôts directs a été votée par le Parlement dans la loi de finances initiale
pour 2017126. Le taux de revalorisation a été fixé à 0,4 %. Cette
revalorisation des valeurs locatives cadastrales, faible au regard des années
précédentes, devrait se traduire en 2017, à taux moyens constants127, par
une progression du produit de la fiscalité directe locale des ménages de
215 M€128 (au lieu de 460 M€ en 2016) dont 161 M€ dans le secteur
communal et 54 M€ dans les départements129.
En tenant compte aussi de leur croissance spontanée notamment due
à l’urbanisation, les bases des taxes ménages notifiées aux collectivités
territoriales et à leurs groupements130 ont progressé au total en 2017 de
1,7 % pour le foncier bâti, 0,4 % pour le foncier non bâti et 1,5 % pour la
taxe d’habitation.
124 En 2015, le montant des mesures fiscales nouvelles s’élevait à 1,2 Md€ dont la
revalorisation forfaitaire des bases fixée à 0,9 %. 125 Taxe d’habitation, taxes sur les propriétés bâties et non bâties. 126 Article 99 de la loi de finances initiale pour 2017. 127 Et hors croissance physique des bases cadastrales. 128 Source DGFiP, mars 2017. 129 Les régions ne perçoivent plus d’impôt « ménages » depuis la réforme de la fiscalité
locale en 2010. 130 Source DGFiP, données prévisionnelles au 30 juin 2017.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
63
À cet effet-base s’ajoute un effet-taux, lié à l’évolution moyenne des
taux des impôts locaux votés en début d’année par chaque collectivité
locale en même temps que son budget primitif.
Tableau n° 18 : évolutions des bases, taux et produits de la fiscalité
« ménages » entre 2016 et 2017
Évolutions toutes collectivités
2017 (prévisionnel) / 2016
Foncier
bâti
Foncier
non bâti
Taxe
d'habitation
(y/c THLV)
Bases 1,7% 0,4% 1,5%
Taux 0,2% - 0,4% 0,4%
Produits 1,9% 0,0% 1,9%
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP prévisionnelles au 30 juin 2017131.
Au total, selon les données prévisionnelles fournies à la Cour, les
collectivités locales devraient bénéficier en 2017, au titre des impôts locaux
« ménages », de ressources fiscales supplémentaires d’un montant
d’environ 1 Md€132. Contrairement à l’an passé (voir supra), cette
croissance du produit des trois impôts « ménages » en 2017 résulte bien
davantage d’une croissance des bases (pour 876 M€)133 que d’une
augmentation des taux par les collectivités (pour 137 M€).
D’ailleurs, l’examen des budgets primitifs pour 2017 des 40 plus
grandes villes de France permet de noter une relative stabilité des taux
d’imposition des taxes d’habitation et foncières. De même, 14 des
15 métropoles de droit commun et à statut particulier en place au 1er janvier
2017134 ont voté une stabilité des taux des impôts locaux par rapport à 2016.
Seule l’Eurométropole de Strasbourg a voté une hausse de 1,5 % mais
les taux étaient initialement bas.
À la suite de son rapport de 2016 sur les finances publiques locales,
la Cour rappelle l’importance qu’elle attache à la poursuite de la révision
des valeurs locatives cadastrales indispensable pour assurer la fiabilité et
l’équité de l’imposition locale.
131 À défaut de certains taux votés en 2017, les taux votés en 2016 ont été repris. 132 Hors évolution des exonérations législatives ou votées par les collectivités locales. 133 Une partie de l’augmentation des bases est due à la mesure relative à la taxe
d’habitation au bénéfice des personnes modestes traitée sous forme d’exonération en
2016 puis sous forme de dégrèvement en 2017. 134 Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes,
Rouen, Strasbourg, Toulouse ainsi que les métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille et
du Grand Paris.
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COUR DES COMPTES
64
La fiscalité économique
En 2017, le produit connu135 de la cotisation sur la valeur ajoutée
des entreprises (CVAE) est en augmentation de 718 M€ (contre 230 M€ en
2016), soit une hausse de 4,3 % après 1,4 % en 2016. Cette évolution est
différente selon les catégories de collectivités136.
Tableau n° 19 : montant de recettes de CVAE en 2017
(M€) 2016
définitif
2017
définitif
Variation
2017/2016
Communes 243 140 - 103
GFP 4 482 4 654 + 172
Départements 7 942 4 010 - 3 932
Régions 4 221 8 802 + 4 581
TOTAL 16 888 17 606 + 718
Source : Cour des comptes d’après données DGFiP
En l’absence de données sur les autres composantes de la fiscalité
économique, il est retenu l’hypothèse d’une évolution égale à la variation
moyenne constatée entre 2013 et 2016. Ainsi, les communes connaîtraient
une perte de ressources de 125 M€ (contre une perte de 90 M€ en 2016) et
les groupements à fiscalité propre un supplément de recettes de 472 M€
(contre une progression de 419 M€ en 2016). Pour les départements, qui ne
perçoivent qu’un montant limité et stable d’IFER, le gain, estimé à 8 M€,
serait marginal. Il en irait de même pour les régions (+ 5 M€).
Au total, la croissance des impôts locaux directs sur les ménages et
les entreprises peut être estimée à 2 Md€ en 2017 soit une hausse
comparable à celle constatée en 2016 (voir supra). Cette estimation doit
être prise avec une certaine prudence en raison de l’incapacité de
l’administration fiscale à produire à mi-année une synthèse complète des
évolutions de taux votées par les collectivités locales.
135 Ce produit correspond aux montants encaissés par l’administration fiscale en 2016
sur la valeur ajoutée déclarée par les entreprises en 2015. 136 L’évolution au sein du bloc communal a pour origine la modification du régime
fiscal des EPCI (passage de fiscalité additionnelle à fiscalité professionnelle unique).
Les évolutions de CVAE des départements et des régions s’expliquent par le transfert
des premiers aux secondes de 25 % de l’ensemble du produit de la CVAE, destiné à
permettre aux régions d’exercer leurs nouvelles compétences en matière de transports.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
65
Par ailleurs, les transferts financiers de l’État aux collectivités
locales, qui incluent les concours financiers (en baisse) et la fiscalité
transférée (en hausse)137, devraient reculer de seulement 115 M€ en 2017
(cf. supra).
Globalement, les collectivités locales devraient donc disposer en
2017 d’un surcroît de ressources de 1,9 Md€ en vue de faire face à
l’évolution de leurs dépenses. À titre de comparaison, ce surcroît de
ressources s’est élevé à seulement 0,2 Md€ hors contreparties de
dégrèvements en 2016 (cf. supra).
Par conséquent, la contrainte financière exercée en recettes sur la
gestion des collectivités locales paraît moins forte en 2017 que l’année
précédente.
B - Un impact accru des décisions de l’État sur les
dépenses de fonctionnement en 2017
Alors que la contrainte financière sur la gestion des collectivités
locales devrait globalement être moins forte en 2017, la lecture du
programme de stabilité d’avril 2017, étayée par l’examen des budgets
primitifs des collectivités, montre que leurs dépenses de fonctionnement
devraient progresser de 1,6 %. Cette prévision s’explique notamment par
le coût important des mesures générales adoptées au plan national en
matière de rémunérations des fonctionnaires. Plus largement, les normes
nouvelles auront en 2017 un impact budgétaire sur les collectivités locales
supérieur à celui de 2016 (cf. supra).
La méthode d’évaluation suivie par la Cour pour l’exercice 2016, à
partir des données du CNEN amendées si nécessaire138, a été mise en œuvre
pour l’exercice 2017. L’impact calculé est une évaluation plancher dans la
mesure notamment où il est seulement tenu compte de l’impact des
décisions prises en 2016. En outre, l’impact considérable, évalué à
4,2 Md€, d’un décret d’application de la loi du 17 août 2015 relative à la
transition énergétique pour la croissance verte139 n’a pas été pris en compte.
137 La fiscalité transférée comprend notamment des impôts indirects tels la taxe
intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) et les droits de
mutation à titre onéreux (DMTO). 138 La méthode de retraitement suivie par la Cour est présentée dans l’annexe n° 6. 139 Décret n° 2017-918 du 9 mai 2017 relatif aux obligations d'amélioration de la
performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire.
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COUR DES COMPTES
66
S’il a été examiné par le CNEN lors de la séance du 4 février 2016, il n’a
été publié au Journal officiel qu’en mai 2017. La Cour fait donc
l’hypothèse d’un décalage de son impact pour les collectivités, qui
engagera toutefois d’importantes dépenses dans les années à venir140.
Tableau n° 20 : impact financier des normes nouvelles sur les
collectivités territoriales en 2017
(en M€) Coûts Gains et
économies Impact net
Section de fonctionnement 1 847,7 508,2 1 339,4
Section d'investissement 239,0 550,7 - 311,6
Total 2 086,7 1 058,9 1027,8
Source : Cour des comptes – données CNEN
Le coût des nouvelles normes atteint plus de 1,8 Md€ en
fonctionnement en 2017, évolution qui concerne essentiellement le poste
des dépenses de personnel. Les normes édictées en 2016 devraient en effet
provoquer une hausse de ce poste de dépenses de près de 1,3 Md€, en
raison notamment de la deuxième revalorisation du point d’indice141
(nouvelle augmentation de 0,6 % au 1er février 2017) et de l’entrée en
application des premières mesures du protocole « Parcours professionnels,
carrières et rémunérations » (PPCR)142. Même si les collectivités locales
poursuivent en 2017 leurs efforts de gestion, notamment par une meilleure
maîtrise de leurs effectifs, en vue d’une stabilisation, voire d’une baisse de
leur masse salariale, les décisions prises au plan national en matière
salariale vont donc lourdement peser sur leur trajectoire financière.
Au total, l’impact net en 2017 des décisions de l’État sur les budgets
des collectivités locales pourrait s’élever au minimum à 1 Md€, soit un
doublement de l’impact calculé par la Cour pour 2016. En outre, la mise
en œuvre de la réforme territoriale devrait exposer les collectivités locales
à des coûts de transition, voire à des surcoûts potentiellement pérennes
(cf. chapitre III).
Le programme de stabilité d’avril 2017 a prévu une croissance des
dépenses des APUL de 1,8 % en 2017 après une baisse en 2015 (- 0,9 %)
140 Le détail de son impact pour les collectivités est détaillé dans l’annexe n° 6. 141 Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des
personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et
des établissements publics d'hospitalisation. 142 Ce texte vise à harmoniser les règles statutaires entre les trois fonctions publiques, à
garantir le déroulement de carrière des agents et prévoit des mesures de revalorisation
sur la période 2016-2020.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
67
et 2016 (- 0,8 %). Ce scénario traduit un retour à une croissance modérée
des dépenses de fonctionnement (+ 1,6 % en 2017), après une quasi-
stabilité en 2016 (+ 0,1 %), et une reprise de l’investissement local
(+ 2,6 %) après trois années consécutive de nette baisse. Si une
accélération des dépenses des collectivités territoriales est prévisible en
2017, son ampleur pourrait avoir été surestimée dans le programme de
stabilité. En effet, les efforts engagés ces dernières années par les
collectivités pour mieux maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, qui
ont notamment pris la forme d’une réduction des effectifs, pourraient
continuer de faire sentir leurs effets en 2017.
C - Des conditions plus favorables à la reprise de
l’investissement local
En matière de décision d’investissement, la situation des
départements et des régions devrait différer de celle des collectivités du
bloc communal en raison du contexte des transferts de compétences en
cours et de la réorganisation issue de la réforme territoriale.
Le Gouvernement a reconduit en 2017 le Fonds de soutien à
l'investissement local (FSIL), doté de 1,2 Md€ (après 1 Md€ en 2016). Ce
fonds est composé d'une dotation de soutien à l’investissement des
communes et de leurs groupements (DSIL), créée à l'article 141 de la loi
de finances initiale pour 2017, dont les crédits s'élèvent à 570 M€ en
autorisations d'engagement en 2017, auxquels s’ajoutent une enveloppe de
216 M€ pour le financement des contrats de ruralité et une augmentation
de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) de 380 M€ par
rapport à 2016 (le montant de la DETR atteint ainsi 992 M€ en AE)143.
La DSIL est divisée en deux enveloppes. La première est composée
de trois parts, l’une destinée aux projets à inscrire dans les contrats conclus
entre l'État et les métropoles, l’autre répartie en fonction de la population
des régions et la dernière prévue pour soutenir les grandes priorités
d'aménagement du territoire. Une seconde enveloppe est destinée aux pôles
d'équilibre territoriaux et ruraux, les EPCI à fiscalité propre et les
communes.
La totalité des autorisations d’engagement de la DSIL a été déléguée
au niveau local en 2016, ce qui montre que le bloc communal a engagé en
2016 des opérations d’investissement qui verront leur achèvement en 2017
143 La DETR avait déjà bénéficié d’un abondement de 200 M€ en 2015.
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COUR DES COMPTES
68
et les années suivantes. Le démarrage de ce nouveau dispositif a été très
lent mais il augure d’une évolution à la hausse des dépenses
d’investissement du bloc communal. Le même constat peut être formulé
pour les DETR et DPV144 compte tenu de la hausse des autorisations
d’engagement déléguées depuis 2014.
Enfin, l'article 141 de la loi de finances initiale complète les
modalités de répartition de la dotation politique de la ville (DPV), dotation
d'investissement au bénéfice des communes concernées par la politique de
la ville. En 2017, 180 communes en bénéficieront contre 120 auparavant et
le montant de la dotation passe de 100 M€ en 2016 à 150 M€.
L’examen des rapports d’orientations budgétaires et des budgets
primitifs pour 2017 des quinze métropoles de droit commun et à statut
particulier en place au 1er janvier 2017145 montre que les budgets
d’investissement sont très liés au calendrier des projets146. À Brest
Métropole, où d’importants chantiers ont été lancés lors du mandat
précédent et en début de mandat, le budget d’investissement pour 2017 est
stable. La même tendance est observée au Grand Nancy où de grands
projets, comme le campus d’enseignement supérieur Artem ou le centre
des congrès, s’achèvent. À la Métropole Européenne de Lille, au
contraire, selon la collectivité, le décalage pour des raisons techniques du
chantier des nouvelles rames du métro réduit de 30 M€ l’enveloppe
d’investissement, ramenée à 438 M€. L’augmentation des dépenses
d’investissement de Toulouse Métropole est prévue à hauteur de 39 % en
tenant compte des nouveaux transferts de compétences, soit de 296 M€
(budget 2016) à près de 406 M€ (budget 2017).
Les mesures de soutien de l’investissement local du bloc communal
pourraient susciter une reprise plus importante que celle associée à l’effet
de cycle électoral. Le retard pris en début des mandats municipaux pourrait
être suivi d’un rattrapage en 2017 et 2018.
144 La DPV a été augmentée de 50 M€ en 2017 pour atteindre 150 M€. 145 Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rennes,
Rouen, Strasbourg, Toulouse ainsi que les métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille et
du Grand Paris. 146 Sous réserve de l’analyse des autorisations de programme des collectivités.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
69
IV - Les adaptations souhaitables des relations
entre l’État et les collectivités locales
Les perspectives d’évolution des finances locales en 2017, année qui
marque la fin d’un premier cycle de contribution des collectivités au
redressement des finances publiques, doivent inciter à associer de manière
plus étroite les collectivités locales à la maîtrise des finances publiques (A)
et à engager une nécessaire réforme des concours financiers de l’État (B).
A - L’association plus étroite des collectivités locales à
la maîtrise des finances publiques
Obtenir des collectivités locales, dans leur grande diversité de
situations, qu’elles prolongent durablement les efforts de gestion qui leur
ont permis, sous l’effet d’une contrainte financière accrue, d’infléchir
l’évolution de leurs dépenses et de contribuer à la réduction du déficit
public nécessite l’instauration d’un dialogue plus formalisé et équilibré
avec l’État.
1 - Un manque persistant de concertation de l’État avec les
collectivités locales sur leur trajectoire financière
La loi de programmation des finances publique pour 2014-2019 a
institué un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL). Exprimé
sous la forme d’un taux annuel d’évolution des dépenses147 totales, d’une
part, et des dépenses de fonctionnement, d’autre part, il est censé permettre
un suivi renforcé des dépenses des collectivités locales.
Tous les deux ans, l’ODEDEL est arrêté par le législateur en loi de
programmation des finances publiques. Il est mentionné chaque année,
décliné depuis 2016 par catégorie de collectivités148, dans deux annexes de
la loi de finances initiale : le rapport économique, social et financier
147 Dépenses mesurées en comptabilité générale, nettes des amortissements d’emprunts. 148 L’article 30 de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 a
prévu que l’ODEDEL est révisé chaque année et décliné par catégorie de collectivités
(communes, EPCI à fiscalité propre, départements, régions) à compter de 2016.
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COUR DES COMPTES
70
(RESF) et le « jaune » consacré aux transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales.
Purement indicatif, l’ODEDEL n’a jamais fait l’objet de la moindre
concertation entre l’État et les collectivités territoriales, ni sur son principe,
ni sur son périmètre, ni sur sa détermination dans la loi de programmation
ou la loi de finances initiale. Les écarts entre les objectifs et les évolutions,
constatés en 2015 comme en 2016, mériteraient au demeurant d’être
précisément analysés afin d’informer le Parlement qui arrête l’ODEDEL et
de renforcer la précision et la crédibilité de cet objectif chiffré.
Bien qu’il engage la France à l’égard de la Commission européenne
sur la trajectoire financière de l’ensemble des APU, le programme de
stabilité ne fait lui non plus l’objet d’aucune concertation avec les
représentants des collectivités territoriales en ce qui concerne son volet
relatif aux finances locales.
Comme la Cour le relevait dans son précédent rapport annuel sur les
finances publiques locales, la concertation entre l’État et les collectivités
territoriales sur les objectifs d’évolution de leur trajectoire financière reste
encore trop peu formalisée. Répondant à une recommandation de la Cour,
la mise en œuvre de l’Observatoire des finances et de la gestion publique
locales, créé par l’article 113 de la loi NOTRé du 7 août 2015, constitue
une avancée même s’il est encore prématuré de juger de son action.
L’Observatoire est chargé des missions de collecte et d’analyse des
données relatives à la gestion publique locale, de la création des outils et
des référentiels d’aide à la décision pour les collectivités, et de la diffusion
des chiffres, des analyses et des bonnes pratiques. Sa gouvernance a été
précisée avec la mise en place d’un comité d’orientation, composé d’élus
locaux de chaque échelon de collectivité et de représentants de l’État, qui
a défini cinq chantiers prioritaires, et d’un comité technique et scientifique.
La réussite du dispositif est conditionnée à la collaboration active de la
direction générale des collectivités locales (DGCL) et de la DGFiP à
travers notamment le partage des données disponibles.
En outre, l’information du Parlement et des collectivités peut encore
être améliorée. L'article 119 de la loi de finances rectificative pour 2016 a
enrichi les informations contenues dans l’annexe au projet de loi de
finances (PLF) relatif aux transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales. Cependant, alors que, logiquement, seules sont détaillées dans
ce « jaune » les données relatives aux prévisions, aucune actualisation n’est
faite après le vote par le Parlement de la loi de finances. Pourtant, les
amendements et nombreuses modifications apportées par le Parlement ont
souvent des incidences budgétaires importantes pour les collectivités
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
71
locales. La mise en ligne, sur le site de la DGCL, par exemple, d’un tableau
des transferts financiers de l’État synthétisant les mesures votées serait de
nature à améliorer la transparence des relations financières entre l’État et
les collectivités locales.
2 - Une indispensable concertation sur les nouveaux outils de la
gouvernance des finances publiques
Deux orientations importantes préconisées par la Cour sont de
nature à améliorer la gouvernance en vue d’une meilleure maîtrise des
finances publiques : la mise en œuvre d’un objectif de dépenses en valeur
et une loi de financement des collectivités territoriales.
a) L’adoption d’un objectif de dépenses publiques en valeur déclinée
pour les APUL
Comme relevé par la Cour dans son rapport de juin 2017 sur la
situation et les perspectives des finances publiques149, un objectif global de
dépenses publiques décliné pour chacune des catégories d’administrations
publiques renforcerait la cohérence et la portée des différents textes
financiers en complétant les normes et outils budgétaires déjà mis en place.
La Cour propose ainsi de compléter l’objectif de solde structurel par
un objectif de dépenses, portant sur le montant des dépenses en valeur de
l’ensemble des administrations publiques. Un tel objectif aurait vocation à
être défini en loi de programmation des finances publiques, puis décliné
dans l’article liminaire des lois financières (loi de finances, loi de
financement de la sécurité sociale et, le cas échéant, loi de financement des
collectivités locales). Sa réalisation devrait ensuite être examinée dans
l’article liminaire des lois de règlement. Se fixer un objectif en valeur,
c’est-à-dire en euros courants, permet de rendre lisible la stratégie de
finances publiques.
Les lois de programmation portent des engagements de la France en
matière de finances locales et de finances des régimes de protection sociale,
mais les gestionnaires locaux et ceux des régimes de retraite
complémentaires ou de l’Unédic ne sont pas associés à la définition de ces
149 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques. La Documentation française, juin 2017, 253 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
72
objectifs. Un dialogue organisé et permanent entre l’État et ces
gestionnaires permettrait de partager les éléments de diagnostic sur la
situation des finances publiques et la trajectoire visée et d’échanger sur la
contribution respective de chacun des acteurs à cette trajectoire.
À cet effet, un dispositif du type de la conférence nationale des
finances publiques, mise en sommeil depuis quelques années, comprenant
des groupes de travail associant spécifiquement les acteurs des finances
publiques locales, pourrait être réactivé et permettre une meilleure
appropriation des objectifs de politique budgétaire par les différentes
parties prenantes150.
b) L’élaboration d’une loi de financement
des collectivités territoriales
Comme la Cour le mentionnait en 2014151, seul un instrument de
responsabilisation des acteurs locaux et de clarification de leurs relations
financières avec l’État peut permettre une évolution de la gouvernance des
finances locales avec une concertation approfondie sur la trajectoire cible
des finances publiques locales.
La Cour a esquissé dans son rapport précité les contours d’une loi
de financement des collectivités locales qui pourrait retracer l’ensemble de
leurs relations financières avec l’État et fixer pour l’année à venir, par
catégorie de collectivités, les conditions de l’équilibre global en cohérence
avec la loi de programmation des finances publiques.
Non prescriptive, elle déclinerait l’ODEDEL par grands postes de
dépenses en intégrant l’impact des « normes » (c’est-à-dire toutes décisions
150 Cette recommandation a déjà été formulée par la Cour dans le Rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques publié en juin 2017. Cette
conférence, réunissant le Gouvernement, des parlementaires, des associations d'élus
locaux, des partenaires sociaux, des représentants des organismes de protection sociale
obligatoire et de l'administration, avait été créée par un décret du 5 mai 2006. Elle a été
consacrée par l’article 6 de la loi de programmation de décembre 2014. Prévue pour se
réunir au moins une fois par an, elle ne l’a été, en réalité, que trois fois entre 2006 et
2010. 151 Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales. La Documentation
française, octobre 2014, 402 pages ; recommandation renouvelée et précisée dans les
rapports sur les finances publiques locales, rapport sur la situation financière et la
gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. La
Documentation française, octobre 2015, 374 p., et octobre 2016, 439 p., disponibles sur
www.ccomptes.fr
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
73
nationales prises jusqu’à l’année écoulée et qui affectent les collectivités
locales). Elle comporterait une prévision de recettes tenant compte des
mesures nouvelles (transferts financiers de l’État et fiscalité locale)
adoptées en LFI. À terme, elle pourrait permettre de fixer une norme
d’encadrement du recours à l’endettement des collectivités ou d’un cadre
de référence sur l’évolution des effectifs et des dépenses de personnel des
administrations locales. Elle pourrait enfin constituer la base d’une
contractualisation entre l’État et les collectivités locales.
3 - La portée de l’évaluation du coût des normes à renforcer
Une association plus étroite des collectivités locales à la maîtrise des
finances publiques exige, par ailleurs, une connaissance précise et fiable
des incidences budgétaires des décisions de l’État sur la gestion des
collectivités locales.
a) Un processus encore perfectible
Dès 2015152, la Cour formulait deux recommandations visant à
améliorer la fiabilité des études d’impact et à renforcer la portée des avis
rendus par le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).
Si la qualité des évaluations produites par les ministères paraît
améliorée153, évolution attestée par la diminution du nombre d’avis
défavorables provisoires émis par le CNEN au motif de l’insuffisance des
études d’impact, elle demeure fortement hétérogène154. L’amélioration de
la fiabilité des évaluations nécessite donc d’être poursuivie. La pratique de
la concertation des élus locaux au moment de l’élaboration des textes
152 Cour des comptes, Rapport sur Les finances publiques locales, rapport sur la
situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. La Documentation française, octobre 2015, 374 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 153 Pour une majorité des fiches analysées, les tableaux récapitulatifs sont complétés
(déclinaison par section budgétaire et par échelon de collectivité notamment), la
méthodologie employée est renseignée (avec un degré de précision variable) et les
impacts retenus, à défaut d’une exhaustivité difficile à atteindre, sont satisfaisants. 154 Certaines évaluations jugées problématiques ont donné lieu à des ajustements par la
Cour. Cf. annexe 6 : Méthode de calcul de l’impact des décisions de l’État.
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COUR DES COMPTES
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demeure variable selon les ministères, ce que déplore le CNEN : le défaut
de concertation a donné lieu à huit avis défavorables provisoires en 2016.
Dans cette perspective, le secrétariat général du Gouvernement
(SGG), pôle d’expertise en matière de procédure normative et de légistique,
met à la disposition des ministères les outils nécessaires à l’évaluation ainsi
qu’une assistance méthodologique, s’assure du respect de la concertation
par les ministères et contrôle la qualité des fiches d’impact. La Cour
observe des évolutions récentes qui devraient permettre d’améliorer la
qualité des évaluations. Une refonte des ressources documentaires a eu lieu
en avril 2017 pour les rendre plus opérationnelles (chiffres-clés, liens vers
des bases de données). Quant à la concertation, un rappel a été adressé aux
ministères le 18 janvier 2016155.
La portée du contrôlé qualité opéré par le SGG demeure limitée
parce qu’il reçoit généralement les fiches d’impact en même temps que les
membres du CNEN et émet son avis parfois après la tenue de la séance
dédiée. Le SGG souligne qu’il n’est pas responsable du chiffrage des
impacts, qui incombe aux ministères producteurs des normes.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles le CNEN se prononce ne
lui permettent pas d’exercer pleinement sa mission. En l’absence d’équipe
permanente et face à la croissance du nombre de normes examinées chaque
année156, il ne produit pas d’évaluation mais formule des avis sur la base
des fiches transmises par les administrations. Le délai d’examen (six
semaines) est souvent limité par le recours aux procédures d’urgence157, utilisé 86 fois en 2015 et 65 fois en 2016 (soit respectivement pour 20 % et
12 % des textes examinés) pour respecter le calendrier législatif158. De plus,
plusieurs dizaines de textes sont examinés à chaque séance. À titre
d’exemple, le 4 février 2016, 74 normes étaient inscrites à l’ordre du jour.
Enfin, la procédure d’avis en deux étapes (un avis défavorable
provisoire du Conseil impliquant la transmission par le ministère concerné
d’un projet modifié ou d’informations complémentaires en vue d'une
seconde délibération) ne permet pas un dialogue constructif. Les versions
155 Il souligne la nécessité d’une démarche en amont de la saisine du CNEN sur le projet
de texte ainsi que la fiche d’impact « dans une version la plus aboutie possible », en
laissant aux associations un délai raisonnable de réponse. 156 400 en 2015, près de 550 en 2016. 157 Sur demande du Premier ministre ou du président de l'assemblée concernée, le délai
peut être réduit à deux semaines (procédure d’urgence) ou à soixante-douze heures
(procédure d’extrême urgence). 158 Les textes d’application des lois, qui représentent 90 % des projets, doivent paraître
au Journal officiel dans les six mois après la promulgation de la loi.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
75
éventuellement amendées des textes ne sont pas accompagnées de
nouvelles évaluations des impacts. S’agissant des textes législatifs, le SGG
souligne que la multiplication des amendements parlementaires, issue de la
révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, limite la pertinence des études
d’impact ex ante puisqu’elles ne sont pas révisées en conséquence. Enfin,
la Cour constate une faible prise en compte par les ministères des
observations émises par le CNEN en cas d’avis favorable159.
b) L’exigence de bâtir une vision consolidée et de développer les
évaluations ex post de l’impact des normes
La Cour juge essentiel d’aller au-delà du renforcement du processus
actuel. Elle appelle de ses vœux l’élaboration d’une vision consolidée,
suivie et partagée de l’impact des normes décidées par l’État sur les budgets
des collectivités, ainsi que la mise en œuvre d’évaluations ex post.
D’une part, l’appréhension de l’impact des normes est morcelée, car
elle est conçue au niveau de chaque norme, sans mise en perspective
relativement au poids global sur les budgets locaux. Les textes
d’application d’une même loi font l’objet d’une analyse séparée, souvent
durant des séances distinctes. Par exemple, en 2016, le CNEN s’est
prononcé sur plus d’une vingtaine de textes d’application du protocole
PPCR sans émettre d’avis sur l’impact global de l’application du
protocole160. La consolidation de l’impact des décisions nationales sur les
collectivités locales est réalisée en aval à travers le rapport annuel d’activité
du Conseil mais la partie relative au bilan des impacts financiers demeure
modeste. Ainsi le CNEN n’apparaît-il pas en mesure de « tenir les
comptes » de l’impact des normes sur les collectivités. Le SGG, chargé de
piloter le gel de la règlementation161, tient un « compteur du moratoire »
dont le périmètre diffère toutefois sensiblement de celui du CNEN162. Il
159 En 2016, 79 avis favorables ont été assortis de recommandations, suivies dans cinq
cas seulement. 160 L’administration, non contrainte à la production d’une évaluation d’impact sur un
accord, ne s’est pas essayée à l’exercice. 161 Circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation. 162 Sont notamment exclues du périmètre du moratoire les mesures nouvelles en matière
de fonction publique territoriale (dont les impacts sont particulièrement importants pour
les collectivités) et les mesures à caractère purement financier. De plus, le SGG veille
à la compensation comptable des charges créées par chaque ministère pour l’ensemble
des publics visés, et non pour les seules collectivités.
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COUR DES COMPTES
76
s’agit d’un suivi à l’usage du Gouvernement, uniquement communiqué à
la Commission européenne et non rendu public163.
D’autre part, la Cour estime essentiel de compléter le dispositif par
la réalisation d’évaluations ex post de l’impact de certaines normes sur les
budgets locaux. L’évaluation ex ante est par nature un exercice limité car
soumis à de nombreuses incertitudes (manque de données, émission
d’hypothèses) et fortement contraint par le calendrier législatif.
L’exécution d’évaluations a posteriori permettrait de mieux approcher le
coût annuel global réel des normes sur les budgets locaux, et de fiabiliser
les méthodes d’estimation par la mesure des écarts de chiffrage.
L’évolution de la situation financière des collectivités serait donc analysée
plus finement, et leur dialogue avec l’État en serait facilité.
B - La nécessaire réforme
des concours financiers de l’État
La mission parlementaire mise en place par le Premier ministre en
janvier 2015 pour déterminer les principes et les modalités d’une réforme
des concours de l’État aux collectivités territoriales, dans un souci de
justice et de transparence, a formalisé ses constats et propositions dans un
rapport établi par Christine Pires-Beaune, députée du Puy-de-Dôme et Jean
Germain (décédé en 2015), sénateur d’Indre-et-Loire. À l’issue d’un
important travail de consultation, ayant associé élus, associations, groupes
politiques au Parlement, administrations et le Comité des finances locales,
ces propositions ont, pour une large part, nourri les dispositions de l’article
150 de la loi de finances initiales pour 2016, qui prévoyait de mettre en
place une nouvelle architecture de la DGF des communes et des EPCI à
compter de 2017. Cette réforme avait pour objectif de remédier aux
disparités de montant entre collectivités comparables, de renforcer la force
« péréquatrice » de la DGF au regard des charges supportées par les
collectivités bénéficiaires et de réduire la part de ses composantes «
figées ». En l’absence de simulations produites par l’administration,
suffisamment précises sur l’impact de cette réforme sur les budgets des
collectivités locales, le Président de la République a annoncé en juin 2016
son renvoi à une loi spécifique votée en 2017 en vue d’une application en
2018.
163 En méconnaissance de la circulaire du 17 juillet 2013 qui prévoit que le coût des
normes soit « rendu public tous les six mois ».
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
77
1 - Le rééquilibrage entre les dotations « forfaitaires »
et péréquatrices
Dans un rapport remis en octobre 2016 à la commission des finances
de l’Assemblée nationale sur les concours financiers de l’État164, la Cour a
démontré, au terme d’une analyse de type économétrique, que ceux-ci
jouent un rôle majeur dans l’explication des grandes disparités du niveau
de dépenses par habitant, qui caractérisent les collectivités du bloc
communal. Au sein de ces concours, les dotations forfaitaires ont un impact
sur la dépense très supérieur à celui des mécanismes de péréquation. Les
dispositifs forfaitaires ou « compensateurs » (au regard de suppressions
passées de ressources fiscales ou de précédents transferts de compétences),
ont, du fait de leur origine même, tendance à figer en les aggravant les
inégalités de richesse entre collectivités. Inversement, ces travaux ont aussi
montré qu’une intensification des dispositifs « péréquateurs » ne se ferait
pas au prix d’une dépense locale nécessairement accrue.
C’est pourquoi la Cour a recommandé dans ce rapport que soit
menée à son terme la réforme des concours forfaitaires de l’État aux
communes et aux EPCI, en réduisant la part de leurs composantes
« figées » au profit d’un mécanisme de répartition tenant mieux compte de
la réalité des charges auxquelles elles sont confrontées, du fait de leurs
disparités de situation.
La poursuite de ce mouvement devrait toutefois être soumise à une
mesure d’ensemble et régulière de l’efficacité des dispositifs considérés,
aujourd’hui insuffisante. L’évaluation de l’impact de la péréquation ne
devrait pas se limiter à estimer son montant annuel total rapporté à la masse
de la DGF, le volume des recettes ou celui des potentiels financiers comme
le propose aujourd’hui le rapport annuel de performance relatif aux
transferts financiers de l’État aux collectivités locales165.
164 Cour des comptes, Rapport sur les Concours financiers de l’État et disparités de
dépenses des communes et de leurs groupements, communication à la commission des
finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale,
octobre 2016, 106 p., disponible sur www.ccomptes.fr 165 Annexe du Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement et
d’approbation des comptes – mission Relations avec les collectivités territoriales.
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COUR DES COMPTES
78
La Cour recommande de nouveau d’évaluer plus finement les
impacts de la péréquation, d’une part, sur la résorption des écarts de
richesse166 et, d’autre part, sur le niveau de la dépense locale.
2 - L’élargissement de l’assiette de la contribution au
redressement des comptes publics
Conformément à l’objectif visé, la baisse des concours financiers de
l’État, engagée en 2014 et programmée jusqu’en 2017, a commencé
d’infléchir la trajectoire d’évolution des finances publiques locales. De fait,
il est constaté que les collectivités locales ont engagé des efforts de gestion
dont les résultats ont été perceptibles dès 2015 au sein du bloc communal
puis en 2016 de façon plus profonde et également partagée par les
départements et les régions.
Le choix de la seule DGF forfaitaire pour appliquer la contribution
des collectivités au redressement des comptes publics paraît avoir atteint
ses limites167. Son montant ne suffit plus dans un nombre minoritaire mais
rapidement croissant de collectivités. Cette contribution est alors imputée
sur leurs compensations d’exonérations fiscales et, en outre, si nécessaire,
sur leurs produits de fiscalité directe. Les collectivités concernées
échappent alors au mécanisme de financement du développement de la
péréquation (cf. supra) alors qu’elles comptent souvent parmi les plus
riches.
La liste des collectivités faisant l'objet d’un prélèvement par la
DGFiP sur leur fiscalité directe locale168 est établie par voie d'arrêté
interministériel. En 2016, ce prélèvement effectué au titre de la
contribution au redressement des finances publiques s’est élevé à
45,6 M€169 pour 168 communes, 174 établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) et une région.
166 Comme le relevaient un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA)
et l’Inspection générale des finances (IGF) en 2013, l’année 2006 est la dernière pour
laquelle l’ampleur de la correction des inégalités entre collectivités permises par les
dotations de l’État a été analysée. 167 Cour des comptes, Rapport sur les finances publiques locales, Rapport sur la
situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements
publics. La Documentation française, octobre 2016, 439 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 168 Ce prélèvement relatif à la contribution au redressement des finances publiques a été
instauré par l’article 132 de la loi du 29 décembre 2013 de finances initiale pour 2014. 169 Le montant prévisionnel pour 2017 s’élève à 49,4 M€.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
79
L’ensemble des prélèvements sur fiscalité directe locale est englobé
dans le montant figurant sur la ligne 1499 – Recettes diverses (Voies et moyens – Recettes fiscales nettes – Autres impôts directs et taxes
assimilées) mais il n’est pas détaillé par collectivité ni ne fait l’objet d’une
documentation spécifique. Si ce dispositif devait être privilégié pour
poursuivre la contribution des collectivités au redressement des finances
publiques, il conviendrait d’en décrire très précisément le mécanisme et les
montants en jeu afin de permettre aux collectivités locales de disposer
d’une information complète leur permettant d’anticiper les incidences sur
leurs prévisions budgétaires.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
2016 a été la troisième année consécutive de réduction de la DGF,
qui sera passée de 41,5 Md€ en 2013 à 33,3 Md€ en 2016, soit une baisse de 20 % en trois ans. Malgré l’accentuation du rythme de cette baisse en
2015 (3,67 Md€ après 1,5 Md€ en 2014) en application de la loi de
programmation des finances publiques, la contrainte financière d’ensemble ne s’était pas sensiblement accrue sur les collectivités locales
en raison de la forte croissance de leurs produits de fiscalité directe et du dynamisme de leur fiscalité transférée. Pour autant, un premier
infléchissement de leurs dépenses de fonctionnement avait été constaté.
Leur épargne brute avait cessé de s’éroder et leur besoin de financement
avait décru.
En 2016, la nouvelle réduction de la DGF a été du même montant
qu’en 2015 mais la baisse des transferts financiers de l’État a été nettement plus importante (- 2,2 Md€ hors dégrèvements). Par ailleurs, la croissance
des impôts locaux s’est ralentie de sorte que les collectivités territoriales
ont été confrontées à une contrainte financière globalement plus forte.
L’analyse des comptes de gestion consolidés montre que l’exercice
2016 s’est soldé par une nette amélioration de la situation financière globale des trois catégories de collectivités locales. Malgré la nouvelle
baisse sensible des concours financiers de l’État, elles sont parvenues à
améliorer leur épargne brute, dans une proportion plus ou moins forte dépendant de l’évolution de leurs recettes fiscales. D’incontestables efforts
de gestion leur ont permis de ralentir (bloc communal), stabiliser (départements) ou réduire (régions) leurs charges de fonctionnement. En
particulier, la faible hausse de la masse salariale laisse entrevoir, même si
les données statistiques sur la fonction publique territoriale ne sont pas
encore disponibles, une baisse de ses effectifs.
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COUR DES COMPTES
80
Pour autant, l’amélioration de leur épargne n’a pas conduit les
collectivités locales à augmenter leurs investissements. La situation
financière des trois catégories de collectivités reste fragile.
En 2017, en dépit d’une nouvelle baisse de la DGF, les collectivités
locales, prises dans leur ensemble, sont exposées à une contrainte financière moins forte qu’en 2016 grâce principalement au dynamisme de
la fiscalité directe (notamment la CVAE) et de la fiscalité transférée.
Cependant, l’impact des normes nouvelles devrait être plus important qu’en 2016 et s’élever à 1 Md€ au minimum. La majeure partie
de cet impact portera sur les dépenses de personnel, en raison de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et de l’entrée en
application des premières mesures du protocole « Parcours
professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR).
En outre, des conditions favorables paraissent réunies pour une
reprise de l’investissement des collectivités du bloc communal : la montée en puissance des fonds de soutien mis en place par l’État, le niveau élevé
des fonds de roulement reconstitués au cours des exercices antérieurs, des
taux d’intérêt propices et la dynamique du cycle électoral.
Comme la Cour l’a déjà souligné dans ses précédents rapports
annuels, la baisse uniforme des concours financiers de l’État ne devrait
pas constituer l’unique levier d’action sur la trajectoire des finances
publiques locales. Deux orientations principales devraient être retenues.
En premier lieu, il convient de fortifier la dynamique de dialogue entre l’État et les collectivités locales particulièrement sur deux enjeux
majeurs.
D’une part, le dialogue entre l’État et les collectivités locales sur leur trajectoire financière reste encore à approfondir. La création de
l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales est une avancée en matière de partage des données et d’études techniques. Au-
delà, la concertation gagnerait à être organisée de manière plus
méthodique dans le cadre d’une instance dédiée, composée de
représentants des administrations compétentes et des différentes
catégories de collectivités. Elle devrait s’appliquer préalablement à la
détermination de l’ODEDEL en loi de programmation ou en loi de finances initiale, et à l’élaboration au printemps du programme de stabilité. Elle
serait encore plus indispensable si étaient adoptés les nouveaux outils de gouvernance des finances publiques que préconise la Cour, l’adoption
d’une norme de dépense en valeur et le vote d’une loi de financement des
collectivités locales.
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L’ÉVOLUTION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
81
D’autre part, la qualité de l’évaluation du coût des normes pourrait
être rehaussée. Cette évaluation est partagée avec les collectivités locales à travers le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) mais des
marges de progrès existent à différents niveaux : fiabilité des fiches
d’impact, conditions de délibération du CNEN, consolidation d’un coût global, lancement d’évaluations ex post. Ces progrès permettraient
d’intégrer de façon plus rigoureuse l’enjeu budgétaire des normes dans
l’exercice d’analyse et de prévision de la trajectoire financière des
collectivités locales, qui y gagnerait en crédibilité.
La seconde orientation concerne les concours financiers de l’État dont la réforme paraît plus que jamais nécessaire. Au-delà de la technicité
des dispositifs à réviser, l’enjeu est central car il porte sur l’efficacité et
l’équité des dotations de l’État comme facteurs d’évolution de la dépense locale. Différents travaux dont ceux de la Cour ont montré l’utilité d’un
rééquilibrage du poids respectif des dotations « forfaitaires » et des dotations péréquatrices. Les premières aggravent les disparités de dépense
liées aux inégalités de richesse des collectivités, que les secondes ont
vocation à réduire, ce dont des évaluations régulières devraient s’assurer.
Cette réforme des concours financiers doit être préparée dans la
perspective de la contribution des collectivités territoriales au
redressement des comptes publics, qui, si elle était poursuivie après 2017, devrait voir ses modalités révisées puisque la DGF ne pourrait plus en être
le support principal.
Le nouveau dispositif devrait avoir pour objectif d’inciter à une
meilleure maîtrise de la dépense en réduisant la part des dotations
forfaitaires et en renforçant celle des dotations de péréquation. Il devrait aussi tenir compte des efforts de gestion déjà consentis par chaque
collectivité ou, à tout le moins, de leurs niveaux respectifs de richesse et de
charges.
Cette dernière condition s’impose pour les collectivités du bloc
communal et plus encore pour les départements qui connaissent à cet égard de grandes inégalités en même temps qu’une situation financière
globalement dégradée. Quant aux régions, la question de leur contribution
au redressement des comptes publics se pose en des termes spécifiques puisqu’en application de l’article 149 de la loi de finances initiale pour
2017, la DGF des régions sera remplacée à compter de 2018 par une
fraction des recettes de TVA.
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COUR DES COMPTES
82
La Cour formule les recommandations suivantes :
1. (Collectivités locales) poursuivre les efforts de gestion déjà engagés,
notamment par une meilleure maîtrise des effectifs ;
2. (État) maintenir l’exercice d’une contribution des collectivités locales
au redressement des finances publiques en l’adaptant de façon à tenir
davantage compte de la diversité de leurs niveaux de richesses et de
charges ;
3. (État) renforcer la concertation avec les représentants des collectivités locales sur les prévisions relatives à la trajectoire financière de ces
dernières en tenant compte de l’impact budgétaire des normes,
notamment en matière de masse salariale ;
4. (État) conduire la réforme des concours financiers aux collectivités
locales en abaissant la part des dotations « forfaitaires » et en
augmentant celle des dotations de péréquation ;
5. (État) développer l’évaluation a posteriori de l’impact des décisions de l’État sur les budgets des collectivités locales, sur la base d’un
échantillon sélectionné par le CNEN, et dans une démarche
complémentaire au dispositif existant d’évaluation ex ante.
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Chapitre II
La fiabilité des comptes publics locaux
L’exigence de qualité des comptes des administrations publiques est
un principe constitutionnel170. Les comptes publics doivent être réguliers,
sincères et fidèles. En dépend, notamment, la possibilité de mesurer le
niveau de performance de l’action publique.
L’enjeu est réel tandis que le contrôle de la qualité des comptes
demeure au cœur des missions des chambres régionales et territoriales des
comptes (I). Les constats des anomalies encore fréquemment relevées (II)
appellent à poursuivre des travaux favorisant une évolution du cadre légal
et réglementaire propice à l’amélioration de la qualité des comptes publics
locaux (III).
I - Les enjeux de la qualité
des comptes publics locaux
Obligation constitutionnelle et communautaire en même temps que
condition indispensable à l’appréciation de la maîtrise des finances
publiques, la fiabilité de l’information financière contribue également au
bon fonctionnement de la démocratie locale et à la recherche d’une
allocation optimale des ressources.
170 Article 47-2 de la Constitution.
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COUR DES COMPTES
84
A - Une obligation constitutionnelle et communautaire
Si la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du
26 août 1789, à laquelle se réfère le Préambule de la Constitution du
4 octobre 1958, dispose en son article XV que « la société a le droit de
demander compte à tout agent public de son administration », la révision
de juillet 2008 a donné une valeur constitutionnelle au principe selon lequel
« les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et
« donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine
et de leur situation financière »171.
Au niveau européen, la directive 2011/85/UE du Conseil du
8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des
États membres renforce les obligations de qualité des comptes publics, de
contrôle interne et d'audit indépendant172. Les comptes publics locaux
sont concernés173 même s’il revient à l'État d’assurer en dernier ressort
devant les autorités européennes la responsabilité politique et budgétaire
de la fiabilité des comptes de l'ensemble des administrations publiques.
Le contenu des lois de programmation des finances publiques a été
défini à l’article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques qui résulte de
la mise en œuvre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance
(TSCG). Ces lois doivent ainsi présenter, pour chaque sous-secteur des
administrations publiques, notamment celui des APUL, la décomposition
des soldes budgétaires ainsi que les modalités de calcul de l’effort
structurel attendu de chaque composante, et exposer de façon sincère les
perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d’endettement. Ces
obligations s’appliquent au secteur public local. Elles rendent nécessaire la
mise en place d’un cadre fiable assurant le recueil, le suivi et l’analyse de
l’information financière concernant les administrations publiques locales.
171 Article 47-2 de la Constitution introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008
de modernisation des institutions de la Vème République. 172 Cf. considérant 3 et article 3 alinéa 1 de la directive. 173 Les administrations publiques comprennent les sous-secteurs administration
centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de
sécurité sociale.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
85
B - Un enjeu démocratique et de bonne gestion
Les exigences constitutionnelles de régularité, de sincérité et de
fidélité des comptes des administrations publiques locales sont déjà l'objet
d'une attention particulière des chambres régionales et territoriales des
comptes (CRTC), qui prend différentes formes dans le cadre des missions
de jugement des comptes, d’examen de la gestion et d’avis budgétaire que
la loi leur confie.
La qualité et l’exhaustivité de l’information mais aussi sa lisibilité
sont indispensables à l’exercice de la démocratie locale. Le droit des
habitants d’une collectivité à être informés sur sa gestion et consultés sur
les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des
collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale,
défini, pour les communes, à l'article L. 2141-1 du code général des
collectivités territoriales.
La qualité des données budgétaires et comptables est nécessaire à la
transparence de la gestion locale. Elle est un préalable indispensable à une
analyse financière pertinente et à toute appréciation de l’efficience des
politiques locales. Lorsqu’elles relèvent des anomalies altérant la qualité
des comptes publics locaux, les CRTC rétablissent la sincérité des comptes
avant de les analyser.
Le contrôle des comptes et de la gestion que le législateur a défini à
l'article L. 211-3 du code des juridictions financières174 porte à la fois « sur
la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par
[...] l'organe délibérant ». À cet égard, la gestion de la collectivité par
l’ordonnateur se traduit par différents types d’opérations afférentes à la
construction et à l’évolution du budget et à la tenue des comptes. À côté de
celui du comptable public, le rôle de l’ordonnateur est essentiel tant en ce
qui concerne les conditions d'engagement et de mandatement de la
dépense, que pour ce qui a trait au patrimoine et aux engagements de la
collectivité ou de l'établissement.
C'est donc lors du contrôle des comptes et de la gestion (et le cas
échéant lors de leur activité de contrôle budgétaire) que les chambres
régionales et territoriales sont amenées à s'intéresser à la sincérité des
comptes, notamment ceux pouvant subir des dépréciations (vérification des
174 Loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des
comptes et à la Cour des comptes.
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COUR DES COMPTES
86
provisions à constituer) ou intéressant le patrimoine (constitution des
amortissements), et à la sincérité du budget, particulièrement des restes à
réaliser qui participent à déterminer le juste résultat de la collectivité.
L’examen du rattachement des charges et des produits à l'exercice,
des transferts de charges entre budgets et de la concordance de l'état de la
dette avec le compte de gestion vise le même objectif.
Ainsi, même si elle n'est pas juridiquement définie, la fiabilité des
comptes est au centre de la mission des CRTC. Elle englobe deux concepts
différents, outre celui de l’image fidèle : la régularité comptable, concept
formel précisément défini par un corpus de textes réglementaires et
d'instructions comptables, et la sincérité qui s’applique aussi aux
conditions d’exercice de la gestion publique. Émettre une juste opinion sur
la qualité comptable et budgétaire consiste à se prononcer sur la gravité des
omissions ou erreurs éventuellement relevées, ce qui suppose d’être en
mesure d’en apprécier le caractère significatif.
II - Des anomalies persistantes relevées
en matière de qualité des comptes
Dans ses précédents travaux sur la qualité et la fiabilité de
l’information financière locale175, la Cour formulait plusieurs
recommandations en vue d’une trajectoire de progrès en la matière,
incluant la lisibilité et l’intelligibilité des états financiers locaux, la fiabilité
de l’information financière locale, le renforcement du rôle du comptable
public, la coopération de l’ordonnateur et du comptable et le
développement du contrôle interne comptable et financier, ainsi que la
perspective d’un compte financier unique puis l’expérimentation de la
certification des comptes locaux.
La Cour a recommandé dans son rapport public de 2013 sur les finances
publiques locales la construction d’un compte financier unique (CFU) destiné à
remplacer le compte administratif et le compte de gestion. L’Inspection
générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration (IGA)
ont été chargées par lettre de mission du 1er mars 2017 d’élaborer un projet de
CFU dans le cadre budgétaire et comptable des collectivités locales. L’adoption
de la norme relative aux états financiers (cf. infra) est de nature à encourager la
mise en œuvre du compte financier unique.
175 Rapports publics sur les finances publiques locales de 2013 et 2015.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
87
Les CRTC continuent de relever lors du contrôle de la gestion des
collectivités une insuffisante application des règles budgétaires et
comptables de séparation des exercices, de prudence ou d’image fidèle du
patrimoine176.
A - Le rattachement des charges et des produits
à l’exercice
Technique indispensable à une correcte séparation des exercices et
à la garantie de la sincérité des comptes, l’obligation de rattachement des
charges et des produits s’impose aux collectivités de plus de
3 500 habitants. Le mécanisme du rattachement permet d’intégrer dans le
résultat de fonctionnement l’intégralité des charges et des produits qui s’y
rapportent au regard de leur fait générateur et, par là même, de contribuer
à son exacte détermination.
L’obligation de rattachement des charges et des produits est
susceptible d’aménagements lorsque le montant rattachable n’a pas
d’incidence significative sur le résultat. Chaque collectivité peut
déterminer, sous sa propre responsabilité, un seuil significatif pour
procéder à ces rattachements. Nombreuses sont celles qui n’ont pas arrêté
le niveau de ce seuil.
Ainsi, la région Rhône-Alpes177 ne procédait à aucun rattachement
de charges et de produits à l’exception des intérêts courus non échus
(ICNE). Elle aurait pourtant dû procéder à des rattachements
systématiques, n’ayant défini aucun seuil. La commune de Miribel178 a
pratiqué très peu de rattachements des charges et produits à l’exercice sur
l’ensemble de la période de contrôle (2009 à 2014) tandis que la commune
de Châteaudun179 n’en pratique même aucun.
176 Les travaux des CRC cités dans ce chapitre sont publiés sur le site internet de la Cour
des comptes – www.ccomptes.fr – avec les réponses des collectivités concernées. Les
anomalies relevées par les CRC sont souvent en cours de corrections. 177 Rapport d’observations définitives, 14 mars 2016, CRC Auvergne, Rhône-Alpes. 178 Rapport d’observations définitives, 13 juin 2016, CRC Auvergne, Rhône-Alpes. 179 Rapport d’observations définitives, 12 mai 2016, CRC Centre-Val-de-Loire.
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COUR DES COMPTES
88
Globalement, l’analyse des balances comptables des collectivités montre que les enregistrements de charges et de produits dans des comptes de rattachement180 demeurent inférieurs à ce qu’ils devraient être. Toutefois, pour les communes de 50 000 à 100 000 habitants181, le pourcentage des rattachements a progressé sur la période 2012 à 2016182.
Les CRTC relèvent encore fréquemment des anomalies en ce domaine. De nombreuses collectivités, de toutes catégories et de toutes tailles, sont régulièrement invitées à développer le rattachement des charges et des produits à l’exercice. Les CRTC vérifient que le non-rattachement au bon exercice n’a pas d’incidence significative (plus de 1 %) sur le résultat dégagé par la collectivité.
Le Syndicat intercommunal des énergies de la Loire183 (SIEL) a procédé au rattachement des charges à compter de 2010, année où le SIEL a opté pour la mise en œuvre de l’instruction M14, mais non des produits. Les charges rattachées se rapportent principalement à la maintenance de l’éclairage public (10 % des charges de gestion). En revanche, l’examen des titres de recettes montre un décalage trimestriel dans la comptabilisation des produits issus de la taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE), qui s’est amplifié en même temps que ces produits (2,26 M€ en 2014). La perception de la TCFE pour le compte des communes de plus de 2 000 habitants et le reversement à ces dernières a conduit à un accroissement des volumes budgétaires tant en recettes qu’en dépenses. Le SIEL aurait par conséquent été fondé à procéder au rattachement des produits et des charges correspondantes sur la base de montants estimés.
Le département de la Seine-Saint-Denis184 n’applique que partiellement le principe d’indépendance des exercices car les charges ne sont pas rattachées correctement dans le cadre des marchés et seulement de manière incomplète pour les dépenses sociales. La chambre régionale des comptes (CRC) Île-de-France a ainsi invité la collectivité à fiabiliser la méthode statistique de rattachement des charges sociales liées à la prestation de compensation du handicap (PCH) et au revenu de solidarité active (RSA). Elle lui a par ailleurs recommandé de fixer un seuil
180 Total des mouvements enregistrés sur un compte de rattachement, rapporté au total
des charges ou des produits. 181 Données France entière. 182 Il a progressé de 2,5 % en 2012 à 2,9 % en 2015 et 3,7 % en 2016 pour les charges,
et de 1,3 % en 2012 à 1,5 % en 2015 et 1,4 % en 2016 pour les produits. 183 Rapport d’observations définitives, 19 décembre 2016, CRC Auvergne, Rhône-Alpes. 184 Rapport d’observations définitives, 30 juin 2015, CRC Île-de-France.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
89
significatif de rattachement, comme préconisé par le comité national de fiabilité des comptes locaux.
La chambre régionale Hauts-de-France a relevé que le rattachement
des charges et des produits à l’exercice pratiqué par le département de la
Somme185, amoindri par les seuils élevés retenus dans son règlement
budgétaire et financier, ne permet pas le respect du principe d’annualité
budgétaire. En effet, l’addition de ces mandats peut représenter jusqu’à
0,7 % des mandats émis, soit 4 M€ en 2013, ce qui équivaut à un dixième
de la capacité d’autofinancement de l’année.
Les défaillances relevées résultent souvent d’une tenue imparfaite
par les ordonnateurs de la comptabilité d’engagement des dépenses et de
l’absence ou du caractère embryonnaire du contrôle interne.
L’exemple des collectivités d’outre-mer
Les chambres régionales des comptes de Guadeloupe, Guyane,
Martinique, La Réunion et Mayotte constatent fréquemment une tenue
défectueuse de la comptabilité d’engagement conduisant par exemple à ne
pas rattacher les charges et les produits à l’exercice concerné.
En 2011, la région de La Réunion a ainsi mandaté 22 M€ de
dépenses de fonctionnement se rapportant à l’exercice précédent soit 6 %
des dépenses réelles de fonctionnement. En 2015, la région Guadeloupe a
mandaté 19,6 M€ de charges de fonctionnement de 2014 soit 10 % de ses
dépenses réelles de fonctionnement.
En 2015, les EPCI de la Martinique ont mandaté 12 % de leurs
dépenses de fonctionnement, soit 20,3 M€, se rapportant à l’exercice 2014.
En Guadeloupe, ce montant a été de 11,4 M€ soit 7 % des dépenses réelles
de fonctionnement. Les communes de la Guadeloupe ont reporté 6 % de
leurs charges de fonctionnement sur l’exercice 2015 ; celles de Guyane et
de Martinique, 5 %. Les départements ont été plus vertueux, limitant le
report de dépenses à 2 %.
À La Réunion, Saint-Philippe donne l’exemple d’une commune ne
respectant pas le principe de l’annualité budgétaire. À l’inverse, la
commune de Sainte-Suzanne effectue désormais le rattachement des
charges à l’exercice à la suite des observations antérieures de la chambre.
185 Rapport d’observations définitives, 2 juillet 2015, CRC Hauts-de-France.
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COUR DES COMPTES
90
En Guadeloupe, Guyane et Martinique, seules les communes de
moins de 10 000 habitants, Ajoupa-Bouillon, Bellefontaine, Le Carbet,
Grand’Rivière, Le Morne-Rouge, Le Morne-Vert, Saint-Pierre, et une
commune de plus de 17 000 habitants, Saint-Joseph, ont respecté le
principe de séparation des exercices en 2015.
La lenteur des progrès constatés illustre la difficulté pour de
nombreuses collectivités à intégrer pleinement les règles de la comptabilité
en droits constatés, base du système d’information comptable.
Les carences en matière de rattachement des charges et des produits
peuvent finalement avoir des incidences directes sur le niveau de résultat
dégagé par une collectivité. Le développement des procédures de suivi des
engagements par des contrôles internes plus rigoureux, voire l’intervention
de contrôles externes, permettraient de remédier à des anomalies encore
fréquentes dans ce domaine.
B - L’application du principe de prudence
en matière de provisions
En application du principe de prudence, les collectivités sont dans
l’obligation de ne pas transférer sur des exercices futurs des incertitudes
présentes susceptibles de grever leur patrimoine et leur résultat. Ce principe
se traduit par la constitution de provisions pour risques et charges.
Un état des lieux des contentieux de la commune de Levallois-
Perret186 en novembre 2014 a fait apparaître de nombreux litiges aux
enjeux financiers significatifs et révélé des anomalies liées au non-
provisionnement de certains d’entre eux. Le cumul des risques financiers
liés aux litiges, chiffrés par les services de la commune, atteignait près de
7,2 M€ à cette date. Ces contentieux étaient pour l'essentiel relatifs à des
dossiers d'expropriation. La chambre régionale Île-de-France a estimé que
l'absence de provisionnement, pourtant obligatoire, de ces litiges a faussé
les résultats annuels de la commune et porté atteinte au respect du principe
de prudence. Les anomalies et insuffisances identifiées lors de l’examen
des comptes de la commune ont conduit à constater que trois exercices
(2007, 2011, 2012) sur les sept examinés étaient déficitaires. Le déficit était
186 Cour des comptes, Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des
comptes Île-de-France concernant la gestion de la commune de Levallois-Perret, février
2016, 364 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
91
très élevé en 2007 (- 28,7 % des recettes de fonctionnement) et 2012
(- 6,2 %). Comme en dispose l’article L. 1612-14 du CGCT, ces déficits
réels auraient dû conduire le préfet à saisir la chambre régionale.
Autre exemple, le département du Nord187 n’a constitué depuis
2010 aucune provision relative aux créances douteuses. Le montant
provisionné fin 2015 ne s’élevait qu’à 0,71 M€. La principale provision a
été soldée en 2014, ce qui a permis de doubler le faible résultat de
fonctionnement (48,9 M€ au lieu de 21,2 M€ pour 2,7 Md€ de crédits).
Pourtant, comme la chambre régionale Hauts-de-France a pu le relever, les
créances contentieuses relatives au revenu de solidarité active (RSA) se
montaient à 9,1 M€ fin 2014 et celles relatives à l’allocation personnalisée
d’autonomie (APA) à 1 M€, générant un risque réel de perte de recettes.
De même, les obligations légales de provisionnement pour risques
et pour dépréciation d’actifs n’ont pas été respectées par la communauté
urbaine Marseille Provence Métropole188 alors même que des
contentieux en cours importants avaient déjà donné lieu à des
condamnations à hauteur de plusieurs millions d’euros.
La commune de La Possession à La Réunion fait face à un risque de
déficit de 8 M€ dans une opération d’aménagement (ZAC du Moulin Joli)
pour laquelle elle n’a réalisé aucune provision. Il en est de même d’une
condamnation à hauteur de 12,6 M€ en 2013, soit un tiers des dépenses de
fonctionnement de la commune, qui aurait dû être provisionnée.
Les collectivités actionnaires de sociétés publiques locales ne
constituent pas non plus systématiquement de provisions pour compenser
les pertes constatées dans les comptes de ces sociétés. À titre d’exemple,
la Communauté intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS)
n’a pas constitué de provisions pour les pertes de 1,38 M€ en 2013,
1,05 M€ en 2014 et 0,7 M€ en 2015 de la société publique locale Energies
Réunion. Il en est de même des pertes de la société d’économie mixte
Pipangai (pertes de 265 000 € entre 2011 et 2013).
Enfin, la région de La Réunion n’a pas constitué non plus de
provisions alors qu’entre 2006 et 2012, ses pertes sur créances
irrécouvrables se sont élevées à 2,4 M€. Sur la même période, l’examen
des comptes de participations financières et avances de la région a fait
ressortir un montant de 4,7 M€ relatif à des sociétés liquidées ou dissoutes,
187 Rapport d’observations définitives, 19 octobre 2016, CRC Hauts-de-France. 188 Rapport d’observations définitives, 27 juin 2016, CRC PACA.
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COUR DES COMPTES
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qui aurait pu, pour une bonne application du principe de prudence, faire
l’objet de provisions.
A contrario, des provisions sont parfois enregistrées sans motif autre
que la constitution de réserves. Le département de la Sarthe189 a ainsi
enregistré un accroissement considérable de ses provisions (de 5,8 M€ en
2009 à 33,5 M€ en 2014). Pour au moins 12 M€, celles-ci ne
correspondaient pas à la définition réglementaire et comptable et ont servi
à constituer une réserve budgétaire irrégulière, minorant ainsi
artificiellement les résultats et les excédents reportés.
C - Une connaissance imparfaite du patrimoine
La connaissance par les collectivités de leur patrimoine est apparue,
le plus souvent, comme lacunaire, voire inexistante, alors que la
fiabilisation de la comptabilité patrimoniale constituait l’une des ambitions
premières de la réforme des instructions comptables intervenue en 1997.
Le principe de valorisation retenu, excluant toute réévaluation du bilan et
reposant sur une reconstitution au coût historique, devait permettre de
réunir les données comptables relatives aux immobilisations.
1 - Le suivi de l’inventaire
Le suivi des immobilisations constitue un élément essentiel de la
qualité de l’information comptable. L’ordonnateur et le comptable en sont
conjointement responsables. Le premier tient l’inventaire, qui justifie la
réalité́ physique des biens, et le second l’état de l’actif à partir du fichier
des immobilisations. Ces deux documents doivent bien entendu être
parfaitement cohérents.
Leur rapprochement par la chambre régionale Hauts-de-France lors
de l’examen de la gestion de la commune de Calais190 a fait apparaître des
différences de plus de 10 % des immobilisations : 59,4 M€ en 2012,
66,4 M€ en 2013, et 78,1 M€ en 2014. Certains biens inscrits à
l’inventaire191 ne figuraient pas à l’état de l’actif, d’autres apparaissaient à
189 Rapport d’observations définitives, 24 octobre 2016, CRC Pays de la Loire. 190 Rapport d’observations définitives, 29 juin 2016, CRC Hauts-de-France. 191 Ce constat est effectué pour des biens inscrits aux comptes 211, 21318, 2138, 23,
2423, 274 et 276.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
93
l’état de l’actif mais pas à l’inventaire192. Près de la moitié des comptes
utilisés présentait des écarts. Les plus importants concernaient les
immobilisations affectées (écart de 45,3 M€), les constructions (12 M€),
les avances sur immobilisations en cours (9,6 M€). La chambre a appelé la
commune (qui a indiqué avoir commencé en 2012) à résorber ces écarts
révélateurs d’un manque de fiabilité des comptes et préjudiciables à une
connaissance précise du patrimoine communal.
Lors de l’examen de la gestion de la communauté urbaine
Marseille Provence Métropole193, la chambre régionale des comptes
Provence-Alpes-Côte d’Azur a constaté une restitution comptable très
partielle du patrimoine de l’établissement dans la mesure où les transferts
d’actifs des communes membres restaient largement inachevés. Ainsi, le
canal de Marseille ou les stations du métro n’avaient toujours pas été
transférés de la ville à la communauté urbaine. La chambre a relevé de
multiples cas de ce type. Aucun plan de résorption n’ayant été mis en place,
ces anomalies souvent anciennes en matière de gestion de patrimoine
étaient susceptibles d’avoir des incidences au-delà de l’intégration de la
communauté urbaine le 1er janvier 2016 dans la Métropole Aix Marseille.
2 - Les lacunes en matière d’amortissements
Visant à compenser la dépréciation des éléments d’actifs, les
dotations aux amortissements constituent une charge de fonctionnement
qui doit être couverte par une recette budgétaire. En contrepartie, elles sont
une ressource de la section d’investissement. Afin d’en limiter l’impact
budgétaire, l’amortissement des immobilisations est intégralement
facultatif pour les communes et groupements de communes de moins de
3 500 habitants. Au-delà de ce seuil, il est obligatoire pour les biens
meubles hors œuvres d’art, les biens immeubles productifs de revenus et
non affectés au service public, ainsi que les immobilisations incorporelles.
La liste des dérogations au principe de l’amortissement est plus réduite
pour les régions et départements qui disposent néanmoins de la faculté de
« neutraliser » budgétairement une partie de ces dotations obligatoires.
L’une des principales lacunes de la gestion du patrimoine des
collectivités est l’absence de transfert à leur compte d’immobilisation
192 Ce constat est effectué pour des biens inscrits aux comptes 20, 2132, 2135, 215, 218,
261 et 275. 193 Rapport d’observations définitives, 27 juin 2016, CRC PACA.
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COUR DES COMPTES
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définitif des immobilisations en cours. Il en résulte des amortissements
insuffisants ou décalés dans le temps.
L’absence d’intégration des immobilisations en cours depuis de
nombreuses années par la commune de Mortagne-sur-Sèvre194 a ainsi
induit des retards d’intégration de ces immobilisations à hauteur de 42,4 %
des immobilisations en 2013 et 40,2 % en 2015. À titre d’exemple, les
installations, matériels et outillages techniques devant être imputés
normalement au compte 215 représentaient 865 000 € dans les
immobilisations en cours au 31 décembre 2015, soit dans l’hypothèse d’un
amortissement linéaire à pratiquer sur dix ans, une majoration indue
annuelle de l’ordre de 86 000 € du résultat de fonctionnement.
Alors que les immobilisations en cours de la commune de La
Possession représentaient 31 années de dépenses d’équipement, une seule
opération d’intégration a été réalisée entre 2010 et 2015. Les charges
d’amortissement correspondantes ont été estimées à 2,8 M€ et ont eu un
impact significatif sur l’exercice 2016, année au cours de laquelle la
commune s’est engagée à réaliser ces amortissements à l’issue du dernier
examen de la gestion par la chambre régionale. Certains actifs ne sont pas
comptabilisés au bilan de la commune, tels que, pour 0,9 M€, des parcelles
communales en cours de cession en 2016.
Les observations des chambres régionales des comptes font ressortir
que, dans de très nombreux cas, les comptables publics ne sont pas en
mesure de justifier les soldes des comptes d'immobilisations par la
production d'un état de l'actif, certains invoquant la difficulté d'obtenir ces
informations auprès des ordonnateurs. Il est en effet manifeste que la
complexité de certaines situations a pu faire hésiter les plus importantes
collectivités devant les efforts de transparence nécessaires. Or, la sincérité
et l'image fidèle des comptes nécessitent une connaissance précise de la
situation patrimoniale de l'entité concernée.
Dans le contexte de la réforme territoriale qui a amené la fusion de
nombreuses communes et groupements intercommunaux, une
connaissance insuffisante de leur patrimoine peut être source de difficultés
et de retard dans les opérations de transfert.
Ces différents constats confirment que, si des progrès sont
enregistrés dans la tenue des comptes, des efforts restent néanmoins à
accomplir. Une plus grande maîtrise des notions comptables de prudence
est indispensable au respect du cadre comptable résultant des engagements
communautaires. Concernant l’actif, un enregistrement et un suivi
194 Rapport d’observations définitives, 24 février 2017, CRC Pays de la Loire.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
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rigoureux des biens d’une collectivité par le comptable public associés à
une étroite collaboration avec l’ordonnateur sont susceptibles de réduire
considérablement ces anomalies.
III - Les leviers d’amélioration de la qualité
des comptes publics locaux
A - Un environnement normatif qui doit encore évoluer
Corollaire indispensable d’une meilleure fiabilité des comptes et de
l’expérimentation de la certification des états financiers dans le secteur
public local, l’évolution du cadre normatif doit se poursuivre.
Au fur et à mesure de l’aboutissement des travaux engagés pour
améliorer la qualité des comptes publics locaux, il reviendra à
l’administration (DGFiP, DGCL) d’en tirer les conséquences pour les
instructions comptables portées par des arrêtés ministériels. L’instruction
M57, initialement destinée aux métropoles, a ainsi vocation à s’appliquer
à toutes les collectivités expérimentatrices de la certification de leurs
comptes. Il incombera aussi à l’administration (DGFiP) d’adapter son
application (actuellement HELIOS) de gestion comptable et financière des
collectivités locales et de leurs établissements publics. Les comptables
publics des collectivités expérimentatrices devront disposer d’un outil
conforme aux évolutions normatives et règlementaires.
1 - Le comité de fiabilité des comptes publics locaux
La Cour avait mentionné, dès son premier rapport public de 2013
sur les finances publiques locales, les travaux du comité partenarial relatif
à la fiabilité des comptes publics locaux, animé par la DGFiP, au sein
duquel siègent des représentants des juridictions financières, de la DGCL
et des collectivités locales. Désormais adossés, comme la Cour l’appelait
de ses vœux, à une « Charte nationale relative à la fiabilité des comptes
publics locaux » signée le 21 mars 2014, les travaux du comité ont permis
de rendre publics des référentiels de contrôle interne sur de nombreux
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COUR DES COMPTES
96
processus comptables195. Ces travaux apportent une contribution utile à la
démarche générale de fiabilisation des comptes publics locaux.
2 - Le conseil de normalisation des comptes publics
Les travaux du Conseil de normalisation des comptes publics
(CNoCP)196 constituent un autre élément de cette démarche générale. La
publication du cadre conceptuel des comptes publics relevant de la
comptabilité d’exercice, qui a vocation à s’appliquer aux administrations
publiques locales, est une première étape de clarification, non normative,
qui permet au CNoCP, aux entités publiques, à leurs auditeurs et aux
utilisateurs des comptes publics d’homogénéiser les concepts utilisés en la
matière.
Conformément à son programme de travail, le CNoCP a désormais
comme objectif d’élaborer le recueil des normes comptables du secteur
public local, à l’image des recueils déjà existants pour l’État et les
établissements publics nationaux. Cette tâche a été préparée par deux
groupes de travail, l’un sur les principes comptables applicables au secteur
local et l’autre sur les états financiers des collectivités territoriales et de
leurs groupements. Dès 2017, plusieurs projets de normes comptables pour
le secteur local devraient être soumis au collège du CNoCP. Ainsi, la norme
n°1 relative aux états financiers a été examinée le 23 janvier 2017 et la
norme n° 11 relative aux dettes financières et instruments financiers à
terme le 27 avril 2017.
À la suite de ces travaux préliminaires et dans l’objectif de
convergence, sous la seule réserve des spécificités de l’action des
collectivités locales, de ces futures normes et des normes déjà applicables
aux autres administrations publiques (État, établissements publics
nationaux), il est éminemment souhaitable que le recueil des normes
195 Parc immobilier, autres immobilisations corporelles, commande publique,
interventions, régies, rémunérations, provisions pour risques et charges, ainsi qu’en
dernier lieu, recettes, participations et titre immobilisés, prêts, avances, dépôts et
cautionnements. 196 Le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) est un organisme
consultatif placé auprès du ministre chargé des comptes publics, responsable de la
normalisation comptable de toutes les personnes publiques et privées exerçant une
activité non marchande et financé majoritairement par des ressources publiques,
notamment des prélèvements obligatoires. Entrent dans le champ de compétence du
CNoCP, l’État et les organismes dépendant de l'État, les organismes de sécurité sociale,
ainsi que les collectivités territoriales et les établissements publics locaux.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
97
comptables du secteur public local soit achevé au plus tard en 2019, c’est-
à-dire avant la certification conventionnelle des comptes des collectivités
expérimentatrices en 2020 (cf. infra).
3 - Les avancées progressives concernant l’indice de qualité
comptable des comptes locaux (IQCL)
Une coopération accrue des ordonnateurs et des comptables publics
demeure l’une des conditions essentielles de la fiabilisation des comptes
locaux. Les avancées progressives dont fait état la DGFiP concernant
l’indice de qualité des comptes locaux (IQCL)197 ou les écritures
permettant une agrégation des comptes au niveau du groupe communal,
renforcent à cet égard la nécessité d’une accélération des efforts, qui
nécessite une étroite collaboration de chacun des contributeurs au système
d’information comptable.
L’indice de qualité des comptes locaux (IQCL), élaboré et suivi par
la DGFiP, synthétise les notes allouées à un ensemble d’items mesurant les
principaux champs de la qualité des comptes produits198, pondérées en
fonction de leur importance relative. Les items retracés relèvent tous du
comptable, conjointement pour certains avec l’ordonnateur. Les dernières
données provisoires communiquées par la DGFiP, relatives à l’exercice
2016, montrent une très légère progression d’ensemble de cet indice par
rapport à 2015, autour d’une valeur de 17 sur 20199.
À cet égard, la poursuite d’une amélioration du niveau de cet indice,
nécessairement plus difficile au fur et à mesure de sa progression, implique
un renforcement de la coopération entre les deux producteurs de
l’information comptable que sont les ordonnateurs et les comptables.
Par ailleurs, si l’IQCL de chaque collectivité fait l’objet d’une
diffusion à l’ordonnateur concerné, une publicité plus large intégrant des
197 L’IQCL est calculé par la DGFiP pour les collectivités locales et leurs groupements,
leurs budgets annexes ainsi que les établissements à caractère industriel et commercial,
les établissements hospitaliers et les services départementaux d’incendie et de secours. 198 Quatre domaines identifiés : celui des hauts de bilan (notamment les résultats) qui
présente les plus grandes marges de progression avec un score de 7,9/10 en 2015 ; celui
des comptes de tiers dont le score est le plus élevé en comparaison avec les autres
domaines comptables (9,8/10 en 2015 – en baisse de 1,01 % de 2012 à 2015) ; celui des
opérations complexes dont le score baisse de 1,15 % sur la période 2012-2015 pour
s’élever à 8,6/10 en 2015 (recouvre les opérations de fin d’exercice : amortissements,
les provisions, les gestions de stocks notamment) ; celui des délais de mouvements
(reprise des balances d’entrée) qui a une cotation à 8,8/10 en 2015. 199 Sur la période 2012-2015, le score national de l’IQCL a progressé de 16,8 à 17,0.
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COUR DES COMPTES
98
comparaisons par type de collectivité et par strate contribuerait à une
meilleure sensibilisation sur les marges de progrès par domaine en matière
de qualité comptable au-delà du réseau de la DGFiP.
B - Le lancement de l’expérimentation de la
certification des comptes publics locaux
En vertu de l’article 110 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République (dite loi NOTRé), la Cour des
comptes conduit, en liaison avec les chambres régionales des comptes, une
expérimentation destinée à permettre d’établir les conditions préalables et
nécessaires à la certification des comptes du secteur public local.
Parce que cette expérimentation doit conduire à l’élaboration de
« dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des
comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements »200, au-delà
de l’examen des conditions préalables et nécessaires à la certification des
comptes du secteur public local, cette démarche s’inscrit également dans la
recherche d’une amélioration de la qualité des comptes publics locaux. Elle
devrait permettre notamment d’effectuer un bilan coûts/avantages d’une
certification des comptes de certaines collectivités au regard des missions
déjà exercées par les CRTC.
Portant une attention constante à la qualité comptable dans le secteur
public local, le rapport public sur les finances publiques locales rend
compte chaque année de l’état d’avancement de l’expérimentation de la
certification des comptes locaux.
1 - Un échantillon de 25 entités expérimentatrices
Cette expérimentation est fondée sur le volontariat des collectivités
territoriales et de leurs groupements. La loi ouvrait un délai d’un an,
jusqu’en août 2016, aux candidats intéressés pour se manifester. Au total,
50 collectivités ou établissements publics locaux ont fait acte de
candidature. Conformément aux termes de la loi, le Premier président de la
Cour des comptes a émis un avis sur ces candidatures, et les ministres
chargés des comptes publics et des collectivités locales ont finalement
arrêté une liste de 25 collectivités expérimentatrices.
200 Article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
99
Tableau n° 21 : échantillon des collectivités expérimentatrices
Catégorie Nombre Collectivités
expérimentatrices
Régions 18 La Réunion, Pays de la
Loire
Départements 101 La Réunion, Aisne, Eure,
Dordogne, Savoie, Rhône
Intercommunalités à fiscalité
propre 2 065
Métropoles 15 Toulouse Métropole
Communautés urbaines 11
Communautés d’agglomération 196
Sarreguemines-
Confluences, Grand Dole,
Albigeois, Valenciennes
Métropole
Communautés de communes 1 842 Calvi-Balagne
Métropole de Lyon 1
Communes 35 885
Plus de 100 000 habitants 41 Orléans, Paris,
Montpellier
De 50 000 à – 100 000 habitants 83 Bondy
De 20 000 à – 50 000 habitants 330 Sarreguemines
De 10 000 à – 20 000 habitants 513 Sceaux, Cuers
De 3 500 à – 10 000 habitants 2 086 Saint-Claude, Péronne
Moins de 3 500 habitants 32 832 Fournels
Syndicats 12 234 Syndicat départemental
d’énergies du Morbihan
Source : Cour des comptes – données DGCL
L’échantillon présente comme première caractéristique d’être à
l’image de la diversité institutionnelle du secteur public local puisque
toutes les catégories de collectivités territoriales et de groupements y sont
représentées à l’exception des communautés urbaines. Cette caractéristique
est importante pour la portée des enseignements qui seront tirés de
l’expérimentation. L’échantillon comporte au moins une collectivité par
région métropolitaine ainsi que trois collectivités d’outre-mer.
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COUR DES COMPTES
100
2 - Une convention conclue avec chaque collectivité,
qui permet d’entamer le diagnostic initial
Conformément à l’article 110 de la loi NOTRé, l’avis des ministres
chargés des collectivités territoriales et des comptes publics a été sollicité
sur le projet de la convention prévue entre le Premier président de la Cour
des comptes et l’exécutif de chacune des collectivités expérimentatrices.
En novembre 2016, cette convention a été transmise à l’exécutif de chaque
collectivité expérimentatrice afin qu’il sollicite de son organe délibérant
l’autorisation de la signer.
La convention précise la nature de la mission d’accompagnement
que les juridictions financières s’engagent à effectuer auprès de chaque
entité ainsi que les moyens et les informations que l’entité s’engage à leur
fournir. Elle définit également les modalités d’exécution de la mission, le
calendrier et les produits attendus. Elle précise que la première étape de
l’expérimentation, en 2017, consiste en un diagnostic global d’entrée,
relatif notamment à l’organisation comptable et financière de l’entité, aux
processus de gestion ayant une incidence significative sur les comptes, au
système d’information financière ainsi qu’à l’efficacité du contrôle interne.
La convention indique que, sur la base de ce diagnostic initial, des audits
ciblés seront conduits en 2018 et 2019. La phase postérieure de
l’expérimentation donnera lieu à un avenant à la convention initiale pour
définir les conditions d’une certification expérimentale des états financiers.
Le diagnostic global d’entrée a été conduit en 2017 dans chacune
des 25 collectivités expérimentatrices par des équipes de magistrats et de
vérificateurs des chambres régionales des comptes, et d’experts de
certification de la Cour des comptes. Première étape d’accompagnement
des collectivités dans leur préparation à la certification, cet état des lieux
initial est centré sur le repérage des risques comptables, qui feront l’objet
d’audits ciblés en 2018 et 2019. Pour chacune d’entre elles, il doit
permettre de comprendre l’organisation de ses principaux processus de
gestion, d’évaluer l’efficacité de sa démarche de maîtrise des risques
comptables et financiers, et de prendre connaissance des modalités selon
lesquelles elle établit ses comptes annuels. L’objectif est, en définitive, de
déterminer si les états financiers de la collectivité sont auditables.
La Cour rendra compte dans son rapport public de 2018 sur la
situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics, des principaux enseignements tirés de ces
diagnostics initiaux, première étape de l’expérimentation de la certification
des comptes locaux.
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LA FIABILITE DES COMPTES PUBLICS LOCAUX
101
______________________ CONCLUSION ______________________
La qualité et la fiabilité des comptes publics locaux comme
l'amélioration des processus de contrôle interne sont essentielles pour
évaluer les perspectives d’évolution de la situation financière des collectivités territoriales à un moment où leur gestion est rendue plus
contrainte du fait des réformes engagées (divers chantiers en cours de la réforme territoriale, cf. chapitre I) ou souhaitables (dotations de l’État,
cf. chapitre II) et des incertitudes relatives aux ressources sensibles à la
conjoncture (TICPE, TSCA, CVAE, DMTO).
Le renforcement du rôle du comptable public dans le contrôle de la
qualité des comptes, sa collaboration étroite avec l’ordonnateur, le
chantier de construction d’un compte financier unique, ainsi que le développement d’un contrôle interne comptable et financier demeurent des
axes forts pour améliorer la qualité des comptes publics locaux.
Malgré les progrès enregistrés depuis une vingtaine d’années dans
l’amélioration de la qualité comptable, il reste beaucoup à faire. La
DGFiP, par sa capacité de mobilisation du réseau de comptables publics, doit contribuer pleinement à cette amélioration. Par leurs observations
constructives, les chambres régionales et territoriales des comptes continueront à encourager l’amélioration de la qualité de l'information
financière à laquelle le public est légitimement attentif.
Enfin, l’expérimentation de la certification des comptes publics locaux doit-être un puissant levier d’amélioration de la qualité des états
financiers des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
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Chapitre III
L’état d’avancement
de la réforme territoriale
De janvier 2014 à août 2015, plusieurs textes de lois successifs ont
engagé une réforme ample et complexe du paysage institutionnel local,
touchant tant les compétences que la délimitation des collectivités
territoriales. Annoncée en octobre 2012 par le Président de la
République201, cette réforme, intervenue à la suite d’une longue réflexion
sur la nécessaire rénovation du cadre de l’action publique locale202, a été
conçue comme un nouvel acte de la décentralisation. Elle visait, après les
premières lois de décentralisation de 1982 et 1983 et les réformes
constitutionnelles et législatives de 2003 et 2004, à « transformer pour
plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République »203. Du
constat sévère d’une organisation territoriale vieillie, faite de strates
accumulées et inadaptée à l’évolution des moyens de communication, des
modes de vie et des mutations économiques, étaient tirées trois lignes
directrices : réduire le nombre des intercommunalités pour en faire des
structures à la fois de proximité et d’efficacité de l’action locale, renforcer
201 Allocution devant les États généraux de la démocratie territoriale organisés le
5 octobre 2012 au Sénat. 202 Refonder l'action publique locale, Pierre Mauroy, rapport au Premier ministre,
décembre 2000 ; rapport de la Commission pour la libération de la croissance française,
janvier 2008 ; rapport au Président de la République du Comité pour la réforme des
collectivités locales, mars 2009. 203 Réformer les territoires pour réformer la France, tribune du Président de la
République, publiée dans la presse régionale le 3 juin 2014.
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104 COUR DES COMPTES
les responsabilités des régions et supprimer à terme le département en tant
que collectivité territoriale204.
C’est ainsi que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action
publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM,
renforce le cadre juridique des métropoles défini en 2010 par la loi de
réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT205. La loi du
16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions206 définit une
nouvelle carte des régions métropolitaines dont le nombre est réduit à
treize. La loi du 16 mars 2015 facilite la création des communes
nouvelles207. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République, dite loi NOTRé, renforce les échelons
régionaux et intercommunaux. Enfin, la loi relative au statut de Paris et à
l’aménagement métropolitain208, dite loi Paris, assouplit les critères
d’accès au statut de métropole.
Ce dispositif législatif dessine une réforme globale qui réorganise le
paysage des collectivités locales tant du point de vue des périmètres
géographiques que des compétences exercées. Toutefois, la volonté
initialement affichée de faire disparaître la collectivité départementale ne
s’est pas concrétisée et le département a finalement conservé nombre de
ses compétences de proximité209. Enfin, la réforme opère essentiellement
des transferts de compétences entre niveaux de collectivités plutôt qu’entre
l’État et les collectivités comme lors des actes I et II de la décentralisation.
La Cour a examiné la portée des réorganisations territoriales
intervenues au regard des objectifs fixés notamment dans l’exposé des
motifs des projets de lois. Si la mise en œuvre institutionnelle de la réforme
(délimitation territoriale, transferts de compétences) est aujourd’hui
achevée, elle se traduit par de nombreux chantiers administratifs, en cours
au sein des collectivités locales, ce qui rend prématurée toute évaluation
chiffrée de ses conséquences sur leurs coûts de fonctionnement et sur
l’efficacité de leurs politiques publiques.
204 Discours de politique générale du Premier ministre à l’Assemblée nationale,
8 avril 2014. 205 Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. 206 Loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales
et départementales et modifiant le calendrier électoral. 207 Loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle,
pour des communes fortes et vivantes. 208 Loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. 209 Du fait de modifications substantielles apportées par le Sénat au projet de loi
NOTRé.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 105
La recherche d’une taille critique et de territoires cohérents pour les
collectivités locales et leurs établissements publics s’est traduite par une
nouvelle architecture territoriale qui reste néanmoins complexe (I). Les
objectifs de rationalisation assignés à la réforme laissent également
subsister un enchevêtrement compliqué des compétences (II). Tandis que
la réforme est en cours, une attention particulière doit être portée aux
risques de coûts supplémentaires qu’elle est susceptible d’entraîner (III).
I - L’architecture encore complexe
du paysage institutionnel local
La carte territoriale issue de la réforme est désormais largement
achevée dans ses contours. Elle est marquée par la réduction du nombre
des acteurs territoriaux (régions, EPCI, communes) et l’émergence des
métropoles. La réforme se caractérise ainsi par la recherche de la taille
critique des collectivités avec l’idée sous-jacente qu’une plus grande
dimension permet d’atteindre une efficience supérieure grâce à la
mutualisation des services et la rationalisation de l’exercice des politiques
publiques. À la recherche de la taille critique se superpose celle du niveau
pertinent de gestion en fonction des politiques publiques menées.
Le nouveau maillage territorial est constitué de grandes régions,
conçues pour être de taille européenne (A) au sein desquelles les
métropoles fédèrent les grandes aires urbaines (B) et structurent une carte
intercommunale resserrée (C).
A - Des régions toujours peu comparables
à leurs voisines européennes
La refonte de la carte des régions métropolitaines a fait passer leur
nombre de vingt-deux à treize au 1er janvier 2016 (la Corse conservant un
statut particulier), dont sept sont issues du regroupement de deux ou trois
anciennes régions. Elle a été opérée sans remettre aucunement en cause la
répartition préexistante des départements entre les régions, ce qui a sans
doute compliqué la recherche d’une délimitation cohérente210.
210 La loi assouplit toutefois les conditions de mise en œuvre du droit d’option
permettant à un département de quitter une région pour en rejoindre une autre.
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106 COUR DES COMPTES
Carte n° 1 : les nouvelles régions de métropole
Source : Cour des comptes
Selon l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la délimitation des régions, l’objectif était de leur donner « une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique ». L’étude d’impact précise que la réforme doit permettre aux collectivités régionales d’« exercer [leurs] compétences accrues de façon efficace et [de] pouvoir se comparer avec les échelons administratifs de nos voisins européens ». La perspective est double, à la fois nationale et européenne : « doter les régions françaises d’une taille critique qui leur permette d’exercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d’efficience ».
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 107
1 - Des régions de plus grandes dimensions
La population moyenne des régions est passée de 3,03 millions
d’habitants en 2015 à 5,17 millions d’habitants en 2016211. Hormis la
Corse212, les petites régions ont disparu à l’image du Limousin, comptant
730 000 habitants, qui a été regroupé avec les anciennes régions Aquitaine
et Poitou-Charentes dans un nouvel ensemble (la Nouvelle-Aquitaine) de
plus de 5,9 millions d’habitants. La superficie moyenne des régions a
presque doublé, passant de 25 500 km² à 44 600 km². Si l’ancienne région
Alsace couvrait seulement 8 280 km², la nouvelle région Grand Est,
formée avec la Champagne-Ardenne et la Lorraine, couvre un territoire de
57 433 km². L’objectif de la taille critique, en termes démographiques et
géographiques, a donc été atteint.
En corollaire, la réforme a atténué les différences entre les régions
qui forment désormais une catégorie de collectivités plus homogène,
exception faite de l’Île-de-France, de la Corse et de l’outre-mer. Les
écarts de population ont été réduits. Alors qu’ils allaient de 1 à 9 entre le
Limousin et Rhône-Alpes, ils ne sont que de 1 à 3,1 entre le Centre-Val
de Loire et la région Auvergne-Rhône-Alpes. Les écarts ont également
été resserrés en termes de superficie (hors Île-de-France, Corse et outre-
mer), de 1 à 5,5 (entre l’Alsace et Midi-Pyrénées) à 1 à 3,1 (entre Bretagne
et Nouvelle-Aquitaine).
Enfin, les écarts de produit intérieur brut (PIB) par habitant ont aussi
été réduits puisque les anciennes régions les moins favorisées à cet égard
(Franche-Comté, Limousin, Lorraine et Picardie) ont été rattachées à des
ensembles plus équilibrés. Il convient toutefois de relever la situation
particulière de la région Île-de-France dont le PIB (53 921 € par habitant)
demeure fortement supérieur à celui des autres régions (31 104 € en
Auvergne-Rhône-Alpes et 25 629 € dans les Hauts-de-France).
2 - Une comparaison européenne peu pertinente
Les régions françaises issues de la nouvelle carte sont désormais de
taille comparable, voire supérieure, à celles des régions européennes
limitrophes en termes de population et de superficie. Avec plus de six
millions d’habitants, les Hauts-de-France constituent une région aussi
211 L’ensemble des données relatives aux caractéristiques des anciennes et des nouvelles
régions est présenté dans le tableau figurant à l’annexe n° 10. 212 Qui deviendra une collectivité unique au 1er janvier 2018.
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108 COUR DES COMPTES
peuplée que la région flamande. La région Grand Est compte plus
d’habitants que la Rhénanie-Palatinat. De manière générale, toutes les
régions françaises comptent désormais plus de 2,5 millions d’habitants
alors que les pays voisins présentent des régions aux caractéristiques
hétérogènes. Parmi les seize Länder allemands, deux ont une population de
moins d’un million d’habitants (Sarre et Brême) mais trois comptent plus
de dix millions d’habitants (Bade-Wurtemberg, Bavière, Rhénanie du
Nord-Westphalie), seuil que seule dépasse l’Île-de-France. Cette diversité
peut aussi être observée parmi les vingt régions italiennes et les dix-sept
communautés autonomes espagnoles.
Il en est de même de la superficie : les régions françaises sont
généralement plus grandes que leurs voisines européennes. Tous les
Länder allemands, sauf deux (Bavière et Basse-Saxe), ont une superficie
inférieure à la moyenne des régions françaises. La superficie de la
Nouvelle-Aquitaine n’est dépassée en Europe que par l’Andalousie, la
Castille et deux régions finlandaises. La région Occitanie est plus vaste
que l’Irlande ou la Bavière.
Relativement à leurs voisines européennes, le poids budgétaire des
régions françaises n’a pas évolué (cf. annexe n° 9) dans la mesure où la
nouvelle organisation territoriale conserve le même nombre de niveaux de
collectivités et confie aux régions un rôle accru de coordination alors
qu’ailleurs en Europe, elles agissent plus souvent directement. La fusion
des régions a conduit à additionner les moyens des anciennes entités mais
n’a pas donné aux nouvelles régions des compétences sensiblement
étendues au point de rivaliser avec les grandes régions européennes des
pays voisins. Ainsi, le seul budget de la Bavière correspondait en 2015 au
double du budget de l’ensemble des régions françaises, ce qui reflète les
importantes différences d’organisation institutionnelle.
3 - Des conditions de gouvernance plus complexes
Les exécutifs portés à la tête des régions fusionnées devront adapter
leurs processus de décision et leurs modes de gestion pour pouvoir
administrer de vastes territoires à l’instar de la Nouvelle-Aquitaine qui
s’étend sur 84 000 km², soit la superficie de l’Autriche ou près de trois fois
celle de la Belgique. De plus, les régions fusionnées forment des ensembles
plus composites que les anciennes régions dont elles sont issues, au regard
des caractéristiques géographiques, économiques et sociales de leurs
territoires. Tel est le cas notamment à l’issue du rapprochement de régions
(Rhône-Alpes et Auvergne, Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne) qui
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 109
ne présentaient pas le même équilibre entre les zones urbaines et les
espaces ruraux. Les nouvelles régions sont multipolaires et leurs
dynamiques de développement en sont nécessairement rendues plus
complexes. Elles sont confrontées à l’enjeu de maintenir un lien de
proximité avec les habitants et de faire converger leurs politiques publiques
dans leurs nouveaux territoires. Certaines régions se sont ainsi engagées
dans une démarche de territorialisation de leur action par la création
d’échelons administratifs intermédiaires au niveau infra-régional ou local
(cf. III. infra).
B - Une multiplication des métropoles au détriment
de leur vocation initiale
La notion de « métropole » (étymologiquement, la capitale d’une
province) revêt différentes acceptions selon l’échelle géographique
considérée. Qu’elles soient mondiales, européennes ou régionales, les
métropoles ont en commun d’exercer des fonctions de commandement,
d’organisation et d’impulsion, et d’irriguer économiquement une aire plus
ou moins vaste, de l'espace régional à l'espace mondial.
Dès 1964, la DATAR213 crée les « métropoles d’équilibre » qui
atteindront le nombre de treize, sans statut juridique particulier mais dans
une perspective d’aménagement du territoire. Le renouveau actuel de la
notion de métropole s’inscrit dans cette même perspective à laquelle
s’ajoute l’objectif de constituer des pôles d’attractivité à l’échelle
européenne. Toutefois, la définition institutionnelle des nouvelles
métropoles est essentiellement de nature démographique.
1 - Une catégorie supplémentaire d’EPCI
La métropole est une nouvelle catégorie d’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI) créée par la loi RCT. En application
de l’article 12 de la loi, peuvent obtenir ce statut les EPCI de plus de
500 000 habitants et les communautés urbaines214. Le succès a été limité
213 Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale. 214 Instituées par l'article 3 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux
communautés urbaines.
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110 COUR DES COMPTES
puisqu’une seule métropole s’est alors constituée : la Métropole de
Nice-Côte d’Azur215.
Tableau n° 22 : les différents cas de création de métropoles
de droit commun prévus par la loi MAPTAM
Transformation obligatoire Transformation facultative
Cas prévus
par la loi
EPCI de plus de
400 000 habitants,
situés dans une aire urbaine de
plus
de 650 000 habitants
- EPCI de plus de
400 000 habitants
avec chef-lieu de région ;
- EPCI centres d'une zone
d'emplois de plus
de 400 000 habitants,
qui exercent
les compétences
d'une métropole.
Processus
de transformation Décret
2 conditions cumulatives :
- Accord local216
- Décret après examen217
Date
de transformation 1er janvier 2015 À partir du 1er janvier 2015
Métropoles
créées
- Métropole de Nice-Côte d’Azur
- Toulouse Métropole
- Métropole Européenne de Lille
- Bordeaux Métropole
- Nantes Métropole
- Eurométropole de Strasbourg
- Grenoble Alpes Métropole
- Rennes Métropole
- Métropole Rouen Normandie
- Brest Métropole (1er janvier
2015)
- Montpellier Méditerranée
Métropole (1er janvier 2015)
- Métropole du Grand Nancy
(1er juillet 2016)
Source : Cour des comptes
En 2014, la loi MAPTAM a engagé un véritable processus de
métropolisation institutionnelle en prévoyant la transformation obligatoire
215 Décret du 17 octobre 2011. 216 À la majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes intéressées
représentant plus de la moitié de la population totale, ou à la majorité des conseils
municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. 217 La transformation en métropole n’est pas un droit même en cas d’accord local. En
particulier, pour les EPCI qui n’ont pas de chef-lieu de région, sont prises en compte
« les fonctions de commandement stratégique de l’État et les fonctions métropolitaines
effectivement exercées sur le territoire concerné », ainsi que leur rôle « en matière
d'équilibre du territoire national ».
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 111
par décret en métropoles de tous les EPCI à fiscalité propre de plus de
400 000 habitants situés dans une aire urbaine, au sens de l'Insee, de plus
de 650 000 habitants. Par ailleurs, la loi prévoit que d’autres EPCI peuvent
devenir des métropoles après accords locaux.
Au 1er janvier 2015, onze communautés urbaines ou communautés
d’agglomération sont ainsi devenues des métropoles de droit commun,
auxquelles la Métropole du Grand Nancy s’est ajoutée le 1er juillet 2016.
Par ailleurs, la loi MAPTAM a créé trois structures métropolitaines
particulières : la métropole de Lyon (qui n’est pas un EPCI, cf. infra), la
métropole d’Aix-Marseille-Provence et la métropole du Grand Paris.
La distinction est ténue entre le statut des nouvelles métropoles de
droit commun et celui des communautés urbaines. En effet, le socle des
compétences obligatoirement transférées par les communes aux
métropoles, décrit par l’article L. 5217-2 du CGCT, est similaire à celui
qui s’applique aux communautés urbaines218. La principale différence tient
au fait que le transfert de compétences départementales est de droit pour
les métropoles (cf. infra) mais subordonné, dans le cas des communautés
urbaines, à l’accord des départements219.
Ainsi, le passage en métropole des anciennes communautés urbaines
de Lille, Bordeaux, Strasbourg, Nancy, Nantes, Brest et Toulouse n’a pas
posé de difficultés. Quant à la création de l’Eurométropole de
Strasbourg, elle s’est limitée à deux chantiers principaux : la fusion avec
une communauté de communes voisine et la gestion des routes
départementales transférées. En revanche, davantage d’efforts ont été
nécessaires pour transformer en métropoles les anciennes communautés
d’agglomération de Rouen, Montpellier, Grenoble et Rennes, en leur
transférant de nouvelles compétences jusque-là exercées par leurs
communes membres.
Toutefois, les métropoles disposent d’une capacité de dialogue
élargie avec les autres acteurs du territoire. Ainsi, la loi NOTRé prévoit que
le volet du schéma régional de développement économique, d’innovation
et d’internationalisation (SRDEII) concernant le territoire métropolitain est
élaboré en concertation avec la région. Par ailleurs, les métropoles
218 Il comporte les mêmes ensembles de compétences au sein desquels les actions sont
toutefois légèrement étoffées pour les métropoles en matière de développement
économique (participation au capital de certaines sociétés, soutien et participation au
pilotage des pôles de compétitivité) et d’aménagement de l’espace (participation à la
gouvernance et à l'aménagement des gares situées sur le territoire). 219 Dans le cadre du droit commun des délégations entre collectivités (article L. 1111-8
du CGCT).
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112 COUR DES COMPTES
s’inscrivent dans une démarche spécifique de contractualisation avec l’État
(cf. infra).
2 - La multiplication des métropoles
Les critères de création des métropoles ont été assouplis en 2017 par
la loi Paris dont l’article 70 permet aux EPCI de plus de 250 000 habitants,
centres d’une zone d’emplois de plus de 500 000 habitants, de demander
leur transformation en métropole. Sept EPCI bénéficient de cette
disposition : les communautés urbaines du Grand Dijon220, de Clermont
Auvergne Métropole, d’Orléans Métropole221 et Saint-Etienne
Métropole222 ; les communautés d’agglomération de Metz Métropole223,
Toulon Provence Méditerranée et de Tours Plus224. Ainsi, dans certaines
régions (Auvergne-Rhône-Alpes, Grand Est, Provence-Alpes-Côte
d’Azur), le nombre de métropoles pourrait être porté à trois ou quatre
tandis que d’autres régions (notamment la Nouvelle-Aquitaine qui est
pourtant la région la plus étendue) n’en compteraient qu’une seule.
Selon les règles actuellement en vigueur, la France compterait 22
métropoles et 16 communautés urbaines à la fin de l’année 2017225. Le
dispositif, déjà peu lisible en raison de l’utilisation du terme « métropole »
comme un label par des EPCI qui n’en sont pas, telles les communautés
d’agglomération Valenciennes Métropole ou Ardenne Métropole,
pourrait par dilution perdre de son intérêt : la « prolifération » des
métropoles226 pourrait affaiblir le rôle qui leur a été assigné par la réforme.
220 Devenue Dijon Métropole par décret du 25 avril 2017. 221 Devenue métropole par décret du 28 avril 2017. 222 Un décret du 1er septembre 2017 prévoit la création de cette métropole au 1er janvier
2018. 223 Un décret du 27 septembre 2017 prévoit la création de cette métropole au 1er janvier
2018. 224 Devenue communauté urbaine au 1er janvier 2017 puis Tours Métropole Val de
Loire par décret du 20 mars 2017. 225 Cinq communautés urbaines anciennes (Alençon, Arras, Dunkerque, Le Creusot
et Le Mans), cinq communautés urbaines récentes (au 1er janvier 2016 : Angers,
Perpignan et Grand-Paris-Seine-Oise ; au 1er janvier 2017 : Caen et Reims), six
communautés urbaines « potentielles » (Besançon, Poitiers, Amiens, Châlons-en-
Champagne, Limoges, la constitution des deux premières étant d’ores et déjà
programmée), hors les communautés d’agglomération récemment transformées en
communautés urbaines en vue de leur transformation en métropoles en 2017 ou 2018. 226 Laisser respirer les territoires, rapport d'information n° 485, commission des lois
du Sénat, déposé le 29 mars 2017.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 113
Carte n° 2 : les métropoles au sein des nouvelles régions
Source : Cour des comptes
3 - Un statut des métropoles qui ne suffit pas à en faire
des moteurs de croissance
La création des métropoles vise à en faire à la fois des « locomotives
régionales », moteurs de croissance y compris à l’égard des territoires
avoisinants, et des acteurs ayant la capacité de « faire jeu égal avec les
métropoles européennes »227. Elles ont vocation à jouer un rôle majeur
dans le développement de l’ensemble du territoire national.
Cette ambition est toutefois compromise par l’assouplissement des
critères de création des métropoles, qui a conduit à leur multiplication et à
leur répartition déséquilibrée sur le territoire national. Ces critères sont
essentiellement démographiques. Ils ne tiennent pas compte de la capacité
227 Selon l’exposé des motifs de la loi NOTRé.
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114 COUR DES COMPTES
à développer une aire d’influence étendue et à s’intégrer dans les grands
réseaux internationaux228. L’exemple du maillage métropolitain de la
région Auvergne-Rhône-Alpes est significatif : alors que deux métropoles
existent déjà (Lyon et Grenoble), deux nouvelles pourraient être créées
(Saint-Etienne et Clermont-Ferrand).
Le Pacte État-métropoles, signé le 6 juillet 2016 avec les quinze
métropoles, a notamment pour but de les aider à assumer leur rôle de
moteurs du développement territorial. La démarche s’est appuyée de
novembre 2016 à mars 2017 sur la conclusion avec chacune d’elles d’un
« pacte métropolitain d’innovation ». Le premier volet porte sur quatre
domaines stratégiques d’innovation229. Le second, dit « contrat de
coopération métropolitaine », a pour objet de renforcer les coopérations
entre les métropoles et leurs territoires avoisinants. Une enveloppe de
150 M€ a été engagée pour le financement des pactes métropolitains
d’innovation dans le cadre du fonds de soutien à l’investissement local
(FSIL). Elle a été répartie en prenant en compte un montant forfaitaire et
la population recensée par l’Insee au 1er janvier 2016230. Par ailleurs, un
fléchage de crédits du troisième programme d'investissements d'avenir
(PIA3), avec le soutien de la Caisse des dépôts, est également prévu.
Cependant, l’effet réel d’irrigation par les métropoles des territoires
avoisinants n’est pas avéré. Selon France Stratégie231, elles concentrent
46 % des emplois (22 % dans la seule aire urbaine de Paris et le reste dans
les douze plus grandes aires urbaines de province) et ce mouvement de
concentration devrait se poursuivre. L’association Villes de France
dénonce ainsi l’absence de vision stratégique de l’État pour les 600 villes
de taille intermédiaire, qualifiées désormais « d’espaces interstitiels ». Il
n’est, en effet, pas acquis que l’affirmation des métropoles ait des
retombées positives sur les territoires proches. Leur effet d’entraînement
repose sur une conception économique qui n’est pas partagée par tous les
228 Ainsi, alors que l’exposé des motifs de la loi MAPTAM précise qu’une métropole
rassemble des fonctions tertiaires supérieures, cette dimension n’est guère prise en
compte lors de leur création. Seul un cas de création prévu par la loi prend en
considération les fonctions de commandement stratégique de l'État exercées sur le
territoire de l’EPCI ainsi que son rôle en matière d'équilibre du territoire national. 229 La recherche et l’enseignement supérieur, la mobilité et les transports,
l’aménagement urbain et l’écologie et la performance environnementale. 230 Circulaire du ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des
collectivités territoriales, 24 janvier 2017. 231 France Stratégie, Dynamique de l’emploi et des métiers : quelle fracture
territoriale ? 2017, disponible sur www.strategie.gouv.fr
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 115
experts232, les uns mettant en avant le « déversement salarial » émanant de
la métropole233, les autres au contraire soulignant l’effet d’assèchement des
autres territoires en termes d’activité économique et d’emplois. S’il paraît
prématuré de conclure sur l’effet réel des métropoles, les situations
semblent différenciées selon les territoires concernés – la préexistence d’un
écosystème local d’entreprises se présentant comme un facteur favorable.
En tout état de cause, cet objectif de la réforme territoriale devra faire
l’objet d’une appropriation par les acteurs locaux.
4 - Deux logiques différentes
pour les trois plus grandes métropoles
a) La Métropole de Lyon, aboutissement de la logique d’intégration
La Métropole de Lyon a été créée par la loi MAPTAM au
1er janvier 2015 par transformation de la communauté urbaine de Lyon (59
communes) et sa substitution au département sur le périmètre
métropolitain. Elle constitue non pas un EPCI mais une collectivité à statut
particulier au sens de l’article 72 de la Constitution234. Les limites
territoriales du département du Rhône ont été redéfinies. La Métropole de
Lyon exerce désormais, sur son territoire, l’ensemble des compétences du
département (collèges, voirie, action sociale, etc.) en plus de celles propres
aux métropoles. Elle constitue ainsi le seul exemple de transfert de la
totalité des compétences d’un département à une autre collectivité sur son
territoire, et le seul cas de simplification du « millefeuille territorial » par
suppression de l’un de ses niveaux, outre le cas de Paris en application de
la loi du 28 février 2017. Cette innovation a été facilitée par le haut degré
d’intégration de l’EPCI préexistant et la force du consensus entre les
collectivités concernées, qui explique d’ailleurs la rapidité de la mise en
place de la Métropole de Lyon.
232 Au postulat d’un effet d’entraînement des métropoles vers les territoires avoisinants,
défendu notamment par l’économiste Laurent Davezies (La nouvelle question
territoriale, 2014) et qui sous-tend cet aspect de la réforme, s’oppose l’idée d’une
fracture croissante entre métropoles et espaces périphériques théorisée par le géographe
Christophe Guilluy (La France périphérique, 2014). 233 Selon une étude de l’Insee de mars 2017, le tiers des salaires versés sur le territoire
de la Métropole de Lyon (soit 6 Md€) va à des actifs résidant à l’extérieur des limites
institutionnelles de la métropole. 234 Article L. 3611-1 du CGCT.
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116 COUR DES COMPTES
b) Les métropoles d’Aix-Marseille-Provence et du Grand Paris : des
organisations complexes impliquant la création de nouvelles strates
Créée au 1er janvier 2016 par la fusion de six intercommunalités235, la métropole d’Aix-Marseille-Provence regroupe 92 communes et 1,8 million d’habitants. Son territoire intègre la majeure partie du département des Bouches-du-Rhône, soit 75 % des communes dont les villes de Marseille et d’Aix-en-Provence, ainsi qu’une commune du Var et une autre du Vaucluse. La superficie de la métropole, son caractère polycentrique et la préexistence de structures intercommunales diverses ont été pris en compte par le législateur à travers une architecture institutionnelle spécifique et une intégration progressive236. La métropole est en effet divisée en « territoires », dotés d’un conseil et d’élus de territoire, afin de permettre une adaptation des politiques métropolitaines aux impératifs de la proximité. À la différence des conseils de territoires des métropoles de droit commun, ceux de la métropole d’Aix-Marseille-Provence peuvent se voir déléguer l’exercice de plusieurs compétences opérationnelles. Ils sont dotés d’un budget de fonctionnement et d’investissement, mais seule la métropole a la personnalité morale.
Jusqu’en 2020, la métropole n’est compétente que sur un noyau de 14 fonctions considérées comme stratégiques237 (élaboration de schémas, définition de politiques publiques sectorielles, agendas métropolitains). Les autres compétences précédemment transférées aux anciens EPCI par leurs communes membres font l’objet d’une délégation aux conseils de territoire qui deviendra facultative à partir du 1er janvier 2020. Par ailleurs, les compétences dévolues aux métropoles de droit commun qui n’avaient pas été transférées par les communes à leur EPCI continuent d’être exercées par elles jusqu’au 1er janvier 2018 (1er janvier 2021 pour la voirie)238. Cette montée en puissance lente et partielle des attributions de la métropole l’expose au risque de demeurer une structure peu intégrée239.
235 Décret n° 2015-1085 du 28 août 2015. 236 Elle fait l’objet d’un chapitre spécifique du CGCT (articles L. 5218-1 et suivants). 237 Les grands schémas directeurs en matière de développement économique et d’organisation des espaces économiques et opérations métropolitaines, de cohérence territoriale, de transports et de mobilité, de voirie, d’habitat, de développement urbain, d’assainissement et d’eau pluviale, du marché d’intérêt national, du plan d’ensemble de gestion des déchets, de l’environnement, de l’énergie, du climat, des programmes de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche, la concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, des réseaux de chaleur ou de froid urbains et l’élaboration du projet métropolitain. 238 Ces compétences concernent par exemple la promotion du tourisme, qui n’avait pas été transférée à quatre des six EPCI : la communauté d’agglomération (CA) du Pays d’Aix, la CA du Pays d’Aubagne, le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence et la CA du Pays de Martigues (source : DGCL). 239 L’évolution de cette métropole pourrait être revue à la suite de la remise par le Gouvernement au Parlement, prévue avant le 1er septembre 2017, d’un rapport sur l’opportunité d’une fusion avec le conseil départemental.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 117
Un contexte local conflictuel
La mise en place de la métropole d’Aix-Marseille-Provence a été
retardée par de vives oppositions locales. À la suite de la loi MAPTAM, un
dialogue s’est engagé entre les services de l’État dans le département et les
élus locaux pour préparer des amendements au projet de loi NOTRé
permettant une montée en compétences progressive de la métropole, des
modalités spécifiques d’élaboration des plans locaux d’urbanisme (par les
conseils de territoire) et le maintien des agents des anciens EPCI dans les
conseils de territoire.
Les dispositions sur la composition du conseil de la métropole ont
fait l’objet de nombreux contentieux devant la juridiction administrative,
qui ont provoqué la suspension de l’arrêté interpréfectoral sur son
installation. La confirmation de la constitutionnalité des dispositions
concernées par le Conseil constitutionnel a permis la levée de la suspension
par le Conseil d’État le 1er mars 2016 et l’installation du conseil de la
métropole le 17 mars.
La métropole du Grand Paris (MGP), qui regroupe Paris, les 123
communes de la petite couronne et sept communes de l’Essonne et du Val-
d’Oise, a été créée le 1er janvier 2016 par décret240. Elle est découpée, hors
Paris, en onze « établissements publics territoriaux » (EPT) auxquels la loi
NOTRé a attribué la personnalité juridique (au contraire des conseils de
territoire de la métropole d’Aix-Marseille-Provence). Ces EPT sont issus
des intercommunalités préexistantes et intègrent 40 communes isolées. La
difficulté de leur constitution a varié selon le degré initial d’intégration
intercommunale : plus légère pour les EPT succédant à un EPCI (Plaine-
Commune, par exemple), substantielle pour ceux résultant de la fusion de
plusieurs EPCI (Vallée Sud - Grand Paris) accompagnée le cas échéant
de l’intégration de communes isolées (Grand Paris Seine Ouest), et plus
lourde lorsque l’EPT est constitué uniquement d’anciennes communes
isolées (Boucle Nord de Seine). L’objectif est que la métropole constitue
l’échelon stratégique d’élaboration des politiques publiques et les EPT
l’échelon de leur mise en œuvre. Le faible recul sur le fonctionnement de
ce schéma d’organisation ne permet pas à ce stade de constater son
application opérationnelle.
Quatre compétences obligatoires ont été attribuées aux métropoles :
au 1er janvier 2016, le développement et l’aménagement économique,
social et culturel, et l’environnement et le cadre de vie ; au 1er janvier 2017,
l’aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l’habitat.
240 Décret n° 2015-1212 du 30 septembre 2015.
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118 COUR DES COMPTES
Dans ces quatre domaines de compétence, il faut distinguer l’élaboration
des documents de planification241 des compétences opérationnelles qui
sont partagées avec les territoires selon l’intérêt métropolitain. Ce dernier
devait être défini avant la fin de l’année 2017 mais aucune délibération n’a
été adoptée en ce sens, l’activité de la métropole s’étant concentrée sur sa
mise en place et la préparation des documents stratégiques prévus par les
textes.
À terme, la métropole percevra toute la fiscalité économique mais
les EPT disposent jusqu’en 2020 des recettes de cotisation foncière des
entreprises (CFE). Quant aux impôts « ménages » qui étaient perçus par les
intercommunalités, ils sont restitués aux communes. Le principe de
neutralité financière de la constitution de la MGP à l’égard des ressources
des communes et des anciens EPCI se traduit par un dispositif financier
complexe242 : une attribution de compensation versée par la métropole aux
communes, une contribution des communes au fonds de compensation des
charges transférées (FCCT) de leur EPT, et une dotation d’équilibre entre
EPT et métropole. Ainsi, cette dernière, bien que ses compétences relèvent
encore essentiellement de la planification, enregistre de très importants
mouvements financiers d’entrée et de sortie. L’échelon opérationnel des
EPT est privé de ressources dynamiques et tributaire de négociations avec
les communes membres.
Au total, la création des métropoles d’Aix-Marseille-Provence et
du Grand Paris s’est traduite par la mise en place de deux structures
intercommunales étendues à de vastes aires urbaines qui sont encore
faiblement intégrées (notamment au regard des EPCI préexistants),
complexes dans leur organisation administrative et financière, et qui
ajoutent à l’architecture territoriale un cinquième niveau de délibération et
de gestion243.
C - Une refonte profonde de la carte des groupements
intercommunaux qui appelle une nouvelle gouvernance
Comme l’a rappelé la Cour dans son rapport public de 2014 sur les
finances publiques locales, le développement de l’intercommunalité s’est
produit en plusieurs étapes. Grâce à un puissant mécanisme d’incitation
financière, la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
241 Élaboration qui revient à la seule MGP. 242 Sur la base des montants de 2015. 243 Cinq strates franciliennes : région, métropole, départements, EPT, communes.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 119
simplification de la coopération intercommunale a permis de faire passer
la proportion de communes regroupées au sein d’un EPCI à fiscalité propre
de 58 % en 2000 à 88 % en 2005 puis 95 % en 2011. Au cours de la période
2011-2014, sous l’effet de la loi RCT de 2010, la carte de
l’intercommunalité a connu un double mouvement, d’une part, d’extension
quasi totale à l’ensemble du territoire244 et, d’autre part, de rationalisation
avec une augmentation du nombre des communautés d’agglomération et
une diminution de celui des communautés de communes. La loi NOTRé a
permis à l’État d’engager par l’intermédiaire des préfets un puissant
mouvement de resserrement de la carte intercommunale. Parallèlement,
une dynamique inédite de fusion de communes a vu le jour sous l’effet de
la loi relative à l’amélioration du régime des communes nouvelles.
1 - Le resserrement de la carte intercommunale :
un objectif atteint par l’État
La loi NOTRé fait de l’intercommunalité l’un des deux piliers de la
rationalisation de l’organisation territoriale, aux côtés des régions. Pour
que les EPCI deviennent des « structures de proximité incontournables dans l’aménagement et la conduite de l’action publique locale », l’exposé
des motifs indique qu’un changement d’échelle est nécessaire, de façon à
« disposer d’intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités
vécues et qui posséderont les moyens nécessaires pour offrir aux
populations le niveau de services auquel celles-ci aspirent ».
244 Au 1er janvier 2014, la France comptait 2 145 EPCI à fiscalité propre. Seules
49 communes demeuraient isolées, dont 41 en Île-de-France.
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120 COUR DES COMPTES
Carte n° 3 : la carte intercommunale au 1er janvier 2017
Source : Bulletin d’information statistique de la DGCL n°113, janvier 2017
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 121
a) Un volontarisme marqué de l’État
L’article 33 de la loi NOTRé fait passer de 5 000 à 15 000 habitants
le seuil minimal de population des EPCI à fiscalité propre245. Il a donc
rendu nécessaire un vaste redécoupage de la carte intercommunale246,
confié aux préfets et coordonné au niveau central. Un pilotage fin de la
réforme a été mis en place à travers des réunions hebdomadaires entre les
représentants des cabinets du ministre de l’intérieur et du ministre chargé
des collectivités territoriales et de la direction générale des collectivités
locales (DGCL), qui ont permis d’anticiper des difficultés liées à la
constitution des nouveaux EPCI247.
Le processus de redéfinition de la carte intercommunale a été
conduit de façon à aboutir au 1er janvier 2017. Les préfets ont été chargés
d’élaborer et de mettre en œuvre de nouveaux schémas départementaux de
coopération intercommunale (SDCI) conformes à la loi NOTRé. À cette
fin, ils ont bénéficié de pouvoirs temporairement renforcés leur permettant
de mener la concertation avec les élus locaux en limitant les risques de
blocages. Selon la DGCL, « les préfets ont recherché un degré raisonnable
de consentement local ».
À l’automne 2015, chaque préfet a présenté un projet de schéma à
la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI),
constituée d’élus des différentes collectivités et groupements et dotée d’un
pouvoir d’amendement à la majorité des deux tiers de ses membres. Après
validation par arrêté du schéma départemental, les préfets ont défini, pour
chaque projet de création, fusion, modification de périmètre ou dissolution
d’une intercommunalité, un projet de périmètre qui pouvait s’écarter du
schéma moyennant une saisine de la commission départementale. Les
communes et groupements concernés disposaient d’un délai de 75 jours
pour donner leur avis. Quand les conditions de majorité requises (accord
de la moitié au moins des organes délibérants représentant au moins la
245 Ce seuil peut être abaissé à 5 000 habitants dans certaines hypothèses (territoires peu
denses, zones montagneuses ou insulaires, fusions récentes). 246 Seuls Paris et les départements de la petite couronne n’étaient pas concernés. 247 Extension de la compétence PLUi à l’ensemble du périmètre des nouveaux EPCI
(mise en place d’une disposition transitoire par la loi du 27 janvier 2017 relative à
l'égalité et à la citoyenneté qui permet l’exercice de la compétence sur le seul périmètre
des EPCI qui l’exerçaient déjà), extension du versement transport à l’ensemble du
territoire (renforcement des possibilités de modulation par la loi de finances
rectificative pour 2016, permettant la permanence de taux différenciés pendant
douze ans).
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122 COUR DES COMPTES
moitié de la population concernée) n’ont pas été réunies, la procédure
définie par la loi NOTRé a permis aux préfets de passer outre l'opposition
locale. Sur les 558 arrêtés de projets de périmètre, 79 procédures de
« passer outre » ont été engagées, soit dans seulement 14 % des cas. Six
procédures ont été abandonnées par les préfets (les fusions proposées
n’étant pas légalement nécessaires), 57 ont abouti à une mise en œuvre des
périmètres proposés par les préfets, et 16 ont fait l’objet d’amendements
par la CDCI. Ce processus a pu être qualifié de « marche forcée »248.
b) Des intercommunalités moins nombreuses et plus grandes
Ce volontarisme de l’État a permis de réduire très sensiblement le
nombre de structures intercommunales. Au 1er janvier 2017, la France
comptait 1 266 EPCI à fiscalité propre au lieu de 2 062 un an plus tôt, soit
une baisse de 39 %. Cette baisse s’est concentrée sur les communautés de
communes, dont le nombre a reculé de 45 %, et particulièrement sur les
plus petites d’entre elles, sous l’effet de fusions ou d’absorptions par des
communautés d’agglomération. Le nombre d’EPCI à fiscalité propre de
moins de 15 000 habitants a été ramené à 342 (situés dans des territoires
peu denses, notamment en zone de montagne) au lieu de 1 225. Il ne reste,
par ailleurs, que quatre communes isolées, toutes insulaires.
Enfin, le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes
a diminué de seulement 7 % en 2016249. La Cour a d’ailleurs constaté dans
un rapport sur la carte des syndicats intercommunaux qu’en la matière, les
ambitions initiales portées par les schémas des préfets avaient été revues à
la baisse250. Même si, en dix ans, le nombre de syndicats a baissé de 30 %
par l’effet des lois RCT et NOTRé, l’objectif de réduction fixé par cette
dernière251 reste encore à atteindre. Une nouvelle étape en ce sens pourrait
être franchie en 2020 avec les transferts de compétences au profit des EPCI
à fiscalité propre (eau et assainissement, collecte des déchets), qui
pourraient avoir pour conséquence la suppression des syndicats
248 Laisser respirer les territoires, rapport d'information n° 485, commission des lois
du Sénat, précité. 249 De 12 234 au 1er janvier 2016 à 11 378 syndicats au 1er janvier 2017. 250 Cour des comptes, La carte des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, SMF) :
une rationalisation à poursuivre. Communication à la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, juin 2016,
117 p., disponible sur www.ccomptes.fr 251 L’exposé des motifs de la loi précise que cette réduction devait porter en particulier
sur les structures syndicales intervenant dans les domaines de l'eau potable, de
l'assainissement, des déchets, du gaz, de l'électricité et des transports.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 123
intercommunaux dédiés, sans exclure que la constitution de grands EPCI
conduise parfois à la création de nouveaux syndicats.
Tableau n° 23 : évolution du nombre d’EPCI à fiscalité propre
et répartition de la population au 1er janvier 2017
Situation
au 1er janvier
2017
2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Population
(2017)
Métropoles - 1 1 1 11 13 14 25 %
Communautés
urbaines 16 15 15 15 9 11 15 6 %
Communautés
d'agglomération 181 202 213 222 226 196 218 35 %
Communautés
de communes 2 409 2 358 2 223 1 903 1 884 1 842 1 019 34 %
Syndicats
d'agglomération
nouvelle
5 5 4 4 3 0 0 -
Total EPCI à
fiscalité
propre
2 611 2 581 2 456 2 145 2 133 2 062 1 266 100 %
Source : Cour des comptes d’après Bulletin d’information statistique de la DGCL n°113, janvier
2017
En moyenne, les EPCI à fiscalité propre comptent désormais
28 communes (contre 17 en 2016) et une population de 52 300 habitants
(contre 31 800 en 2016). La majorité d’entre eux comptent maintenant
entre 15 000 et 50 000 habitants mais le nombre d’EPCI de plus de 50 000
habitants a aussi augmenté, de 233 en 2016 à 280 en 2017. Les EPCI
rassemblant plus de 50 communes sont presque trois fois plus nombreux
(157 en 2017 contre 53 en 2016) et ceux de moins de 10 communes presque
quatre fois moins nombreux (158 en 2017 contre 576 en 2016).
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124 COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : taille moyenne des EPCI à fiscalité propre
Source : Cour des comptes d’après Bulletin d’information statistique de la
DGCL n°113, janvier 2017
L’action des préfets s’est donc révélée particulièrement efficace au
regard des objectifs fixés par le Gouvernement, notamment dans
l’instruction du 27 août 2015 sur l’élaboration des nouveaux schémas
départementaux de coopération intercommunale252, qui les encourageait à
dépasser autant que possible le seuil de 15 000 habitants. Toutefois, le
resserrement de la carte intercommunale a été réalisé dans le cadre
contraint, sauf exceptions, des limites administratives des départements.
Cela a pu limiter les marges de manœuvre des préfets en vue de
l’adaptation des EPCI à la réalité des « territoires vécus ». Parallèlement,
la carte des arrondissements a été modifiée dans de nombreux départements
afin de la mettre en cohérence avec les périmètres des nouvelles
intercommunalités. Cette adaptation se poursuit en 2017.
c) Des intercommunalités qui doivent adapter
leur mode de gouvernance et leurs projets de territoire
Le resserrement de la carte intercommunale a atténué la distinction
entre communautés de communes et communautés d’agglomération. En
s’étendant considérablement, les territoires des deux types de groupements
sont devenus plus composites et souvent multipolaires. Ces deux catégories
252 Instruction du 27 août 2015 des ministres de l’intérieur, de la décentralisation et de
la réforme territoriale relative à l’élaboration et à la mise en œuvre des nouveaux
schémas départementaux de coopération intercommunale.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 125
d’EPCI à fiscalité propre continuent de correspondre à deux niveaux
d’intégration des compétences mais leur différence de nature
(majoritairement rurale des premières et majoritairement urbaine des
secondes) s’est estompée. Ainsi, les problématiques des zones rurales ne
sont plus réservées aux communautés de communes mais concernent un
nombre croissant de communautés d’agglomération.
Par ailleurs, la nouvelle carte intercommunale présente une
proportion importante de grandes intercommunalités, soit 22 % d’EPCI de
plus de 50 communes (groupements dits XXL). Dans certains territoires,
des ensembles de plus de 130 communes ont été constitués : la
communauté d’agglomération Le Cotentin compte 132 communes et
près de 190 000 habitants ; celle du Pays Basque 158 communes et près
de 300 000 habitants. Le principe de la représentation de chaque commune
au sein des conseils communautaires en alourdit la gouvernance. Le
nombre élevé de communes membres engendre des conseils
communautaires pléthoriques. Ainsi, la communauté de communes de la
Haute-Saintonge, qui réunit 131 communes, compte 161 conseillers
communautaires pour 70 000 habitants, soit environ quatre fois plus que le
conseil municipal d’une commune de population équivalente.
De surcroît, la superficie de ces nouveaux ensembles
intercommunaux complique leur intervention en tant que structures de
proximité. 59 EPCI métropolitains s’étendent sur plus de 1 000 km² et sont
plus vastes que certains départements : la communauté de communes du
Grand Autunois Morvan (1 252 km²), qui figure à la 31ème place des EPCI
les plus vastes, est aussi étendue que le Val-d’Oise (1 246 km²). Conscients
des difficultés liées à leur dimension accrue, les nouveaux EPCI s’efforcent
d’asseoir leur ancrage territorial tant en termes de gouvernance que de
services253. Certains mettent en place des conseils de territoire à l’image de
la communauté d'agglomération de Carcassonne Agglo
(73 communes), divisée en huit conseils de territoire couvrant des « sous-
bassins de vie ». D’autres ont ouvert des antennes dans les locaux des
anciennes intercommunalités fusionnées ou dans les mairies. Enfin, les
EPCI peuvent déléguer ou transférer aux communes des compétences
qu’ils exerçaient jusqu’alors de façon optionnelle ou facultative
(équipements sportifs, crèches, etc.).
Beaucoup plus grands en termes de superficie et de population,
couvrant des territoires plus composites, les nouveaux EPCI devront
253 La communauté de communes du Grand Autunois Morvan a précisé à la Cour
qu’elle a mis en place quatre pôles de services de proximité.
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126 COUR DES COMPTES
adapter leurs modes de gouvernance et d’organisation pour maintenir un
lien de proximité avec leurs administrés. Ils devront aussi adapter leurs
projets de territoire et concentrer leur action sur leurs compétences les plus
stratégiques254.
2 - Le succès des communes nouvelles,
corollaire de la nouvelle carte intercommunale
La loi du 16 mars 2015 a donné une impulsion au mouvement de
création de communes nouvelles dont le statut avait été créé par la loi RCT
de 2010 sans grand effet (entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015,
seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour). Le dispositif tel
qu’amendé par la nouvelle loi a connu un réel succès.
a) Un mouvement sans précédent de fusions de communes
Au cours de l’année 2016, 200 communes nouvelles ont été créées,
s’ajoutant aux 317 communes nouvelles de 2015. Le mouvement concerne
1,735 million d’habitants et a permis en deux ans de diminuer le nombre
de communes (1 243 communes en moins, soit 3,5 % du nombre total). Si
l’effet de ce nouveau dispositif sur le grand émiettement communal du
territoire métropolitain est relativement marginal, il marque néanmoins un
réel succès au regard de la loi Marcellin de 1971 sur les fusions et
regroupements de communes255, qui s’est traduite par une réduction totale
de seulement 1 068 du nombre des communes.
La plupart des communes nouvelles se situent dans le monde rural
et sont de petite taille (la moitié comptent moins de 2 000 habitants).
Certaines, comme Annecy, ont toutefois été constituées en milieu urbain.
De même, un projet de fusion des communes de Boulogne-Billancourt et
d’Issy-les-Moulineaux pourrait déboucher sur la plus importante
commune nouvelle256. Des communes nouvelles regroupent un grand
nombre de communes, comme Livarot-Pays-d’Auge (22 communes).
254 À cet égard, il est constaté que la constitution d’EPCI « XXL » tend à ralentir le
processus d’intégration intercommunale. 255 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes. 256 Cour des comptes, Rapport d’observations définitives de la CRC Île-de-France sur
la commune de Boulogne-Billancourt, mars 2017, 100 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 127
Tableau n° 24 : caractéristiques des communes nouvelles
2015 2016 Total 2015-2016
Population municipale au 1er
janvier 2016 des communes
nouvelles
1 078 686 655 933 1 734 619
Nombre de communes
fondatrices 1 090 670 1 760
Nombre de communes
nouvelles 317 200 517
Population minimum de la
commune nouvelle 114 121 114
Population maximum de la
commune nouvelle 80 978 121 809 121 809
Nombre minimum de
communes fondatrices d’une
commune nouvelle
2 2 2
Nombre maximum de
communes fondatrices d’une
commune nouvelle
22 19 22
Population moyenne des
communes nouvelles 3 403 3 280 3 355
Nombre moyen de communes
fondatrices par communes
nouvelles
3,44 3,35 3,40
Source : Cour des comptes – données Panorama des communes nouvelles, Vincent Aubelle, AMF
Cet « engouement »257 pour les communes nouvelles s’explique par
un faisceau de causes. La garantie de maintien de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) pour une durée de trois ans à compter de la création
de la commune nouvelle (ainsi qu’un bonus de 5 % de la DGF forfaitaire
si la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants) a constitué
un élément moteur pour de nombreux projets de fusion. Toutefois, le
succès du dispositif n’est pas dû qu’à cette seule incitation financière. Les
élus mettent en avant sa souplesse : au contraire de la révision de la carte
intercommunale largement imposée par l’État, il repose sur leur initiative
et la vision qu’ils ont de l’avenir de leur territoire. En outre, la loi prévoit
la création de communes déléguées en lieu et place des anciennes
communes, ce qui a rassuré élus et citoyens quant à la préservation de
257 MANABLE, Christian, GATEL, Françoise, sénateurs. Rapport d’information fait au
nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : Les
communes nouvelles, histoire d’une révolution silencieuse, raisons et conditions d’une
réussite. avril 2016, 78 p., disponible sur www.senat.fr
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128 COUR DES COMPTES
l’identité de ces dernières258. Il en est de même de la possibilité de
maintenir l’ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes
durant le mandat en cours puisque la création de la commune nouvelle ne
s’accompagne pas de son interruption. Provisoirement, il en résulte la
constitution de conseils municipaux pléthoriques259.
b) Un processus facilitant la réforme intercommunale
Le dispositif des communes nouvelles résultant de la loi de 2015 n’a
pas été pensé comme une partie intégrante de la réforme territoriale
engagée par le Gouvernement. Le renforcement même partiel de l’échelon
communal n’apparaît pas nécessairement cohérent avec l’affirmation de
l’intercommunalité visée par la réforme gouvernementale. Pourtant, le
succès des communes nouvelles n’est pas sans lien avec cette dernière,
comme le montre leur localisation, majoritairement dans les territoires
ayant connu un fort resserrement intercommunal (cf. carte infra). Dans une
moindre ampleur, il reproduit à l’échelon communal le mouvement opéré
à l’échelon intercommunal : la fusion de collectivités existantes afin
d’atteindre une taille critique, condition d’une gestion plus efficiente.
Surtout, la création des communes nouvelles peut être considérée comme
un utile accompagnement de la nouvelle carte intercommunale. Parfois
motivée par une réaction défensive des élus communaux craignant d’être
« noyés » au sein des nouvelles intercommunalités, elle vise souvent à leur
permettre d’y peser davantage et de s’y faire mieux entendre.
258 Cf. annexe n° 11 : communes nouvelles et communes déléguées 259 245 conseillers municipaux à La Hague, 223 à Segré-en-Anjou-Bleu.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 129
Carte n° 4 : resserrement de la carte intercommunale
et créations de communes nouvelles
Source : Cour des comptes à partir des données DGCL
Alors qu’ils tendent à se concentrer sur les compétences stratégiques
(mobilité, aménagement, développement économique), les nouveaux EPCI
rétrocèdent parfois certaines compétences de proximité aux communes qui
cherchent en se regroupant à mutualiser les moyens et l’ingénierie
nécessaires tout en préservant le lien de proximité avec la population.
Ainsi, dans l’Yonne, la constitution de la nouvelle communauté de
communes de Puisaye-Forterre a conduit un ancien EPCI (la
communauté de communes de l'Orée de Puisaye) à se constituer en
commune nouvelle (Charny-Orée-de-Puisaye). Dans une certaine
mesure, le dispositif des communes nouvelles vient donc compléter la
réforme de la carte intercommunale comme l’illustre son succès particulier
dans le département de la Manche, où se sont constitués des EPCI « XXL ».
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130 COUR DES COMPTES
II - Une clarification timide de la répartition
des compétences
Un objectif central de la réforme territoriale était, selon l’exposé des
motifs de la loi NOTRé, d’aboutir à une articulation plus efficace, plus
claire et moins coûteuse des compétences des différents niveaux de
collectivité à travers la suppression de la clause générale de compétences
des départements et des régions, et au renforcement des régions et des
intercommunalités. La réforme, si elle n’a pas été l’occasion de nouveaux
transferts importants de l’État vers les collectivités locales, a en effet
modifié la répartition des compétences entre elles.
Cependant, la nouvelle répartition des compétences demeure
compliquée (A) et les transferts opérés des départements vers les régions
et les métropoles sont relativement limités (B).
A - Une répartition des compétences
toujours compliquée
Si la suppression de la clause générale de compétence des
départements et des régions représente une avancée, le mouvement de
rationalisation reste inachevé. Il recèle toutefois des potentialités
intéressantes en matière de coopération entre collectivités.
1 - Un objectif de rationalisation non atteint
L’un des objectifs de la réforme territoriale était de clarifier la
répartition des compétences entre les différents échelons de collectivité
locale. Or, cette réforme fait coexister deux logiques distinctes : d’une part,
la loi MAPTAM entend rationaliser l’action publique locale par la
coordination des collectivités sur des compétences partagées grâce à la
désignation d’un chef de file ; d’autre part, la loi NOTRé cherche à
résoudre les chevauchements en spécialisant certains échelons de
collectivités dont l’action est restreinte aux seules compétences qui leur ont
été attribuées. Témoignent de l’hésitation entre ces deux logiques, le
rétablissement de la clause générale de compétences des départements et
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 131
des régions par la loi MAPTAM260, alors jugée « non déterminante pour la
clarification de l’action publique locale », et sa suppression un an plus tard
par la loi NOTRé.
a) Des compétences renforcées pour les régions
et les intercommunalités
La loi NOTRé attribue aux régions la « responsabilité » du
développement économique, notion dont la portée juridique nouvelle est
plus large que celle de « chef de file ». D’abord introduite à la suite de la
révision constitutionnelle de 2003 par la loi du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales, la désignation d’un chef de file permet à
la loi, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de
plusieurs collectivités locales, d’autoriser l'une d'elles à organiser les
modalités de leur action commune. En revanche, en confiant aux régions
la responsabilité du développement économique de leur territoire, le
législateur a attribué une compétence en propre aux régions. Elle se traduit
par l’établissement d’un schéma directeur (le schéma régional de
développement économique, d’innovation et d’internationalisation ou
SRDEII)261 et d’un régime d’aides aux entreprises, tous deux contraignants
pour les autres collectivités262. En l’absence de transfert de ressources par
ces dernières, l’État a créé un fonds exceptionnel de soutien de 450 M€ par
l’article 149 de la loi de finances initiale pour 2017 afin de renforcer les
dépenses des régions consacrées au développement économique.
Les régions voient également renforcer leur rôle en matière
d’aménagement du territoire à travers l’élaboration d’un schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
(SRADDET), également prescriptif pour les autres collectivités. Enfin, des
transferts de compétences des départements confortent le rôle des régions
dans le domaine de la mobilité. C’est ainsi que les transports hors
agglomérations (transports interurbains et transports scolaires notamment)
font désormais l’objet d’une gestion à l’échelle régionale. Les prérogatives
260 La clause de compétence générale des conseils généraux et régionaux avait été
supprimée par la loi RCT de 2010, pour un effet au 1er janvier 2015. 261 Ces schémas ont tous été adoptés au plus tard fin avril 2017. 262 Article L. 4251-17 du CGCT : « Les actes des collectivités territoriales et de leurs
groupements en matière d'aides aux entreprises doivent être compatibles avec le
schéma régional de développement économique, d'innovation et
d'internationalisation ».
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132 COUR DES COMPTES
des régions en matière de programmation, planification et encadrement de
l’action des collectivités de leur ressort sont consolidées.
L’échelon intercommunal est également renforcé. De nouvelles
compétences obligatoires sont reconnues aux communautés de communes,
communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles par
les lois MAPTAM et NOTRé.
Tableau n° 25 : nouvelles compétences obligatoires des EPCI
à fiscalité propre
Année du transfert
Communautés de
communes et communautés
d’agglomération
Communautés urbaines et métropoles
2017
- développement
économique : zones d’activité
économique, soutien aux activités commerciales,
promotion touristique (dont
création d’offices du
tourisme)
- aménagement de l’espace : PLU263
- aires d’accueil des gens du voyage
- collecte et traitement des déchets ménagers
- développement économique : soutien
aux établissements d’enseignement
supérieur et aux programmes de recherche
- aménagement de l’espace : PLU, compétence plus large pour les opérations d’aménagement
- équilibre social de l’habitat :
suppression de la notion d’intérêt
communautaire (transfert de plein droit pour l’intégralité des missions)
- services d’intérêt collectifs en matière d’énergie : contribution à la transition
énergétique ; réseaux de chaleur ou de
froid urbains ; distribution publique d’électricité et de gaz ; infrastructures de charge de véhicules électriques
- aires d’accueil des gens du voyage
2018
- gestion des milieux
aquatiques et prévention des inondations
- gestion des milieux aquatiques et
prévention des inondations
2020 - eau et assainissement
Source : Cour des comptes
263 Sauf en cas d’existence d’une minorité de blocage (au moins 25 % des communes
correspondant à 20 % de la population). Le transfert du plan local d’urbanisme (PLU)
aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération n’est pas une
disposition des lois de réforme territoriale : il est prévu par la loi du 24 mars 2014 pour
l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 133
La réforme territoriale élève le degré d’intégration des
intercommunalités. En termes de compétences, les communautés de
communes se rapprochent des communautés d’agglomération. Ainsi, les
deux types d’intercommunalités doivent désormais exercer trois
compétences optionnelles choisies dans un groupe de compétences
déterminé264. Par ailleurs, la réforme aligne les règles de définition de
l’intérêt communautaire applicables aux communautés de communes sur
celles des communautés d’agglomération (détermination à la majorité des
deux tiers du conseil de la communauté).
b) Un principe de spécialisation à la portée limitée
La loi NOTRé suit une logique de spécialisation accrue des
collectivités de façon à éviter l’intervention « parfois de manière concurrente, souvent de façon redondante » des collectivités en dehors de
leurs missions principales. Ainsi, elle supprime la clause générale de
compétence265 des départements et des régions, qui leur accordait depuis
1982 une capacité d’intervention à la seule condition d’un intérêt public
local. Désormais, seules les communes conservent une telle capacité,
héritage de la loi municipale de 1884. Par conséquent, les départements et
les régions exercent sur leurs territoires des compétences limitativement
énumérées par la loi266, ce qui constitue une avancée significative en termes
de simplification.
La portée de cette logique de spécialisation est toutefois limitée par
la permanence de compétences partagées. Certaines compétences, en effet,
considérées comme transversales, demeurent exercées par l’ensemble des
collectivités. Selon l’article L. 1111-4 du CGCT, les compétences en
matière de promotion de l’égalité hommes-femmes, culture, sport,
tourisme, promotion des langues régionales et éducation populaire sont
264 Environnement, logement, politique de la ville, voirie, équipements culturels et
sportifs, action sociale, assainissement, eau, maisons de service au public. 265 Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a
jugé que la suppression de la clause générale de compétences ne méconnaissait pas le
principe de libre administration des collectivités territoriales (décision n° 2016-565
QPC du 16 septembre 2016 - Assemblée des départements de France). 266 L’instruction du 22 décembre 2015 (NOR RDFB1520836N) précise ainsi que « pour
savoir si la région ou le département peut intervenir, il convient de rechercher si un
texte lui a attribué la compétence ».
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134 COUR DES COMPTES
partagées entre les différents échelons de collectivités267. En outre,
certaines compétences sont attribuées à plusieurs échelons parce que leur
exercice nécessite des concours multiples, moyennant la désignation par la
loi d’un chef de file (cf. supra).
En outre, la mission de solidarité territoriale reconnue aux
départements268 leur laisse d’importantes marges de manœuvre. Elle les
autorise à intervenir hors de leurs compétences propres comme le précise
une instruction ministérielle269 : « la solidarité territoriale des départements a vocation à s'exprimer à travers leur capacité à financer
des opérations ne relevant pas strictement de leurs compétences d'attribution ». Cette distinction entre l’exercice d’une compétence et son
financement permet aux départements, au titre de la solidarité territoriale,
de financer en dehors de leur champ d’intervention des projets dont la
maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements. Le
législateur a ainsi voulu préserver l’aide aux communes, attribution
traditionnelle des départements.
L’objectif de rationalisation des interventions des collectivités par
une spécialisation accrue et de moindres enchevêtrements apparaît donc
compromis. En outre, une telle configuration n’est pas propice à la lisibilité
des rôles respectifs de chaque échelon, notamment en matière de
développement économique.
c) Un exemple de complexité : le développement économique
L’exercice par les collectivités locales des compétences liées au
développement économique des territoires a fait l’objet d’une tentative de
rationalisation par la loi NOTRé, qui, du fait de sa complexité, a dû être
explicitée par l’administration à travers plusieurs textes dont deux
instructions du 22 décembre 2015, communément appelées « circulaires de
Noël »270. Pourtant, si la responsabilité en est désormais clairement
267 La liste n’est toutefois pas exhaustive et l’aménagement numérique fait par exemple
l’objet d’une gestion par l’ensemble des collectivités locales. 268 Article 94 de la loi NOTRé. 269 Instruction du 22 décembre 2015 (NOR RDFB1520836N). 270 Soit l’instruction citée supra et l’instruction NOR INTB1531125J en date du
22 décembre 2015, ainsi qu’une circulaire du 3 novembre 2016 et une instruction du
26 janvier 2017 relative à l’exercice du contrôle de légalité.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 135
attribuée aux régions, la variété des possibilités d’intervention des autres
collectivités n’a pas fait progresser la nouvelle organisation en lisibilité.
Les collectivités du bloc communal peuvent participer au
financement des aides de la région dans un cadre conventionnel271. De plus,
elles disposent de la compétence exclusive pour définir le régime des aides
en matière d’immobilier d’entreprise et les attribuer. Elles gardent
également la capacité d’intervenir pour octroyer des aides spécifiques272.
Les départements ne sont plus compétents en matière d’intervention
économique de droit commun et la solidarité territoriale ne doit pas leur
permettre d’apporter même indirectement une aide à une entreprise273.
Cependant, ils conservent des compétences économiques résiduelles dans
des cas limitativement définis par la loi. Ainsi, lorsque l’initiative privée
est défaillante, ils peuvent contribuer au financement d’opérations
d’investissement en faveur d’entreprises, nécessaires aux besoins de la
population en milieu rural, sur demande des communes ou EPCI qui
assurent la maîtrise d’ouvrage. En outre, ils peuvent compléter, sous forme
de subventions et par convention avec la région, les aides accordées par
cette dernière aux entreprises du domaine agricole274. Enfin, ils conservent
la faculté d’octroyer des aides spécifiques275.
Enfin, les métropoles, conçues pour être des « locomotives » du
développement régional (cf. supra), disposent de capacités d’action
considérables. Elles doivent être associées à l’élaboration du SRDEII pour
la partie du territoire qui les concerne, et sont habilitées à élaborer leur
propre document d’orientations stratégiques en cas de désaccord avec la
région (tout en prenant en compte le schéma régional)276. En outre, elles
peuvent agir sans intervention préalable de la région pour aider à la création
ou à la reprise d’entreprises, et peuvent prendre des participations dans le
capital de sociétés d’investissement. Si les SRDEII ont vocation à assurer
271 Qui ne saurait toutefois prendre la forme d’une délégation générale de compétences. 272 Aides aux professionnels de santé en zones déficitaires, aides aux exploitants de
salles de cinéma, et aides diverses pour le maintien ou à la création d’un service
nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural en cas
d’initiative privée défaillante ou dans une commune comprenant des quartiers
prioritaires de la politique de la ville, etc. 273 Cette interprétation de la loi NOTRé a été confirmée par le Conseil d’État dans sa
décision du 12 mai 2017 (n° 397364) sur les deux « circulaires de Noël ». 274 Ces subventions doivent s’inscrire dans un programme de développement rural
régional ou dans un régime d’aides existant au sens du droit européen. 275 Aides à l’exploitation de salles de cinéma, aides aux professionnels de santé. 276 Article L. 4251-15 du CGCT.
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136 COUR DES COMPTES
la complémentarité des interventions respectives des régions et des
métropoles, des conflits de compétences peuvent apparaître.
2 - Des modalités plus souples de coopération entre collectivités
La loi MAPTAM a doté les collectivités d’un nouvel outil pour
exercer des compétences partagées. Animées par la région, les conférences
territoriales de l’action publique (CTAP) sont conçues comme un lieu de
concertation entre collectivités d’un même territoire dans l’objectif
principal de déterminer les modalités de l’action commune. Dans le cas
d’une compétence à chef de file, la collectivité concernée élabore un projet
de convention territoriale d’exercice concerté, qui fait l’objet d’un examen
en séance. La convention peut prévoir des délégations de compétences
entre collectivités, comme prévu par la loi RCT.
La loi NOTRé a prévu, lorsque l’exercice commun des compétences
s’opère par le versement d’aides ou de subventions, la mise en place d’un
guichet unique par l’État, une collectivité territoriale ou un EPCI, avec
lequel les autres personnes publiques concluent des conventions lui
déléguant cette compétence. Ce dispositif, qui imposera sans doute des
coûts de coordination aux collectivités locales277, pourra permettre des
recompositions adaptées aux spécificités des territoires.
Toutefois, les CTAP ne paraissent pas jouer encore pleinement leur
rôle. La création des commissions et groupes de travail thématiques n’est
pas effective dans plus de la moitié des régions. Les CTAP sont parfois des
assemblées pléthoriques (112 élus en région Auvergne-Rhône-Alpes) ce
qui ne facilite pas l’efficacité de leurs travaux. Le bilan de l’élaboration des
conventions territoriales d’exercice des compétences (CTEC) est limité.
Seules les régions Normandie et Occitanie en ont conclu.
277 Rapport de Martin Malvy et Alain Lambert avec l’appui de l’inspection générale des
finances, de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale de
l’administration, Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance
mutuelle et l’engagement de chacun, avril 2014.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 137
B - Un transfert réduit de compétences
des départements aux régions et aux métropoles
Contrairement à l’ambition initiale du Gouvernement, la réforme
territoriale n’a que peu modifié la répartition des attributions des différents
niveaux de gestion locale.
1 - La gestion des transports départementaux dévolue aux régions
Le projet de loi NOTRé prévoyait de transférer des pans entiers de
compétences des départements vers les régions (voirie, collèges,
transports). Seuls l’ont finalement été les transports, essentiellement
interurbains et scolaires. À compter du 1er janvier 2017, les régions sont
devenues compétentes, en lieu et place des départements278, pour les
services de transports non urbains, réguliers ou à la demande279, la desserte
maritime des îles et la gestion des gares routières relevant du
département280, ainsi que pour les lignes ferroviaires d’intérêt local gérées
par les départements (hors Île-de-France et Corse). Depuis le
1er septembre 2017, elles sont également chargées des transports scolaires
à l'exclusion du transport des élèves handicapés vers les établissements
scolaires, qui continue de relever des départements281.
278 Article 15 de la loi NOTRé. 279 En région Île-de-France, le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) conserve
sa compétence en matière de mobilité 280 Hors région Île-de-France et ancienne région Rhône-Alpes, sur le territoire de la
métropole de Lyon. 281 Articles L. 3111-1 et L. 3111-7 du code des transports.
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138 COUR DES COMPTES
Tableau n° 26 : charges transférées relatives aux compétences
transports
Région282 Montant des
charges (en €)
Auvergne-Rhône-Alpes 381 264 972
Bourgogne-Franche-Comté 154 973 482
Bretagne 135 669 158
Centre-Val-de-Loire 112 408 660
Grand Est 204 793 473
Hauts-de-France 252 658 073
Nouvelle-Aquitaine 263 026 495
Normandie 149 446 971
Occitanie 267 089 959
Pays de Loire 150 745 167
PACA 162 647 878
Guadeloupe 7 194 535
La Réunion 34 000 000
Total général 2 275 918 822
Source : Cour des comptes - données : avis des CLECRT et arrêtés préfectoraux
Les montants des charges transférées ont été définis par arrêté des
préfets après avis de la commission locale pour l’évaluation des charges et
des ressources transférées (CLECRT283), présidée par le président de la
chambre régionale des comptes et composée paritairement de représentants
de la région et du département284. Au total, ils s’élèvent à 2,28 Md€285, soit
282 Régions où des transferts de compétences départementales ont eu lieu, ce qui exclut
notamment l’Île-de-France. Sont prises en compte, outre les transports interurbains et
scolaires, le transport maritime, le transport ferroviaire et les charges non ventilées. 283 Cf. annexe n° 13 sur les CLECRT. 284 Dans la plupart des cas, les préfets ont suivi l’avis de la CLECRT. Toutefois, dans
le département du Nord, la CLECRT ne s’est pas prononcée, faute d’accord des parties
sur la méthode d’évaluation. Par ailleurs, dans de rares cas, comme dans l’Aisne et
l’Oise, l’arrêté préfectoral n’a pas repris exactement l’évaluation de la commission. Par
ailleurs, certains arrêtés font l’objet de recours (Eure-et-Loir, Indre, Oise). 285 Outre les compétences transports, d’autres compétences transférées (ports et
planification des déchets) ont fait l’objet d’une évaluation à 8,6 M€, soit moins de 0,5 %
du total des charges transférées.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 139
3,9 % des dépenses de fonctionnement des départements et 10 % de celles
des régions en 2016, année de référence286. Les agents affectés à l’exercice
de ces compétences, au nombre de 900 selon l’association Régions de
France (RF), doivent être transférés aux régions avant le 1er janvier 2018.
Ces transferts de compétences, qui doivent être neutres sur un plan
financier, s’accompagnent du transfert par les départements des ressources
nécessaires à « l'exercice normal de ces compétences »287. À cet effet, la
loi de finances pour 2016 a porté de 25 % à 50 % la part du produit de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) allouée aux régions
et réduit corrélativement celle des départements de 48,5 % à 23,5 %. Ce
transfert de CVAE représente un montant de 3,85 Md€ sur la base des
recettes de 2016, nettement supérieur aux charges effectivement
transférées (2,28 Md€). La différence fait l’objet du versement par les
régions d’une dotation de compensation, figée dans le temps, ce qui prive
les départements d’une partie du dynamisme de leurs recettes fiscales. Cet
effet est plus particulièrement marqué dans certains départements comme
ceux d’Île-de-France qui n’ont transféré aucune compétence.
2 - Des transferts a minima des départements vers les métropoles
L’affirmation des métropoles prévue par la loi MAPTAM est
notamment basée sur l’extension de leurs compétences. Le transfert ou la
délégation par les départements aux métropoles de tout ou partie d’au
moins trois compétences, choisies dans huit groupes énumérés à l’article
L. 5217-2 du CGCT288, a été rendu obligatoire au 1er janvier 2017 pour les
douze métropoles de droit commun et Aix-Marseille-Provence. Par
ailleurs, la voirie départementale a été transférée aux métropoles à la même
date, pour la partie qui se trouve sur le territoire métropolitain.
Départements et métropoles ont été libres de déterminer par
convention, après une négociation locale, les compétences basculées des
uns aux autres ainsi que les modalités de ces mouvements (transfert ou
délégation, implications financières). Le défaut de convention au 1er janvier
286 Cf. annexe n° 12 : montant des charges transférées aux régions par département. 287 Loi NOTRé, article 133. 288 Ces huit groupes sont : le fonds de solidarité pour le logement (FSL) ; le service
public départemental d’action sociale ; le programme départemental d’insertion (PDI) ;
le fonds d’aide aux jeunes en difficulté (FAJ) ; la prévention spécialisée auprès des
jeunes et des familles ; les centres locaux d’information et de coordination pour les
personnes âgées (CLIC) et l’action sociale (à l’exclusion des prestations légales d’aide
sociale) ; le tourisme, la culture et les équipements sportifs ; les collèges.
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140 COUR DES COMPTES
2017 sur au moins trois des huit groupes de compétences (hors voirie)
aurait entraîné le transfert de plein droit à la métropole de la totalité à
l'exception de la compétence relative aux collèges.
De la même façon que pour les régions, les transferts des
départements vers les métropoles font l’objet d’une compensation intégrale
des accroissements nets de charges. Les montants sont constatés dans les
conventions de transfert, après consultation de la CLECRT (cf. supra). Les
charges transférées sont compensées par le versement, chaque année, d'une
dotation de compensation à la métropole. Cependant, alors qu’une partie
importante des compétences transférées, notamment en matière de voirie,
donne lieu à des dépenses d’investissement, cette dotation est inscrite
intégralement en section de fonctionnement, ce qui fait peser une contrainte
supplémentaire sur l’équilibre budgétaire des départements.
L’ensemble des conventions conclues en 2016 entre chacune des
treize métropoles et le département concerné289 ne prévoient que des
transferts limités. Ainsi, le montant total des charges transférées s’élève à
160,8 M€ en année pleine290, soit 0,3 % des dépenses de fonctionnement
des départements et 2,6 % des recettes de fonctionnement des métropoles
en 2016.
Cette faible ampleur budgétaire des transferts s’explique par le fait
qu’ils n’ont été effectués, sauf deux cas, que pour le nombre minimal requis
de trois compétences (hors voirie). Ont été le plus souvent choisis : le fonds
d’aide aux jeunes (13 fois sur 13), le fonds de solidarité logement (11 fois)
et la prévention spécialisée (8 fois)291. Le choix de ces compétences peut
s’expliquer par leur complémentarité avec les politiques du logement et de
la ville relevant déjà des métropoles. Le transfert en matière de tourisme et
de culture, également souvent retenu, est à relier aux politiques
d’attractivité des métropoles. Quant au transfert de la voirie départementale
sur le territoire métropolitain, il est parfois partiel (pour Nantes
Métropole, Bordeaux Métropole et Aix-Marseille-Provence)292 et
accompagné, dans cinq cas sur treize, d’une convention prévoyant
289 Un cas de blocage a finalement été résolu, relatif au transfert à la Métropole de
Montpellier du domaine d’O appartenant au département de l’Hérault. 290 Dont 90,2 M€ pour la voirie et 70,6 M€ pour les autres compétences. Cf. annexe
n° 16 : montant des charges transférées par les départements aux métropoles. 291 Cf. annexe n° 15 : les compétences transférées par les départements aux métropoles. 292 L’article L. 5217-2 du CGCT précise que les transferts peuvent porter sur « tout ou
partie des groupes de compétences ».
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 141
l’intervention du conseil départemental durant l’hiver. Enfin, aucune
métropole n’a souhaité se voir transférer l’aide sociale293.
Au total, en dépit des transferts opérés en faveur des régions et des
métropoles, les départements continuent d’exercer la majorité de leurs
compétences sur l’intégralité de leur territoire. En particulier, le schéma
lyonnais de « métropolisation » des compétences départementales n’a pas
été reproduit. La Cour recommande que soient analysées les conditions de
reproductibilité de ce schéma visant à simplifier la répartition des
compétences.
Le rôle de l’État dans la réforme territoriale
Si leur rôle a été très effacé dans la constitution des nouvelles
régions, l’engagement des administrations de l’État a été essentiel, tant au
niveau central que déconcentré, dans la préparation des nouveaux schémas
de coopération intercommunale, avec une place centrale dévolue au préfet
et à ses services, un accompagnement des services fiscaux et un suivi fin
par les ministères concernés (DGCL et DGFiP). La mise en œuvre pratique
des fusions et des changements de périmètre d’EPCI a été facilitée par
plusieurs évolutions législatives. S’agissant des communes nouvelles, les
services de l’État ont accompagné les collectivités volontaires par des
conseils juridiques et des simulations fiscales. Les transferts des
compétences ont fait l’objet d’un accompagnement juridique de la DGCL,
qui n’a toutefois pas suivi leur mise en œuvre effective, collectivité par
collectivité. Dans les territoires, le rôle d’expertise et de conseil a été surtout
tenu par les présidents de CRC dans le cadre des CLECRT. Ce rôle
relativement en retrait de l’administration de l’État, hors SDCI, par rapport
aux précédentes réformes, illustre la volonté, sinon la nécessité, de laisser
les territoires s’organiser eux-mêmes pour gérer les transitions voulues par
le législateur. On peut toutefois regretter que le ministère de l’intérieur n’ait
pas cherché à disposer des informations nécessaires à un meilleur suivi
centralisé de la réforme.
293 Selon l’association France Urbaine, cela résulte de la volonté des départements de
préserver leur pleine capacité d’intervention en matière d’aide sociale et du peu d’attrait
pour les métropoles de cette compétence au poids budgétaire lourd et croissant.
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142 COUR DES COMPTES
III - Une réforme en cours dont l’impact
budgétaire relève de la responsabilité
des collectivités locales
Selon les études d’impact des principales lois portant réforme de la
nouvelle architecture territoriale et de la nouvelle répartition des
compétences, celles-ci doivent mener à « une articulation moins coûteuse des compétences entre les différents niveaux de collectivités » et permettre
de « réaliser des gains d’efficience » et des « économies d’échelle
importantes ». Cet objectif d’économies, s’il n’a pas été précisé dans les
exposés des motifs, a été repris dans la communication gouvernementale
sur la réforme et dans les documents budgétaires294.
La mise en œuvre de la réforme territoriale, processus complexe,
entraîne nécessairement des coûts de transition à court terme (A). La
vigilance doit toutefois être concentrée sur les risques de dérives des coûts
à long terme (B).
A - Un processus complexe de transition
dont les coûts restent à évaluer
Alors que les principales lois de réforme territoriale ont été votées
en 2014 et 2015, la mise en œuvre de la réforme territoriale est un processus
toujours en cours en 2017.
1 - Un processus échelonné sur plusieurs années
La mise en œuvre de la réforme territoriale se traduit par de
nombreux chantiers au sein des collectivités concernées : réorganisation
institutionnelle et administrative, refonte des fonctions support, gestion et
harmonisation des conditions de travail, territorialisation de l’action
publique, harmonisation des politiques publiques et fusion des organes
satellites (voir annexe n° 17). Ces chantiers suivent un calendrier
pluriannuel résultant des règles imposées par la loi ainsi que des volontés
et contraintes locales.
294 Selon le RESF 2017, « la mise en œuvre de l’ensemble des mesures liées à la réforme
territoriale sur la période 2016-2020 constitue un levier fort de rationalisation de la
dépense locale et devrait à terme générer des économies de fonctionnement ».
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 143
a) Une année de préparation
Si la date de création officielle des nouvelles régions était fixée par
la loi au 1er janvier 2016, les chantiers administratifs liés aux fusions ont
débuté dès 2015. Le degré d’anticipation a varié selon les régions. Dans
certaines, l’anticipation s’est réduite à la sécurisation technique de la
gestion budgétaire afin de garantir la continuité du traitement des
fonctionnaires et du paiement des tiers. Tel a été le cas de l’ancienne région
Nord – Pas-de-Calais dont les élus étaient opposés à la fusion avec la
Picardie. Dans d’autres régions, des réflexions communes ont été initiées
dès 2015, notamment sur l’harmonisation des systèmes d’information.
D’autres, encore, ont lancé un travail de cartographie et de recensement des
dispositifs en vue de l’analyse comparative de leurs politiques publiques.
Certaines ont ainsi fortement anticipé les travaux qui devraient être menés
en 2016, comme les anciennes régions Bourgogne et Franche-Comté.
S’agissant des EPCI issus de fusions, les arrêtés préfectoraux
entraient en vigueur le 1er janvier 2017 mais le chantier des recompositions
institutionnelles a débuté en fin d’année 2016. Il convenait notamment de
définir la répartition entre les communes des sièges au sein du conseil
communautaire de l’EPCI fusionné295 et d’en désigner les membres ; de
même pour le bureau communautaire.
b) Une année de lancement
2016 a été la première année de fonctionnement des nouvelles
régions. Au-delà de la définition du nom et du siège de la nouvelle entité,
la priorité a été donnée à l’organisation des services fusionnés, en deux
étapes : l’établissement du nouvel organigramme et la nomination des
agents. Dans la plupart des nouvelles régions, les organigrammes
fonctionnels ont été établis au premier semestre de 2016, du moins pour les
postes d’encadrement296. Les directeurs généraux adjoints (DGA) et les
directeurs ont été nommés avant l’automne avec la mission de préfigurer
les nouveaux services. Au début de 2017, la plupart des chefs de service
étaient nommés et l’ensemble des agents devait l’être à la fin du premier
295 La répartition des sièges est opérée soit selon le droit commun, soit selon les termes
d’un accord local. Elle pouvait être prévue dès l’arrêté prononçant la fusion ou décidée
avant le 15 décembre 2016. 296 Cf. annexe n° 18 : la réorganisation des services dans les nouvelles régions.
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144 COUR DES COMPTES
semestre. Ce calendrier a été suivi par la région Bourgogne-Franche-
Comté : les pôles ont été définis en mai 2016, les directions en juin, les
services en octobre et le positionnement des agents devait être finalisé au
premier trimestre de 2017297. L’organisation des services et la nomination
des agents des régions fusionnées se sont ainsi étendues sur plus de douze
mois.
Pour les EPCI créés au 1er janvier 2017, la loi NOTRé a prévu des
dispositions transitoires pour favoriser la continuité des services
intercommunaux : les nouveaux EPCI exercent d’emblée les compétences
obligatoires relatives à leur catégorie ainsi que la somme des compétences
optionnelles et facultatives des anciens EPCI dans le périmètre de ces
derniers. Quant à la définition des compétences optionnelles du nouvel
EPCI, exercées sur l’ensemble du périmètre ou restituées aux communes,
elle doit être établie avant le 31 décembre 2017 par le conseil
communautaire.
Ces chantiers se sont déroulés concomitamment à la préparation de
l’exercice de nouvelles compétences. Ainsi, les budgets de la première
année d’exercice des nouvelles entités issues de la réforme territoriale ont
majoritairement été des budgets de transition, reconduisant la plupart des
dispositifs existants dans les anciennes régions et intégrant les nouvelles
compétences obligatoirement transférées dans les EPCI.
c) Une convergence progressive
Au cours de leur deuxième année d’existence, les nouvelles régions
ont mené deux chantiers de grande ampleur : l’harmonisation des
conditions de travail des agents298 et la convergence des politiques
publiques. Le premier, qui concerne notamment le régime indemnitaire, le
temps de travail, l’avancement d’échelon et l’action sociale, a été conduit
sur la base de négociations collectives299. Si la loi fixe au 1er janvier 2018
le délai maximum pour délibérer sur un régime indemnitaire et des
conditions d’emploi uniques avec la possibilité d’une harmonisation
progressive jusqu’au 1er janvier 2023, le maintien de dispositifs
différenciés selon les anciennes régions a pu apparaître comme un risque
297 Rapport d’orientations budgétaires 2017 de la région Bourgogne-Franche-Comté. 298 Cf. annexe n° 18 : la réorganisation des services dans les nouvelles régions. 299 En amont de ce chantier, les instances syndicales devaient être renouvelées – ce qui
a été réalisé au second semestre 2016.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 145
pour le climat social. De premières mesures ont ainsi parfois été prises
avant la fin 2016. En Occitanie, un premier alignement du régime
indemnitaire a été réalisé dès octobre300 juste avant les négociations
engagées avec les partenaires sociaux en vue de nouvelles mesures dans le
courant de l’année 2017. Le même chantier d’harmonisation des conditions
de travail a dû être ouvert par les nouveaux EPCI.
Concernant l’harmonisation des dispositifs et des politiques
publiques, la loi NOTRé ne permet pas, sauf dispositions contraires,
l’harmonisation progressive des critères régionaux d’intervention, mais
elle laisse un délai général de trois ans pour mener ce travail301. La réalité
du terrain imposant toutefois d’aller plus vite, un recensement des
dispositifs a été réalisé, parfois dès 2015. Leur nombre diffère
considérablement selon les régions : une centaine dans les Hauts-de-
France et en Normandie, 274 en Bourgogne-Franche-Comté, 700 dans
le Grand Est302 et 706 en Nouvelle-Aquitaine. La mise en cohérence porte
notamment sur les bourses aux étudiants, les primes aux apprentis et les
aides facultatives (comme les chèques lycéens). En Nouvelle-Aquitaine,
selon la région, le processus a d’ores et déjà permis de supprimer 474
dispositifs et d’en harmoniser 175. Il devrait, sauf exception, être terminé
à la fin de 2017, sous réserve de certains dispositifs qui, par nature,
nécessitent davantage de temps ou sont contraints par des échéances
spécifiques (conventions TER, CPER, fonds européens)303. S’agissant des
EPCI, l’harmonisation des compétences doit être achevée en 2018,
deuxième année d’exercice des nouvelles intercommunalités. Les conseils
communautaires doivent définir les compétences facultatives ainsi que
l’intérêt communautaire afférent avant le 31 décembre 2018.
Enfin, la deuxième année d’exercice des nouvelles régions doit
permettre de définir l’organisation de leur présence territoriale. La création
d’entités de plus grande taille éloigne les équipes régionales des usagers de
300 Rapport d’orientations budgétaires 2017 de la région Occitanie, novembre 2016. 301 D’après l’article 136 de la loi NOTRé, les règles, plans et schémas régionaux en
vigueur à la date de création des nouvelles régions demeurent applicables dans le ressort
géographique pour lequel ils ont été adoptés jusqu’à leur remplacement par des actes
ou documents correspondant au ressort des nouvelles régions, qui a lieu dans un délai
de trois ans à compter de la promulgation de la loi. 302 Cf. annexe n° 19 : l’harmonisation des régimes indemnitaires et des politiques
publiques dans les nouvelles régions. 303 Ainsi, jusqu’en 2020, chaque nouvelle région va devoir assurer la poursuite
simultanée des différents contrats de plan État-région signés en 2014 entre l’État et les
anciennes régions.
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146 COUR DES COMPTES
leur territoire. Pour maintenir la proximité nécessaire, la plupart des
nouvelles régions ont accentué la territorialisation de leurs services304.
2 - D’inévitables coûts de transition
Les nombreux chantiers rendus nécessaires par la mise en œuvre de
la réforme territoriale (fusions comme transferts de compétences) induisent
des coûts inhérents au processus même de transition. Un rapport
d’inspection IGF-IGA305 de la fin 2014 a déterminé trois grands domaines
de surcoûts : le pilotage et la conduite du changement, les dépenses liées à
l’immobilier et à la mobilité des agents et l’intégration des systèmes
d’information.
Du fait de l’ampleur des changements, les collectivités ont parfois
mis en place une structure dédiée au pilotage et à la conduite des opérations
ou, a minima, ont alloué des ressources internes pour une durée variable
(plus de deux ans pour les nouvelles régions306). La rémunération des
agents affectés à cette structure a un coût non négligeable auquel s’ajoute
l’effort général en matière d’organisation et de ressources humaines
(nouvel organigramme, formation des cadres appelés à diriger de nouveaux
services et des agents dont les missions évoluent, redéfinition des processus
métiers et budgétaires, etc.). La gestion de la communication sur la réforme
a également un coût important (logo, documents, etc.). À titre
d’illustration, dans les Hauts-de-France, le seul renouvellement du
pelliculage des TER coûte 30 000 € par train, soit 10 M€ au total.
Les dépenses liées à l’immobilier et à la mobilité des agents sont
également à considérer puisque transferts de compétences comme fusions
impliquent la mobilité d’une partie des personnels. Pour les entités
fusionnées et notamment les régions, le surcoût dépend des choix
immobiliers. Les régions fusionnées ont privilégié le maintien des sièges
des anciennes régions mais selon des organisations différentes. En
Bourgogne-Franche-Comté et en Normandie, les directions ne sont pas
scindées et sont réparties entre les deux sites ; dans les Hauts-de-France,
elles sont toutes présentes sur les deux sites et donc scindées. Des créations
d’implantations locales ont également été prévues : dans les régions
Hauts-de-France (vingt implantations nouvelles), Grand Est (douze
304 Cf. annexe n° 20 : l’organisation territoriale des nouvelles régions. 305 Économies réalisables et surcoûts prévisibles pour les collectivités locales du fait
de la réforme territoriale, rapport non publié, décembre 2014. 306 La région Nouvelle-Aquitaine a indiqué à la Cour avoir créé huit postes de
« référents RH » dans le cadre du plan d’accompagnement du changement.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 147
agences dont quatre déjà existantes en Alsace) et Occitanie (onze sites au
minimum). Enfin, des surcoûts procèdent d’indemnités de mobilité
accordées aux agents (quand il s’agit de regrouper un service sur un seul
site) et/ou de coûts de coordination (notamment dus aux déplacements
entre les différents sites). Les mêmes contraintes s’appliquent aux
mutations consécutives aux transferts de compétences307.
Carte n° 5 : organisation territoriale de la région Grand Est
Source : Cour des comptes d’après organigramme général de la région Grand Est, novembre 2016
Enfin, l’harmonisation des systèmes d’information est un vaste
chantier dont le coût financier est important. En effet, si les besoins des
régions, auxquels répondent leurs système d’information, sont similaires,
les déclinaisons techniques comme le choix des progiciels peuvent être très
différents. Deux postes importants de surcoûts sont identifiés :
l’harmonisation des logiciels budgétaires et financiers et l’harmonisation
des systèmes d’information en ressources humaines (SIRH). Pour ce faire,
les régions ont recours à des prestations intellectuelles.
307 Article L. 5111-7 du CGCT.
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148 COUR DES COMPTES
B - Un bilan financier incertain à terme
Au-delà de coûts de transition immédiats, des surcoûts pérennes de gestion peuvent obérer les économies structurelles attendues à moyen et long terme, qui sont encore incertaines.
1 - Des risques de surcoûts pérennes
Les nouvelles entités issues de fusions prévues par la réforme territoriale rassemblent des collectivités qui présentaient parfois des situations très disparates. Les modalités d’harmonisation ou de fusion sont susceptibles d’entraîner des surcoûts.
a) L’harmonisation des rémunérations et du temps de travail
Dans la plupart des cas, les agents des régions fusionnées bénéficiaient de conditions de travail relativement disparates en termes de régime indemnitaire et de temps de travail notamment. En ce qui concerne le régime indemnitaire, des écarts importants existent ainsi entre les agents des anciennes régions Haute-Normandie et Basse-Normandie (jusqu’à 300 € d’écart pour les agents des lycées en situation comparable) et entre les agents des anciennes régions du Grand Est (des écarts allant jusqu’à 70 % pour les agents des lycées et 45 % pour les agents du siège en situation comparable)308. De forts écarts ont également été constatés dans les régions Occitanie, Nouvelle-Aquitaine ou Hauts-de-France. S’agissant du temps de travail, la situation est plus nuancée : les différences entre les anciennes régions sont relativement faibles en Nouvelle-Aquitaine, Grand Est et Occitanie. Elles sont plus significatives dans les Hauts-de-France : au sein des services, les agents picards peuvent choisir parmi quatre formules de temps de travail et ceux du Nord – Pas-de-Calais parmi deux formules mais ils bénéficient de deux jours de congés exceptionnels (quatre « jours du président », ramenés à deux en 2016).
Cette disparité rend l’harmonisation complexe et porteuse de risques de surcoûts pérennes tenant pour l’essentiel à l’alignement à la hausse de ces postes de dépenses. La région Nouvelle-Aquitaine a ainsi décidé en 2016 d’aligner le régime indemnitaire des agents de catégorie C du site de Limoges (siège et lycées) sur celui des agents du site de Bordeaux309.
308 Cf. annexe n° 19 : l’harmonisation des régimes indemnitaires et des politiques
publiques dans les nouvelles régions. 309 Rapport de présentation du budget primitif 2017 de la région Nouvelle-Aquitaine.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 149
La masse salariale est en effet l’un des principaux postes de
dépenses d’une collectivité et le contexte législatif est favorable à des
alignements « par le haut » puisque la loi MAPTAM a posé le principe du
choix du régime indemnitaire le plus avantageux pour les agents qui
changent d’employeurs310. Ce principe s’applique également aux
communes nouvelles et aux régions fusionnées. Si les textes en vigueur
n’imposent pas un alignement systématique et immédiat « par le haut » et
laissent une latitude aux collectivités en vue d’une harmonisation
progressive des régimes indemnitaires, le risque d’un effet inflationniste
des réorganisations sur l’évolution de la part indemnitaire des
rémunérations est réel311.
La Cour rappelle que l’impact à la hausse sur la masse salariale de
la réforme de l’organisation territoriale doit être rigoureusement maîtrisé.
Les négociations menées, tant dans les régions que dans les EPCI et les
communes nouvelles, doivent être également l’occasion de remettre à plat
la gestion du temps de travail et de revenir pour tous les agents à la durée
légale et de dégager ainsi des marges de manœuvre.
b) La convergence des politiques publiques
Les politiques publiques des régions fusionnées étaient très
fréquemment conduites selon des critères et des dispositifs distincts. Par
exemple, sur le territoire de la région Nouvelle-Aquitaine, l’aide aux
familles des lycéens prenait la forme d’un tarif réduit dans l’ancienne
région Aquitaine et d’une aide gérée par un fonds social délégué à chaque
établissement dans les deux autres anciennes régions Limousin et Poitou-
Charentes312. Il en est de même de la politique sportive, compétence
partagée par tous les échelons de collectivités. Si l’ensemble des régions
l’exerce principalement par l’octroi d’aide aux clubs, le montant total des
aides ainsi que les critères d’allocation sont très disparates. Ainsi, dans les
Hauts-de-France, le Nord – Pas-de-Calais distribuait 1,7 M€ à ses clubs
et la Picardie 0,4 M€. La structuration de la dépense régionale pouvait ainsi
être très différente dans les régions réunies en 2015, notamment au regard
du nombre d’habitants, comme l’illustre le tableau infra.
310 Article L. 5111-7 du CGCT. 311 Dans son rapport d’orientations budgétaires pour 2017, la région Occitanie prévoit
que les mesures d’harmonisation des conditions de travail auront un effet à la hausse
sur ses dépenses de personnel et un impact durable sur ses charges de fonctionnement. 312 Rapport de présentation du budget primitif 2017 de Nouvelle-Aquitaine.
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150 COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 : dépenses totales par habitant cumulées
sur la période 2011-2015 des anciennes régions Aquitaine,
Limousin et Poitou-Charentes (en €)
Source : Cour des comptes d’après rapport d’observations définitives - Région Aquitaine,
Limousin, Poitou-Charentes, CRC d’Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes
Le risque d’un alignement haussier des politiques publiques est
élevé comme l’illustrent les exemples passés de rapprochements de
collectivités. Les rapports précités de la Cour sur l’intercommunalité et un
rapport d’inspection sur les mutualisations au sein du bloc communal313
rappellent que les mutualisations au sein des EPCI ont souvent été
associées à une extension des services proposés aux habitants plutôt qu’à
des économies budgétaires nettes. Concernant la réforme territoriale, ce
risque peut prendre deux formes : l’extension de services existants à
l’ensemble d’un nouveau territoire et l’harmonisation à la hausse des
montants d’aides ou à la baisse de la tarification. La Cour relève que la loi
NOTRé ne permet pas, sauf dispositions contraires, l’harmonisation
progressive des dispositifs régionaux. Cette disposition pourrait avoir un
effet inflationniste compte tenu de la difficulté politique de remettre en
cause, sans transition ou lissage, les dispositifs parfois plus favorables des
anciennes régions.
313 Les mutualisations au sein du bloc communal, IGA-IGF, décembre 2014.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 151
S’il est prématuré d’apprécier la réalité de tels alignements, les
budgets primitifs 2017 des régions apportent quelques éléments. Ainsi,
dans les Hauts-de-France, le travail d’harmonisation des aides aux
apprentis a été réalisé en partie en 2016. Une grande majorité d’entre eux
bénéficient désormais de conditions identiques et revalorisées, notamment
une aide de rentrée de 200 € pour les primo-entrants et un fonds de
solidarité étendu à l’ensemble des apprentis du territoire314. Par ailleurs, la
région Centre-Val de Loire a limité la participation des familles aux
transports scolaires315 (nouvelle compétence transférée par les
départements au 1er septembre 2017) à un droit d’inscription de 25 € par
enfant316 alors qu’auparavant, une participation variable mais d’un montant
généralement supérieur était demandée par la majorité des départements317.
En ce qui concerne la création d’antennes régionales, motivée par la
nécessité anticipée par les exécutifs régionaux d’une attention portée au
maintien d’un lien de proximité avec les territoires infrarégionaux, elle est
potentiellement porteuse de coûts supplémentaires selon les modalités
retenues de territorialisation. Dans les Hauts-de-France, la solution
envisagée semble être l’utilisation du parc des lycées, qui recèle des locaux
non employés. Les coûts potentiels de la territorialisation de l’action
régionale liée aux fusions sont ainsi largement conditionnés par
l’immobilier disponible.
314 Rapport de présentation du budget primitif 2017 de la région Hauts-de-France. 315 Mesure votée le 17 février 2017 par la commission permanente du Conseil régional. 316 Deux exceptions à l’harmonisation de la tarification des transports scolaires doivent
être observées sur le territoire de la région Centre-Val de Loire : les agglomérations
de Chartres et Dreux demeurent compétentes en matière de transport sur leur périmètre,
et continueront à fixer leur propre tarif. 317 Hors réductions spécifiques, en 2016, la contribution des familles au coût des
transports scolaires était de 20 % du coût total en Eure-et-Loir, de 150 € en Indre-et-
Loire, 132 € dans le Loiret et 60 € dans le Cher. Dans le Loir-et-Cher et dans l’Indre,
elle était réduite aux frais de dossier (30 €).
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152 COUR DES COMPTES
Des stratégies d’harmonisation différentes des tarifs des cartes grises318
En 2016, un processus d’harmonisation des tarifs des cartes grises a
été appliqué par les régions regroupées, conformément à l’article 89 de la
loi de finances pour 2016. Les assemblées délibérantes avaient jusqu’au 31
mai pour voter un tarif unique applicable sur l’ensemble du nouveau ressort
territorial ou se prononcer sur la mise en œuvre d’une procédure
d’intégration progressive des tarifs en cinq ans à partir du 1er janvier 2017.
À l’exception de la Normandie, les régions regroupées présentaient
toutes une certaine amplitude en ce qui concerne les tarifs des cartes grises.
Dans les anciennes régions de Grand Est, les tarifs par cheval-vapeur
variaient ainsi de 35 € en Champagne-Ardenne et 36,5 € en Alsace à 45 €
en Lorraine. Elles ont toutefois opté pour des stratégies d’harmonisation
différentes, sur le sens de l’harmonisation comme sur ses modalités :
- Une uniformisation progressive, en trois ans dans le Grand Est (cf. infra)
et en cinq ans dans les Hauts-de-France ;
Source : Cour des comptes
- Une uniformisation dès 2017 dans des régions qui présentaient de
faibles écarts (Auvergne-Rhône-Alpes, Nouvelle-Aquitaine) ou de fortes
disparités (Bourgogne-Franche-Comté et Occitanie), avec l’alignement
sur un tarif déjà existant (à la hausse ou à la baisse). Ainsi, en Occitanie,
elle s’est traduite par la hausse de 10 € du tarif des cartes grises sur le
territoire de l’ancienne région Midi-Pyrénées pour atteindre 44 €, tarif en
vigueur sur le territoire de l’ancienne région Languedoc-Roussillon. En
Bourgogne-Franche-Comté, le tarif des cartes grises sur l’ancien territoire
franc-comtois a augmenté de 15 €, passant de 36 € à 51 € par cheval-vapeur.
318 Cf. annexe n° 21 : l’harmonisation des tarifs des cartes grises dans les nouvelles régions.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 153
2 - Des économies potentielles à terme
Si la réduction des dépenses des collectivités locales n’a pas été
expressément présentée comme un objectif de la réforme, elle apparaît
comme l’une de ses retombées fortement attendues ainsi que le souligne le
programme de stabilité du Gouvernement pour la période 2017-2020319.
Pourtant, à court terme, les économies seront sans doute faibles et ne
compenseront pas les surcoûts de transition. À moyen et long termes, seule
une démarche volontariste des exécutifs locaux permettra des gains nets320.
À court terme, des gains peuvent être générés, notamment en
matière de masse salariale et d’indemnités aux élus, par la diminution du
nombre de postes d’encadrement et d’élus. À l’occasion de la fusion des
régions, le nombre de directeurs généraux adjoints (DGA) et de directeurs
a considérablement diminué. Par exemple, dans les Hauts-de-France, neuf
DGA et 40 directeurs ont succédé aux 16 DGA et aux 58 directeurs des
deux anciennes régions. La région Grand Est ne conserve qu’un DGA sur
les six précédents, et 17 directeurs contre 54 précédemment. Par ailleurs,
le nombre de postes de vice-présidents a également décru à l’occasion de
l’installation des nouveaux exécutifs régionaux. En Auvergne-Rhône-
Alpes, le nombre de vice-présidents a presque été divisé par deux (de 29 à
15 postes) et par trois le nombre de membres de la commission permanente
(de 187 à 61). Dans son rapport d’orientations budgétaires pour 2017, le
conseil régional chiffre les économies ainsi réalisées à près de 10 M€ sur
le mandat. Toutefois, de telles économies doivent être nuancées : la fusion
des régions n’a pas engendré une baisse du nombre total d’élus
régionaux321. En revanche, elle a parfois provoqué une hausse de leurs
indemnités par le passage à une strate démographique supérieure, comme
en Bourgogne-Franche-Comté où le montant de l’indemnité des
conseillers régionaux a augmenté de 380 € en 2016 par rapport à la
mandature précédente. Dans les communes nouvelles, le nombre d’élus
diminuera après les élections municipales de 2020.
319 Ministère de l’économie et des finances, programme de stabilité, avril 2017 : « la
réforme territoriale permet […] la réalisation de gains d’efficience contribuant au
ralentissement des dépenses de fonctionnement ». Ces gains attendus ne font toutefois
pas l’objet d’une prévision chiffrée. 320 La région Occitanie a mis en place au début 2017 une « mission d’information et
d’évaluation sur les modalités et les conséquences de la fusion des régions », qui intègre
une analyse des coûts et économies induits par la réforme territoriale. 321 Dans sa version originale, le projet de loi prévoyait un plafonnement à 150 élus pour
chacune des nouvelles régions créées, abaissant leur nombre total de 1 757 à 1 509.
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154 COUR DES COMPTES
À moyen et long terme, des gains de plus grande ampleur pourraient
être générés, notamment issus d’économies d’échelle (ressources
humaines, finances, achat et gestion de bâtiment, etc.). L’étude d’impact
du projet de loi relative à la délimitation des régions relève ainsi que le coût
par habitant de l’administration régionale présente de fortes disparités,
entre les régions de moins d’un million d’habitants (928 €) et celles de plus
de quatre million d’habitants (398 €). Le même constat est établi en matière
de personnel. D’autres leviers pourront être actionnés, comme la
massification des achats, dont le rapport Malvy-Lambert322 évaluait les
gains potentiels à une fourchette de 10 % à 15 % d’économies. Les gains
liés au transfert des transports des départements aux régions seront sans
doute modestes dans un premier temps car les régions devront continuer à
s’appuyer sur le même maillage d’opérateurs locaux, mais une économie
sera possible à terme grâce à une optimisation de l’offre de transports
publics au niveau régional. En outre, les régions fusionnées bénéficieront
d’un pouvoir de négociation accru face à la SNCF lors de la renégociation
des conventions TER.
Enfin, il faut ajouter à ces économies potentielles pour les finances
publiques locales le bénéfice global pour l’activité du pays d’une
rationalisation de l’action publique locale, estimé dans le rapport
économique, social et financier de 2017 à 0,3 % du PIB à l’horizon 2020.
Toutefois, l’étude de l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) à laquelle se réfère le document323 ne chiffre que les
gains de productivité potentiels émanant de la réforme de la gouvernance
des aires métropolitaines du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence.
Selon cette étude, ces gains sont conditionnés à une mise en œuvre de la
réforme, qui ne se traduirait pas par la création d’échelons intermédiaires,
et à la capacité des nouvelles métropoles à organiser le développement
économique de façon intégrée. Les analyses supra (I et II) montrent que de
telles conditions ne sont pas réunies actuellement.
322 Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et
l’engagement de chacun, Martin Malvy et Alain Lambert, avril 2014. 323 Les réformes structurelles en France : impact sur la croissance et options pour
l’avenir, OCDE, 2014.
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L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA RÉFORME TERRITORIALE 155
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
La réforme territoriale, portée par plusieurs textes législatifs,
notamment les lois MAPTAM et NOTRé, a réduit le nombre des
intercommunalités, supprimé la clause générale de compétence, créé de nouvelles métropoles, agrandi les régions et étendu leurs compétences.
Cependant, elle n’est pas allée aussi loin que prévu dans les projets initiaux de l’exécutif, qui visaient des transferts plus importants des
compétences des départements (routes, voiries) et leur extinction à terme.
Si elle a considérablement modifié l’économie générale de l’organisation territoriale, cette réforme n’est pas véritablement parvenue
à rationaliser l’architecture institutionnelle locale et la répartition des
compétences entre les collectivités, ni à rendre plus lisible pour le citoyen un dispositif qui reste structurellement complexe. La multiplication des
métropoles et le resserrement de la carte intercommunale brouillent les distinctions entre les différentes catégories d’EPCI ; les transferts de
compétences départementales au profit des régions sont restés limités
contrairement à l’intention première tandis que les départements ont vu confortée leur mission de « solidarité territoriale » envers les communes ;
la question de l’articulation de leurs compétences avec celles des métropoles, si elle a été résolue à Lyon, reste posée partout ailleurs ; enfin,
la réalité de l’effet d’entraînement économique exercé par les métropoles
sur leurs territoires périphériques reste à démontrer.
De façon générale, le maintien de tous les niveaux de collectivités,
auxquels s’ajoute la multiplication des échelons intermédiaires au sein des
grandes régions et de certains nouveaux EPCI pour maintenir un lien de proximité avec des territoires élargis, contredit l’ambition initiale de
réduire le nombre de niveaux d’administration publique locale.
Ainsi, la réforme territoriale engagée devrait être considérée
comme une première étape. L’objectif de rationalisation du paysage
territorial reste encore à atteindre. Différentes pistes d’évolution existent comme, par exemple, simplifier les catégories d’EPCI ou reproduire le
schéma lyonnais.
Sur le plan administratif, la réforme engagée est encore largement en cours. La mise en œuvre de nombreux chantiers appelle une vigilance
financière particulière : au-delà des coûts de transition, inhérents à toute réforme de structure, il existe des risques importants de surcoûts durables
de gestion, conséquences notamment de l’harmonisation des régimes
indemnitaires et des politiques publiques. Dans le même temps, les économies d’échelle susceptibles de résulter de la réforme ne peuvent
encore être estimées.
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156 COUR DES COMPTES
S’il est prématuré, en l’absence de données précises et définitives,
d’établir un bilan des coûts et économies dans les budgets locaux, la Cour appelle de ses vœux la mise en œuvre effective, dans les collectivités
concernées, d’une stratégie cherchant à tirer parti des possibilités de
rationalisation et de mutualisation offertes par la réforme. Une telle stratégie passe par une information rigoureuse des élus et des citoyens sur
les conséquences financières des fusions de collectivités. Cela suppose la
publication de données spécifiques dans le rapport d’orientation
budgétaire des nouvelles collectivités.
La Cour formule les recommandations suivantes :
6. (État et collectivités visées) prévoir dans le rapport d’orientation
budgétaire des nouvelles régions, EPCI fusionnés et communes
nouvelles, une évaluation de l’impact financier de la fusion identifiant les coûts de transition, les économies réalisées et les
surcoûts pérennes ;
7. (État et collectivités visées) évaluer le caractère reproductible de la
création de la métropole de Lyon à partir d’un bilan de son impact
en termes d’efficacité et d’efficience des politiques publiques
métropolitaines et départementales ;
8. (État) mener une étude sur la pertinence du maintien des quatre
catégories actuelles d’EPCI au regard de la nouvelle carte intercommunale et, le cas échéant, proposer une simplification du
cadre juridique de l’intercommunalité.
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Chapitre IV
La situation financière des collectivités
des départements d’outre-mer
D’une population totale de 1,9 million d’habitants, les départements
d’outre-mer, hors Mayotte324, possèdent une organisation institutionnelle
constituée d’un nombre relativement limité de collectivités locales, soit
112 communes, 18 établissements publics de coopération intercommunale,
2 départements, 2 régions et 2 collectivités uniques325.
Les collectivités de ces départements présentent une situation
financière en moyenne plus dégradée que celles de métropole alors que les
besoins d’investissements publics y sont plus importants. Ce constat, déjà
dressé par la Cour dans son rapport public thématique de 2011326, reste
d’autant plus d’actualité que la situation s’est depuis encore dégradée.
Une telle situation tient au contexte économique, social et
institutionnel d’outre-mer (I) mais également à des défauts de gestion
observés de façon récurrente au sein de ces collectivités, notamment à des
charges de personnel trop importantes qui obèrent les capacités
d’autofinancement (II). Les difficultés de programmation des
324 Le département de Mayotte ne fait pas partie du champ de l’analyse compte tenu de
ses particularités et d’un récent rapport public de la Cour (Cour des comptes, Rapport
public thématique : La départementalisation de Mayotte, une réforme mal préparée,
des actions prioritaires à conduire. La Documentation française, janvier 2016, 164 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr). 325 En outre-mer, le département et la région exercent leurs compétences sur le même
territoire. Ils ont été remplacés par une collectivité territoriale unique en Martinique et
en Guyane, en application des lois organique et ordinaire du 27 juillet 2011, après des
référendums organisés en janvier 2010 comme prévu par l’article 73 de la Constitution.
Leurs assemblées élues exercent leurs compétences depuis le 1er janvier 2016. 326 Cour des comptes, Rapport public thématique : La situation financière des
communes des départements d’outre-mer. La Documentation française, juillet 2011,
165 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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158 COUR DES COMPTES
investissements qui en résultent affectent le niveau du service public rendu,
par exemple en matière de réseaux qui nécessitent des infrastructures
locales en nombre et qualité suffisants (III). Les collectivités disposent de
leviers d’action pour redresser leurs comptes, qu’elles doivent, comme
celles de métropole, activer rapidement. Les services de l’État doivent les
accompagner dans ces efforts en contribuant à la mise en œuvre des
réformes structurelles propres à renforcer la maîtrise de leurs finances (IV).
I - La situation socio-économique
et institutionnelle
Les collectivités des départements d’outre-mer (DOM) évoluent
dans un environnement social et économique souvent difficile (A) et une
organisation institutionnelle qui se distingue de celle de la métropole par
un moindre émiettement communal et un plus faible développement de
l’intercommunalité (B).
A - Une situation socio-économique difficile
1 - Des enjeux démographiques fortement contrastés
Les régions d’outre-mer ont longtemps été perçues comme des
territoires aux populations jeunes. En 2009, selon l’Institut national
d’études démographiques (INED), 33 % des habitants des quatre
départements d’outre-mer avaient moins de vingt ans contre 25 % dans
l’hexagone. Aujourd’hui, la situation est très contrastée. La Guadeloupe et
la Martinique font partie des départements les plus touchés par le
vieillissement démographique : en 2040, 40 % de leurs habitants auront
plus de soixante ans. La Réunion et la Guyane, en revanche, présentent une
forte croissance démographique (de respectivement 0,6 % et 2,3 % par an
entre 2009 et 2016) due notamment à un taux de natalité particulièrement
élevé. Elles figurent parmi les départements les plus jeunes de France
puisque près du tiers de la population est âgée de moins de 20 ans à La
Réunion et 42 % en Guyane.
La situation de la Guyane est atypique par rapport aux autres
territoires français : sa croissance démographique très dynamique résulte à
la fois du niveau très élevé de la natalité mais aussi de l’immigration à
hauteur de 40 %. Ces particularités, associées à l’étendue des zones
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 159
forestières, rendent plus difficile qu’ailleurs le recensement de la
population.
Tableau n° 27 : situation démographique des départements
d’outre-mer (2016)
Population
Moins
de 20
ans
Plus
de 60
ans
Taux
de
natalité
(2015)
Croissance
démographique
annuelle
(2009-2016)
Densité
au km²
Métropole 64 604 599 24,3 % 25,2 % 11,8 ‰ 0,5 % 118
Guadeloupe 395 725 26,9 % 23,3 % 11,9 ‰ - 0,2 % 244
Martinique 376 847 23,9 % 25,7 % 10,5 ‰ - 0,7 % 345
Guyane 262 527 42,7 % 7,9 % 26,2 ‰ 2,3 % 3
La Réunion 850 996 31,5 % 15,6 % 16,5 ‰ 0,6 % 339
Source : Cour des comptes – données Insee
Dans trois départements d’outre-mer, la densité de population est supérieure à la moyenne nationale. Avec une superficie proche de celle de la Nouvelle-Aquitaine, le département de la Guyane (85 534 km²) se distingue en revanche par sa très faible densité de population (3 habitants/km²), le deuxième département français à cet égard étant la Lozère (15 habitants/km²)327. Toutefois, 80 % de la population guyanaise résident dans la zone semi-urbanisée de l’arc littoral Saint-Laurent du Maroni-Cayenne.
2 - La situation économique et sociale
Les territoires des départements d’outre-mer jouissent de niveaux de développement plutôt élevés au regard de leurs environnements régionaux respectifs mais ils souffrent de retards par comparaison avec les collectivités de l’hexagone. Ils présentent des caractéristiques propres aux petites économies insulaires : éloignement de la métropole où se trouvent les principaux partenaires commerciaux, accessibilité par les seules voies maritime et aérienne328, géographie qui complique la circulation des marchandises, faible superficie induisant l’étroitesse des marchés, risques naturels élevés imposant parfois des normes et technologies particulières et coûteuses. La demande intérieure y est insuffisante pour permettre aux entreprises locales d’atteindre une taille critique.
327 La faible densité de la Guyane s’explique par un domaine forestier représentant près
de 70 % du territoire guyanais. 328 Caractéristique aussi de la Guyane en raison de son adossement à la forêt
amazonienne et de la faiblesse des communications terrestres vers le continent.
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160 COUR DES COMPTES
Dès lors, le nombre d’opérateurs économiques est réduit, aboutissant fréquemment à une concentration des capitaux, constitutive d’oligopoles, voire de monopoles locaux.
Tableau n° 28 : PIB, revenu par habitant et taux de chômage
en outre-mer
PIB
par
habitant
en 2013
PIB
par
habitant
en 2014
Évolution
PIB
par
habitant
Revenu
annuel des
ménages
par
habitant
(2014)329
Taux
de
chômage
2015
Moyenne
métropole 32 544 32 736 + 0,1 % 20 320 9,9 %
Guadeloupe 19 861 20 221 + 2,2 % 15 185 23,7 %
Martinique 22 710 23 367 + 1,6 % 16 835 19 %
Guyane 15 704 16 057 + 1 % 10 665 22 %
La Réunion 20 198 20 725 + 0,8 % 16 703 24,6 %
Source : Cour des comptes – données Insee et DGCL
Ces faiblesses structurelles se traduisent par des niveaux de produit
intérieur brut (PIB) par habitant très inférieurs à la moyenne nationale.
Selon l’Insee, la convergence économique des Antilles et de La Réunion
avec l’hexagone, observée au cours de la première moitié de la décennie
2000, s’est notablement ralentie par la suite. En moyenne, le PIB par
habitant dans les DOM représentait 59 % du PIB par habitant métropolitain
en 2013-2014.
En 2015, les ménages d’outre-mer disposaient d’un revenu moyen
disponible brut par habitant très inférieur à celui de l’hexagone (73 % en
moyenne du revenu moyen métropolitain hors Paris). En Guyane, où il est
le plus bas, il ne représentait que 52 % de la moyenne métropolitaine hors
Paris. Les observatoires des prix et des revenus relèvent toutefois la part
très importante de l’économie informelle dans ces territoires, en particulier
en Guyane où l’activité non déclarée égale, sinon dépasse, l’activité
régulièrement déclarée.
Dans ce contexte où le taux de chômage en outre-mer représente
plus du double de celui de l’hexagone, les départements ont une économie
329 Revenu annuel disponible brut : part du revenu primaire qui reste à la disposition
des ménages pour la consommation et l'épargne.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 161
très dépendante du secteur public (commande publique, emplois, aides et
prestations). Les dépenses sociales pèsent plus lourdement encore qu’en
métropole sur les budgets des collectivités locales (cf. chapitre V). Les
départements de la Guadeloupe, La Réunion et la Martinique se classent
dans le premier décile des départements par la part de leurs dépenses
sociales dans leurs dépenses de fonctionnement330.
B - Une faible intégration intercommunale
Au 1er janvier 2017, les 112 communes de la Guadeloupe, la
Martinique, la Guyane et La Réunion étaient regroupées en
18 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre.
Tableau n° 29 : communes et établissements publics de coopération
intercommunale dans les départements et régions d’outre-mer
Nombre
de communes Nombre d’EPCI
Guadeloupe 32 6
Guyane 22 4
Martinique 34 4
La Réunion 24 5
Total 112 18
Source : Cour des comptes – données DGCL
Ces quatre départements connaissent un moindre émiettement
communal qu’en métropole et comptent peu de toutes petites communes.
Un phénomène de création de communes existe au contraire, comme en
témoigne la scission de la commune de Saint-Louis à La Réunion prévue
au 1er janvier 2018.
330 Part des dépenses sociales des départements dans leurs charges de fonctionnement
en 2015 : 68 % en Guadeloupe, 62 % en Martinique, 56 % en Guyane et 66 % à La
Réunion, contre 52 % en métropole (hors Rhône). Source : données DGFiP et CNAF.
.
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162 COUR DES COMPTES
1 - Une carte intercommunale achevée
De nouveaux schémas départementaux de coopération
intercommunale (SDCI)331 ont été adoptés en 2016 en Guadeloupe et à La
Réunion. Ils n’ont pas été modifiés en Martinique et en Guyane.
En Guadeloupe, le nouveau schéma n’a toutefois qu’actualisé celui
arrêté en 2011 en y ajoutant la possibilité d’une gouvernance unique en
matière de gestion de l’eau. Tout l’archipel guadeloupéen est ainsi couvert
par l’intercommunalité depuis le 1er janvier 2014. Il compte six EPCI à
fiscalité propre, dont cinq communautés d’agglomération et une
communauté de communes, regroupant au total les 32 communes de
l’archipel, ainsi que cinq syndicats intercommunaux et sept syndicats
mixtes.
En application du SDCI de La Réunion adopté en 2016, les 24
communes de l’île sont intégrées dans l’une des cinq communautés
d’agglomération, dont la population est comprise entre 120 000 et 210 000
habitants. La Réunion compte également 11 syndicats (3 syndicats
intercommunaux et 8 syndicats mixtes).
La loi NOTRé du 7 août 2015, qui prévoit le transfert de la gestion
de l’eau et des déchets aux EPCI à fiscalité propre à l’horizon 2020, va
encore induire des évolutions dans la répartition des compétences entre
collectivités. Ainsi, en Martinique, les trois syndicats chargés de la gestion
de l’eau et de l’assainissement vont être dissous car ils sont situés en partie
ou en totalité dans le périmètre de la Communauté d’agglomération de
l’Espace Sud Martinique (CAESM) et de la Communauté
d’agglomération du Pays Nord Martinique (CAP Nord Martinique).
2 - Des transferts de compétences néanmoins inaboutis
Les transferts de compétence actés juridiquement ne se sont en effet
pas nécessairement traduits par un transfert effectif de la gestion. Les
charges de personnel des EPCI ne représentent qu’un cinquième des
dépenses du bloc communal en Guyane et un dixième en Martinique et à
La Réunion contre plus du tiers en métropole et en Guadeloupe, signe
d’une moindre intégration communautaire. En Guadeloupe, les communes
continuent d’exercer les compétences transférées à leurs EPCI, notamment
en matière d’eau et d’assainissement, par le biais de conventions de
331 Cf. chapitre III.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 163
rétrocession de la gestion, qui perdurent et empêchent une véritable gestion
intercommunale de la ressource. À titre d’exemple, trois communes, sur les
six que compte la communauté d’agglomération du Nord Grande-
Terre332, ont signé avec elle une convention de gestion du service public
de l’eau. De plus, pour deux autres communes, la communauté
d’agglomération est membre du syndicat intercommunal d’alimentation
en eau et d’assainissement de la Guadeloupe (SIAEAG).
Par ailleurs, les compétences transférées n’ont le plus souvent pas
ou peu fait l’objet d’une évaluation précise de l’actif et du passif rattachés.
Ce défaut d’évaluation pèse sur la gestion des moyens et crée un risque de
perte de subventions (du fonds européen de développement économique et
régional – FEDER – en particulier), faute de maître d’ouvrage compétent
ou de montage du dossier satisfaisant. Malgré les travaux des commissions
locales d’évaluation des ressources et des charges transférées (CLERCT),
le volume des dettes croisées entre les intercommunalités et les communes
peut aggraver de façon sensible leur situation financière. En Guadeloupe,
par exemple, le montant des dettes non honorées à ce titre par les EPCI à
fiscalité propre envers des communes membres et d’autres établissements
publics intercommunaux pèse sur la situation financière de ces dernières.
La CA Grand Sud Caraïbes333 est la moins vertueuse des
intercommunalités : près de 7 M€ devraient être reversés à des communes.
Une priorité plus marquée devrait être donnée à la mutualisation des
moyens à l’échelle intercommunale afin d’atteindre la taille critique
nécessaire à une gestion plus performante et à la réalisation
d’investissements structurants.
II - Une situation financière paradoxale : des
ressources élevées, un autofinancement faible
La situation financière des collectivités locales est moins bonne dans
les départements d’outre-mer qu’en métropole (A) malgré des recettes
supérieures permises par l’octroi de mer et la taxe spéciale sur les
carburants (B). Ce surcroît de recettes, qui pourrait permettre de répondre
aux besoins d’équipements des territoires (D), couvre des charges de
personnel élevées (C).
332 Source : préfecture. 333 Source : préfecture.
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164 COUR DES COMPTES
A - Des recettes à la structure atypique
et globalement élevées
Une partie des recettes des collectivités d’outre-mer leur sont
propres. Il en est ainsi de l’octroi de mer et de la taxe sur les carburants,
qui représentent une part majoritaire des recettes des communes. Les
collectivités bénéficient également d’une péréquation horizontale plus
favorable. Elles perçoivent en revanche de faibles produits de la fiscalité
directe locale et bénéficient de dotations de péréquation verticale
inférieures à celles de communes comparables de l’hexagone.
1 - Le bénéfice d’une fiscalité directe locale spécifique
Recettes propres aux collectivités d’outre-mer, l’octroi de mer et la
taxe spéciale sur les carburants forment une part importante de leurs
recettes de fonctionnement. En 2016, elles en représentaient 19,1 % en
Martinique, 22,5 % en Guyane, 20,8 % en Guadeloupe et 15,7 % à La
Réunion. Pour les communes, ces contributions indirectes constituent en
moyenne entre 22,7 % (La Réunion) et 29,4 % (Guadeloupe) des recettes
de fonctionnement.
a) L’octroi de mer, un impôt local supplémentaire
L’octroi de mer, taxe sur les importations et les livraisons de biens
fabriqués localement, est perçu par les collectivités locales. Il a pour
spécificité de relever à la fois de la fiscalité locale et des droits indirects
puisque son assiette est constituée de la valeur hors taxes des biens
importés ou livrés par les personnes qui y sont assujetties334. En
contrepartie, les taux de TVA sont réduits par rapport à ceux de la
métropole335 en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion, et le régime de
la TVA ne s’applique pas en Guyane. Les assemblées délibérantes des
régions et collectivités uniques disposent du pouvoir de taux sur l’octroi de
334 En application de la loi du 2 juillet 2004, sont actuellement assujetties à l’octroi de
mer les personnes qui exercent, de manière indépendante, des activités productives dans
l’une des collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution. Le fait générateur de
la taxe survient lors de l’importation des biens, s’ils ont été produits à l’extérieur de la
collectivité, ou de leur livraison à l’acquéreur s’ils ont été fabriqués sur son territoire. 335 Le taux normal est à 8,5 % contre 20 % en métropole et le taux réduit est à 2,1 % au
lieu de 5,5 % ou 10 % en métropole.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 165
mer. Les taux étant fixés par types de produits, elles peuvent exonérer
totalement ou partiellement les productions locales.
Les produits de l’octroi de mer, qui atteignaient environ 1 Md€ en
2016, sont perçus pour partie par les communes – octroi de mer de base,
affecté à une dotation globale de garantie (DGG) – et pour partie par les
régions ou collectivités uniques – octroi de mer régional dont le taux ne
peut dépasser 5 %336. L’éventuel solde de recettes à distribuer une fois cette
répartition réalisée est affecté au fonds régional pour le développement et
l’emploi (FRDE)337 puis bénéficie pour 80 % aux communes338 et pour
20 % à l’échelon régional. En Guyane toutefois, la dotation globale de
garantie ne bénéficie pas qu’aux communes mais aussi à la collectivité
territoriale unique (précédemment au département)339.
Au total, les communes bénéficient de la majeure partie des recettes
de l’octroi de mer, qui ont progressé de 1 % entre 2013 et 2016 avec des
variations annuelles comprise entre - 1 % et 2 %. Ainsi, en 2016, l’octroi
de mer a représenté entre 19,3 % (La Réunion) et 25,9 % (Guadeloupe) de
leurs recettes réelles de fonctionnement. Il est également essentiel au
financement des dépenses de l’échelon régional puisqu’il a fourni à ce
dernier jusqu’à 41,4 % (Guadeloupe) de ses recettes fiscales.
Les modalités de répartition de l’octroi de mer entre les communes
varient d’un département à l’autre. En Guadeloupe, Guyane et Martinique,
la répartition est effectuée, pour 90 % à 100 %, en fonction de la population
communale340. À La Réunion, en revanche, les critères retenus ont pour
effet d’inciter les communes à la dépense. En effet, 47 % des recettes de
l’octroi de mer de l’année N sont réparties au prorata des dépenses de
fonctionnement et des deux tiers des dépenses d’investissement de l’année
336 L’augmentation de 2,5 % à 5 % a été prévue pour la Guyane par la loi de finances
rectificative pour 2016 et pour les autres DOM par la loi du 28 février 2017 de
programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en
matière sociale et économique. 337 Dont les versements sont affectés à la section d’investissement des collectivités. 338 La part communale est répartie en fonction de la population avec une majoration de
20 % pour les communes chefs lieu de département et de 15 % pour les communes
chefs lieu d’arrondissement. 339 27 M€ de 2004 à 2016 conformément à l’article 48 de la loi du 2 juillet 2004, 18 M€
en 2017 et 9 M€ en 2018. La loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité
réelle outre-mer dispose qu’en 2018, pour compenser la perte de recettes résultant de la
suppression de la part de DGG de la collectivité territoriale de Guyane, un prélèvement
sur les recettes de l’État de 18 M€ sera institué. 340 du LUART, Roland, rapport du Sénat n° 357 (2003-2004) sur le projet de loi relatif
à l’octroi de mer, fait au nom de la commission des finances, p. 155. Sénat, juin 2004,
293 p., disponible sur https://www.senat.fr/rap/l03-357/l03-35732.html
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166 COUR DES COMPTES
N-3. 17 % sont ventilées à parts égales entre les communes et 36 % au
prorata de leur population.
À titre d’illustration, le contrôle de la commune de Trois-Bassins
a montré que la collectivité attendait une progression significative du
montant de sa dotation globale garantie en raison du doublement de ses
dépenses d’équipement entre 2013 et 2015. De même, elle a estimé à
0,2 M€ les recettes supplémentaires résultant de l’accroissement de ses
dépenses en faveur des contrats aidés alors même que cette dépense est en
grande partie couverte par des remboursements de l’État.
Ces critères conduisent ainsi à une répartition très inégale de l’octroi
de mer par habitant entre les communes de La Réunion, qui présente des
écarts de 1 à 3 : la commune la plus richement dotée est Saint-Philippe
avec 742 € par habitant contre 273 € par habitant pour la plus faiblement
dotée, Le Tampon. De même, la progression moyenne de 1,7 % par an des
recettes de l’octroi de mer des communes entre 2012 et 2015 masque des
évolutions contrastées entre une baisse de 2,4 % par an dans la commune
du Tampon et une hausse de 6,1 % par an dans celle de Sainte-Rose.
Par conséquent, en ce qui concerne La Réunion, il conviendrait de
réaliser des simulations permettant d’aligner les critères de répartition du
produit de l’octroi de mer entre les communes sur ceux appliqués dans les
autres départements.
b) La taxe spéciale sur la consommation de carburants,
attribuée principalement aux régions
Dans les départements d’outre-mer, une taxe spéciale sur la
consommation de carburants (TSC)341 s’applique en lieu et place de la taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en
vigueur en métropole. C’est une taxe unitaire calculée forfaitairement sur
le volume de carburant consommé, dont les tarifs sont votés par les conseils
régionaux et ne peuvent excéder celui de la TICPE métropolitaine. Le
produit de la taxe est réparti342 entre la région, le département, les
communes et les EPCI. Il doit être affecté pour l’essentiel aux réseaux
routiers dont ils ont respectivement la charge et au développement des
transports publics de personnes.
Le montant total de la taxe s’est élevé en 2016 à 473 M€ dont 63 %
alloués aux régions, 14 % aux départements, 21 % aux communes et 2 %
aux EPCI compétents en matière de transports. La TSC représente une part
341 Article 266 quater du code des douanes. 342 Article L. 4434-3 du CGCT.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 167
des recettes de fonctionnement qui est faible pour les communes et
départements (respectivement 4 % et 3 %) mais plus substantielle pour les
régions et collectivités uniques (14 %).
2 - De faibles produits de la fiscalité directe locale
À l’inverse, les produits des impôts directs locaux sont
proportionnellement moins importants dans les départements d’outre-mer.
Dans les communes de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion, ils
sont inférieurs de 20 % à 30 % à ceux des communes de métropole. En
Guyane, ce phénomène est encore accentué, le produit des impôts directs
ne représentant que 40 % de la moyenne nationale.
Tableau n° 30 : recettes fiscales par habitant des communes
d’outre-mer
Produit par habitant
de l’octroi de mer
et de la taxe sur
les carburants (2016)
Produit par habitant
des impôts directs
locaux (2015)
Guadeloupe 531 € 353 €
Guyane 389 € 200 €
Martinique 523 € 371 €
La Réunion 423 € 404 €
Métropole hors
Paris - 503 €
Source : Cour des comptes – données DGFiP et Observatoire des finances locales
Les exonérations décidées par les assemblées délibérantes sont un
premier frein au développement des ressources fiscales des collectivités.
Elles représentaient 31 % (Martinique) à 34 % (Guyane, La Réunion) des
bases brutes en 2015. Elles sont peu suivies sur le plan administratif : les
communes ne sont pas toujours en mesure de transmettre les délibérations
correspondantes lors des contrôles des chambres régionales des comptes.
De ce fait, les objectifs poursuivis et les bénéficiaires de ces exonérations
ne sont pas clairement identifiés.
La faiblesse des produits fiscaux résulte toutefois essentiellement de
l’étroitesse des bases. En effet, 78 % des communes des départements
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168 COUR DES COMPTES
d’outre-mer possèdent un potentiel fiscal343 inférieur à la moyenne. Le
potentiel fiscal des communes est inférieur de 80 % à la moyenne nationale
en Guadeloupe, 90 % en Martinique et 95 % à La Réunion. Il est supérieur
à la moyenne nationale en Guyane du seul fait de la commune de Saint-
Élie qui a un potentiel trois fois supérieur à la moyenne. Sans cette
commune, le potentiel fiscal moyen des communes de Guyane ne
représente que 56 % de la moyenne nationale. Y compris l’octroi de mer,
12 communes de Guyane sur 22 avaient en 2016 un potentiel fiscal par
habitant inférieur à la moyenne nationale.
L’étroitesse des bases fiscales tient essentiellement à un
recensement lacunaire et en amélioration lente.
Les difficultés de mise à jour des bases fiscales
Le défaut de recensement des bases est un enjeu bien identifié et
spécifique à l’outre-mer.
La situation de la Guyane en la matière est très fortement dégradée :
l’adressage très défaillant ne permet pas de s’assurer de l’exhaustivité des
bases, génère des doublons et conduit à de fortes difficultés en matière de
recouvrement de l'impôt. L'habitat spontané se traduit par de vastes zones
résidentielles regroupant parfois plusieurs dizaines de foyers dont l'adresse
n'est pas différenciée. 30 000 constructions spontanées ont été recensées sur
le territoire des neuf communes du littoral344. Le taux de bâti édifié sans
autorisation d'urbanisme s’élèverait à près de 40 %, voire à 80 % en 2016
sur l'ouest Guyanais et la commune de Saint-Laurent du Maroni345.
Depuis 2013, aucun permis de construire délivré par cette commune n'a été
communiqué aux services compétents de la direction régionale des finances
publiques (DRFiP). Ces constructions spontanées sont pour partie réalisées
sur sol d’autrui (près de 17 000 en 2016 en Guyane). En outre, un certain
nombre de communes amérindiennes de Guyane disposent de zones de
droits d’usage collectifs (ZDUC)346 qui limitent leurs marges de manœuvre
en matière de taxe foncière (Awala-Yalimapo ou Papaichton par
exemple). Au total, 13 communes sur 22 en Guyane ont eu des bases nettes
de taxe foncière sur les propriétés non bâties négatives entre 2012 et 2016.
343 Le potentiel fiscal est égal à la recette que produiraient les quatre taxes directes si
l’on appliquait aux bases communales de ces quatre taxes le taux moyen national
d’imposition de chacune de ces taxes. 344 Source : étude de l’agence d’urbanisme et de développement de la Guyane. 345 Source : direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL). 346 Cf. rapport du CNRS et de l’IRD, Zones de droits d’usage collectifs, concessions et
cessions en Guyane française : bilan et perspectives 25 ans après, sous la coordination
de Damien Davy et Geoffroy Filoche, avril 2014.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 169
En Martinique, plus de 60 000 constructions sur sol d’autrui ou sur
le domaine public ont été recensées en 2015, soit 25 % des locaux évalués.
Quatre communes ont plus de 50 % de leurs constructions établies sur sol
d’autrui ou sur le domaine public (Les Anses d’Arlet, Gros-Morne, Le
Prêcheur et Sainte-Marie). La base de l’imposition est dès lors très fragile
dans la mesure où le contribuable est l’occupant et non le propriétaire du sol
lorsque le terrain appartient à l’État ou à une collectivité locale.
L’étroitesse des bases recensées conduit souvent les collectivités
d’outre-mer à augmenter les taux des impôts locaux pour faire progresser
leurs produits. Les taux d’imposition du secteur communal sont en effet
plus élevés qu’en métropole et augmentent plus rapidement. Les taux de la
taxe d’habitation sont compris entre 17,7 % (Guyane) et 21,4 % (La
Réunion) contre une moyenne nationale de 12,9 % ; ceux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties atteignent entre 20,5 % et 30,6 % pour les
mêmes départements alors que la moyenne nationale est de 14,2 %. Parmi
les 112 communes des départements d’outre-mer, 32 ont augmenté le taux
de la taxe d’habitation entre 2013 et 2015 et 31 le taux de la taxe sur le
foncier bâti.
Tableau n° 31 : évolution des taux et bases de la taxe d’habitation
et de la taxe foncière sur les propriétés bâties entre 2013 et 2015
Taxe d’habitation Taxe foncière
sur les propriétés bâties
Évolution
des bases nettes
imposées
Taux votés
moyens 2015
Évolution
des bases
imposées
Taux votés
moyens 2015
Guadeloupe 4,4 % 18,4 9,4 % 27,6
Guyane 6,2 % 17,7 7,1 % 20,5
Martinique 3,8 % 18,5 5,8 % 23,8
La Réunion 6,7 % 21,4 7,3 % 30,6
France
entière 5,7 % 12,9 4,9 % 14,2
Source : Cour des comptes – données DGFiP – données détaillées par commune
Les actions d’élargissement des bases qui ont d’ores et déjà été
menées par les DRFiP dans les départements d’outre-mer ont eu un bilan
très positif : en Guyane par exemple, à l’occasion des plans Cocarde347,
347 Les contrats d’objectif communal d’aide à la restructuration et au développement
(Cocarde), mis en place en 2004, prévoient qu’en contrepartie d’une subvention
exceptionnelle d’équilibre et d’un emprunt à long terme de restructuration auprès de
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170 COUR DES COMPTES
elles ont permis de dégager 47 M€ de droits chaque année sur l’ensemble
des collectivités. Pour certaines communes, ce travail de recensement des
bases fiscales a été l’un des moyens importants pour faire face à une
situation financière dégradée : à titre d’exemple, la commune de Sainte-
Suzanne à La Réunion a conduit un travail d’amélioration de ses bases qui
lui a permis de les faire progresser de près de 34 % entre 2009 et 2014.
Entrepris depuis plusieurs années par la DRFiP en partenariat avec
les collectivités territoriales348, le recensement des bases nécessite toutefois
d’être poursuivi, en particulier en Guyane. Des partenariats d'adressage
pourraient être mis en œuvre dans les départements n’en disposant pas
encore comme cela a été fait en Martinique avec La Poste, France Telecom,
EDF ou la caisse générale de sécurité sociale. Dans les services fiscaux,
une action progressive de saisie du stock de déclarations en instance, de
résorption du contentieux d'attribution (lié le cas échéant à un contentieux
d'évaluation) en liaison avec l'inspection cadastrale (mises à jour du plan à
l'occasion des tournées et relations avec les communes) pourrait également
être menée. Parallèlement, des échanges d’informations plus étroits entre
les services des communes et des EPCI et ceux des DRFiP doivent être
établis (amélioration de l'adressage, transmission dématérialisée des
demandes de permis de construire via la direction de l’environnement, de
l’aménagement et du logement (DEAL), réunion annuelle des commissions
communales et intercommunales des impôts directs), notamment à travers
des conventions de services comptables et financiers349. À La Réunion, la
fiabilisation des fichiers des contribuables fait ainsi partie des priorités du
plan d’action départemental de la DRFiP.
3 - Des dispositifs de péréquation modulés
Les collectivités d’outre-mer bénéficient de mécanismes de
péréquation horizontaux et verticaux adaptés, qui ont vocation à leur
allouer une part de financement supérieure à leur poids démographique.
l’AFD, les collectivités volontaires s’engagent à réaliser des actions visant à optimiser
leur gestion interne, limiter, voire réduire, leurs charges et augmenter leurs produits. 348 Cf. Cour des comptes, Rapport sur La gestion de la fiscalité directe locale par la
DGFiP. Communication à la Commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, février 2017, 169 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 349 Circulaire du 24 mai 2017 relative au renforcement de la coopération avec les
collectivités locales sur la mise à jour des bases de fiscalité directe locale.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 171
a) Des dotations de péréquation verticale inférieures en outre-mer
En matière de péréquation verticale, un régime particulier
s’applique aux outres-mers : toutes les communes bénéficient de la dotation
d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer
(DACOM), dont le montant s’élève à 233,3 M€ en 2017, soit 160,8 M€
pour les DOM hors Mayotte. Cette dotation se compose de quotes-parts de
dotation de solidarité urbaine (DSU), de dotation de solidarité rurale (DSR)
et de dotation nationale de péréquation (DNP).
Le montant de ces quotes-parts est calculé en fonction de la part de
la population d’outre-mer dans la population nationale, majorée de 33 %
jusqu’en 2017 et de 35 % ensuite en application de la loi de finances pour
2017350. Aucun critère péréquateur autre que la population prise en compte
pour le calcul de la DGF n’intervient dans la répartition de la quote-part
DSU/DSR des communes En revanche, des critères péréquateurs
permettent de répartir la DNP entre les communes d’outre-mer à raison de
50 % en fonction de la population DGF et 50 % en fonction du niveau des
impôts ménages351.
Tableau n° 32 : DACOM mise en répartition
(en M€) 2015 2016 Évolution 2015-
2016
DSU/DSR 153,0 168,3 + 9,95 %
dont communes des DROM 105,9 129,9 + 22,66 %
dont communes des COM 47,1 38,4 - 18,47 %
DNP 42,5 42,4 - 0,41 %
dont communes des DROM
(yc Mayotte) 29,5 32,8 + 11,19 %
dont communes des COM 13,0 9,6 - 26,15 %
DACOM 195,6 210,6 + 7,70 %
Source : Cour des comptes – données DGCL
L’analyse des dotations de péréquation par habitant en 2016
confirme l’octroi d’un avantage aux communes des départements d’outre-
mer, qui ont disposé en moyenne de 75,93 € par habitant en dotations de
péréquation contre 57,73 € en moyenne pour les communes de l’hexagone.
350 Article L. 2334-13 du CGCT. 351 Sommes comprises dans les rôles généraux de la commune au titre de l’année.
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172 COUR DES COMPTES
Tableau n° 33 : dotations de péréquation des communes,
par habitant (2016)
(en € par habitant) DSU/DSR DNP DACOM
Moyenne des communes des DOM 60,62 15,32 75,93
Moyenne des communes de l’hexagone 27,75 11,92 57,73
Moyenne des communes de l’hexagone
éligibles 107,22 18,57 125,80352
Source : Cour des comptes - données DGCL et DGFiP
Cette comparaison ne prend toutefois pas en compte le fait que
toutes les communes d’outre-mer sont éligibles à la DACOM, alors qu’une
partie seulement des communes de métropole le sont aux dotations de
péréquation. Si l’on compare les communes éligibles à la péréquation en
métropole aux communes d’outre-mer, le constat s’inverse : les premières
ont perçu 125,80 € par habitant en 2016 au lieu de 75,93 € par habitant pour
les secondes.
Or, selon la DGCL, les critères d’éligibilité à la DSU et à la DSR,
appliqués aux communes des départements d’outre-mer, les classeraient
parmi les 250 premières communes à pouvoir bénéficier de ces dotations.
Dans ces conditions, il apparaît qu’elles sont traitées, en matière de
péréquation verticale, plutôt moins favorablement que les communes de
l’hexagone.
La finalité des dotations de péréquation, soit la réduction des
inégalités de situation financière entre les collectivités, comme leurs
modalités de calcul en fonction de critères représentatifs de leurs niveaux
respectifs de ressources et de charges, ne justifient pas un tel traitement
différencié.
b) Une péréquation horizontale globalement favorable à l’outre-mer
En matière de péréquation horizontale, une quote-part du Fonds
national de péréquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC) est destinée aux communes et EPCI à fiscalité propre des
départements et collectivités d’outre-mer353. Elle est déterminée par
application au montant total des ressources du fonds (1 Md€ en 2016) d’un
352 Sur la base des comptes de gestion des communes, faisant apparaître les montants
de DSU, DSR et DNP en 2016. Ceux-ci ont à chaque fois été rapportés à la population
des communes éligibles, qui varie en fonction du type de dotation. 353 Article L. 2336-4 du CGCT.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 173
coefficient démographique représentant la part de la population d’outre-
mer dans la population totale nationale, majorée de 33 %. Les montants des
dotations du FPIC versées aux collectivités d’outre-mer sont donc
supérieurs d’un tiers à ceux appliqués dans l’hexagone. La répartition des
attributions entre les ensembles intercommunaux des DOM est calculée
selon la même formule qu’en métropole (indice synthétique de
reversement354) mais avec un potentiel financier agrégé et un revenu par
habitant spécifiques. L’indice médian de référence permettant de
déterminer l’éligibilité des EPCI est également propre à l’outre-mer. Le
solde net du FPIC, positif en outre-mer, s’est élevé en 2016 à 36,1 M€, soit
+ 26 % depuis 2015.
Tableau n° 34 : répartition du FPIC en 2016
Population
DGF
FPIC355
(en M€)
FPIC par
hbt (pop.
totale)
FPIC par
hbt (pop.
éligible)
France
entière 71 127 336 967,0 13,60 26,62
DOM hors
Mayotte 1 924 600 37,1 19,26 40,70
Source : Cour des comptes – données DGCL
Les EPCI d’outre-mer bénéficient ainsi d’une solidarité nationale
des EPCI de métropole. Le montant moyen du FPIC par habitant en outre-
mer (19,26 €) est supérieur au montant moyen national du FPIC par
habitant (13,60 €).
Toutefois, la répartition de l’enveloppe du FPIC destinée à l’outre-
mer est réalisée entre les EPCI d’outre-mer, 60 % d’entre eux y étant
éligibles. Une partie des EPCI qui bénéficieraient du FPIC s’ils étaient
comparés, à l’aune de l’indice synthétique de reversement, aux EPCI de
l’hexagone, n’en bénéficient donc pas.
Les mécanismes de péréquation verticale et horizontale qui
s’appliquent aux collectivités d’outre-mer sont complexes. Le niveau des
quotes-parts réservées à l’outre-mer ne repose actuellement pas sur une
analyse des besoins des DOM mais sur la recherche d’un montant de
dotations à atteindre : 10 % de majoration du coefficient démographique
354 L’indice synthétique de reversement est composé à 60 % du revenu par habitant, à
20 % du potentiel financier agrégé et à 20 % de l’effort fiscal. 355 Hors garanties.
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174 COUR DES COMPTES
jusqu’en 2005, 33 % jusqu’en 2016 puis 35 % en 2017 pour les dotations
de péréquation verticale mais toujours 33 % en 2017 pour le FPIC. La
création de ces quotes-parts, accompagnées de critères de répartition de la
péréquation propres à l’outre-mer (éligibilité à la DACOM pour toutes les
communes ; éligibilité au FPIC pour 60 % des EPCI d’outre-mer), ne
permet pas de s’assurer en toute transparence de l’équité de ces dispositifs
de péréquation entre l’outre-mer et l’hexagone. Des simulations
d’alignement sur le droit commun des modalités de péréquation verticale
et horizontale permettraient d’évaluer l’impact financier global d’une
simplification du système et de mesurer les transferts de charges entre
collectivités qu’elle induirait ainsi que la pertinence de ceux-ci au regard
de la situation respective des collectivités concernées.
4 - La contribution au redressement des finances publiques
La DGF des collectivités des départements d’outre-mer (hors
Mayotte) a diminué de 159,9 M€ entre 2013 et 2016, soit de 11,5 %. La
baisse aurait été de 278,4 M€ si elle avait été déterminée selon les mêmes
modalités qu’en métropole.
Tableau n° 35 : évolution de la DGF des collectivités des DOM
(2013-2016)
(en M€) 2013 2016 Évolution
2013-2016
La Réunion 652,9 572,4 - 12,33 %
Guadeloupe 283,9 256,2 - 9,76 %
Martinique 319,2 280,1 - 12,25 %
Guyane 139,0 126,4 - 9,06 %
Total DOM 1 395,0 1 235,1 - 11,46 %
France entière 41 505 33 222 - 19,96 %
Source : Cour des comptes – données DGOM et DGCL
Depuis 2016, les recettes perçues au titre de l’octroi de mer sont
exclues de l’assiette de calcul356. Ainsi, la contribution au redressement des
finances publiques des communes des départements d’outre-mer en 2016
a été inférieure à celle des communes de métropole : elle s’est élevée à
356 Cf. annexe n° 25.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 175
33,8 M€, soit 15,78 € par habitant (contre 20,72 € pour les communes de
métropole). Leur dotation forfaitaire par habitant s’élevait la même année
à 128 €, soit un montant supérieur au montant moyen métropolitain
(118,4 €), en raison de la minoration des recettes réelles de fonctionnement
prises en compte dans le calcul et de la dynamique de la population (en
Guyane surtout). Les communes de La Réunion avaient toutefois une
dotation forfaitaire par habitant inférieure à la moyenne métropolitaine
(113,2 €). Cet écart de contribution entre les communes des départements
d’outre-mer et les communes de métropole n’a pas été creusé par
l’évolution des dotations de péréquation verticale : leur augmentation a
compensé près de 13 % de la contribution des communes des DOM et un
peu plus de 14 % de celle de métropole.
Afin de rendre plus lisibles les différents mécanismes de quotes-
parts applicables à l’outre-mer, il conviendrait en outre de lever les
incohérences des textes concernant les modalités de péréquation, de
plafonnement de l’écrêtement de la baisse de la DGF ou de minorations de
la CRFP pour les départements d’outre-mer. Par exemple, l’écrêtement de
la baisse de la dotation forfaitaire introduit par la loi de finances pour 2017
est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement non minorées de
l’octroi de mer alors que les recettes de fonctionnement prises en compte
pour le calcul de la CRFP sont depuis 2016 minorées de l’octroi de mer.
Les ressources des collectivités des départements d’outre-mer sont
globalement plus élevées que celles des collectivités de l’hexagone grâce à
l’octroi de mer et à la taxe spéciale sur les carburants. Les mécanismes de
péréquation verticale et horizontale, s’ils sont dans leur ensemble majorés
de 33 % en faveur de l’outre-mer, ne sont individuellement pas à l’avantage
des collectivités d’outre-mer dont la situation est en moyenne plus
dégradée que dans l’hexagone. Au total, le surcroît de recettes dont
disposent les collectivités des départements d’outre-mer alimentent des
niveaux élevés de dépenses de fonctionnement.
B - Des charges de personnel élevées
Le poids élevé des charges de personnel dans les collectivités
d’outre-mer résulte de la combinaison de deux facteurs : la majoration de
traitement des fonctionnaires et les sureffectifs.
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176 COUR DES COMPTES
1 - Le niveau excessif des charges de personnel
58 % des agents publics territoriaux en outre-mer travaillent dans
les communes. Aussi, la masse salariale constitue le premier poste de leurs
dépenses de fonctionnement. Elle en explique 90 % de la progression entre
2013 et 2015 à La Réunion, 76 % en Guadeloupe et 48 % en Guyane. En
Martinique, alors que les charges réelles de fonctionnement ont été stables,
les charges de personnel ont progressé de 4,5 %.
Bien que la masse salariale obère fortement leurs capacités
financières, les communes d’outre-mer n’ont pas entrepris d’en regagner la
maîtrise à la différence des communes de l’hexagone. Bien au contraire,
elle continue d’augmenter. À Sainte-Rose (Guadeloupe), par exemple, elle
est passée de 60 % des charges de fonctionnement entre 2009 et 2012 à
63 % en 2013, 65 % en 2014 et 71 % en 2015.
Tableau n° 36 : dépenses de personnel des communes d’outre-mer
(2015)
Progression
des charges
de personnel
2013/2015
Charges de personnel
/ charges réelles
de fonctionnement
Guadeloupe 8,9 % 60,4 %
Guyane 11,1 % 62,6 %
Martinique 4,5 % 63,2 %
La Réunion 8,1 % 65,1 %
France métropolitaine
hors Paris 3,1 % 53,4 %
Source : Cour des comptes – données DGFiP et Observatoire des finances locales
La comparaison des charges de personnel du bloc communal atténue
l’écart entre l’outre-mer et la métropole en raison du moindre
développement de l’intercommunalité. Alors que 48,7 % des dépenses
réelles de fonctionnement du bloc communal sont consacrées aux dépenses
de personnel, ce taux atteint 53 % à La Réunion et en Martinique, 56,2 %
en Guyane et 56,8 % en Guadeloupe.
Dans les départements, avant la création des collectivités uniques de
Guyane et Martinique, les charges de personnel représentaient 262 € par
habitant en Guadeloupe, 325 € à La Réunion, 346 € en Martinique et
427 € en Guyane contre une moyenne de 183 € en métropole.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 177
Dans les régions, par rapport à leur niveau en métropole (45 € par
habitant), les charges de personnel représentent plus du double en
Guadeloupe (123 €) et Guyane (115 €), et plus du triple à La Réunion
(135 €) et en Martinique (155 €).
2 - Une majoration du traitement des agents insuffisamment
justifiée par des contraintes réelles
La loi du 26 janvier 1984 autorise les collectivités territoriales à
accorder une majoration de traitement à leurs agents titulaires selon le
principe de parité avec les régimes indemnitaires des services de l'État.
Cette « sur-rémunération » peut aller de 40 % (Guadeloupe, Guyane,
Martinique) à 54 % (La Réunion) du traitement brut de base. Les arguments
avancés pour justifier les majorations de traitement portent sur le
différentiel du coût de la vie avec la métropole, les sujétions particulières
tel que l’éloignement de la famille et l’attractivité des postes outre-mer357.
Ces arguments ne sont pas vraiment fondés. Les écarts de prix entre
la métropole et les départements d’outre-mer sont inférieurs aux
coefficients de majoration de traitement : en 2015, ils étaient compris entre
7,1 % (La Réunion) et 12,5 % (Guadeloupe)358. Les fonctionnaires
territoriaux, le plus souvent originaires du département d’outre-mer où ils
travaillent, ne subissent généralement aucun éloignement de leur famille
justifiant une majoration de traitement. L’importance des effectifs montre,
à l’inverse du postulat d’origine, que les collectivités bénéficient d’une
forte attractivité. Le niveau des majorations de traitement dans la fonction
publique territoriale ne correspond donc pas à des contraintes réelles et
pèse lourdement sur l’équilibre des comptes locaux.
357 Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, Tome I - volume 2 - Les
compléments de rémunérations des fonctionnaires d’État outre-mer : refonder un
nouveau dispositif, p. 321-348. La Documentation française, février 2015, 455 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr 358 Insee, En 2015, les prix dans les DOM restent plus élevés qu’en métropole, Insee
Première n°1589, avril 2016.
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178 COUR DES COMPTES
3 - Des effectifs supérieurs aux besoins
a) Des agents territoriaux plus nombreux qu’en métropole
Le poids des charges de personnel résulte également d’effectifs
territoriaux supérieurs à ceux de la métropole. Cette situation se traduit par
un taux d’administration d’un tiers plus élevé dans les collectivités d’outre-
mer. Pour 1 000 habitants, celles-ci disposent, en moyenne, de 10 agents
de plus qu’en métropole (25,1 ‰)359. Des écarts plus importants encore
existent : les effectifs de Pointe-à-Pitre (Guadeloupe) atteignent un
différentiel de plus de 20 agents en équivalent temps plein pour 1 000
habitants par rapport aux communes de même strate. Les sureffectifs
peuvent être la première cause des déficits structurels. Tel est le cas de
Case-Pilote (Martinique) où les charges de personnel représentent le
double de la moyenne nationale. À Saint-Louis de Marie-Galante
(Guadeloupe)360, les emplois pour l’entretien de l’école élémentaire
représentent six fois les besoins réels ; ceux pour les activités périscolaires
sont le double du nécessaire.
Les sureffectifs reposent sur un plus grand nombre d’agents aux
fonctions d’exécution (catégorie C). À l’inverse, les agents exerçant des
fonctions de conception et de direction (catégorie A) ou d’encadrement
intermédiaire (catégorie B) sont moins nombreux en particulier en
Guadeloupe et Guyane. Malgré des charges de personnel élevées, la
structuration des effectifs n’est pas adaptée à une mise en œuvre efficace
des politiques publiques et les collectivités manquent d’agents qualifiés.
359 Nombre d’agents pour 1 000 habitants. Taux d’administration de la fonction
publique territoriale en 2014 : 34,9 ‰ en Guadeloupe, 29,8 ‰ en Guyane, 39,5 ‰ en
Martinique, 34,6 ‰ à La Réunion, contre 25,1 ‰ en métropole hors Île-de-France.
Source : DGAFP, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2016, politiques et
pratiques des ressources humaine, 687 p., disponible sur www.fonction-
publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2016/DGAFP_RA2016_web
_signet.pdf 360 CRC Guadeloupe, Guyane, Martinique, Avis budgétaire sur le compte administratif
2015 de la caisse des écoles de la commune de Saint Louis de Marie Galante, octobre
2015, 9 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 179
Tableau n° 37 : proportion d’agents par catégorie
dans les communes (en équivalent temps plein)
Catégorie A Catégorie B Catégorie C
Guadeloupe 3,5 % 6,2 % 90,3 %
Guyane 3,9 % 6,1 % 90,0 %
Martinique 4,8 % 8,0 % 87,2 %
La Réunion 5,0 % 7,2 % 87,8 %
France hors
Mayotte 6,8 % 11,8 % 80,7 %
Source : Cour des comptes – données DGCL, les collectivités locales en chiffres 2016
b) Un recours excessif aux agents contractuels
Les recrutements dans le secteur public local sont volontairement
utilisés comme un moyen de lutte contre le chômage au détriment des
finances des collectivités. Face au constat de sureffectifs croissants posé
par la chambre régionale des comptes La Réunion, le maire de Sainte-
Suzanne (La Réunion) a répondu qu’il s’agissait pour les élus de répondre
par ce biais à la détresse sociale engendrée par le niveau du chômage.
L’exemple de La Réunion
Le recours massif aux contrats aidés est une spécificité des
collectivités de La Réunion. Ces contrats de travail de droit privé,
dérogatoires au droit commun et réservés aux personnes en difficulté sur le
marché du travail, font l’objet d’aides financières de l’État et sont exonérés
de cotisations sociales. Selon les données de l’Agence de services et de
paiement (ASP), 26 100 contrats aidés ont été financés dans les collectivités
territoriales et les établissements publics en dépendant en 2015 pour un coût
de 118,5 M€ à La Réunion. À titre de comparaison, les emplois aidés de ces
employeurs ont été de 4 300 en Martinique et de 3 800 en Guyane. Les
bénéficiaires de contrats aidés dans les collectivités locales représentent 7 %
de la population active de La Réunion. L’Entre-Deux a un nombre total
d’emplois aidés plus élevé que celui des agents titulaires et non titulaires ;
Petite-Île a dix fois plus de contrats aidés que la moyenne des communes
de même strate.
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180 COUR DES COMPTES
Les contrats aidés expliquent pour moitié le surpoids de la masse
salariale des communes réunionnaises par rapport aux communes de
métropole361. Les collectivités ne sont pas incitées à restreindre le recours
aux contrats aidés par l’État qui accorde les financements correspondants.
Certaines communes ont transféré à leur centre communal d’action
sociale ou à leur caisse des écoles le recrutement de contrats aidés qui sont
ensuite mis à disposition de la commune. L’objectif est de limiter le coût de
l’adhésion à l’assurance chômage en contournant la réglementation, ce qui
n’est évidemment pas exempt de risques juridiques362. Les communes sont
contraintes d’augmenter en contrepartie les subventions de fonctionnement
à leurs satellites et la progression des charges de personnel devient encore
plus forte si l’on considère la masse salariale globale : ces dépenses ont
augmenté de 30,2 % entre 2009 et 2014 à Sainte-Suzanne contre 22,6 %
pour la commune seule.
Alors qu’en Guadeloupe, Guyane et Martinique, les agents
territoriaux sont en grande majorité des fonctionnaires363, les collectivités
de La Réunion recourent plus fortement à des recrutements de contractuels.
À titre d’exemple, ils sont quatre fois plus nombreux que les agents
titulaires à Saint-Philippe. Ce choix répond à une préoccupation sociale
mais aussi à des considérations financières, car les contractuels sont exclus
des dispositifs de majoration de traitement.
Toutefois, les recrutements de contractuels contournent le statut
général de la fonction publique territoriale en ne respectant pas les
conditions dans lesquelles ils sont autorisés. Par exemple, aucun des
recrutements opérés sous contrat à durée indéterminée par la commune de
L’Entre-Deux ne répond aux conditions prévues par la loi du 26 juillet
2005. Ces recrutements lèsent les intérêts des fonctionnaires et des lauréats
inscrits sur les listes d’aptitude qui demeurent sans affectation. Il en est de
même des recrutements de personnes sur plusieurs contrats aidés successifs
au nombre de plus d’une centaine à la Communauté intercommunale des
Villes Solidaires (CIVIS), d’une trentaine à L’Entre-Deux et d’une
vingtaine à Sainte-Suzanne. Bien que les communes aient longtemps pu
s’appuyer sur une circulaire préfectorale de 2006, ces décisions sont
361 Hors contrats aidés, les charges de personnel représenteraient environ 59 % des
dépenses de fonctionnement au lieu 66 % ; dans les communes de métropole, les
charges de personnel s’élèvent à 53 % des dépenses de fonctionnement. 362 DGEFP, questions-réponses relatif aux emplois d’avenir, 6 février 2015 : la mise à
disposition de contrats aidés n’est envisageable qu’à titre exceptionnel dans le cadre
d’une démarche de mutualisation entre petites structures. 363 À quelques exceptions près, comme la commune du Prêcheur en Martinique qui
emploie 59 % de non-titulaires.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 181
fragiles juridiquement puisque les contrats aidés sont des contrats de droit
privé qui n’ouvrent pas droit à un recrutement sous forme de contrat à durée
indéterminée.
C - Une situation financière dégradée
1 - Typologie des situations financières des collectivités
À partir de l’analyse des comptes de gestion des exercices 2013 à
2016 des collectivités des départements d’outre-mer et des premiers
résultats connus des collectivités territoriales uniques de Guyane et de
Martinique pour l’exercice 2016, une typologie a été réalisée pour
caractériser les situations financières364 :
- la situation est saine lorsque la capacité d’épargne est suffisante pour
financer une part des investissements et que l’évolution des charges
de personnel est contenue sur la période ;
- elle est fragile lorsque l’épargne et le fonds de roulement sont
insuffisants pour financer les investissements et que les charges de
personnel sont en augmentation significative ;
- la situation est dégradée lorsque la trésorerie négative ou nulle conduit
à la constitution de dettes sociales et fiscales et induit des délais de
paiement des fournisseurs très élevés. La collectivité dispose toutefois
soit d’une réserve fiscale lui permettant d’inverser la situation, soit
d’une marge de manœuvre sur ses dépenses ;
- la situation est critique lorsque la dégradation est telle que la
multiplication du produit de la fiscalité directe locale par deux ne
suffirait pas à rétablir la situation.
Sur les 136 collectivités territoriales des départements de
Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion, seulement 46 soit 34 %
ont une situation saine. Cette proportion varie peu d’un département à
l’autre (entre 32 % à La Réunion et 31,6 % en Martinique). La proportion
des collectivités en situation dégradée ou critique est relativement uniforme
entre les départements également (entre 31,6 % en Martinique et 35 % en
Guadeloupe).
364 L’annexe n° 23 explique la méthodologie et les seuils retenus.
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182 COUR DES COMPTES
Parmi les communes de plus de 10 000 habitants, la proportion des
situations saines est également d’un tiers. En revanche, les situations
dégradées ou critiques sont plus fréquentes que dans l’ensemble des
communes, mettant en évidence la situation financière plus sensible dans
cette strate. En particulier, les communes de Basse-Terre et Pointe-à-
Pitre en Guadeloupe, Fort-de-France en Martinique, Cayenne et Kourou
en Guyane sont en situation critique.
Tableau n° 38 : typologie des situations financières
des collectivités d’outre-mer en 2016
Situation
saine
Situation
fragile
Situation
dégradée
Situation
critique
Guadeloupe
Communes 13 7 6 6
EPCI 2 2 1 1
Département 1
Région 1
Répartition totale 37,5 % 27,5 % 17,5 % 17,5 %
Guyane
Communes 9 6 3 4
EPCI 3 1
Collectivité unique 1
Répartition totale 33,3 % 33,3 % 11,1 % 22,2 %
Martinique
Communes 11 12 9 2
EPCI 1 1 1 0
Collectivité unique 1
Répartition totale 31,6 % 36,8 % 26,3 % 5,3 %
La Réunion
Communes 8 8 8 0
EPCI 1 2 2
Département 1
Région 1
Répartition totale 32,3 % 35,5 % 32,3 % 0 %
Total 46 45 30 15
Répartition 34 % 33 % 22 % 11 %
dont communes de plus
de 10 000 habitants 18 11 14 6
Source : Cour des comptes
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 183
2 - Les finances des communes, intercommunalités,
départements et régions
En 2016, les recettes de fonctionnement des collectivités des
départements d’outre-mer hors collectivités uniques se sont élevées à
6,3 Md€365, dont 2,6 Md€ pour les communes, 821 M€ pour les
intercommunalités, 2,2 Md€ pour les deux départements et 786 M€ pour
les deux régions. Les dépenses réelles de fonctionnement représentaient
5,8 Md€, dont 2,4 Md€ pour les communes, 739 M€ pour les EPCI, 2 Md€
pour les deux départements et 629 M€ pour les deux régions.
a) Les communes
Les recettes et dépenses réelles de fonctionnement des communes
par habitant de Guadeloupe, Martinique et de La Réunion sont supérieures
à celles des communes métropolitaines hors Paris et proches de celles des
communes de métropole de 10 000 habitants et plus (hors Paris). En
Guyane, les dépenses sont supérieures à la moyenne alors que les recettes
sont inférieures.
Tableau n° 39 : recettes et dépenses réelles de fonctionnement
des communes d’outre-mer (2015)
Recettes par habitant Dépenses par habitant
Guadeloupe 1 503 € 1 416 €
Guyane 1 103 € 1 072 €
Martinique 1 331 € 1 293 €
La Réunion 1 361 € 1 255 €
Métropole hors Paris 1 153 € 977 €
Source : Cour des comptes – données DGFiP et Observatoire des finances locales
Les recettes des communes d’outre-mer ont davantage progressé
qu’en métropole en raison du dynamisme des recettes fiscales indirectes.
Les achats de biens et de services sont en repli depuis 2013 à La
Réunion (- 0,5 %), en Martinique (- 4,1 %) et en Guadeloupe (- 0,4 %) mais
ils ont poursuivi leur hausse en Guyane (+ 2,4 %). Ce repli résulte
davantage de moindres dépenses d’entretien et de réparation que d’une
révision des contrats de prestations de service. Attribuées de manière
365 Cf. annexe n° 28 sur la situation financière des communes par département.
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184 COUR DES COMPTES
croissante aux centres communaux d’action sociale et, à La Réunion, aux
caisses des écoles, les subventions sont en augmentation à La Réunion
(+ 0,3 %) et en Guyane (+ 5,5 %). Elles baissent en revanche en
Guadeloupe (- 2,4 %) et Martinique (- 1,2 %), notamment à l’égard des
associations. Les charges de personnel progressent dans tous les
départements (+ 5,4 % en Guyane, + 4,4 % à la Guadeloupe, + 4 % à La
Réunion, + 2,2 % en Martinique).
Les dépenses réelles de fonctionnement des communes ont
augmenté plus vite (+ 1,7 % en moyenne annuelle en Guyane, Guadeloupe,
Martinique, La Réunion) que leurs recettes réelles de fonctionnement
(+ 1,1 %), créant un effet de ciseaux. Au niveau national, les évolutions ont
été moins fortes et inversées (respectivement de + 0,6 % et + 1 %).
La capacité d’autofinancement brute des communes d’outre-mer est
à la fois faible et fragile. Alors que les recettes de fonctionnement, plus
importantes qu’en métropole (hors Guyane), ont été plus dynamiques, la
rigidité des charges de personnel a pesé depuis 2014 sur le taux d’épargne
brute moyen, qui est inférieur à 7 % en Guyane, à 8 % en Guadeloupe et
Martinique, et s’élève à 8 % à La Réunion. À titre de comparaison, le taux
d’épargne brute des communes au niveau national était de 13,9 % en 2015
et de 11,6 % pour les communes de plus de 10 000 habitants.
Graphique n° 4 : évolution du taux d’épargne brute des communes
d’outre-mer
Source : Cour des comptes – données DGFiP
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 185
La moitié des communes de Martinique et de Guyane ont une
épargne brute négative, dont Le Prêcheur (- 12,5 %) et Le Diamant
(- 3,4 %) en Martinique, et Kourou (- 12 %) en Guyane. Un tiers des
communes de Guadeloupe est dans la même situation dont Saint-François
(- 9,1 %) et Sainte-Rose (- 9,5 %). À La Réunion où les 24 communes ont
dégagé une épargne brute en 2016, 7 d’entre elles n’ont aucune capacité à
financer leurs investissements après remboursement de leurs emprunts.
C’est également le cas de 18 communes en Guadeloupe, 27 en Martinique
et 16 en Guyane. Les investissements des communes sont en conséquence
très dépendants de leur capacité à obtenir des subventions.
Dans cette situation, il n’est pas étonnant de constater des difficultés
de trésorerie. 42 communes de Guadeloupe, Guyane et Martinique ont des
délais de paiement366 structurellement supérieurs à 100 jours en 2016 : 16
communes de Guadeloupe dont Basse-Terre (184 jours), Le Lamentin (178
jours), Saint-François (296 jours), Sainte-Anne (256 jours) et Sainte-Rose
(318 jours), 19 communes de Martinique dont Fort-de-France (146 jours)
et 7 communes de Guyane dont Kourou (249 jours). À La Réunion, seule
Saint-Denis a une trésorerie nette négative. Deux communes ont des délais
de paiement supérieurs à 100 jours : Le Port (110 jours) et Saint-Louis (103
jours).
Aux Antilles et en Guyane, le délai moyen de paiement des
communes de plus de 10 000 habitants est moins important que celui des
plus petites communes : il est contenu entre 98 jours en Guyane, 114 jours
en Martinique et 136 jours en Guadeloupe. À La Réunion, il est moins
important (56 jours). Ces moyennes masquent cependant des situations très
contrastées. En Guadeloupe, le délai de paiement le plus court est de 13 jours
(Deshaies) et le plus long de 3 349 jours (Terre-de-Haut). En Martinique,
le plus court est de 15 jours (Case-Pilote) et le plus long de 577 (Macouba).
En Guyane, le plus court est de dix-huit jours (Montsinery-Tonnegrande)
et le plus long de 1 176 (Roura). À La Réunion, le plus court est de 9 jours
(Saint-Benoît) et le plus long de 110 (Le Port).
Certaines collectivités des Antilles et de Guyane sont en outre très
endettées auprès d’acteurs institutionnels tels que la caisse générale de
sécurité sociale : Fort-de-France paie avec un délai moyen à peine
inférieur à 150 jours et détient une dette sociale de 38 M€ ; Cayenne a un
délai de paiement de moins de 100 jours mais une dette sociale de 5 M€.
Deux collectivités de La Réunion connaissent la même situation : Saint-
Benoît (2,7 M€) et Saint-Louis (3,4 M€).
366 Le délai de paiement exprimé en jours est égal au montant de la dette envers les
fournisseurs divisé par le montant annuel des achats multiplié par 360.
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186 COUR DES COMPTES
b) Les EPCI à fiscalité propre
Sous l’effet de la baisse de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), les recettes réelles de fonctionnement des intercommunalités, qui
représentent 24 % de celles des communes (821 M€), ont augmenté
faiblement entre 2013 et 2016. À La Réunion, en Guyane et en Martinique,
la progression des recettes fiscales a compensé la contribution au
redressement des finances publiques mais n’a pas apporté de recettes
supplémentaires. En revanche en Guadeloupe, tant le produit des impôts
locaux, qui a augmenté de 10 % de 2013 à 2015, que celui des dotations de
compensation et de péréquation, qui a augmenté de 20 % sur la période,
ont apporté des recettes supplémentaires aux intercommunalités.
À l’exception de la Guadeloupe, les EPCI ont conservé des taux
d’imposition stables depuis 2013 et les recettes fiscales n’ont progressé que
sous l’effet de la revalorisation des bases. La taxe d’enlèvement des ordures
ménagères en particulier a représenté une recette essentielle à l’équilibre
de leurs comptes. À La Réunion, la croissance démographique a rendu plus
dynamiques les taxes liées à l’environnement et à l’urbanisation.
Face à la faible augmentation de leurs recettes de fonctionnement,
les charges de fonctionnement des EPCI (739 M€, soit 23 % de celles des
communes) se sont stabilisées à La Réunion, en Guyane et en Martinique
depuis 2014 grâce à un effort en matière d’achats de biens et de services.
En Guadeloupe, elles ont en revanche doublé sur la période.
Comme pour les communes, la progression de la masse salariale des
EPCI a en revanche été supérieure à celle des recettes. En Guadeloupe, sur
34 M€ de recettes supplémentaires perçues entre 2013 et 2015, 10 M€ ont
été affectés à l’augmentation de la masse salariale. En Guyane, 4 M€ sur
10 M€ de recettes supplémentaires y ont été affectés.
Les subventions de fonctionnement, notamment celles versées aux
communes membres, sont également en forte augmentation dans tous les
départements (+ 31,5 % à La Réunion, + 28,2 % en Guadeloupe, + 18,9 %
en Martinique) sauf en Guyane (- 21,1 %).
Enfin, les charges financières ont augmenté de 170 % à La Réunion
et en Guyane entre 2013 et 2016. Elles reculent d’environ 10 % en
Martinique. En Guadeloupe, les nouveaux établissements intercommunaux
se voient transférer les équipements et la dette permettant de les financer367
que les communes ne sont plus en capacité d’honorer, dégradant dès leur
367 Cf. article L. 5211-17 du CGCT.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 187
création leur situation financière. C’est la raison pour laquelle les charges
financières des EPCI ont été multipliées par quatre sur la période.
En Guyane et en Guadeloupe, l’autofinancement des
intercommunalités, globalement supérieur à la moyenne nationale, est
contrasté. En revanche, l’autofinancement des intercommunalités de
Martinique et de La Réunion est faible. Elles ont cependant maintenu un
niveau d’investissement stable par le recours à l’emprunt et ont dégradé
leur situation financière globale.
Graphique n° 5 : évolution du taux d’épargne brute
des intercommunalités d’outre-mer
Source : Cour des comptes, d’après comptes de gestion des intercommunalités
À La Réunion par exemple, deux des cinq communautés
d’agglomération ont fortement accru leur endettement en cinq ans pour
financer des investissements supérieurs à ceux de la moyenne des
intercommunalités. Elles sont désormais suivies par le réseau d’alerte car
leur dette atteint plus de 430 € par habitant contre 380 € en moyenne en
métropole et leur épargne est insuffisante ou fragile. L’épargne nette de la
Communauté intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS) est
négative depuis 2014368. À la Martinique, l’endettement des trois
intercommunalités est en légère augmentation et la plus importante d’entre
elles démographiquement, la Communauté d’agglomération du Centre
de la Martinique (CACEM), est en déficit structurel depuis fin 2015.
368 L’autofinancement est toutefois redevenu nettement positif à la fin de 2016.
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188 COUR DES COMPTES
c) Les départements
Depuis le 1er janvier 2016, l’outre-mer ne comprend plus que deux
départements et deux régions en place sur le même territoire. Les recettes
et dépenses de fonctionnement des départements de Guadeloupe et de La
Réunion sont supérieures aux moyennes nationales.
Tableau n° 40 : recettes et dépenses réelles de fonctionnement
des départements de Guadeloupe et de La Réunion (2015)
Recettes par habitant Dépenses par habitant
Guadeloupe 1 638 € 1 528 €
Départements de
250 000 à 500 000 hab 1 084 € 974 €
La Réunion 1 734 € 1 643 €
Départements de
500 000 à 1 million hab 962 € 858 €
Source : Cour des comptes – données comptes de gestion des départements et Observatoire des
finances locales
Les départements de Guadeloupe et de La Réunion bénéficient
d’une DGF plus élevée que ceux de métropole, soit respectivement de
325 € et 433 € par habitant contre 203 € et 166 € en moyenne dans les
départements de leurs states démographique d’appartenance.
Les départements d’outre-mer et les collectivités uniques
bénéficient en 2017 d’une enveloppe de 30 M€ au titre du fonds
exceptionnel de 200 M€ prévu pour les départements connaissant une
situation financière particulièrement dégradée. Cette enveloppe est répartie
notamment au regard du potentiel financier, du taux d’épargne brute et du
reste à charge concernant le RSA.
Les dépenses sociales, première charge des départements, sont deux
fois plus élevées en outre-mer que dans l’hexagone. En 2015, elles étaient
de 1 058 € par habitant (y compris Mayotte) contre 578 € en métropole hors
Paris, Rhône et métropole de Lyon, selon l’Observatoire des finances
locales.
Alors qu’en métropole les départements ont stabilisé la part des
dépenses de personnel dans les dépenses de fonctionnement, celle-ci a
légèrement progressé en outre-mer : de 22,3 % en 2012 à 23,1 % en 2016.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 189
Les départements d’outre-mer dégagent une épargne nette faible, de
2,4 % des recettes de fonctionnement à La Réunion et 5,3 % en
Guadeloupe, qui se conjugue avec une baisse de leurs investissements. La
réduction des dépenses d'investissement a permis de diminuer l'encours de
la dette de 161,7 M€ (- 34,1 %) entre 2013 et 2016 à La Réunion et de la
stabiliser en Guadeloupe. Jusqu’à la création des collectivités uniques de
Guyane et de Martinique, la dette de ces départements était également dans
une tendance légèrement baissière.
La hausse des dépenses d’aide sociale risque toutefois de fragiliser
cet équilibre à défaut d’une révision des modalités de gestion qu’il s’agisse
des dépenses de personnel ou de la lutte contre la fraude aux aides
sociales369.
d) Les régions
Au cours de la période sous revue, la situation financière de la région
La Réunion est restée saine mais celle de la Guadeloupe est devenue
fragile, son excédent brut de fonctionnement ne représentant plus fin 2016
que 23 % des produits de gestion (280 M€), contre 30 % dans les autres
régions. La Guadeloupe se classe ainsi fin 2016 parmi les régions dotées
de la plus faible épargne nette (38,8 M€).
En 2015, les dépenses de fonctionnement de La Réunion (469 € par
habitant) et de la Guadeloupe (692 €) étaient nettement supérieures à la
moyenne des régions (262 €). Leurs dépenses de personnel en
représentaient respectivement 29 % et 24 % au lieu de 17 % dans les
régions de métropole. Ramenée au nombre d’habitants, la masse salariale
de ces deux régions (135 € par habitant à La Réunion et 123 € en
Guadeloupe) est le triple de celle des régions de métropole (45 €). La
Réunion consacre une part croissante de ses dépenses de fonctionnement
aux charges de personnel : de 26 % en 2012 à 33 % en 2016. Cette part
s’est très légèrement réduite en revanche en Guadeloupe, de 24,8 % en
2012 à 24,6 % en 2016. Sur la même période, les régions de métropole ont
vu le poids de leurs dépenses de personnel augmenter de 16,9 % à 18,1 %.
Les deux régions maintiennent toutefois un autofinancement brut de
près de 20 % des produits de gestion et peuvent ainsi financer des
équipements structurants sur le territoire, tels que les routes nationales à La
Réunion. Les dépenses d'équipement sont supérieures à celles des régions
de l’hexagone (330 € à La Réunion et 505 € en Guadeloupe contre 323 €
dans l’hexagone en 2015).
369 Cf. infra chapitre V.
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190 COUR DES COMPTES
Malgré des recettes élevées, les investissements des deux collectivités nécessitent de recourir à l'emprunt de manière très importante : la dette s’élevait à 671 € par habitant à La Réunion en 2015 et à 758 € par habitant en Guadeloupe, au lieu de 368 € par habitant dans l’hexagone.
Ce mode de financement contribue à dégrader leur situation financière. En particulier la région Guadeloupe devra, même en ramenant son niveau d’investissement à la moyenne des régions de l’hexagone, diminuer drastiquement ses dépenses de fonctionnement. Le maintien d’un niveau élevé des charges de fonctionnement conjugué à un endettement qui s’accélère ne paraît pas compatible avec l’effort d’investissement des deux régions d’outre-mer.
e) Les collectivités uniques
Les difficultés financières sont encore plus marquées pour les deux collectivités territoriales uniques créées au 1er janvier 2016 en Guyane et Martinique. Leurs compétences comme leurs ressources résultent de l’addition de celles de la région et du département dont elles procèdent.
Les deux collectivités uniques ne connaissent pas les mêmes difficultés financières. En Martinique, la région et le département auxquels s’est substituée la collectivité unique avaient réussi à stabiliser leur situation financière entre 2013 et 2015. La collectivité territoriale de Martinique ne requiert par conséquent pas d’intervention extérieure même si sa situation est fragile.
En revanche, la situation de la collectivité territoriale de Guyane (CTG) nécessite un accompagnement financier et structurel de l’État. Cette collectivité a en effet connu une impasse budgétaire dès sa première année d’existence en 2016. La région de Guyane n’avait pas pris les mesures permettant d’enrayer la dégradation de sa situation financière et avait au contraire augmenté ses charges de gestion de 14 % en 2015 alors que ses recettes stagnaient. Fin 2015, le département de Guyane avait également utilisé tous les leviers budgétaires à sa disposition (taux plafond des DMTO, division par deux des achats de biens et services, limitation de l’augmentation de la masse salariale due au GVT), hormis celui du doublement de ses impôts locaux370. Au 31 décembre 2015, il se trouvait dans une impasse budgétaire, l’évolution de ses dépenses sociales, en particulier le RSA, l’obligeant à augmenter chaque année ses ressources de 17 M€, soit l’équivalent de 40 % du produit des contributions directes. La collectivité unique de Guyane a hérité de cette situation.
370 Il est, depuis 2011, le département de France au taux de taxe foncière le plus élevé.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 191
D - Des investissements financés massivement
par des subventions et par l’emprunt
L’investissement public local devrait être une priorité dans les
départements d’outre-mer où les infrastructures accusent du retard par
rapport à l’hexagone et nécessitent d’être adaptées aux enjeux
démographiques. L’économie de ces départements présente en outre une
élasticité importante aux investissements publics. Ainsi, en Guyane, la
commande publique représente 75 % du PIB. Afin de pouvoir mener à bien
les investissements nécessaires, aujourd’hui financés essentiellement par
des subventions et l’emprunt, les collectivités d’outre-mer devraient
s’attacher d’abord à améliorer leur autofinancement.
1 - Un retard d’équipement en dépit d’investissements élevés
L’étude d’impact de la loi du 28 février 2017 de programmation
relative à l'égalité réelle en outre-mer rappelle le retard d’équipement des
départements d’outre-mer. La longueur totale des voiries départementales
est en moyenne trois fois moindre dans les collectivités régies par les
articles 73 et 74 de la Constitution. L’habitat précaire et indigne en outre-
mer représente 13 % des logements insalubres français pour 4 % de la
population.
Porté par les dépenses et subventions d’équipement des régions et
dans une moindre mesure des départements, l’investissement des
collectivités territoriales est pourtant, en montant par habitant, plus
important en outre-mer que dans l’hexagone.
La trajectoire haussière des dépenses d’investissement résulte des
dépenses d’équipement des régions (+ 84 % entre 2013 et 2016), à
l’exception de la Guadeloupe (- 26 %) et s’inscrit à contre-courant de la
tendance observée au niveau national. Les plans de convergence prévus par
la loi du 28 février 2017371 visent à renforcer l’articulation de l’ensemble
des documents de planification et induisent la mise en place d’instruments
de suivi et d’indicateurs sur la réduction des écarts de niveaux de
développement économique, social et environnemental et des écarts de
niveau de vie et de revenus.
371 Articles 7 et 8 de la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle
outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
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192 COUR DES COMPTES
Tableau n° 41 : moyenne 2013-2015 des dépenses d’investissement
hors emprunt par habitant des collectivités d’outre-mer
Communes EPCI Départements Régions
Guadeloupe 364 € 30 € 267 € 412 €
Guyane 305 € 49 € 151 € 157 €
Martinique 247 € 109 € 146 € 209 €
La Réunion 318 € 41 € 162 € 496 €
Référence
nationale 323 € 109 € 98 € 40 €
Source : Cour des comptes – données DGFiP. La référence nationale résulte de la moyenne
2012, 2013, 2015 établie par l’Observatoire des finances locales pour les communes de métropole hors Paris, les communautés d’agglomération, les départements de métropole hors
Paris, les régions de métropole hors Île-de-France.
Les régions, qui disposent grâce l’octroi de mer de recettes
dynamiques et supérieures à celles des régions de métropole, maintiennent
un effort d’investissement élevé. La région de La Réunion, en particulier,
a entrepris la construction d’une nouvelle route du littoral livrable en 2020,
d’un coût de 1,6 Md€, qui explique à elle seule l’augmentation de ses
dépenses d’investissement.
Sur la période 2013-2016, à l’exception de la Guyane (+ 10,5 %),
les dépenses d’équipement des départements se sont rétractées de 17 % en
Guadeloupe, 1,9 % en Martinique372 et 32 % à La Réunion. Il en est de
même globalement pour les communes avec des baisses de 43 % en
Guadeloupe, 33 % en Martinique, 25 % en Guyane et 13 % à La Réunion.
Les dépenses d’équipement ont également diminué dans les
intercommunalités, de 29 % à La Réunion, 65 % en Martinique et 3,7 % en
Guyane. En revanche elles ont été multipliées par trois en Guadeloupe.
Comparativement aux communes de métropole, malgré un faible
autofinancement, les communes d’outre-mer ont davantage investi en
Guadeloupe, Guyane et à La Réunion depuis 2013 et autant en Martinique.
372 Sur la période 2013-2015.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 193
2 - Un financement prédominant des investissements
par les subventions et l’emprunt
a) Le rôle majeur des subventions
Outre les dépenses fiscales, qui constituent le principal instrument
de soutien aux investissements en outre-mer, des dotations et fonds
spécifiques ont été créés pour aider les collectivités d’outre-mer qui, après
remboursement de leurs emprunts, disposent de marges de manœuvre très
réduites pour investir.
Dans les budgets des communes, les subventions et les versements
du FCTVA concourent pour 45 % au financement des investissements à La
Réunion, 50 % en Guadeloupe, 60 % en Martinique et 80 % en Guyane
contre 31 % au niveau national373. Chaque année, une dizaine de
communes d’outre-mer parviennent à financer 90 % ou plus de leurs
investissements par des subventions. Aux Antilles et à La Réunion, entre
2013 et 2016, les subventions des régions représentent entre un tiers et la
moitié des subventions reçues par les communes et celles versées par l’État
un quart. En Guyane, les subventions versées par l’État représentent la
moitié du montant total des subventions et celles de la région un quart. Par
ailleurs, bien que les départements d’outre-mer bénéficient d’un régime
dérogatoire à la TVA avec des taux réduits en Guadeloupe, Martinique et
à La Réunion ou nuls en Guyane, les collectivités territoriales bénéficient
des reversements de FCTVA au même taux qu’en métropole, soit 16,404 %
depuis le 1er janvier 2015. De ce fait, le FCTVA, qui s’est élevé à 194,8 M€
en 2015 pour l’ensemble des collectivités de Guadeloupe, Guyane,
Martinique et La Réunion, joue le rôle d’un mécanisme de
subventionnement par l’État des dépenses d’investissement.
Les contrats de plan État-régions (CPER) 2015-2020 signés avec les
départements d’outre-mer (la part État spécifique à l’outre-mer s’élève à
341,6 M€) contribuent également au financement des investissements, en
particulier des infrastructures et des opérations d’aménagement urbain
durable, de développement énergétique et environnemental, de recherche
et d’innovation, de cohésion sociale et de développement économique. Les
crédits des CPER ont été, à la fin de l’année 2016, consommés à hauteur
de 13 % en Martinique, de 19 % à La Réunion et de 30 % en Guyane.
373 Source : Observatoire des finances locales pour le bloc communal.
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194 COUR DES COMPTES
Les investissements publics réalisés dans les départements d’outre-
mer peuvent également bénéficier des Fonds européens structurels et
d’investissement (FESI), dont les crédits disponibles pour les départements
de Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion étaient de 3,1 Md€ pour
la période 2000-2006 et 3,85 Md€ pour 2007-2013, et sont retenus à
hauteur de 4,62 Md€ pour la période 2014-2020374.
Les opérations de résorption de l’habitat informel et insalubre
bénéficient en outre de financements de l’Agence nationale pour la
rénovation urbaine (ANRU). Dans le cadre du nouveau programme
national de renouvellement urbain (NPNRU) pour 2014-2024, 22 sites
situés outre-mer ont été retenus en liste d’intérêt national, soit un effort
financier d’environ 450 M€. Une ligne budgétaire unique (247 M€ en
2017) consacrée au logement outre-mer et gérée par le ministère des outre-
mer permet le financement d’opérations de construction et d’amélioration
de logements et de résorption de l’habitat insalubre.
Un Fonds exceptionnel d’investissement (FEI), créé par la loi du
27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, vise à
financer des opérations d’investissement de moyenne ampleur portant sur
la réalisation ou la modernisation d’infrastructures ou d’équipements
publics à usage collectif (établissements scolaires, adduction d’eau, etc.)
jusqu’en 2017. Les aides de ce fonds peuvent bénéficier aux régions, aux
départements, aux communes ou à leurs groupements dans les
départements d’outre-mer. Il a été doté de 40 M€ en autorisations
d’engagement par le PLF 2017.
Le plan séisme Antilles a en outre prévu, pour la période 2016-2020,
la mobilisation de 450 M€ de la part de l’État pour soutenir les travaux de
confortement parasismique ou de reconstruction notamment menés par les
collectivités.
L’accord du 21 avril 2017 – Protocole « Pou Lagwiyann dékolé » –
a accordé à la Guyane des financements spécifiques dans le cadre d’un plan
d’urgence de 1,086 Md€, sans préjudice de mesures supplémentaires.
374 Durant la période 2014-2020, le Fonds européen de développement économique et
régional (FEDER) concentre ses interventions sur la recherche, l’innovation, les
infrastructures (transports notamment), le développement économique, l’aide aux PME,
la prévention des risques, l’énergie, la culture, l’environnement (les investissements liés
à l’eau et au traitement des eaux usées notamment), la gestion des déchets et la
promotions de la biodiversité.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 195
b) Un financement néanmoins important par l’emprunt
Malgré l’importance des subventions d’investissement, l’emprunt
contribue également à financer les investissements à hauteur de 36 % à La
Réunion, 45 % en Martinique, 24 % en Guadeloupe et 20 % en Guyane,
signe d’un autofinancement faible. L’encours de crédit des collectivités
locales d’outre-mer est à près de 40 % souscrit auprès de l’Agence
française de développement (AFD)375. Certaines collectivités importantes
sont particulièrement endettées. Ainsi, la moitié de la dette des communes
de Martinique a été contractée par la commune de Fort-de-France
(222 M€, 2 612 € par habitant).
Le contraste entre les besoins d’investissement des communes et
leur situation financière oblige les chambres régionales des comptes
lorsqu’elles sont saisies par les préfets à proposer des plans d’apurement
des comptes sur plusieurs années et à sélectionner les opérations urgentes
ou celles dont le financement est assuré par des subventions. La commune
de Pointe-à-Pitre (Guadeloupe) est une illustration extrême des difficultés
de financement des investissements des communes en l’absence
d’autofinancement. Ses dépenses de fonctionnement sont supérieures à ses
recettes depuis 2014. Elle a obtenu 25 M€ de subventions et de Fonds de
compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) en 2015, montant
correspondant à 70 % de ses investissements. Le solde d’investissements a
été financé presque exclusivement par l’emprunt, ce qui va accroître encore
son déficit de fonctionnement et dégrader sa situation financière.
3 - La nécessité d’affecter le surplus des recettes propres
au financement de l’investissement
À l’exception du Fonds régional pour le développement de l’emploi
(FRDE), alimenté par une part minoritaire du produit de l’octroi de mer,
qui est imputé en section d’investissement, les recettes d’octroi de mer
constituent des recettes de fonctionnement. De même, la taxe spéciale de
consommation sur les carburants (TSC) est imputée en fonctionnement
alors qu’elle est prioritairement destinée à financer les investissements liés
aux réseaux routiers et aux infrastructures de transports.
375 Les collectivités des DOM ont été presque épargnées par les « emprunts toxiques ».
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196 COUR DES COMPTES
Dans la mesure où des économies de gestion sont nécessaires dans
la plupart des collectivités d’outre-mer pour améliorer un autofinancement
insuffisant, une partie de leurs recettes fiscales spécifiques pourrait être
réorientée vers le financement de l’investissement. Une part plus
importante de l’octroi de mer pourrait ainsi abonder le FRDE376 et la TSC
pourrait être affectée à la section d’investissement, conformément aux
objectifs qui lui sont fixés par la loi.
III - L’impact des difficultés de gestion sur les
services publics locaux : l’exemple de l’eau, de
l’assainissement et des déchets
Les difficultés de gestion que connaissent les collectivités des
départements d’outre-mer se traduisent par un moindre niveau de service
public.
En particulier, les services publics d’eau potable, d’assainissement
et de gestion des déchets rencontrent dans les départements d’outre-mer
d’importantes difficultés d’exploitation. Ces difficultés sont notamment
liées aux caractéristiques géographiques (l’isolement) et climatiques
(l’usure prématurée des matériels) de ces territoires. Elles sont également
liées à la situation financière des collectivités locales. L’absence de
ressources suffisantes, issues notamment de la tarification des services (A),
ne leur permet pas de dégager une capacité d’autofinancement suffisante
pour financer des investissements d’extension et de renouvellement des
réseaux pourtant particulièrement nécessaires (B). La maîtrise des charges
d’exploitation, tant dans le domaine de l’eau et de l’assainissement que
dans celui de la gestion des déchets revêt un intérêt capital.
L’analyse menée par la Cour s’est appuyée sur des rapports officiels
émanant des ministères concernés, du Conseil général de l’environnement
et du développement durable, de l’Agence de l’environnement et de la
maîtrise de l’énergie (ADEME) et des préfectures ainsi que sur les rapports
d’observations définitives des chambres régionales des comptes.
376 Comme la Cour l’avait déjà recommandé en 2011.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 197
A - Des ressources qui ne couvrent pas suffisamment
le coût du service
1 - Une tarification de l’eau et de l’assainissement
et un recouvrement à améliorer
Les services publics d’eau potable et les services publics
d’assainissement sont des services publics industriels et commerciaux
(SPIC) dont le financement est assuré par les redevances perçues auprès
des usagers pour le service rendu377. Les recettes générées par l’activité
doivent couvrir les dépenses, aucune subvention du budget général de la
commune ne devant abonder le service, sauf dans les communes de moins
de 3 000 habitants378. Les communes et les EPCI sont libres de fixer le
montant des redevances d’eau et d’assainissement.
Les prix pratiqués par les services publics d’eau potable et
d’assainissement collectif sont très différents selon les départements
d’outre-mer379. Dans deux départements d’outre-mer (Guadeloupe et La
Réunion), les tarifications restent à des niveaux inférieurs à ceux de
l’hexagone alors que toutes les composantes objectives des charges du
service y sont plus élevées (énergie, réactifs, équipements, salaires). Même
lorsque les services sont assurés de façon satisfaisante (ouest et sud de l’île
de La Réunion par exemple), les prix sont bas au regard des coûts et les
services ne dégagent pas des capacités suffisantes pour une gestion
patrimoniale des réseaux. En Martinique et en Guyane, en revanche, le
service d’eau potable est rendu à des prix élevés.
Pour l’assainissement, la Guyane se distingue par des prix élevés et
La Réunion par des prix bas alors que la Martinique et la Guadeloupe sont
proches de la moyenne nationale. La chambre régionale des comptes a
relevé, dans un avis budgétaire sur le syndicat intercommunal
d’alimentation en eau et d’assainissement de la Guadeloupe
(SIAEAG), que le produit de la redevance d’assainissement collectif
devait être augmenté de près de 60 % en 2016 pour limiter le déséquilibre
du budget annexe et de 130 % sur trois ans (entre 2015 et 2018) pour
rétablir l’équilibre budgétaire. Dans le même département, la commune de
377 Articles L. 2224-11 et L. 2224-12-3 du CGCT. 378 Ces budgets peuvent néanmoins bénéficier de subventions d’investissement d’autres
personnes publiques. 379 Source : « Propositions pour un plan d’action pour l’eau dans les DROM et à Saint-
Martin », CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.
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198 COUR DES COMPTES
Sainte-Rose a fixé une tarification de l’eau qui ne couvre pas le coût du
service et elle n’a jamais mis en recouvrement la redevance
d’assainissement dont le tarif est pourtant le moins élevé de l’île.
Le recouvrement est en effet un enjeu majeur pour restaurer les
capacités financières des services publics de l’eau et de l’assainissement.
Les fichiers des redevables sont souvent incomplets ou mal renseignés et
ne permettent pas de faire supporter la redevance à l’ensemble des
bénéficiaires du service.
Les concours financiers de l’État et de la solidarité interbassin via
l’Agence française de la biodiversité, de la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) et de l’Agence française de développement (AFD),
du Fonds exceptionnel d’investissement380 et des fonds européens381 sont,
dans ce contexte, cruciaux pour mener les investissements nécessaires. Ils
ne sont toutefois pas mobilisés de manière satisfaisante, comme en
témoignent les premiers bilans concernant la consommation des crédits du
CPER à La Réunion (taux de consommation de 4 % sur la ligne « eau » du
FEDER).
2 - Des recettes d’exploitation insuffisantes pour couvrir le coût
du service public de gestion des déchets
La couverture des coûts du service par la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères (TEOM) est aujourd’hui moins bonne dans les
départements d’outre-mer qu’en métropole. La TEOM, qui est le mode de
financement principalement retenu en outre-mer382, ne couvre que 50 à
60 % des coûts du service. En métropole, où la redevance, affectée au
budget annexe, est souvent préférée à la TEOM, le taux de couverture peut
être estimé à 90 %383.
380 Dont 45 % des financements ont été accordés à l’assainissement et au traitement des
déchets entre 2013 et 2016. 381 Notamment du Fonds européen de développement économique et régional (FEDER)
et parfois du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) de façon
significative comme en Guyane. 382 La redevance spéciale a également été instaurée ponctuellement en Martinique et en
Guyane et de manière plus généralisée à La Réunion. 383 Source : note additionnelle au rapport de la mission MAP (modernisation de l’action
publique) relative à la gestion des déchets par les collectivités : la gestion des déchets
dans les départements et régions d’outre-mer, avril 2015.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 199
Le rendement de la TEOM est en effet relativement faible en raison
des carences des bases fiscales384. En Martinique, celles-ci empêchent,
malgré un taux de la taxe supérieur à ceux de la métropole, de financer
entièrement le service public de gestion des déchets, ce qui nécessite un
financement complémentaire par le budget principal des EPCI. Ainsi, le
budget principal de CAP Nord Martinique contribue à hauteur de 52 %
au service public de gestion des déchets, et la CAESM à hauteur de 31 %
d’après l’observatoire des déchets. En Guyane, les taux de la TEOM sont
en moyenne supérieurs de 50 % à la moyenne nationale et varient très
fortement entre les EPCI et entre leurs communes membres. De même, la
faiblesse cadastrale entraîne de fortes fluctuations du nombre de personnes
assujetties et du niveau de financement.
Dans les départements d’outre-mer, les recettes tarifaires des
services publics locaux représentent 1 % des recettes de fonctionnement
des communes au lieu de 4 % dans l’hexagone. La faiblesse de ces recettes
entraîne l’insuffisante couverture du coût des services publics locaux et
nécessite une adaptation du niveau des tarifs et une amélioration du
recouvrement des produits.
En effet, l’inadaptation des tarifs locaux, anormalement bas voire
absents (redevances d’eau et d’assainissement, tarifs en matière scolaire,
culturelle et événementielle), a été systématiquement soulignée par les
missions d’appui-conseil pilotées par l’AFD. Les difficultés de
recouvrement de ces produits, notamment liées à l’absence de mise à jour
des fichiers de redevables, constituent également un frein à l’augmentation
des produits.
Les collectivités doivent donc évaluer le coût de leurs services
publics et adapter leurs politiques tarifaires en conséquence. Pour renforcer
l’équité entre redevables et améliorer le rendement de ces recettes, les
fichiers de redevables doivent être régulièrement suivis et actualisés.
B - Un retard de développement des services publics
de réseaux
Établis depuis longtemps à La Réunion et dans les Antilles (entre
1950 et 1980), les services d’eau potable et d’assainissement sont en
384 Cf. supra II-A.
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200 COUR DES COMPTES
revanche encore dans des phases pionnières dans les secteurs ruraux de
Guyane. En 2015, 15 % de la population au moins n’était pas desservie
dans ce département385 où des investissements restent nécessaires pour
élargir le service rendu. À La Réunion, en Martinique et en Guadeloupe,
ce sont des investissements de renouvellement qui sont attendus pour
remédier à une obsolescence importante des réseaux mettant en péril la
continuité et la pérennité du service.
La mise en œuvre des opérations se heurte toutefois fréquemment à
des problèmes de préfinancement.
1 - L’eau et l’assainissement
L’étude d’impact de la loi du 28 février 2017 de programmation
relative à l'égalité réelle en outre-mer mentionne, en matière
d’assainissement et de gestion de l’eau, que seulement 12 % des eaux
douces sont de « bonne qualité » en Guyane, 23 % en Guadeloupe et 42 %
en Martinique, contre 56 % en métropole.
La Guyane (en dehors de la région de Cayenne) accuse un important
retard d’équipements de base, associé à une dynamique démographique
très forte nécessitant non seulement un rattrapage mais aussi l’anticipation
de besoins nouveaux.
La Guadeloupe et, dans une mesure sensiblement moindre, la
Martinique connaissent des difficultés de gouvernance des services d’eau,
dont la persistance depuis de nombreuses années a entraîné un défaut
considérable d’entretien et de renouvellement des réseaux, conduisant à
des taux de fuite importants et à une grande fragilité des réseaux. En
Guadeloupe, ces fuites et les prélèvements sauvages obligent à procéder à
des tours d’eau et des coupures pour plusieurs milliers de personnes au
moins une fois par semaine. Les investissements nécessaires sont très
importants comme en témoigne le schéma directeur d'alimentation en eau
potable de la commune de Sainte-Rose qui les évalue sur la période
2014-2030 à 39,9 M€ dont 17,8 M€ avant 2018. Le schéma départemental
mixte « eau et assainissement » de l'Office de l'eau de Guadeloupe estime
à 22,4 M€ l'effort d'investissement à fournir sur le territoire de cette
commune sur la même période, soit 40 % de dépenses d’investissement
supplémentaires par rapport à la période 2011-2015. En Martinique, les
besoins d’investissement ont été évalués par la direction de
385 Source : Propositions pour un plan d’action pour l’eau dans les DROM et à Saint-
Martin, CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 201
l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) à 181,5 M€ en
2015 pour l’eau potable et à 83,5 M€ pour l’assainissement. Or, les marges
de manœuvre sont réduites pour financer l’investissement par des hausses
tarifaires compte tenu du niveau déjà élevé de tarification.
La Réunion se distingue par des consommations individuelles très
importantes dont l’impact sur le budget des ménages est compensé par des
prix très bas. Le renouvellement des réseaux a été négligé et les taux de
fuite sont par conséquent élevés, nécessitant des actions de rattrapage.
Même dans ce contexte globalement plus favorable que dans les autres
départements d’outre-mer, certaines communes n’ont pas procédé aux
équipements de traitement nécessaires pour garantir la délivrance d’une
eau de qualité sanitaire satisfaisante durant les fréquents épisodes de fortes
pluies occasionnant des turbidités (Le Tampon, Sainte-Suzanne ou
Cilaos).
Un exemple de bonne gestion
Certaines collectivités ont toutefois amélioré leur gestion de l’eau et
de l’assainissement : le Conseil général de l’environnement et du
développement durable (CGEDD)386 relevait des signes positifs de progrès
en Martinique avec l’amorce de la réduction des fuites par la régie Odyssi.
L’AFD a également reconnu que la gestion financière d’Odyssi s’était
redressée ces dernières années et a décidé de poursuivre ses appuis auprès
de cette régie communautaire.
Dans chaque département d’outre-mer, la situation de
l’assainissement (raccordement, collecte et traitement) est à l’image de
celle de l’eau potable mais les difficultés sont plus fortes encore. Des
investissements importants ont été consentis pour le traitement des eaux
résiduaires urbaines à l’initiative de l’État, sous la menace de contentieux
communautaires, mais ils n’ont bien souvent pas été accompagnés des
efforts nécessaires des collectivités pour en assurer la pérennité financière,
l’exploitation et l’entretien et pour procéder aux investissements
complémentaires requis.
386 Source : Propositions pour un plan d’action pour l’eau dans les DROM et à Saint-
Martin, CGEDD, CGAAER, IGA, avril 2015.
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202 COUR DES COMPTES
2 - La gestion des déchets
Les ratios de collecte et de valorisation des déchets dans les
départements d’outre-mer sont encore inférieurs aux moyennes nationales
mais les progrès accomplis ces dernières années ont été plus rapides que
ceux observés en métropole dans des conditions similaires. Certaines
contraintes rendent néanmoins parfois très difficile la satisfaction des
exigences nationales et européennes.
Le retard structurel des départements d’outre-mer en matière de
traitement des déchets a été pris en compte dans le « plan national déchets
2014-2025 », qui assigne les mêmes objectifs de valorisation aux
départements d’outre-mer qu’à ceux de métropole mais dans un temps et
selon des modalités adaptées. Le plan prévoit que la déclinaison des
objectifs nationaux s’inscrit dans un exercice de planification territoriale
permettant notamment d’anticiper les besoins d’équipement et
d’investissement. À ce titre, il prévoit que soient allouées aux départements
d’outre-mer des aides à l’investissement spécifiques à travers les CPER
2015-2020. Il assigne comme priorité à ces départements de consolider le
financement de ce service public à travers des ressources pérennes et
suffisantes et la maîtrise des coûts.
En effet, le réseau de déchèteries est inégal et mérite d’être
développé. Leur nombre est passé de 32 en 2006 à 53 en 2014, soit deux
déchèteries pour 100 000 habitants (contre sept en métropole) sur
l’ensemble des départements d’outre-mer. Le taux de couverture de la
population par des déchèteries est de 75,2 % contre 96,6 % en France
métropolitaine387.
Les installations de traitement des déchets souffrent également
d’investissements insuffisants : au sein de la Communauté
intercommunale des Villes Solidaires du Sud (CIVIS), l’installation de
stockage des déchets de la Rivière Saint-Etienne est arrivée à saturation en
2005 mais son exploitation s’est poursuivie après agrandissement et sa
fermeture a été plusieurs fois reportée. La nécessité de créer un nouveau
site de traitement est donc connue de longue date. Le projet est estimé à
150 M€ sans que la CIVIS puis le syndicat qui en assure la gestion depuis
2014 aient retenu dans leurs programmes d’investissement une
contribution à ce titre. En Guadeloupe, les difficultés rencontrées pour
réaliser de nouvelles installations de traitement font de l’installation de
387 Source : La gestion des déchets dans les départements et régions d’outre-mer, note
additionnelle au rapport de la mission MAP relative à la gestion des déchets par les
collectivités, avril 2015.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 203
stockage de déchets non dangereux de Sainte-Rose l’une des seules
installations de traitement sur l’île.
3 - Des mutualisations à rechercher
Dans ce contexte, les mutualisations doivent être recherchées,
notamment au sein des intercommunalités. L’isolement de ces
départements, qui limite le plus souvent les possibilités de mutualisation à
l’échelle inter-régionale, les rend d’autant plus nécessaires. En matière de
gestion publique des déchets, les opérations ne peuvent souvent s’effectuer
que sur la zone concernée, sans possibilités de délestage, de gestion
interdépartementale ou d’exportation qui soient économiquement
intéressantes. Dans ce contexte, l’exercice de cette compétence est encore
très éclaté au sein des départements d’outre-mer : au total, 11 acteurs
interviennent en matière de traitement des déchets et 17 en matière de
collecte. C’est la raison pour laquelle le plan national déchets 2014-2025
estimait que la mutualisation devait être recherchée, notamment au sein des
intercommunalités, mais également entre départements d’outre-mer.
Tableau n° 42 : exercice des compétences de collecte et traitement
des déchets dans les DOM
Entité compétente
La Réunion Traitement (SMOTD + 2 EPCI) + collecte (5 EPCI)
Guadeloupe Traitement (SYVADE + 2 EPCI) + collecte (5 EPCI)
Martinique Traitement (SMTVD) + collecte (3 EPCI)
Guyane Traitement et collecte : 4 EPCI
Source : Cour des comptes – données issues du rapport AMORCE de juillet 2014 sur la gestion
des déchets dans les territoires ultramarins et insulaires
En matière d’eau et d’assainissement, la circulaire du 28 juin 2016
relative à la mise en œuvre du plan d’actions pour les services d’eau potable
et d’assainissement dans les départements d’outre-mer fixait parmi les
principes directeurs du plan la nécessité de renforcer la gouvernance des
collectivités compétentes en privilégiant le niveau des EPCI à fiscalité
propre. En Martinique par exemple, si trois communautés d’agglomération
exercent la compétence, le document stratégique de novembre 2016
indique qu’il serait nécessaire de mettre en place une structure unique de
gouvernance de la gestion de l’eau potable. Cette démarche de
mutualisation doit par ailleurs s’accompagner, dans l’ensemble des
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204 COUR DES COMPTES
départements d’outre-mer, du renforcement du pilotage des différents
opérateurs, publics ou privés, qui œuvrent pour la maîtrise d’ouvrage
publique.
IV - La nécessité d’un effort de redressement
des collectivités accompagné par l’État
Face aux difficultés financières rencontrées par la majeure partie des
collectivités des départements et régions d’outre-mer, qui affectent le
niveau de service public rendu, deux types d’actions doivent être menées.
Les premières, souvent rappelées dans les travaux des chambres régionales
des comptes de La Réunion, Mayotte et de Guadeloupe, Guyane,
Martinique, sont à la main des collectivités qui doivent agir tant sur
l’assiette et le recouvrement de leurs recettes que sur l’évolution de leurs
dépenses de fonctionnement et en particulier de personnel, afin de dégager
des moyens suffisants pour investir (A). L’État doit également
accompagner les collectivités locales dans leur redressement financier par
des mesures plus structurelles (B). L’ensemble de ces actions devrait
toutefois être adapté aux caractéristiques propres de chaque département.
A - Promouvoir des stratégies de redressement
des comptes locaux
Le redressement des comptes des collectivités des départements
d’outre-mer passe par des réformes structurelles qui s’inscrivent dans le
temps. Les actions de suivi des collectivités territoriales par les services
des préfectures et des DRFiP ne sont pas suffisantes : elles permettent
d’avoir une vision actualisée de la situation et de la partager avec les
collectivités mais ne contribuent pas à la mise en place des correctifs
nécessaires.
Compte tenu des retards constatés et de l’isolement des collectivités
d’outre-mer, la mise en place de réformes de fond nécessite de renforcer
l’accompagnement assuré par les services de l’État, préfectures et DRFiP,
ainsi que d’autres acteurs publics tels que l’AFD. Ce travail partenarial doit
permettre aux collectivités de se doter des outils et compétences
nécessaires pour être à même ensuite de conduire leur stratégie financière.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 205
Il doit aussi les inciter à améliorer la qualité de leur gestion administrative,
budgétaire et comptable.
1 - Un important suivi financier déjà en place
Les chambres régionales des comptes et les services des DRFiP et
des préfectures réalisent un suivi étroit de la situation financière des
collectivités d’outre-mer. En outre-mer comme en métropole, les CRC
disposent d’un outil d’aide à la programmation leur permettant de mener
des analyses financières fines (ANAFI). Les cinq critères de scoring
utilisés pour apprécier la situation financière de chaque collectivité peuvent
être sur-pondérés ou sous-pondérés pour s’adapter aux particularités
ultramarines, comme cela a déjà été réalisé, de manière globale, pour les
collectivités de Mayotte. Les services de la DGFiP, dans le cadre du réseau
d’alerte, ont également défini des critères d’appréciation des finances
ultramarines.
a) Un réseau d’alerte aux critères aménagés
Le réseau d’alerte des finances locales est un instrument interne à
l’administration, destiné à améliorer la prévention des difficultés
financières des collectivités locales et des groupements à fiscalité propre
(GFP). La circulaire interministérielle du 26 juin 2002388 a fixé les
modalités d’aménagement du réseau d’alerte national pour tenir compte
des spécificités des finances des collectivités d’outre-mer. En effet, le
nombre important de saisines des juridictions financières et la pluralité des
demandes de subventions exceptionnelles des communes d’outre-mer
confrontées de manière récurrente à de graves difficultés financières ont
nécessité une adaptation du dispositif.
Cet aménagement s’est traduit par la modification, pour les
communes, des critères de pré-détection et de la formule de scoring
appliquée389. Le suivi de la situation financière des groupements à fiscalité
propre d’outre-mer dans le cadre du réseau d’alerte n’a fait, quant à lui,
388 Complétée par la circulaire du 4 janvier 2013. 389 Le dispositif est également adapté pour les départements et les régions d’outre-mer.
En effet, le nombre de collectivités est trop faible pour mettre en place une pré-détection
basée sur un scoring. Les trois critères financiers retenus sont donc le coefficient
d'autofinancement courant, le ratio de rigidité des charges structurelles et la capacité de
désendettement, sans qu’un score soit donné.
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206 COUR DES COMPTES
l’objet d’aucun aménagement, eu égard au faible développement de
l’intercommunalité au moment de la mise en place du dispositif national.
La méthode d’évaluation appliquée aux communes d’outre-mer
recourt aux mêmes indicateurs principaux : le coefficient
d’autofinancement courant, qui mesure la capacité de la collectivité à
rembourser le capital des emprunts et à financer les investissements
nouveaux à partir de l’autofinancement dégagé par le cycle d’exploitation ;
le ratio de rigidité des charges structurelles, qui évalue le poids des
dépenses incompressibles390 à court terme dans la structure des charges ; le
ratio de surendettement, qui évalue le poids du stock de dette par rapport
aux produits de fonctionnement ; le coefficient de mobilisation du potentiel
fiscal rénové391, qui mesure la pression fiscale exercée par la commune.
En outre, quatre ratios spécifiques sont calculés pour les communes
des départements d’outre-mer : le fonds de roulement, qui permet
d’appréhender l’aptitude de la collectivité à financer le cycle
d’exploitation ; les restes à payer dont le poids renseigne sur la capacité de
la collectivité à payer correctement ses créanciers ; les restes à recouvrer
dont le poids traduit la capacité de la collectivité à obtenir le paiement de
ses débiteurs ; le poids des impôts et taxes d'outre-mer dans la structure des
produits de fonctionnement.
L’adaptation de l’analyse financière et l’ajout de quatre critères pour
évaluer la situation des communes d’outre-mer permettent de prendre en
compte leurs particularités392. Il serait toutefois souhaitable de mettre en
place une pondération des critères en augmentant le poids du coefficient
d’autofinancement courant et du ratio de rigidité des charges structurelles
et de compléter l’analyse par le besoin en fonds de roulement pour avoir
une vision globale de la situation financière, budgets annexes compris.
390 Charges de personnel + contingents + participations et charges d’intérêts. 391 Rapport entre le produit voté des impositions directes locales pour lesquelles la
commune dispose d’un pouvoir de taux et le potentiel fiscal restreint (application aux
bases communales du taux moyen des collectivités apparentées). 392 Cf. supra II : Une situation financière paradoxale : des ressources élevées, un
autofinancement faible.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 207
b) Le rôle majeur mais inégal du contrôle budgétaire393
Après leur approbation, les actes budgétaires des collectivités
territoriales sont soumis, comme en métropole, au contrôle a posteriori du
préfet en liaison avec la chambre régionale des comptes dont il peut
solliciter l’avis. Dans les départements d’outre-mer, le contrôle budgétaire
est plus souvent lié qu’en métropole à l’examen de la gestion des
collectivités, soit qu’une saisine préfectorale sur un compte administratif
ou sur un budget conduise la chambre à approfondir l’examen de la
situation, soit, en sens inverse, qu’un examen de la gestion engagé par la
chambre la conduise à constater une situation budgétaire préoccupante qui
justifie un plan de redressement suivi au plus près.
Les chambres régionales de Guadeloupe, Guyane, Martinique et de
La Réunion, Mayotte ont été saisies 148 fois en 2016 au titre du contrôle
budgétaire, représentant ainsi 27 % des saisines de l’ensemble des
chambres régionales et 31 % des avis budgétaires rendus. Les juridictions
de Guadeloupe, Guyane, Martinique, en particulier, ont été destinataire de
près de 20 % des saisines nationales et ont rendu 23 % des avis budgétaires.
L’importance de cette activité de contrôle budgétaire témoigne de la
situation financière dégradée des collectivités de ces départements. Ainsi,
en Guadeloupe, 11 budgets communaux ont été réglés en 2016 par le préfet,
soit un tiers de ceux du département.
L’encours des mandatements d’office394 de dépenses obligatoires
prononcés par les préfets témoigne également des difficultés financières
rencontrées par certaines collectivités : en Guyane, les mandatements
d’office ont largement progressé depuis 2013 pour atteindre un montant de
15,8 M€ en 2016. En Guadeloupe, l’ensemble des mandatements d’office
s’élevait à 21,7 M€ fin 2016. En Martinique, ils représentaient 8 M€ en
2015 et sont quasi inexistants à La Réunion.
Toutefois, le contrôle budgétaire s’exerce de manière très inégale
sur les territoires. À La Réunion, il n’y a, en moyenne, qu’une seule saisine
par an. En Martinique, alors que depuis 2014 dix budgets communaux
réunissent les conditions de saisines de la CRC, dont celui de Fort-de-
France et de la CACEM, seuls trois budgets ont été transmis (Case-Pilote,
Le Diamant et Le Prêcheur).
393 Cour des comptes, Rapport public annuel 2016, Tome 1. Le contrôle de légalité et
le contrôle budgétaire : une place à trouver dans la nouvelle organisation de l’État,
p. 329-366. La Documentation française, février 2016, 696 p., disponible sur
www.ccomptes.fr 394 Article L. 1612-16 de code général des collectivités territoriales.
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208 COUR DES COMPTES
2 - Un accompagnement au développement
des compétences internes à renforcer
La difficulté pour les collectivités d’outre-mer réside
essentiellement dans la pérennisation des assainissements constatés et des
mesures mises en œuvre.
Des communes ayant bénéficié de plans Cocarde à compter de 2004
connaissent toujours des difficultés récurrentes. Basse-Terre
(Guadeloupe), Cayenne (Guyane) et Kourou (Guyane) ont bénéficié de
plans Cocarde d’un montant respectif de 3,8 M€ (soit 20 % des recettes
réelles de fonctionnement), de 19 M€ et de 11 M€ (soit 30 % de leurs
recettes réelles de fonctionnement). Elles faisaient toutefois partie de la
catégorie de collectivités ayant une situation critique en 2015395. De
manière générale, le dispositif n’a pas été satisfaisant puisque quatre
communes seulement sur les 18 bénéficiaires de ce plan ont respecté
l’engagement pris de baisser leurs dépenses et trois parmi elles avaient une
situation financière saine fin 2015. Les plans ont toutefois permis aux
communes qui en ont bénéficié de poursuivre leurs investissements.
Pour faire face à ces difficultés, l’AFD s’est inscrite régulièrement
à partir de 2011 dans le prolongement des plans de redressement formulés
par les chambres régionales des comptes396. Elle propose à la collectivité,
au-delà de l’octroi ponctuel d’un financement (subvention exceptionnelle
d’équilibre et/ou attribution d’un prêt à long terme), d’accompagner son
redressement sur la durée du protocole à travers la mise en place d’un
dialogue de gestion et la mise à disposition d’une assistance technique. Ce
dispositif a renforcé la connaissance de la situation financière réelle des
collectivités mais il n’est pas suffisamment axé sur l’accompagnement des
collectivités dans la mise en œuvre de réformes pérennes.
Cette dernière orientation a toutefois été prise récemment par l’AFD
à travers ses missions d’appui-conseil. La direction générale du Trésor et
la direction générale des outre-mer ont d’ailleurs adopté, pour renforcer ce
rôle, une « action d’appui à la gestion financière des collectivités
territoriales » dotée d’un montant de 1,8 M€397. Ainsi, l’agence de l’AFD
395 Cf. supra II C. 396 Les interventions de l’AFD définies en 2011 recouvrent six catégories graduées :
des financements classiques, une anticipation simple de la détérioration des équilibres
financiers, une prévention renforcée de la dégradation, un accompagnement au
redressement, une restructuration et des interventions aux côtés de l’État dans les cas
les plus lourds. 397 Circulaire du 13 juin 2017.
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 209
en Martinique a cofinancé, au travers de groupements de commandes, des
études sur la maîtrise de la masse salariale et le renforcement des
compétences pour la commune de Basse-Pointe, sur l’optimisation des
marges de manœuvre pour la commune des Anses d’Arlet, sur
l’élaboration et la mise en place d’une stratégie financière pour la
commune de Saint-Joseph ou encore sur le redimensionnement des
politiques publiques (le Lamentin). L’AFD a également financé des
formations à la gestion financière aux élus et aux personnels administratifs
(Le Prêcheur) ainsi que des actions de formation du Centre national de la
fonction publique territoriale (CNFPT)398 en Guyane. La formation
professionnelle continue des acteurs constitue en effet un outil stratégique
de soutien à l’émergence dans les collectivités et établissements publics
locaux d’une culture managériale et de contrôle interne des processus
décisionnels et de gestion.
Ces actions sont toutefois encore trop ponctuelles pour enclencher
des changements plus massifs au sein des collectivités. Il est par
conséquent nécessaire de déployer des apports d’expertise auprès des
collectivités partenaires de l’AFD à travers notamment des actions de
formation en matière de gestion publique : stratégie et gestion financière
pluriannuelles, contrôle de gestion, stratégie d’achat public, gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences, gestion de la dette. Les
dernières orientations de l’AFD sur sa doctrine d’intervention identifient
ce besoin et prévoient un apport d’expertise systématique et
éventuellement délié de l’emprunt.
Des échanges de pratiques pourraient également être développés
entre intercommunalités des départements d’outre-mer ainsi qu’avec des
collectivités de l’hexagone à travers, par exemple, des jumelages ou la
participation à des réseaux d’échanges au sein des associations d’élus
notamment. Ces dernières ont en effet un rôle important à jouer pour
associer les collectivités d’outre-mer adhérentes à leurs réflexions, projets
et outils.
B - Accompagner l’élaboration et le pilotage de projets
d’investissement importants
Le pilotage des investissements souffre des difficultés rencontrées
par les collectivités pour définir leurs programmes pluriannuels
398 La cotisation au CNFPT des collectivités d’outre-mer est identique à celle de
métropole.
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210 COUR DES COMPTES
d’investissement (PPI) en raison à la fois d’une visibilité budgétaire limitée
et d’une moindre capacité technique à les élaborer. Il est par exemple
fréquent que les PPI ne fassent pas apparaître les moyens de financement
en face des coûts. C’est la raison pour laquelle l’AFD développe de
nouvelles orientations pour formaliser le suivi des PPI ainsi que leur
couverture financière. Ces défauts de la programmation des
investissements peuvent contribuer à expliquer le faible niveau des taux de
consommation des fonds européens structurels et d’investissement.
S’agissant du FEDER et du FSE, pour la période de 2014 à 2020, les taux
étaient respectivement de 13 % et 19 % au 31 décembre 2016 dans les
régions d’outre-mer au lieu de 19 % et 32 % au niveau national. Il en
découle un risque dès l’échéance du 31 décembre 2017 d’une perte de
crédits si la Commission européenne décide de dégager d’office des
subventions non-employées.
Les problèmes techniques de réalisation des investissements sont
dus aux difficultés de recrutement de cadres administratifs diplômés et
expérimentés, liées à l’éloignement géographique des territoires d’outre-
mer. Les compétences des agents ne permettent pas toujours d’assurer une
ingénierie de projet satisfaisante. En Guyane, le maire de Saint-Laurent
du Maroni indique que le défaut de cadres entraîne un retard dans la mise
en œuvre des projets d’investissements.
Enfin, hormis certains secteurs tels que la gestion de l’eau et de
l’assainissement ou le traitement des déchets, il n’existe pas d’analyse
transversale des infrastructures nécessaires. Les spécificités ultramarines,
fréquemment avancées pour justifier de charges plus élevées que celles des
collectivités de métropole, ne sont pas précisément identifiées.
Or les retards structurels des départements et régions d’outre-mer en
matière d’infrastructures locales, dans un contexte de forte élasticité du
développement économique aux investissements publics, nécessitent
qu’une stratégie globale d’investissement soit instituée sur chaque
territoire. Les plans de convergence qui, en application de la loi du
28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle en outre-mer,
devront être élaborés par l’État et les collectivités locales en partenariat
avec les acteurs économiques et sociaux, fournissent l’occasion d’établir
un diagnostic sur le développement territorial et de définir des priorités
d’investissements.
Cette démarche nécessite toutefois des compétences internes que
certaines collectivités n’ont pas encore suffisamment développées. Elle
pourrait être appuyée par les services de l’État et par l’AFD, notamment à
travers les missions d’appui-conseil. La circulaire du 20 février 2017
relative au financement de l’aide à l’ingénierie dans le cadre du « Plan Eau
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 211
DOM » prévoit ainsi que l’enveloppe d’1,2 M€ mobilisée en 2017 au titre
du programme 123 – Conditions de vie outre-mer doit contribuer à
renforcer les capacités de maîtrise d’ouvrage et d’ingénierie tant techniques
que financières et organisationnelles. Sont notamment éligibles les
dépenses relatives à la formation, les études et l’assistance technique aux
collectivités compétentes pour l’élaboration des contrats de progrès et
l’acquisition et la mise à jour de logiciels en matière de maîtrise d’ouvrage
d’ingénierie. Des dispositifs d’accompagnement portés par l’AFD et par
l’Agence française pour la biodiversité (AFB) sont également mis en place
en 2017 auprès des collectivités et syndicats intercommunaux compétents
en matière d’eau potable et d’assainissement : un séminaire de formation
est proposé aux décideurs de chaque territoire ainsi qu’une assistance à
maîtrise d’ouvrage pour les collectivités de Guadeloupe et de Guyane.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les territoires de La Réunion, la Guyane, la Guadeloupe et la
Martinique, étudiés par la Cour, présentent des caractéristiques particulières qui ont un impact sur la situation financière de leurs
collectivités locales : des évolutions démographiques contrastées, un taux de chômage élevé, une part importante de la population bénéficiaire de
minima sociaux, une forte dépendance économique aux dépenses
publiques. En particulier, les dépenses sociales des départements y sont plus lourdes qu’en métropole. L’organisation institutionnelle locale est
également spécifique. Elle ne souffre pas du même émiettement communal
qu’en métropole, tout en étant entièrement couverte par des groupements intercommunaux, mais ces derniers n’exercent réellement que peu de
compétences, y compris s’agissant des infrastructures de réseau. En outre, si dans deux cas (La Réunion, la Guadeloupe), département et région
coexistent sur le même territoire, deux collectivités territoriales uniques
ont été créées en Guyane et Martinique le 1er juillet 2016.
Dans l’ensemble, les collectivités considérées jouissent d’un niveau
élevé de ressources grâce à la perception d’impôts indirects locaux
propres à l’outre-mer : l’octroi de mer, que se partagent les communes et les régions, et la taxe spéciale sur la consommation de carburants, qui va
uniquement à ces dernières. Ces facilités en matière de ressources sont à l’origine de pratiques de gestion locale très contestables, déjà analysées
par la Cour et les chambres régionales des comptes. Les impôts directs
locaux ont un faible rendement à cause du recensement lacunaire des bases fiscales, auquel la DGFiP a entrepris de remédier progressivement en
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212 COUR DES COMPTES
partenariat avec les collectivités, et des nombreuses exonérations
accordées.
Le montant moyen des recettes par habitant nettement plus élevé
qu’en métropole favorise un niveau très supérieur de dépenses de
fonctionnement. Cette dérive est observée globalement dans les communes de Guadeloupe, Martinique et La Réunion, ainsi que dans les départements
de Guadeloupe et de La Réunion. La forte propension à la dépense
publique locale se manifeste particulièrement en matière de personnel. Les collectivités locales d’outre-mer se caractérisent par le niveau excessif de
leur masse salariale, qui résulte d’effectifs manifestement surdimensionnés au regard des besoins du service public. Cette anomalie est aggravée par
la majoration peu justifiée du traitement des agents territoriaux.
Conséquence de ces travers, les deux tiers des 136 collectivités de ces quatre départements connaissent une situation financière fragile,
dégradée ou critique. Ainsi, la moitié des communes de Martinique et de Guyane et un tiers de celles de Guadeloupe ont une épargne brute négative.
Les départements de La Réunion et de la Guadeloupe ne parviennent à
dégager qu’une faible épargne nette. Quant aux deux collectivités uniques, nouvellement créées, de Martinique et de Guyane, elles traversent aussi de
graves difficultés financières.
Cependant, cette faiblesse de l’autofinancement due à la mauvaise qualité de la gestion courante n’empêche pas les collectivités d’investir,
dans l’ensemble, de façon croissante et plus importante qu’en métropole grâce aux subventions reçues de l’État et de l’Union européenne, et au
recours prononcé à l’emprunt.
Les modalités d’octroi des concours financiers de l’État ne comportent aucun dispositif visant à inciter les collectivités locales à
modifier leurs comportements de gestion.
Proportionnellement à leurs recettes de fonctionnement, leur
contribution au redressement des comptes publics est inférieure à celle
demandée aux collectivités de métropole.
Les dotations de péréquation « verticale » et « horizontale », versées
aux collectivités du bloc communal, bénéficient d’une majoration
forfaitaire, combinée à des modalités d’éligibilité et de calcul spécifiques. Leur alignement sur les dispositifs de péréquation appliqués en métropole
est souhaitable dans un objectif à la fois de transparence, d’équité et
d’efficacité des concours financiers de l’État.
Les défauts de la gestion locale entraînent de nombreuses
conséquences dommageables. Ainsi, les services publics d’eau potable,
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LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 213
d’assainissement et de gestion des déchets, en l’absence de ressources
suffisantes, issues notamment de la tarification du service, n’ont pas la capacité de combler le retard des investissements d’extension et de
renouvellement des réseaux.
Le redressement de cette situation financière très préoccupante passe d’abord par un effort de gestion de la part de l’ensemble des
collectivités locales des différents échelons. Les services de l’État,
préfectures et directions des finances publiques, ainsi que l’Agence française du développement sont très présents auprès des collectivités. Le
soutien qu’ils leur apportent doit toutefois devenir plus structurel pour les
aider à réaliser des efforts pérennes.
Les orientations esquissées par la Cour consistent notamment à
réorienter une partie des recettes spécifiques (octroi de mer, TSC) du fonctionnement vers l’investissement et, d’autre part, à soutenir les
collectivités en moyens d’expertise et d’ingénierie en vue de renforcer leur professionnalisme en matière de gestion administrative et budgétaire, et de
pilotage de projets d’investissement.
La Cour formule les recommandations suivantes :
9. (État) procéder aux simulations nécessaires en vue d’aligner sur le
droit commun les modalités de répartition de la péréquation verticale
et horizontale des collectivités des départements d’outre-mer ;
10. (État) affecter à la section d’investissement du budget des collectivités
bénéficiaires l’accroissement annuel des recettes propres (octroi de
mer et taxe spéciale de consommation sur les carburants) ;
11. (État et collectivités) fixer des objectifs quantitatifs d’évaluation des
bases fiscales, notamment en développant les partenariats entre les DRFiP et les collectivités, et le recouvrement des produits des
services ;
12. (État et collectivités) réduire les charges de personnel en agissant à
la fois sur les effectifs et sur les conditions d’attribution de la
majoration de traitement ;
13. (État, collectivités et AFD) conditionner l’octroi des subventions de
l’État et des prêts bonifiés, dans le cadre de contrats pluriannuels
entre la collectivité, l’État et l’AFD, au respect d’objectifs chiffrés de
redressement financier.
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Chapitre V
L’impact des dépenses sociales sur
l’équilibre financier des départements
La décentralisation de l’action sociale a été décidée par la loi du 22
juillet 1983399 qui a posé le principe d’une compétence de droit commun
des départements en prévoyant que « le département prend en charge l’ensemble des prestations légales d’aide sociale à l’exception des
prestations énumérées par l’article 35 de la présente loi », restant à la
charge de l’État. Les départements ont donc reçu la responsabilité de l’aide
sociale à l'enfance, aux familles, aux personnes âgées et aux personnes
handicapées adultes ainsi que celle de l’aide médicale. En plusieurs étapes,
la décentralisation de l’action sociale a été approfondie : d’une part, dans
le champ de l’insertion par la loi du 18 décembre 2003 portant
décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion (RMI) puis la
loi du 1er décembre 2008 portant généralisation du revenu de solidarité
active (RSA) ; d’autre part, dans le champ du handicap, par la loi du
11 février 2005400 ; enfin, dans le champ de l’aide aux personnes âgées, par
la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie
des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) puis
celle du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au
vieillissement.
399 Loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de
compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. 400 Loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la
citoyenneté des personnes handicapées.
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COUR DES COMPTES
216
Le département s’est vu octroyer un rôle de chef de file en matière
d’action sociale par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux
responsabilités locales, dont l’article 49 prévoit qu’il « définit et met en
œuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences
confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur
son territoire qui y concourent. »
L’aide sociale des départements au sein du système d’aide et
d’action sociales en France
L’aide et l’action sociales recouvrent trois types de prestations :
l’aide sociale « légale », qui répond à des normes édictées par la loi ; l’aide
sociale « extra-légale » pour laquelle l’organisme responsable décide de
montants plus élevés ou de conditions d’attribution plus favorables que dans
l’aide sociale « légale » ; l’action sociale, qui englobe toutes les mesures
prises auprès de personnes dans le besoin en complément de l’aide sociale
et des régimes de sécurité sociale.
Les dépenses d’aide et d’action sociales atteignaient 69 Md€ en
2014, soit 10 % du total des dépenses de protection sociale401. Elles sont
portées principalement par les départements (50 %) et les organismes de
sécurité sociale de la branche santé (25 %), et complémentairement par
l’État (9,1 %), les communes (3,3 %) et par les organismes des branches
vieillesse et famille de la sécurité sociale.
Les dépenses des départements dans l’exercice de leurs compétences
en matière d’aide sociale proprement dite sont relatives au versement
d’allocations de solidarité : le revenu de solidarité active (RSA)402,
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de
compensation du handicap (PCH) et l’allocation compensatrice pour tierce
personne (ACTP)403. Elles comprennent aussi le paiement de frais de séjour
et d’hébergement dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ainsi que
de l’aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées. Ces dépenses
sociales s’élevaient à 32 Md€ en 2016.
Au total, 6,5 % de la population résidant en France bénéficie d’une
aide sociale des départements.
401 L’aide et l’action sociales en France, DREES, édition 2017. 402 Dont le RSA « socle » et le RSA « socle majoré ». Le RSA socle est destiné aux
personnes n’exerçant aucune activité et n’ayant pas droit aux allocations chômage ou à
l’allocation de solidarité spécifique (ASS). Le RSA socle est majoré pour les personnes
seules ayant un ou des enfants à charge. 403 Cette allocation est en cours d’extinction.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
217
Dans une première partie, le présent chapitre étudie l’impact sur
l’équilibre financier des départements de la croissance de leurs dépenses
d’aide sociale (I). Au vu des rapports issus des contrôles des chambres
régionales des comptes, il analyse ensuite les marges d’action dont
disposent les départements pour tenter de mieux maîtriser leur dépenses
sociales (II). La dernière partie porte sur les conditions de la soutenabilité
du modèle de financement des dépenses sociales des départements (III).
Méthodologie
Le présent chapitre s’appuie sur les rapports d’observations
définitives des chambres régionales des comptes issus du contrôle de 26
départements en 2016 : Bas-Rhin, Charente-Maritime¸ Dordogne, Allier,
Drôme, Calvados, Eure, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Yonne, Côtes-
d'Armor, Finistère, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Cher, Indre-et-Loire, Loiret,
Yvelines, Val-de-Marne, Aude, Lot, Oise, Pas-de-Calais, Vendée, Bouches-
du Rhône, Guyane. Il résulte aussi des instructions conduites par la Cour
auprès des administrations centrales de l’État (DGCL404, DGCS405 et
DREES406) et des organismes nationaux dont la Caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) et la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA).
Les analyses de la situation financière des départements ont été
réalisées à partir des comptes de gestion centralisés par la DGFiP. La
nomenclature fonctionnelle, qui manque de fiabilité, n’a pas été prise en
compte. Les dépenses considérées sont brutes, sans déduction des
récupérations et recouvrements, et les évolutions calculées en euros
courants. Certaines données ont été recueillies auprès de la DGCL,
notamment les montants versés aux départements dans le cadre de la
compensation des transferts de compétences.
Dans un souci de cohérence, ces analyses financières n’intègrent pas
le département du Rhône dont les compétences ont été transférées à la
métropole de Lyon en 2016 sur le territoire de celle-ci, ni les départements
de Guyane et de Martinique qui ont fusionné avec les régions pour former
une collectivité unique, ni le département de Mayotte dont la situation
particulière a fait l’objet d’un récent rapport de la Cour407.
404 DGCL : direction générale des collectivités locales. 405 DGCS : direction générale de la cohésion sociale. 406 DREES : direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques. 407 Cour des comptes, Rapport public thématique : La départementalisation de Mayotte,
une réforme mal préparée, des actions prioritaires à conduire. La Documentation
française, janvier 2016, 164 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
218
I - Les dépenses sociales, facteur de dégradation
de la situation financière des départements
Les dépenses sociales des départements ont connu une forte
progression depuis le début des années 2000. Elles atteignaient 32 Md€ en
2016, soit plus de la moitié des budgets de fonctionnement de ces
collectivités territoriales. Leur hausse rapide est intervenue dans le
contexte d’une contrainte financière accrue par la baisse de la DGF au titre
de la contribution au redressement des finances publiques, demandée
depuis 2014 aux départements comme aux autres collectivités locales. De
nombreux départements peinent à faire face à la forte croissance de leurs
dépenses d’aide sociale. Certains se trouvent dans une situation financière
particulièrement fragile.
La Cour a rendu compte, de 2013 à 2016, dans ses rapports annuels
successifs sur les finances publiques locales, de la détérioration de
l’équilibre financier des départements, caractérisée par l’érosion de leur
épargne brute et l’augmentation de leur besoin de financement. Elle a
notamment analysé l’évolution des différentes composantes de leurs
charges de fonctionnement dont la progression plus rapide que celle de
leurs produits n’a pas résulté que de leurs dépenses sociales mais aussi de
l’évolution insuffisamment maîtrisée de leurs autres charges,
particulièrement de leur masse salariale.
La Cour a insisté sur la grande diversité des situations locales,
relevant notamment celles des départements dont l’épargne nette est
devenue négative. Ce mouvement de dégradation, global mais inégalement
partagé, a conduit l’État à mettre en place des aides financières
exceptionnelles en faveur des départements les plus en difficulté pour leur
permettre de continuer d’exercer leurs compétences, notamment en matière
d’aide sociale.
De fait, l’analyse financière montre qu’en raison de leur poids
budgétaire important, la dynamique d’évolution des dépenses sociales (A)
a eu un impact significatif mais variable sur l’équilibre financier des
départements (B).
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
219
A - Le poids important mais variable
des dépenses sociales des départements
Alors que les dépenses sociales représentent plus de la moitié des
charges de fonctionnement des départements, leur augmentation de 24,5 %
de 2010 à 2016 a pesé fortement sur l’équilibre budgétaire de ceux-ci.
Portée dans une large mesure par des facteurs démographiques et socio-
économiques propres à chaque territoire, la dynamique des dépenses
sociales n’a pas eu la même intensité dans tous les départements.
1 - La part majoritaire des dépenses sociales
Les dépenses sociales des départements (32 Md€ en 2016)
représentent désormais plus de la moitié (55 %) de leurs dépenses de
fonctionnement dont elles expliquent l’essentiel de la croissance de 2010 à
2016, soit 6,3 Md€ sur 6,8 Md€.
Tableau n° 43 : part des dépenses sociales dans les dépenses
de fonctionnement des départements (2010-2016)
(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Dépenses de
fonctionnement 50,8 52,2 53,8 55,2 56,8 57,6 57,6
Dépenses sociales 25,7 26,7 28,2 29,2 30,4 31,3 32,0
Part des dépenses
sociales dans les
dépenses de
fonctionnement
50 % 51 % 52 % 53 % 53 % 54 % 55 %
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
Les dépenses de RSA sont les plus importantes et leur croissance
depuis 2010 (+ 44 %) explique la moitié de l’évolution des dépenses
sociales. Les dépenses d’aide aux personnes handicapées et d’aide sociale
à l’enfance (ASE) ont aussi fortement augmenté alors que les dépenses
d’aide aux personnes âgées ont connu une évolution plus modérée. Les
dépenses d’allocations ont progressé plus vite que les frais d’hébergement.
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COUR DES COMPTES
220
Tableau n° 44 : évolution des dépenses sociales de 2010 à 2016
(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Évolution
2010-
2016
Part dans
l’évolution
2010-2016
RSA et RMI 7,05 7,37 7,75 8,42 9,20 9,83 10,1 44 % 49 %
Aide sociale à
l’enfance 4,69 4,82 5,48 5,57 5,64 5,79 5,84 24 % 18 %
Dépenses à
destination des
personnes
handicapées
5,54 5,89 6,74 6,95 7,20 7,42 7,62 38 % 33 %
Dépenses à
destination des
personnes
âgées
7,26 7,41 7,58 7,62 7,73 7,75 7,84 8 % 9 %
Autres
dépenses 1,13 1,21 0,64 0,63 0,60 0,55 0,53 - 53% - 9 %
Total 25,7 26,7 28,2 29,2 30,4 31,3 32,0 25 % 100 %
dont
prestations 14,2 14,7 15,5 16,2 17,1 17,8 18,3 29 % 65 %
dont dépenses
d’hébergement 11,5 12,1 12,7 12,9 13,3 13,6 13,7 19 % 35 %
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
La répartition des dépenses sociales a donc sensiblement évolué,
avec une part plus importante du RSA.
Graphique n° 6 : évolution de la répartition des dépenses sociales
des départements
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
221
2 - Divers facteurs d’évolution selon les prestations sociales
La crise économique de la fin des années 2000 a provoqué une
hausse rapide du nombre de bénéficiaires du RSA. La progression de l’aide
sociale à l’enfance est due en partie à la croissance démographique des
jeunes de moins de 21 ans. L’augmentation du nombre de mesures d’aide
aux personnes âgées et handicapées est surtout due à la montée en charge
de l’APA et de la PCH respectivement à partir de 2002 et 2006.
La croissance soutenue des dépenses sociales des départements
résulte en grande partie de facteurs de nature démographique, économique
et sociale, ainsi que des décisions prises par l’État au plan national de
revalorisation du montant des allocations.
a) Des facteurs démographiques et socio-économiques
Des facteurs structurels pèsent de manière forte mais non exclusive
sur l’évolution des dépenses sociales des départements. Les dépenses de
RSA sont les plus corrélées au nombre d’allocataires qui a fortement
augmenté au cours de la période sous revue.
Graphique n° 7 : évolution des dépenses et du nombre
d’allocataires du RSA
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGCL
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COUR DES COMPTES
222
Le nombre de bénéficiaires du RSA est étroitement lié aux
indicateurs de précarité sociale. En 2015, parmi les onze départements
présentant le taux de chômage le plus élevé (supérieur à 12,2 % de la
population active), huit avaient les dépenses de RSA par habitant les plus
importantes (Ariège, Pyrénées-Orientales, Aude, Hérault, Gard, Aisne,
Pas-de-Calais, Nord).
Carte n° 6 : taux de chômage408 par département au 4ème trimestre
2015 et dépenses départementales de RSA par habitant en 2015
Source : Cour des comptes – données Pôle emploi et DGCL
La dépense d’APA par habitant est logiquement liée à la part des
personnes de plus de 75 ans dans la population départementale. Ainsi,
parmi les 21 départements où ces dépenses sont les plus élevées (plus de
117 € par habitant), 13 figurent parmi les départements comptant le plus de
personnes de plus de 75 ans (Ariège, Hautes-Pyrénées, Gers,
Lot-et-Garonne, Charente, Corrèze, Creuse, Indre, Cantal, Lozère,
Allier, Nièvre, Saône-et-Loire).
408 Catégories A, B et C.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
223
Carte n° 7 : part de la population de plus de 75 ans au 1er janvier
2016 et dépenses départementales d’APA par habitant en 2015
Source : Cour des comptes – données Insee et DGCL
b) Des décisions de l’État revalorisant certaines allocations
Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale,
adopté le 21 janvier 2013 par le Comité interministériel de lutte contre
l’exclusion (CILE), comportait l’engagement d’une hausse du RSA
« socle » de 10 %, en sus de l’inflation, entre 2013 et 2017. Les mesures
de revalorisation adoptées en application de ce plan ont accentué la
dynamique de hausse des dépenses sociales des départements. Le surcoût
pour eux du plan de lutte contre la pauvreté et des revalorisations liées à
l’inflation peut être évalué à 207 M€ en 2013, 321 M€ en 2014, 320 M€ en
2015, 217 M€ en 2016, 233 M€ en 2017 et 188 M€ en 2018, soit un impact
cumulé de 1,5 Md€ en 2018409.
409 Selon les prévisions de la CNAF (octobre 2016) d’une hausse de 3 % des dépenses
de RSA socle en 2017, en raison d’une revalorisation de 0,3 % en avril (inflation),
1,62 % en septembre (plan de lutte contre la pauvreté) et d’une hausse de 0,8 % du
nombre de bénéficiaires. En 2018, la revalorisation serait de 0,8 % en avril (inflation)
et le nombre de bénéficiaires augmenterait de 0,3 %. Le montant cumulé inclut l’effet
de l’augmentation du nombre de bénéficiaires du RSA.
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COUR DES COMPTES
224
Tableau n° 45 : revalorisation du RSA depuis 2013
Année Mois Motif
Montant
pour un
allocataire
seul
Taux
de
revalorisation
2013 Janvier Inflation 483 € 1,8 %
Septembre Plan contre pauvreté 493 € 2,0 %
2014 Janvier Inflation 499 € 1,3 %
Septembre Plan contre pauvreté 509 € 2,0 %
2015 Janvier Inflation 514 € 0,9 %
Septembre Plan contre pauvreté 524 € 2,0 %
2016 Avril Inflation 525 € 0,1 %
Septembre Plan contre pauvreté 535 € 2,0 %
2017 Avril Inflation 537 € 0,3 %
Septembre* Plan contre pauvreté 545 € 1,62 %
* la revalorisation de septembre 2017 est prévisionnelle
Source : Cour des comptes – données CNAF
L’État a également prévu une revalorisation de l’APA à domicile
dans le cadre de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la
société au vieillissement (ASV). L’étude d’impact de cette loi prévoit que
la revalorisation du concours versé par la Caisse nationale de solidarité
pour l'autonomie (CNSA) aux départements financera intégralement les
mesures augmentant les dépenses d’autonomie, et notamment la hausse de
l’APA à domicile.
3 - Une grande diversité des situations locales
Du fait de l’importance des facteurs démographiques et socio-
économiques, l’évolution des dépenses sociales varie beaucoup d’un
département à l’autre.
a) Le poids et la structure des dépenses sociales
En métropole, cette part varie de 37 % en Corse-du-Sud à 66 %
dans le Nord soit un écart de près de 30 points.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
225
Carte n° 8 : part des dépenses sociales dans les dépenses
de fonctionnement des départements en 2016
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
Ces variations sont liées à l’importance des dépenses de RSA. Ainsi,
huit des quinze départements qui consacrent la plus faible part de leurs
dépenses de fonctionnement aux dépenses sociales (Ain, Cantal,
Corse-du-Sud, Lozère, Haute-Savoie, Haute-Loire, Savoie, Vendée)
figurent parmi les dix départements qui dépensent le moins en matière de
RSA.
Le poids des dépenses de RSA dans les dépenses de fonctionnement
varie dans un rapport de 1 à 3, soit de 15 % dans la Creuse à 47 % en
Seine-Saint-Denis. De même, des fluctuations importantes sont constatées
pour les autres catégories de dépenses : de 14 % à 45 % pour l’aide aux
personnes âgées, 16 % à 36 % pour l’aide aux personnes handicapées, 7 %
à 28 % pour l’aide sociale à l’enfance.
Les dépenses sociales les plus importantes proviennent du RSA dans
47 départements, de l’aide aux personnes âgées dans 42 départements et de
l’aide aux personnes handicapées dans 11 départements. Les dépenses
d’ASE n’arrivent en tête que dans l’Eure-et-Loir.
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COUR DES COMPTES
226
b) L’amplitude des hausses
L’augmentation des dépenses sociales est de 25 % en moyenne entre
2010 et 2016 mais elle présente des écarts importants (de 4 % en Haute-
Corse à 42 % dans les Alpes-de-Haute-Provence). Ces écarts sont
d’abord dus aux dépenses de RSA dont la croissance, qui varie de 18 % à
Paris à 82 % dans la Marne, dépasse 50 % dans 33 départements. Les
différences d’évolution sont aussi substantielles pour les dépenses d’aide
aux personnes handicapées, en hausse de plus de 60 % dans huit
départements (La Réunion, Bouches-du-Rhône, Bas-Rhin, Var, Paris,
Territoire de Belfort, Gers et Finistère) et en baisse de plus de 10 % en
Haute-Saône.
c) La proportion variable de bénéficiaires dans la population
Les taux de bénéficiaires du RSA sont très élevés, outre dans les
départements et régions d’outre-mer, aux extrêmes nord et sud de la
métropole ainsi qu’en Seine-Saint-Denis. Les proportions les plus élevées
de bénéficiaires de l’ASE dessinent une diagonale allant du nord-est au
sud-ouest. Elles sont relativement faibles dans les territoires les plus denses
(région parisienne, métropole de Lyon, Bouches-du-Rhône). En ce qui
concerne les bénéficiaires de l’aide sociale aux personnes handicapées, les
écarts sont moins marqués entre départements. On trouve toutefois le taux
de loin le plus élevé en Lozère alors que des taux faibles sont enregistrés
en région parisienne et en région PACA. Enfin, la proportion de personnes
dépendantes de plus de 60 ans bénéficiaires d’une aide sociale présente les
écarts les moins importants, même si elle est plus faible en région
parisienne que dans certains départements du nord et du sud.410
d) Les montants par bénéficiaire
Le montant par bénéficiaire des dépenses d’aide sociale varie d’un
département à l’autre dans une amplitude qui dépend du champ considéré.
Celle-ci est relativement faible en matière d’aide à l’insertion et d’aide aux
personnes âgées, pour lesquelles les conditions d’attribution et les
montants des aides sont fixés nationalement et laissent peu de marges de
410 L’aide et l’action sociales en France, DREES, édition 2017.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
227
manœuvre aux départements411. Dans ces deux domaines, les rapports
interdéciles412 sont respectivement de 1,1 et 1,3. En revanche, en matière
d’aide sociale à l’enfance et d’aide aux personnes handicapées, les
départements ont davantage de latitude pour déterminer le montant des
aides allouées (cf. infra). Les écarts interdéciles des montants moyens par
bénéficiaire s’élèvent respectivement à 1,8 et 1,7.
Selon les données de la direction générale des collectivités locales
(DGCL), les montants par bénéficiaire des dépenses d’allocations
individuelles de solidarité (AIS) présentent des écarts entre départements
qui restent limités pour le RSA (3 %) mais sont plus importants pour l’APA
(8 %) et surtout la PCH (19 %).
Tableau n° 46 : dépense d’allocation individuelle de solidarité
(RSA, APA et PCH) par bénéficiaire en 2015
RSA APA
(en 2014) PCH
Dépense moyenne par bénéficiaire
(en €) 5 245,6 4 430,7 5 263,1
Écart à la moyenne (en €) 163,1 351,5 1 002 ,7
Écart à la moyenne en % 3 % 8 % 19 %
Nombre de départements présentant
un écart à la moyenne de +/- 20 % 0 6 38
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGCL
Le montant moyen par bénéficiaire de la PCH varie dans un rapport
de un à quatre, soit de 2 812 € dans les Ardennes à 10 431 € en Haute-
Corse. 38 départements présentent un écart à la moyenne de plus de 20 %.
Cette grande disparité n’apparaît pas pour les autres allocations, en
particulier le RSA dont l’écart à la moyenne varie de - 14 % à + 17 %.
411 Idem. 412 Rapport interdécile : rapport entre le 9ème décile (montant au-dessus duquel se
trouvent 10 % des aides allouées) et le 1er décile (montant en-deçà duquel se trouvent
10 % des aides allouées).
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COUR DES COMPTES
228
Carte n° 9 : dispersion du montant de PCH par bénéficiaire en 2015
Source : Cour des comptes – données DGCL
Cette variation du montant unitaire des allocations versées, faible
pour le RSA et plus marquée pour l’APA et la PCH, suggère que les
départements disposent pour ces dernières d’une plus grande marge
d’appréciation dans l’attribution des prestations sociales concernées.
En définitive, la grande diversité des situations locales confirme que
les facteurs démographiques et socio-économiques, même s’ils jouent un
rôle prépondérant, ne sont pas les seuls déterminants de l’évolution des
dépenses sociales des départements.
4 - Une situation particulièrement préoccupante en outre-mer413
La part des dépenses sociales dans les dépenses de fonctionnement
des départements est plus importante en outre-mer (65 % en 2015) qu’en
métropole (55 %).
413 Les développements de cette partie n’intègrent pas Mayotte dont la
départementalisation récente rend difficile la comparaison avec les autres départements.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
229
Tableau n° 47 : part des dépenses sociales dans les dépenses
de fonctionnement des départements d’outre-mer
(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dépenses
de fonctionnement 2,38 2,56 2,66 2,73 2,85 2,90
Dépenses sociales 1,34 1,54 1,64 1,72 1,81 1,87
Part des dépenses
sociales dans les
dépenses de
fonctionnement
56 % 60 % 62 % 63 % 63 % 65 %
Départements d’outre-mer hors Mayotte
Source : Cour des comptes – Données DGFiP
Leur structure est également très différente : la part du RSA est
presque deux fois plus élevée (63 % au lieu de 32 % en 2015) et celle de
l’aide aux personnes handicapées nettement plus faible (8 % au lieu de
22 % en métropole).
Tableau n° 48 : évolution des dépenses sociales en outre-mer
(en Md€) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Évolution
2010-2015
Part dans
l’évolution
2010-2015
RSA
et RMI 0,80 0,94 1,01 1,07 1,14 1,19 49 % 74 %
ASE 0,17 0,17 0,19 0,20 0,20 0,21 24 % 8 %
PH 0,10 0,11 0,15 0,13 0,13 0,14 44 % 8 %
PA 0,25 0,27 0,26 0,29 0,30 0,29 15 % 7 %
Autres
dépenses 0,02 0,05 0,03 0,04 0,04 0,04 76 % 3 %
Total 1,3 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 40 % 100 %
Départements d’outre-mer hors Mayotte
Source : Cour des comptes – données DGFiP
La croissance des dépenses sociales entre 2010 et 2015 a également
été plus rapide en outre-mer (+ 40 %) qu’en métropole (+ 22 %). Les
dépenses de RSA (+ 49 %) y ont contribué pour près des trois quarts ainsi
que les dépenses d’aide aux personnes handicapées (+ 44 %). À l’exception
de l’aide sociale à l’enfance, toutes les dépenses sociales ont été plus
dynamiques qu’en métropole.
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COUR DES COMPTES
230
Parmi les quatre départements d’outre-mer étudiés, la Guyane se
distingue par une part plus faible de dépenses d’aide aux personnes âgées
(4 % au lieu de 11 % en moyenne) et par le poids très élevé des dépenses
de RSA qui ont quasiment doublé (+ 92 %) de 2010 à 2015. La croissance
des dépenses sociales a été de 70 % en Guyane où elles représentent 56 %
des dépenses de fonctionnement contre 68 % en Guadeloupe, 62 % en
Martinique et 65 % à La Réunion.
B - Un impact significatif sur l’équilibre financier
des départements
La part des dépenses sociales non compensées par des transferts
financiers de l’État a crû beaucoup plus rapidement que les autres recettes
des départements, contribuant ainsi fortement à la dégradation de leur
équilibre financier. Face à cette situation, l’État a mis en place divers
dispositifs d’aide exceptionnelle qui ne remédient pas aux problèmes de
fond.
1 - Une couverture financière des dépenses sociales
en forte diminution
a) La couverture partielle des dépenses sociales
par des financements spécifiques de l’État
Les transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales
obéissent à un principe de neutralité budgétaire : ils doivent être
accompagnés de l’attribution de ressources équivalentes aux charges
transférées, évaluées à la date du transfert. Ce principe a été inséré à
l’article 72-2 de la Constitution par la loi constitutionnelle du
28 mars 2003. Il contribue à rendre effective l’autonomie financière des
collectivités territoriales. La compensation, concomitante au transfert de
compétences, est intégrale414 : toutes les dépenses, directes ou indirectes,
414 Conformément à l’article 72-2 de la Constitution, il n’y a pas d’obligation de
compensation intégrale pour les créations ou extensions de compétences. Le montant
des ressources attribuées aux collectivités est déterminé par le législateur. Une seule
limite est fixée par le Conseil constitutionnel : le montant des financements attribués ne
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
231
sont prises en compte au regard d’une période de référence (trois ans pour
les dépenses de fonctionnement). Elle est garantie : si les ressources
attribuées deviennent inférieures au montant du droit à compensation,
l’État est tenu de les majorer. En revanche, la compensation des charges
transférées est « historique » dans la mesure où, comme l’a confirmé le
Conseil constitutionnel415, il n’est prévu aucun mécanisme de
compensation glissante en fonction de l’évolution ultérieure du coût des
charges transférées. Il appartient aux collectivités territoriales d’y faire face
par elles-mêmes.
En application de ces principes, les dépenses sociales transférées
aux départements font l’objet annuellement d’une compensation, devenue
partielle, à travers l’attribution de ressources transférées par l’État,
composées de dotations budgétaires et de produits fiscaux416 :
- pour le RSA et le RMI, transfert de deux fractions de TICPE417, d’un
montant annuel de 5,9 Md€ en 2015, auquel s’ajoutent depuis 2004
les crédits du fonds départemental de mobilisation pour l’insertion
(FMDI), reconduit chaque année à hauteur de 500 M€ depuis 2005 ;
- pour l’APA et la PCH, concours de la Caisse nationale de solidarité
pour l’autonomie (CNSA) de 1,8 Md€ et 554 M€ en 2015 ;
- pour l’ASE, dotation du Fonds national pour la protection de l’enfance
(FNPE).
À ces compensations s’ajoutent deux autres financements
spécifiques créés en 2013 : le Fonds de solidarité au profit des
départements (FSD) qui est alimenté par un prélèvement sur les bases des
DMTO ; la dotation de compensation péréquée (DCP), qui est constituée
de la rétrocession d’une fraction des frais de gestion prélevés par l’État sur
la taxe foncière sur les propriétés bâties. S’ils ne viennent pas directement
en contrepartie de charges transférées par l’État, ces deux fonds ont
vocation à améliorer les termes de la compensation et doivent donc être
pris en compte dans l’analyse de la couverture des dépenses sociales.
doit pas avoir pour effet de dénaturer le principe de libre administration des collectivités
(DC 2004-509, DC 13 janvier 2005 et QPC n°2011-144 relative à la prestation de
compensation du handicap). 415 Le principe de non-compensation glissante a été précisé par le Conseil
constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à
l’APA (décision n° 2011-143, QPC du 30 juin 2011, départements de la Seine-Saint-
Denis et de l’Hérault). 416 Voir annexe n° 35. 417 Taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques.
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COUR DES COMPTES
232
Deux nouveaux financements créés en 2013
Afin de compenser le coût de la revalorisation des allocations
individuelles de solidarité décidée dans le cadre du plan de lutte contre la
pauvreté de 2013, le pacte de confiance et de responsabilité signé entre
l’État et les départements en 2013 a créé deux ressources nouvelles : le
Fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) et la dotation de
compensation péréquée (DCP). D’un montant de 423 M€ en 2016, le FSD
est alimenté par un prélèvement forfaitaire de 0,35 % sur les DMTO des
départements en année n-1, plafonné en tenant compte des prélèvements
opérés par ailleurs au titre du Fonds de péréquation des droits de mutation à
titre onéreux (DMTO). Il opère donc une redistribution des ressources des
départements en faveur des départements les plus en difficulté418.
Constituée des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés
bâties jusqu’ici perçus par l’État, pour un montant de 841 M€ en 2014,
865 M€ en 2015 et 899 M€ en 2016, la DCP a pour objectifs d’améliorer
les termes de la compensation en tenant compte des dépenses restées à la
charge des départements, après prise en compte des dotations de
compensation, et d’assurer une péréquation horizontale entre départements,
en prenant en compte des critères de ressources et de charges.
Les départements bénéficient également des ressources transférées à la
suite de la décentralisation de l’aide sociale par la loi du 22 juillet 1983 pour
compenser les dépenses liées à l’allocation compensatrice pour tierce personne
(ACTP). À cette allocation, transférée en 1984, ont succédé la prestation
spécifique dépendance (PSD) puis l’APA pour les personnes âgées et la PCH
pour les personnes handicapées. Cette compensation « historique » représente
un montant de recettes de 1,7 Md€ en 2015. Elle est formée d’une fraction du
produit des DMTO (957 M€) et de parts de la DGF et de la taxe spéciale sur
les conventions d’assurance (TSCA) (768 M€).
De plus, la loi de finances initiale pour 2014 a donné la possibilité aux
départements de relever le plafond du taux des DMTO de 3,8 à 4,5 %. Les
augmentations de taux rendues possibles par cette disposition ont généré un
produit supplémentaire estimé à 1,2 Md€ en 2016 par rapport à 2013 (pour
une augmentation totale du produit des DMTO de 2,7 Md€)419. Non
spécifiquement destiné à compenser les dépenses sociales, ce produit
supplémentaire contribue néanmoins à leur financement.
418 Sont exclus les départements dont le montant des DMTO par habitant est supérieur
de 1,4 fois à la moyenne nationale. De 1,1 à 1,4 fois, un abattement de 50 % est opéré. 419 En 2016, seuls cinq départements ont maintenu un taux à 3,8 %, et un, la Côte d’Or,
l’a fixé à 4,45 %. Les autres ont relevé leur taux au plafond.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
233
b) La baisse du taux de couverture420
Tableau n° 49 : évolution du taux de couverture des trois allocations
de solidarité
en Md€ 2011 2012 2013 2014 2015 Évolution 2011-2015
RSA et RMI
Recettes 5,96 5,97 5,97 5,97 5,97 0 %
Dépenses 7,34 7,65 8,35 9,12 9,73 33 %
Taux de
couverture 81 % 78 % 72 % 66 % 61 % - 24 %
PCH
Recettes 0,53 0,54 0,55 0,55 0,55 5 %
Dépenses 1,24 1,40 1,51 1,60 1,70 37 %
Taux de
couverture 42 % 39 % 36 % 34 % 33 % - 23 %
APA
Recettes 1,57 1,61 1,67 1,72 1,72 9 %
Dépenses 5,10 5,20 5,21 5,30 5,34 5 %
Taux de
couverture 31 % 31 % 32 % 32 % 32 % 4 %
Total hors
FSD et DCP
Recettes 8,06 8,12 8,20 8,24 8,24 2 %
Dépenses 13,7 14,2 15,1 16,0 16,8 23 %
Taux de
couverture 59 % 57 % 54 % 51 % 49 % - 17 %
Total avec
FSD et DCP
Recettes 8,06 8,12 8,20 9,58 9,59 19 %
Dépenses 14,3 14,9 15,7 16,7 17,5 23 %
Taux de
couverture 59 % 57 % 54 % 60 % 57 % - 3 %
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGCL
En 2015, les dépenses relatives aux trois allocations individuelles de
solidarité (RSA, PCH, APA) s’élevaient à 17,5 Md€ et les ressources
spécifiques destinées à les financer à 10 Md€, y compris le FSD et la DCP,
soit un taux de compensation de 57 %.
420 Les sources des données utilisées par la Cour sont identiques à celles retenues par la
DGCL dans le cadre du suivi du « reste à charge ». Les dépenses de RSA (RSA
« socle » et « socle majoré ») et de RMI sont issues des comptes de gestion des
départements transmis par la DGFiP. Les montants de compensation du RSA et du RMI
sont les montants de FDMI et de TIPP versés chaque année par la DGCL. Pour l’APA
et la PCH, les données de la CNSA sont utilisées en dépenses et en recettes.
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COUR DES COMPTES
234
Ce taux de compensation a eu tendance à se dégrader au cours de la
période. Le montant des ressources transférées par l’État a progressé de
1,5 Md€ au lieu de 3,2 Md€ pour les dépenses d’allocations. La part des
dépenses non couvertes par des financements spécifiques est passée de
6,2 Md€ en 2011 à 7,9 Md€ en 2015. Son augmentation a exercé une
contrainte sur les moyens consacrés par les départements à l’exercice de
leurs autres compétences.
Le taux de couverture des allocations de solidarité est plus élevé
pour le RSA que pour l’APA et la PCH mais il a régressé fortement pour
s’établir à seulement 61 % en 2015. Ainsi, pour le RSA, la compensation
moyenne par bénéficiaire est passée de 3 847 € en 2011 à 999 € en 2015,
soit une division par près de quatre. Pour l’APA et la PCH, en revanche,
elle est restée quasiment stable.
Bien qu’elle ne soit pas pertinente au regard des règles classiques de
transferts de compétences, la notion de « reste à charge » s’est
progressivement imposée dans le dialogue entre l’État et les collectivités
territoriales. L’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 lui a
donné une reconnaissance juridique en définissant précisément son mode
de calcul en matière de RSA. De même, l’article L. 14-10-6 du code de
l’action sociale et des familles prévoit de prendre en charge intégralement
la dépense nette d’APA de chaque département après concours de la CNSA
lorsqu’elle excède 30 % de son potentiel fiscal.
Le financement de ce « reste à charge » repose aussi sur la
compensation du transfert de l’ACTP en 1984 qui a donné lieu à un
transfert de ressources dont le montant excède désormais le montant de
dépenses correspondantes421. L’extinction du dispositif d’ACTP génère
une surcompensation, passée de 1,15 Md€ en 2011 à 1,28 Md€ en 2015.
Tableau n° 50 : évolution du taux de couverture des dépenses liées
au transfert de l’ACTP (2011-2015)
en Md€ 2011 2012 2013 2014 2015 Évolution
2011-2015
Compensation
« historique »
Recettes 1 676 1 593 1 525 1 588 1 725 3 %
Dépenses d'ACTP 527 506 485 461 442 - 16 %
Taux de couverture 218 % 215 % 214 % 244 % 290 % 33 %
Source : Cour des comptes – données DGCL
421 L’ACTP donne encore lieu à une dépense de 442 M€ en 2015 qui ne concerne que
les personnes handicapées. Un droit d’option leur permet en effet de conserver cette
prestation à la place de la PCH.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
235
c) Un creusement des inégalités financières entre départements
Du fait de la structure différenciée des dépenses sociales, leur taux
de couverture n’est pas homogène dans l’ensemble des départements. Il est
plus faible dans ceux dont la part du RSA est la plus importante en raison
d’un nombre élevé d’allocataires.
Tableau n° 51 : comparaison de la compensation moyenne
par bénéficiaire pour les trois AIS
RSA APA PCH
2011 2015 2011 2014 2011 2014
Compensation moyenne
par bénéficiaire (en €) 3 847 999 1 430 1 511 2 140 1 843
Écart moyen
à la moyenne (en €) 306 784 220 235 285 203
Écart moyen
à la moyenne en % 8 % 79 % 15 % 16 % 13 % 11 %
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGCL
La compensation du RSA par bénéficiaire présente des écarts
croissants : l’écart moyen est passé de 8 % en 2011 à 79 % en 2015. Ainsi,
l’effort budgétaire nécessaire pour financer le versement du RSA n’est pas
équivalent dans tous les départements. Dans sept départements (Moselle,
Yonne, Vosges, Yvelines, Territoire de Belfort, Haut-Rhin,
Seine-et-Marne), le montant des dépenses non compensées est supérieur
de plus de 30 % à la moyenne. À l’opposé, dans sept autres (Corse-du-
Sud, Haute-Corse, Bouches-du-Rhône, Martinique, Cantal, Corrèze,
Paris), il est inférieur de 30 % à la moyenne. Concernant l’APA et la PCH,
les écarts entre départements résultent également de la prise en compte de
critères de péréquation (le potentiel fiscal) dans la répartition des concours
de la CNSA.
2 - Un facteur déterminant de détérioration de l’épargne brute
En 2016, l’épargne brute (différence entre les produits et les charges
de fonctionnement) des départements s’est globalement améliorée du fait
en particulier du ralentissement de leurs dépenses sociales (cf. infra). Elle
s’était fortement dégradée de 2011 à 2015 car les charges avaient progressé
(+ 2,6 % par an en moyenne) plus rapidement que les produits (+ 1,3 %)
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236
en raison de la croissance vive des dépenses sociales (+ 4,3 %). L’épargne
brute des départements avait ainsi chuté de 25 % au cours de cette période.
Graphique n° 8 : divergence d’évolution (2011-2015) des dépenses
sociales et des recettes de fonctionnement
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
Tous les départements, sauf un, ont vu leurs dépenses sociales
augmenter plus vite que leurs recettes de fonctionnement.
La divergence d’évolution est encore plus forte entre les dépenses
sociales non couvertes par les financements spécifiques de l’État et les
recettes de fonctionnement déduction faite de ces financements.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
237
Tableau n° 52 : évolution comparée des recettes de fonctionnement
hors financements spécifiques et des dépenses sociales non couvertes
par ces financements
en Md€ 2011 2015 Évolution
2011-2015
Dépenses sociales (A) 26,7 31,3 + 4,6
dont allocations individuelles de
solidarité (RSA, RMI, APA et PCH) 14,3 17,5 + 3,2
dont autres dépenses (notamment
frais d’hébergement) 12,4 13,8 + 1,4
Financements spécifiques
des dépenses sociales (B) 8,1 9,6 + 1,5
Part des dépenses sociales
non couvertes (A-B) 18,7 21,8 + 3,1
Recettes de fonctionnement
hors financements spécifiques 52,7 54,4 + 1,8
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGCIP
Ainsi, de 2011 à 2015, la part des dépenses sociales restant à la
charge des départements s’est alourdie de 3,1 Md€ alors que leurs recettes
de fonctionnement, hors financements spécifiques des dépenses sociales,
alimentées par la fiscalité et les autres transferts financiers de l’État, n’ont
augmenté que de 1,8 Md€.
Cette divergence d’évolution a contraint les départements à infléchir
l’évolution de leurs dépenses de fonctionnement relatives à l’exercice de
leurs autres compétences (voirie, collège, solidarité communale,
interventions en matière de sport, culture, tourisme, etc.). Ces autres
charges de fonctionnement ont progressé de 0,7 % par an en moyenne, soit
à un rythme nettement inférieur à celui des produits. Ces arbitrages, dont
l’impact budgétaire a été sensible en fin de période, n’ont toutefois pas
empêché la baisse de l’épargne brute jusqu’en 2015.
La corrélation entre la dynamique des dépenses sociales et la
dégradation de l’épargne des départements est confirmée au niveau local :
les 25 départements dont l’épargne a le plus chuté ont connu une
augmentation de leurs dépenses sociales supérieure de 10 points à la
moyenne. Certains départements se distinguent par l’évolution
particulièrement forte de leurs dépenses sociales à la hausse et de leur
épargne à la baisse : Guyane (+ 41 % et - 151 %), Alpes-de-Haute-
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COUR DES COMPTES
238
Provence (+ 29 % et - 32 %), Aube (+ 28 % et - 37 %), Eure (+ 25 % et
- 36 %), Loir-et-Cher (+ 24 % et - 46 %), Ille-et-Vilaine (+ 22 % et
- 32 %), La Réunion (+ 22 % et - 30 %), Loire-Atlantique (+ 21 % et
- 47 %) et Nord (+ 21 % et - 59 %).
En définitive, il apparaît que la vive croissance des dépenses
sociales est la principale cause de la dégradation de l’équilibre financier
des départements.
Les résultats des contrôles des chambres régionales des comptes
en 2016
L’augmentation des dépenses sociales est constatée dans la totalité
des départements contrôlés. Elle est à l’origine d’une forte progression du
« reste à charge » sur la période 2011-2015 : de 39 % à 54 % dans l’Oise,
de 55 % à 60 % dans les Yvelines, et de 39 % à 49 % dans l’Eure, par
exemple. Cette progression est particulièrement vive pour le RSA : 215 %
de 2011 à 2015 dans le Pas-de-Calais, 214 % de 2011 à 2015 dans l’Allier,
162 % de 2010 à 2014 en Saône-et-Loire, 132 % de 2012 à 2015 dans le
Finistère et 101 % de 2012 à 2015 dans les Côtes-d’Armor.
L’Allier a connu une hausse deux fois plus forte des dépenses
sociales (25 %) que des ressources de gestion (13 %) entre 2010 et 2015.
De même, dans les Bouches-du-Rhône, les dépenses nettes de RSA, APA,
PCH et ASE ont augmenté de 117 M€ entre 2011 et 2015, soit davantage
que les produits de gestion (+ 94 M€), et ont ainsi absorbé une part
significative de l’épargne brute de la collectivité. Dans l’Aude, la
progression des dépenses sociales explique 70 % de la hausse des dépenses
de fonctionnement depuis 2011. Le taux d’épargne brute a diminué de
4 points entre 2011 (15 %) et 2015 (11 %). En Guadeloupe, l’augmentation
des dépenses sociales (+ 3,5 % en moyenne annuelle) a fortement dégradé
l’épargne brute : fin 2015, il manquait 23 M€ de ressources au département
pour que son épargne atteigne le niveau moyen de sa strate (10,36 % des
produits de fonctionnement soit 67,7 M€).
Source : Rapports d’observations définitives des chambres régionales des comptes
Occitanie, Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne, Normandie, Bourgogne-Franche-
Comté, Île-de-France, Hauts-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Guadeloupe.
3 - Plusieurs fonds d’urgence sans efficacité à moyen et long terme
L'article 131 de la loi du 29 décembre 2016 de finances rectificative
pour 2016 a créé en 2017 un fonds exceptionnel de 200 M€ pour les
départements connaissant des difficultés financières. 170 M€ ont été versés
à 39 départements de métropole et 30 M€ aux départements et collectivités
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
239
uniques d'outre-mer. Les départements du Nord et de Seine-Saint-Denis
sont les premiers bénéficiaires avec 25 M€ chacun. La répartition tient
compte de la situation financière et du niveau des « restes à charge » des
différentes allocations de solidarité, et notamment du RSA.
En revanche, elle ne tient pas compte des efforts de gestion
accomplis pour faire face à la croissance des dépenses sociales. Des
départements ayant un « reste à charge » élevé mais une situation
financière saine sont exclus. Par exemple, la Haute-Savoie et les Yvelines,
qui avaient en 2015 des taux de « restes à charge » parmi les plus élevés en
matière d’APA (respectivement 80 % et 76 % des dépenses), ne sont pas
bénéficiaires du fonds. La Haute-Corse, qui présente l’un des taux de
« reste à charge » les plus élevés s’agissant de la PCH (78 %), et les
Hautes-Alpes, dont le taux de « reste à charge » pour le RSA culmine à
54 % en 2015, ne sont pas non plus bénéficiaires. À l’inverse, d’autres
départements, comme les Ardennes ou le Gard, bénéficient fortement du
fonds exceptionnel alors qu’ils sont loin d’être les plus affectés par la
hausse des dépenses sociales.
Ce n’est pas la première fois que l’État agit de la sorte. Dans le cadre
de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2015, un fonds d’urgence
de 50 M€ a été affecté à certains départements. Déjà, un premier fonds
avait été mis en place en 2011 (150 M€), un autre en 2013 (170 M€).
Créés au coup par coup, ces fonds exceptionnels constituent une
réponse de court terme, inadaptée aux difficultés rencontrées qui sont de
nature structurelle. Leurs critères d’éligibilité n’ont cessé d’évoluer au
détriment de la cohérence de l’action de l’État. Ces fonds devraient être
répartis essentiellement en fonction d’un critère susceptible de garantir un
traitement équitable des départements au regard du poids de leurs dépenses
sociales.
II - Des marges d’action à mieux exploiter
En application des lois de décentralisation, les départements
disposent d’une compétence de droit commun en matière d’action sociale.
Cependant, ils ne l’exercent pas librement. Leurs attributions dans la mise
en œuvre des allocations de solidarité (RSA, APA, PCH) et d’aide sociale
aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à l’enfance (ASE) sont
partagées avec divers autres acteurs, nationaux et locaux, et de surcroît font
l’objet d’un encadrement juridique rigoureux (A). Pour autant, les
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COUR DES COMPTES
240
départements disposent de vraies marges d’action, d’une part, dans
l’exercice de leurs pouvoirs de décision (B) et, d’autre part, dans la gestion
des services chargés de l’exécution opérationnelle de leurs politiques
sociales (C). Les contrôles des chambres régionales des comptes font
apparaître qu’une pleine utilisation de ces marges d’action leur permettrait
de mieux maîtriser l’évolution de leurs dépenses sociales.
A - Des compétences partagées
et un pouvoir de décision encadré
Les départements partagent leurs compétences sociales avec
d’autres acteurs dans des conditions de coordination qui rendent difficile
l’exercice de leur rôle de chef de file. De plus, leurs compétences sont
encadrées par un ensemble de dispositions législatives et réglementaires
qui leur laissent un pouvoir de décision plus ou moins étendu selon les
prestations.
1 - La coordination difficile des compétences partagées
a) Des compétences partagées avec d’autres acteurs
Bien que chefs de file de l’action sociale422, les départements
partagent leurs compétences avec de nombreux autres acteurs, notamment
les collectivités du bloc communal, l’État et certains de ses opérateurs, et
les organismes de sécurité sociale.
Les communes et les groupements conservent une compétence
générale dans le domaine social, notamment par l’intermédiaire des centres
communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS ou CIAS).
L’action sociale des communes de plus de 10 000 habitants représentait
une dépense de 5,3 Md€ en 2010423. L’article 90 de la loi NOTRé a instauré
en outre la possibilité d’un transfert ou d’une délégation de compétences
422 Ce rôle de chef de file du département a été posé par l’article 49 de la loi du 13 août
2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Il est inscrit à l’article L. 121-1
du CASF. Il a été maintenu par la loi NOTRé du 7 août 2015. 423 Études et résultats de la DREES n° 822, Les dépenses sociales des collectivités
locales.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
241
des départements aux métropoles dans le domaine des politiques sociales,
que celles-ci n’ont toutefois pas saisie.
Dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle des
bénéficiaires du RSA, l’intervention des départements s’inscrit à la croisée
de plusieurs secteurs d’action publique (emploi, formation, action sociale
et santé) et associe de nombreux partenaires publics (État, Pôle Emploi,
région, communes et CCAS, CAF424 et MSA425) et privés (associations,
structures d’insertion par l’activité économique, entreprises).
Dans le champ médico-social, l’État conserve un rôle prééminent
par l’intermédiaire des agences régionales de santé (ARS). Dans le
domaine du handicap en particulier, bien que les départements soient
responsables des actions pour l’autonomie des personnes handicapées,
comme précisé à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités
territoriales, l’État continue d’intervenir pour le financement de
l’allocation adulte handicapé, l’insertion professionnelle, la scolarisation
des enfants et le financement de l’allocation d’éducation enfant handicapé,
et la tarification et le financement des maisons d’accueil spécialisées. À ce
titre, il définit les grandes orientations de la politique du handicap.
b) Une coordination difficile
Au plan local, les responsabilités confiées par le législateur au
département, chef de file de l’action sociale, ont vocation à lui permettre
d’impulser et de coordonner les actions des divers intervenants dans ce
domaine. En principe, cette coordination a lieu dans le cadre des
nombreuses instances de concertation et de programmation, dont certaines
se situent à la charnière des politiques de santé, qui caractérisent le champ
social et médico-social. Le département peut jouer un rôle d’animateur à
travers les quelques instances qu’il préside426. Cependant, il n’est le plus
souvent qu’un contributeur.
La coordination doit aussi s’organiser à travers de nombreux
schémas, généraux ou propres à chaque politique, qui définissent de
grandes orientations, des programmes d’action, d’équipement ou
424 CAF : caisses d’allocations familiales. 425 MSA : mutualité sociale agricole. 426 Conférence des financeurs de la prévention de la perte d'autonomie, conseil
départemental de la citoyenneté et de l’autonomie, maison départementale des
personnes handicapées, observatoire départemental de la protection de l’enfance.
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COUR DES COMPTES
242
d’investissement. Leur élaboration et leur approbation diffèrent : elles
relèvent du conseil départemental, du directeur général de l’ARS et parfois
du préfet. Dans les schémas qui relèvent de ses attributions427, le
département dispose d’une compétence d’initiative et de coordination
après concertation avec les différents partenaires.
Dans les faits, le positionnement du département est variable suivant
les prestations. La conférence territoriale de l’action publique (CTAP) est
destinée à permettre la coordination des actions des différents niveaux de
collectivités territoriales. Depuis l’adoption de la loi MAPTAM du
27 janvier 2014, le rôle de chef de file prend une forme juridique concrète
sous la forme de conventions d’exercice concerté d’une compétence. Ces
conventions fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de
l’action commune des collectivités du territoire. Elles ont cependant une
portée limitée dans la mesure où elles ne concernent pas les organismes de
sécurité sociale et l’État. En outre, elles reposent sur le volontariat des
collectivités du département.
Des initiatives récentes témoignent de la volonté de l’État de
favoriser une meilleure coordination des acteurs des politiques sociales.
Ainsi, la création de la conférence des financeurs de la prévention de la
perte de l’autonomie428 et la constitution du fonds d’appui aux politiques
d’insertion429 vont dans le bon sens mais leurs champs restent limités.
Au total, le rôle de chef de file du département est rendu difficile par
la grande pluralité des acteurs. L’éclatement des compétences dans le
champ social tend à favoriser la dispersion des responsabilités.
427 Schéma d’organisation sociale et médico-sociale, règlement départemental d’aide
sociale, schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie ou
schémas de la perte d'autonomie, schéma départemental de la protection de l'enfance,
programme départemental d'insertion, pacte territorial d’insertion. 428 Créée par la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au
vieillissement et animée par le président du conseil départemental, elle regroupe, autour
d’une stratégie commune, tous les acteurs impliqués dans la prévention de la
dépendance (département, ARS, organismes de sécurité sociale, Agence nationale de
l’habitat – ANAH, CNSA). 429 Ce fonds, créé en loi de finances initiale pour 2017, est doté de 50 M€. Il vise à
favoriser une meilleure articulation des politiques nationales et locales d’insertion.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
243
2 - Un encadrement juridique des compétences sociales
laissant un pouvoir de décision variable aux départements
Les départements exercent leurs responsabilités en matière d’action
sociale à l’intérieur d’un cadre juridique défini au plan national, plus ou
moins étroit selon les prestations considérées. L’étendue de leur pouvoir
de décision est donc variable tout comme, par conséquent, les leviers
d’action à leur disposition pour infléchir l’évolution de leurs dépenses.
a) Un encadrement juridique strict s’agissant du RSA
Les départements doivent se conformer à un cadre normatif
précisément défini au niveau national : le montant du RSA, les critères
d’éligibilité, les modalités d’attribution et les décisions de revalorisation
sont fixés par l’État et ne laissent que peu de pouvoir de décision au
département.
Tableau n° 53 : répartition des responsabilités en matière de RSA
Autorité responsable
Barème État (loi)
Montant nominal État (règlement)
Revalorisations État (règlement)
Instruction des
demandes
Partagée départements, CAF-MSA, CCAS, Pôle
emploi, Associations uniquement sur délégation du
PCD
Attribution du droit Conseil départemental
Liquidation/gestion de
la prestation CAF/MSA
Financement Conseil départemental
Accompagnement des
bénéficiaires
Conseil départemental (contrat fixant les droits et
devoirs, coordination des actions), Pôle emploi
(projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE)),
autres acteurs intervenant dans l’accompagnement
social et/ou professionnel de l’allocataire
Source : Cour des comptes
La décision d’octroi du RSA relève de l’autorité expresse du
président du conseil départemental430 mais le code de l’action sociale et des
familles a prévu que les demandeurs puissent déposer leur demande auprès
430 Article L. 262-13 du CASF.
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COUR DES COMPTES
244
de divers organismes dans le but de faciliter leurs démarches. Ainsi, dans
un souci de proximité, la demande de RSA peut être déposée, au libre choix
du demandeur, auprès des services départementaux mais aussi du centre
communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS ou CIAS)431, de la
CAF (ou de la MSA) et d’associations désignées par le président du conseil
départemental.
Les services départementaux et les caisses de sécurité sociale sont
de droit habilités à instruire les demandes de RSA. En pratique, les
premiers ne maîtrisent que partiellement le processus d’instruction de la
demande et d’attribution de l’allocation. Les rapports des chambres
régionales de comptes montrent que les CAF et les caisses de MSA ainsi
que d’autres acteurs (CCAS, associations) assurent une part importante de
l’instruction des demandes pouvant aller jusqu’à plus de 60 % des dossiers.
En particulier, les CAF et les caisses de la MSA jouent un rôle
prépondérant dans la gestion du RSA. Au-delà de l’instruction des
demandes, elles assurent le paiement de l’allocation, l’information sur les
droits et devoirs et le contrôle de leur respect, la récupération des indus, et
la lutte contre la fraude.
Chaque département conclut une convention avec la CAF afin de
préciser les conditions d’exercice de ces différentes missions. Y figurent
notamment432 les modalités d'échange des données entre les parties, la liste
des compétences déléguées par le département à la CAF et leur rétribution
financière éventuelle, les modalités des contrôles réalisés par la CAF et de
lutte contre la fraude, les modalités de gestion des indus. Ayant constaté
une assez grande hétérogénéité du contenu des conventions433, la CNAF a
adopté en 2017 une nouvelle convention type visant à renforcer la
coordination des actions entre CAF et départements en matière de maîtrise
des risques et de lutte contre la fraude, l’usage des outils informatiques
déployés à l’occasion de la réforme des minima sociaux (téléprocédures),
et à assurer une meilleure prise en compte de l’objectif de neutralité
financière de la gestion du RSA pour la trésorerie des CAF.
431 Cette instruction peut aussi être assurée par le CCAS (ou CIAS) si son conseil
d’administration l’a décidé sans que le conseil départemental puisse s’y opposer. 432 Article L. 262-25 du CASF. 433 Un bilan réalisé en 2013 a montré que, bien que fidèles à 80 % des dispositions de
la convention type imposée en 2009 par la CNAF, les conventions passées avec les
départements, dont plus de 90 % avaient intégré par avenants des articles
supplémentaires, présentaient une grande hétérogénéité, notamment s’agissant des
modalités de contrôle (indus, fraude, remise de dette) et de partage d’informations.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
245
Du fait essentiellement de leurs difficultés financières, un nombre
croissant de départements (9 fin 2015, 17 fin 2016)434 présentent des retards
de paiement aux CAF en remboursement des allocations de RSA versées
pour leur compte. Le montant des impayés a quasiment doublé en un an,
de 109 M€ au 31 décembre 2015 à 194 M€ au 31 décembre 2016. Le
département du Nord, dont le taux de croissance des dépenses sociales
entre 2011 et 2016 figure parmi les plus élevés (31 %), est responsable de
57 % de ces impayés qui ont doublé entre fin 2015 et fin 2016.
En définitive, la pluralité des acteurs compétents pour recevoir et
instruire les demandes de RSA limite la capacité du département à maîtriser
les dépenses correspondantes. Elle réduit notamment son aptitude à nouer
un lien contractuel avec les nouveaux bénéficiaires de l’allocation, à veiller
au respect de leurs obligations et à initier leur parcours d’insertion (cf. infra). Le décret du 1er février 2017 relatif à la réforme des minima sociaux,
qui, pour faciliter l’accès à l’allocation, rend possible à compter d’avril
2017 d'effectuer une demande de RSA par télé-service auprès des
organismes payeurs (CAF, MSA), pourrait encore renforcer cette
contrainte.
b) Un pouvoir de décision plus étendu sur l’aide aux personnes âgées
et aux personnes handicapées
En matière d’aide aux personnes âgées, l'APA est affectée à la
couverture des dépenses de toute nature relevant d'un plan d'aide élaboré
par une équipe médico-sociale sur la base d’une évaluation de la
dépendance de la personne à partir de la grille nationale AGGIR435. Les
services départementaux disposent de marges de manœuvre non
négligeables dans la définition des aides (nature des prestations, nombre
d’heures d’intervention, aides techniques pour adapter le logement) et donc
dans leur chiffrage. L’existence de plafonds nationaux par niveau de
dépendance436 leur laisse la possibilité de retenir des montants inférieurs
en fonction des besoins évalués des personnes. Le montant de l’allocation
versée est également fonction du coût du prestataire intervenant à domicile,
434 Voir annexe n° 29. 435 La grille AGGIR permet d’évaluer le niveau de dépendance d’une personne âgée
pour déterminer son éligibilité au dispositif APA et le niveau d’aide dont elle a besoin
(articles L. 232-2 et 232-3 et R. 232-3 du CASF). 436 En 2015, les plafonds nationaux étaient pour le GIR 1 de 1 713,08 €/mois, le GIR 2
de 1 375,54 €/mois, le GIR 3 de 993,88 €/mois et le GIR 4 de 662,95 €/mois.
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COUR DES COMPTES
246
ce qui laisse aussi aux départements, dans le respect du principe de libre
choix des prestations par la personne prise en charge437, une certaine
latitude de chiffrage.
Une étude réalisée en 2014 par la CNSA438 montre que les choix
d’organisation contribuent plus que les facteurs socio-économiques à
expliquer les conditions d'attribution de l’APA. Les taux de demande et les
taux d’accord, en particulier, sont très sensibles aux modalités
d'information et d’accompagnement des personnes concernées par les
services départementaux. Pour les personnes âgées, le niveau de tarif des
services d’aides à domicile a également un impact très significatif sur la
demande et la mise en œuvre effective des plans d’aides dans la mesure où
un reste à charge important439 peut se révéler dissuasif pour les
bénéficiaires aux ressources les plus modestes.
Tableau n° 54 : répartition des responsabilités en matière d’APA
Autorité responsable
Barème État (loi)
Grille d’évaluation à la
dépendance (AGGIR) État (règlement)
Revalorisations État (règlement)
Évaluation de la
dépendance et du plan
d’aide
Département, CLIC, MAIA par délégation
Approbation du plan
d’aide Département
Liquidation/gestion
de la prestation Département
Financement Département avec le concours financier de l’État
(via la CNSA) Source : Cour des comptes
S’agissant du handicap, des marges de manœuvre existent, plus
importantes encore, dans la définition du montant de la PCH. Le calcul du
droit à compensation est fondé sur un plan personnalisé, élaboré par les
équipes pluridisciplinaires des maisons départementales des personnes
handicapées (MDPH). Ce plan résulte d’une évaluation du niveau de
437 Article L. 311-3 alinéa 2 du CASF. 438 Rapport APA, compréhension de la disparité, décembre 2014. 439 Le reste à la charge de la personne âgée (ticket modérateur) est arrêté en fonction de
ses ressources conformément aux dispositions de la loi du 28 décembre 2015 sur
l’adaptation de la société au vieillissement.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
247
dépendance de la personne, basée sur la grille nationale GEVA440. Il peut
comporter des prestations d’aide à la personne, des aides techniques, des
mesures d’orientation vers des établissements ou services, des conseils et,
le cas échéant, un volet sur l’emploi et la formation professionnelle.
La tutelle exercée par les départements sur les MDPH leur permet
d’orienter, dans une certaine mesure, le contenu et le coût des plans d’aide.
La composition de la commission des droits et de l’autonomie des
personnes handicapées (CADPH), qui décide l’attribution du droit, permet
aux départements de peser dans la décision441. Comme pour l’APA, la
CNSA a mis en évidence l’importance des choix d’organisation des MDPH
dans l’explication des taux de demande et d’accord de la PCH442.
Tableau n° 55 : répartition des responsabilités en matière de PCH
Autorité responsable
Barème État (loi et règlement)
Grille d’évaluation à la
dépendance (AGGIR) État (règlement)
Revalorisations État (règlement)
Évaluation de la
dépendance et définition
du plan d’aide
MDPH
Approbation du plan
d’aide CDAPH
Liquidation/gestion de
la prestation Département
Financement Département avec le concours financier de l’État
(via la CNSA)
Source : Cour des comptes
440 Grille d’évaluation des besoins de compensation des personnes handicapées, la grille
GEVA est l’outil commun de recueil, d’analyse et de formalisation des besoins de
compensation de toute nature d’une personne handicapée, fonction de ses
caractéristiques personnelles et de son environnement (article R. 146-28 du CASF ;
décret n° 2008-110 du 6 février 2008 et arrêté du 6 février 2008). 441 La présidence de la CDAPH revient au président du conseil départemental qui y
dispose d’autant de représentants que l’État. 442 PCH, Rapport Compréhension de la disparité, décembre 2014, 81 p., disponible sur
http://www.cnsa.fr/compensation-de-la-perte-dautonomie-du-projet-de-vie-a-la-
compensation/quelles-reponses/la-prestation-de-compensation-du-handicap
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COUR DES COMPTES
248
Dans une logique d’harmonisation, la CNSA élabore et diffuse des
guides d’évaluation des besoins, en matière de prise en charge des
personnes âgées dépendantes comme des personnes handicapées, qui
portent sur l’accès aux droits, l’aide humaine et l’aide technique.
c) Le pouvoir d’orienter l’offre du secteur médico-social
Si le département est de droit chef de file de l’action sociale, il
intervient conjointement avec l’agence régionale de santé (ARS) en
matière médico-sociale. Il dispose d’une compétence d’autorisation et de
tarification applicable à la plupart des établissements et services médicaux
sociaux (ESMS) visés par l’article L. 312-1 du CASF. Cette catégorie
juridique regroupe les établissements d’hébergement intervenant dans les
domaines de l’aide sociale à l’enfance et de l’autonomie (personnes âgées
et handicapées) mais aussi les services d’aide à domicile qui ne dispensent
pas de soins (SAAD443). De son côté, l’ARS tarifie le volet soins des
établissements pour personnes âgées ainsi que la prise en charge des
enfants handicapés et pilote les établissements médicalisés ressortissant au
domaine du handicap.
Les départements disposent néanmoins d’une latitude pour orienter
l’offre et les tarifs des ESMS, variable suivant les domaines d’action
sociale, plus grande en matière d’aide aux personnes âgées et d’ASE et plus
étroite dans le domaine du handicap, ainsi que le détaille le tableau suivant.
443 Jusqu’au 31 décembre 2015, cohabitaient un régime d’autorisation par le
département pour quinze ans avec des évaluations externes ou internes, et un régime
d’agrément par l’État valable cinq ans avec un cahier des charges national. À partir du
1er janvier 2016, seul subsiste un régime d’autorisation par le président du conseil
départemental pour quinze ans avec un cahier des charges national.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
249
Tableau n° 56 : répartition des compétences en matière d’autorisation
et tarification des ESMS444
Personnes âgées Personnes handicapées Enfants
(ASE)
Forme juridique
Association/
CCAS/
commune/
département
Association/
SA
Association/
établissement
public
Association/
établissement
public
Association/
SA
Association/
Département/
établissement
public
Principales
catégories
d’établissements
et services
EHPAD,
résidence
autonomie
SAAD MAS FAM,
SAMSAH
SAAD,
Foyer de vie,
Foyer
hébergement,
SAVS,
accueil de
jour
MECS,
accueil de
jour, foyer de
l’enfance
Autorisation ARS et
département Département ARS
ARS et
département Département Département
Tarification
Partagée : ARS
(soins),
département
(dépendance,
hébergement)
Département ARS ARS et
département Département Département
Nature de la
tarification Dotation globale, prix de journée, forfait global annuel, tarif horaire
Source : Cour des comptes
B - Des marges d’action substantielles dans l’exercice
des compétences sociales
Les compétences sociales des départements sont encadrées par les
textes législatifs et réglementaires de façon plus ou moins stricte selon les
prestations. Ce cadre juridique fixé par l’État leur laisse des marges
d’action dans l’exercice de leurs responsabilités. Les contrôles des
chambres régionales des comptes montrent qu’en fonction de la façon dont
ils les exploitent, les départements peuvent parvenir à infléchir l’évolution
de leurs dépenses sociales.
En ce qui concerne l’exercice proprement dit des compétences
sociales par les départements, nonobstant la gestion de leurs services
(cf. infra), une meilleure maîtrise de ces dépenses est obtenue quand les
départements veillent davantage à la dimension budgétaire de leurs
444 MAS : maison d’accueil médicalisé ; FAM : foyer d’accueil médicalisé ;
SAMSAH : service d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés ;
MECS : maisons d’enfants à caractère social ; FJT : foyer de jeunes travailleurs.
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COUR DES COMPTES
250
décisions au moment de la définition du plan d’aide aux personnes et lors
du choix des modes d’hébergement. Une meilleure maîtrise des dépenses
passe aussi par la régulation de l’offre d’hébergement et de services des
établissements sociaux et médico-sociaux445 et l’exercice par les
départements de leur autorité tarifaire à l’égard de ces établissements.
1 - La définition du plan d’aide
La définition des plans d’aide aux personnes âgées ou aux personnes
handicapées laisse une marge d’appréciation aux départements. Un grand
nombre d’entre eux s’en saisissent pour tenter de maîtriser l’évolution des
dépenses correspondantes.
a) L’aide aux personnes âgées
Comme l’a relevé la Cour dans son rapport public thématique sur le
maintien à domicile des personnes âgées446, la participation moyenne des
départements aux plans d’aide à domicile a sensiblement diminué entre
2009 et 2014. Dans de nombreux départements, l’augmentation du nombre
de bénéficiaires de l’APA à domicile a été en partie compensée par une
moindre aide individuelle. Les contrôles des chambres régionales des
comptes confirment cette observation. Des départements, constatant un
surdimensionnement des plans d’aides et faisant face à des contraintes
financières croissantes, ont harmonisé leur évaluation de la dépendance et
diminué le nombre d’heures de service prescrites.
Par exemple, les départements des Yvelines et de la Haute-Saône
ont adopté depuis plusieurs années des mesures destinées à maîtriser leurs
dépenses d’APA en réduisant la charge financière des plans d’aide. Ils ont
mis au point leurs propres référentiels d’évaluation et de valorisation des
besoins des personnes âgées en perte d’autonomie, en complément de la
grille GIR. En recentrant les plans d’aide sur un objectif de stricte
compensation de la dépendance, ces référentiels excluent ou limitent
fortement la prise en charge de prestations jugées non indispensables
445 La catégorie des ESMS définie par le CASF (article L. 312-1) regroupe à la fois les
établissements d’hébergement (ASE, PA, PH) et les services d’aide à la personne. 446 Cour des comptes, Rapport public thématique : Le maintien à domicile des
personnes âgées en perte d’autonomie, une organisation à améliorer, des aides à mieux
cibler. La Documentation française, juillet 2016, 198 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
251
(ménage, coiffure, jardinage) et plafonnent la dépense. Ainsi, le
département de Haute-Saône prend en compte la présence des aidants
familiaux sur lesquels peuvent s’appuyer les personnes âgées, ce qui lui
permet de limiter l’intervention de prestataires extérieurs. Les
départements des Yvelines et de la Haute-Saône ont réduit le montant
moyen des plans d’aide par bénéficiaire447. Entre 2011 et 2015, leurs
dépenses d’APA ont peu augmenté (Haute-Saône) ou diminué (Yvelines).
De même, l’Orne et le Vaucluse ont fait le choix d’élaborer des
référentiels pour établir les plans d’aide et harmoniser les pratiques
professionnelles mais surtout pour plafonner le nombre d’heures ou les
montants susceptibles d’être accordés à la personne âgée.
Cette logique de standardisation pourrait être étendue en asseyant le
financement public, comme le recommandaient les auteurs de la note du
Conseil d’analyse économique sur la dépendance448, sur le mode de prise
en charge le moins onéreux, au regard de l’environnement géographique et
de l’offre d’hébergement, compte tenu du niveau de dépendance de la
personne. Le montant de l’aide serait calculé en fonction d’une prise en
charge de référence, fixée par l’équipe d’évaluateurs, quel que soit le mode
de prise en charge finalement choisi par la personne dépendante. Une telle
évolution permettrait de préserver le libre choix tout en faisant porter le
coût d’un choix onéreux sur le bénéficiaire.
D’autres départements qui tendaient à privilégier des conditions plus
favorables que celles fixées par la réglementation ont décidé d’appliquer
plus strictement cette dernière. Dans le Calvados, par exemple, les
personnes relevant d’un classement en GIR 5 et 6 ne sont désormais plus
prises en charge par le département mais orientées vers le dispositif d’aide-
ménagère de la caisse de retraite des salariés et de la santé au travail
(CARSAT) avec laquelle le département a signé une convention. La
Saône-et-Loire a suspendu l’allocation de solidarité autonomie, dispositif
facultatif qui lui était spécifique et permettait de mieux compenser le reste
à charge des personnes âgées. De même, la mise en œuvre des prescriptions
de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en 2015 a
447 153 € pour la Haute-Saône et 329 € en 2015 pour les Yvelines, soit très en-deçà des
plafonds nationaux (cf. note de bas de page supra). 448 Quelles politiques publiques pour la dépendance ?, Antoine Bozio, Agnès Gramain
et Cécile Martin avec la contribution d’André Masson, Les notes du Conseil d’analyse
économique, n° 35, octobre 2016.
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COUR DES COMPTES
252
permis à la Guadeloupe de faire baisser le montant moyen des plans d’aide
en dessous de la moyenne nationale pour tous les niveaux de GIR449.
Preuve des marges d’action dont disposent les départements en la matière, le montant moyen des plans d’aide APA à domicile connaît d’importantes variations d’un département à l’autre.
Tableau n° 57 : variations du montant des plans d’aide APA à domicile
Montant plan d’aide APA/bénéficiaire (2015)
Médiane 4 252 €
Maximum 6 991 €
Minimum 2 594 €
Quartile 1
(max des 25 % moins chers) 3 916 €
Quartile 3
(min des 25 % plus chers) 4 742 €
Ensemble des départements
Source : Cour des Comptes – données DREES et DGCL
b) L’aide aux personnes handicapées
De manière analogue, une compensation plus stricte de la dépendance des personnes handicapées, souvent couplée avec le choix de privilégier la rémunération d’aidants familiaux plutôt que l’intervention de prestataires extérieurs, contribue à arrêter des plans d’aide d’un coût inférieur à la moyenne.
Le département des Yvelines a ainsi réussi à stabiliser les dépenses de PCH malgré l’augmentation du nombre de bénéficiaires. Sa démarche a reposé notamment sur une application stricte du guide de la PCH établi par la CNSA et de la grille GEVA ainsi que sur une seule revalorisation annuelle des tarifs des prestataires, appliquant les taux proposés par la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV)450. Dans l’Allier, la baisse continue (- 8 %) de 2010 à 2015 du montant moyen des plans d’aides et le taux de refus élevé de PCH (43 %) s’expliquent par le rejet systématique des demandes ne visant pas directement le maintien à domicile ou la compensation du handicap451. En Haute-Saône, le montant moyen de la PCH (3 086 € en 2015) est parmi les plus faibles grâce au recours important aux aidants familiaux. Environ 50 % des allocataires bénéficient d’un
449 Les plans d’aide prescrits et mis en œuvre étaient inférieurs à ceux de la moyenne
nationale, sauf pour le niveau de dépendance GIR 4 qui était supérieur de 24 €. 450 Au 1er janvier de chaque année, sans rétroactivité. 451 Ces demandes peuvent par exemple concerner le ménage, l’achat de matériel de
cuisine ou des secours financiers.
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253
accompagnement à domicile (3,70 € ou 5,54 € de l’heure). Le coût des intervenants extérieurs à la famille est également maîtrisé (13,62 € pour les emplois directs, 18,70 € pour les prestataires).
Comme pour l’APA, la marge d’appréciation des MDPH dans
l’évaluation de la dépendance des personnes handicapées et la définition
des plans d’aide induit une forte dispersion de leurs coûts moyens.
Tableau n° 58 : montants moyens des plans d’aide PCH
Montant plan d’aide PCH/bénéficiaire (2015)
Médiane 5 752 €
Maximum 11 383 €
Minimum 2 723 €
Quartile 1
(max des 25 % moins chers) 4 687 €
Quartile 3
(min des 25 % plus chers) 7 095 €
Ensemble des départements. Source : Cour des Comptes- données DREES et DGCL.
2 - Le choix du mode d’hébergement
Les dépenses d’hébergement représentent une part importante des
dépenses sociales des départements. Afin de mieux en maîtriser
l’évolution, la plupart d’entre eux cherchent à éviter l’hébergement en
établissement et, pour l’aide sociale à l’enfance, à contenir le coût du
placement familial.
a) L’enjeu budgétaire des modes de placement des enfants de l’ASE
L’aide sociale à l’enfance se distingue des trois allocations
individuelles de solidarité. La part des prestations versées aux bénéficiaires
dans le total des dépenses est très minoritaire (globalement 281 M€, soit
4,6 % du total en 2015), l’essentiel des dépenses correspondant à la prise
en charge par le département des enfants qui lui sont confiés.
La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance mettait
l’accent sur la dimension préventive des actions de protection de l’enfance
en privilégiant les mesures administratives adoptées en accord avec les
familles afin que l’intervention de l’autorité judiciaire devienne
subsidiaire. Dans cet esprit, l’intervention des services du département était
centrale. Cette loi mettait aussi en avant l’importance de maintenir le lien
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COUR DES COMPTES
254
avec les familles. Les décisions restent cependant encore majoritairement
prises par les magistrats. Sur les 145 660 enfants confiés à l’aide sociale à
l’enfance à la fin 2014, 76 % l’avaient été à la suite d’une décision
judiciaire452.
Le placement en famille ou en établissement
Le principal déterminant de la disparité des dépenses d’ASE est la
proportion respective du placement en établissement et du placement
familial. À cet égard, les caractéristiques sociales du territoire jouent autant
que des orientations en matière de placements arrêtées parfois de longue
date par les départements. On constate notamment que les places en
établissements sont souvent plus nombreuses dans les départements ruraux
limitrophes de grandes aires urbaines (Yonne, Dordogne, Haute-Saône),
du fait d’une tradition d’accueil.
Les départements dont le taux de placement familial est élevé, tels
que le Cher (70 %), l’Allier (71 %) ou le Pas-de-Calais (65 %), présentent
des dépenses par enfant nettement inférieures à la moyenne. Ainsi, le
département de l’Allier privilégie traditionnellement l’accueil par des
assistants familiaux afin d’apporter des réponses plus adaptées aux enfants.
Cette orientation est largement motivée par le différentiel entre le coût
moyen par jour d’un enfant placé chez un assistant familial ou en
établissement, nettement favorable au premier453.
Le recours à des modes de prise en charge alternatifs
En outre, conformément aux orientations de la loi du 5 mars 2007,
les départements doivent s’efforcer de privilégier le placement au sein de
structures permettant l’accueil temporaire, voire le maintien des enfants
dans leur famille. Toute une série de moyens de prévention sont prévus par
le CASF454, qui permettent de venir en soutien aux familles. Les chambres
régionales des comptes ont constaté que des départements ont recours à ces
mesures alternatives au placement.
452 53 % de ces décisions résultaient d’une saisine du juge par le conseil départemental. 453 69 € pour un placement chez un assistant familial et 136 € à 328 € en établissement. 454 Article L. 222-3 du CASF : « L’aide à domicile comporte, ensemble ou séparément :
l’action d’un technicien ou d’une technicienne de l’intervention sociale et familiale ou
d’une aide-ménagère ; un accompagnement en économie sociale et familiale ;
l’intervention d’un service d’action éducative ; le versement d’aides financières,
effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, […] ».
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
255
Le département du Cher a renforcé en 2015 les crédits à destination
des services en milieu ouvert et étendu en 2016 à la ville de Bourges son
service d’accompagnement et de maintien de l’enfant à domicile
(SAMED), d’abord déployé à Vierzon. En 2015, 37 enfants ont bénéficié
de ce mode d’accompagnement dont le coût (40 € par jour et par enfant)
est inférieur à la moyenne (160 €) du coût en établissement. Le département
du Pas-de-Calais a également entamé la diversification de son offre
d’hébergement en privilégiant des mesures de placement plus souples : la
part de l’accueil alternatif est passée de 12 % en 2011 à 27 % en 2015,
permettant de faire baisser de 3 % le coût moyen d’accueil en établissement
par bénéficiaire.
Les départements du Bas-Rhin et de la Haute-Saône ont souhaité
renforcer leurs dispositifs d’aides à domicile (AED) grâce à des passages
plus fréquents des travailleurs sociaux au domicile parental, qui
consomment ainsi trois à cinq fois moins d’ETP éducatifs que le placement
classique. Ce type d’actions permet également de travailler le lien de
l’enfant avec la famille biologique afin de prévenir le placement ou sa
répétition ou encore de faciliter le retour en famille.
Les mesures prises par ces départements pour développer des
capacités d’accueil temporaire voire le maintien des enfants dans leur
famille répondent aux orientations fixées par la loi, en cherchant à limiter
le nombre d’enfants s’inscrivant durablement dans l’ASE. Elles
contribuent aussi à la maîtrise de la dépense.
La maîtrise plus rigoureuse des coûts
Comme l’a relevé la chambre régionale des comptes Hauts-de-
France, le département du Pas-de-Calais suit de manière insuffisante les
enveloppes financières d’aides à la parentalité, qui représentaient pourtant
en 2015 un budget de plus de 10 M€. La chambre l’a invité à harmoniser
la gestion de ces dépenses, disparate d’une unité d’action sociale à l’autre.
De même, dans l’Allier, une réflexion a été engagée récemment en vue de
maîtriser les frais de déplacement des personnels de l’ASE liés aux visites
auprès des familles.
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256
La prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés
Les départements sont confrontés depuis les années 2011-2012 à un
afflux de mineurs étrangers non accompagnés, pris en charge au titre de
l’ASE dans le cadre des dispositions du décret du 24 juin 2016, qui fixe le
cadre juridique du mécanisme de solidarité nationale et de résorption des
inégalités constatées en la matière entre les départements. Dans certains
départements, leur prise en charge met sous tension la capacité d’accueil des
établissements de l’ASE et représente un poids budgétaire significatif, la
part des mineurs non accompagnés pouvant atteindre 10 % des effectifs
hébergés (Ille-et-Vilaine)455. Pour limiter l'impact budgétaire de cette
mission nouvelle sans pénaliser les dispositifs existants, plusieurs
départements (Indre-et-Loire, Yvelines, Yonne) expérimentent des
dispositifs d’accueil conventionnés avec le secteur associatif (accueil en
semi-autonomie en auberge de jeunesse, foyer de jeunes travailleurs,
appartement) qui apparaissent par ailleurs mieux adaptés aux besoins des
jeunes mineurs accueillis. Dans l’Yonne les mineurs non accompagnés sont
pris en charge pour un prix de journée de 50 € (contre 70 € chez un assistant
familial et 170 € en établissement), avec un impact budgétaire total
néanmoins estimé à 2 M€.
b) L’impact budgétaire incertain des modes d’hébergement
des personnes âgées
La priorité donnée au maintien à domicile des personnes âgées
dépendantes, réaffirmée par la loi d’adaptation de la société au
vieillissement, traduit le souhait de plus en plus partagé par le citoyen de
terminer sa vie à son domicile. Si les départements contrôlés retiennent tous
cette priorité, les chambres régionales des comptes n’ont cependant pas
relevé l’existence d’analyses comparées de coûts qui tendraient à attester
l’intérêt budgétaire de favoriser le maintien des personnes âgées à
domicile. Une telle évaluation nécessiterait une mesure statistique du coût
de l’ensemble des soins médicaux et paramédicaux dispensés en plus de la
prise en charge par l’APA. Dans son rapport sur le maintien des personnes
âgées dépendantes à domicile paru en juillet 2016, la Cour a recommandé
que soit réalisée une évaluation comparée, à niveau égal de dépendance, du
coût moyen du maintien à domicile par rapport au placement en
établissement.
455 En Ille-et-Vilaine le nombre de mineurs non accompagnés confiés à l’ASE est passé
de 5 en 2000 à 330 en 2011, pour un coût supplémentaire évalué par le département à
13 M€. Le département a indiqué s’attendre à accueillir plus de 500 MNA d’ici à fin 2017.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
257
En l’absence d’un tel chiffrage, la priorité donnée au maintien des
personnes âgées dépendantes à domicile ne peut donc être considérée
systématiquement comme un levier d’économies pour les départements.
3 - L’insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA
Les politiques d’insertion des départements ont vocation à
répondre aux besoins de l’ensemble des publics dont les difficultés
économiques, sociales ou de santé font obstacle à l’accès à l’emploi. Elles
ciblent tout particulièrement l’insertion sociale et professionnelle des
bénéficiaires du RSA qui, parallèlement à la perception de l’allocation, ont
droit à un accompagnement social et professionnel adapté456.
Cependant, les moyens consacrés par les départements aux actions
d’insertion sont orientés à la baisse. En 2015, ils représentaient en moyenne
10 % de leurs dépenses de RSA (les 90 % restants correspondant aux
allocations) contre 14 % en 2011. Par allocataire, ils s’élevaient à 550 € en
2015 contre 743 € en 2011457.
Pourtant, le développement des actions d’insertion reste un moyen
de maîtriser les dépenses d’allocations même si, du fait des publics
concernés, parfois loin de l’emploi, la sortie du dispositif du RSA par le
retour sur le marché du travail est un objectif souvent difficile atteindre.
Outre une meilleure coordination des divers acteurs impliqués (cf. supra),
le développement de cette politique nécessite de la part des départements
de progresser à un double niveau : le suivi des allocataires et l’efficacité
des actions d’insertion. Les bonnes pratiques constatées montrent que de
tels progrès ne sont pas hors de portée.
a) Le suivi souvent lacunaire des allocataires
Le nombre élevé et croissant d’allocataires rend délicat un suivi
individualisé par les services départementaux confrontés à de longues files
d’attente. Les professionnels référents, chargés chacun de suivre jusqu’à
une centaine de bénéficiaires du RSA, peuvent difficilement remplir cette
mission définie dans le code de l’action sociale et des familles. Les
départements peinent à assurer un suivi des allocataires de leur entrée dans
le dispositif à leur sortie. La loi prévoit deux grands types d’orientation des
456 Article L. 262-27 du CASF. 457 Chiffres DREES, les dépenses d’aides sociales des départements 2011-2015.
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258
allocataires en fonction de leur éloignement du marché du travail : une
orientation vers l’emploi, qui débouche sur un accompagnement par Pôle
Emploi, ou une orientation dite d’insertion sociale, qui relève soit des
services départementaux (travailleurs sociaux, conseillers emploi-
formation), soit des organismes conventionnés (CCAS, associations). Cette
structuration de l’offre d’insertion selon l’orientation des bénéficiaires du
RSA complique leur prise en charge. Il en résulte un cloisonnement de
l’offre d’insertion et une dualité du suivi. De fait, plus de la moitié des
bénéficiaires du RSA (orientés vers la voie professionnelle) ne sont pas
suivis directement par les services du département en tant que référent
unique458.
b) Le manque d’efficacité des actions d’insertion
À côté des mesures d’accompagnement social s’adressant aux
personnes les plus éloignées de l’emploi et visant à lever les freins à
l’insertion en développant l’autonomie et les aptitudes sociales (résolution
de problèmes de mobilité et de santé, actions de soutien psychologique,
aides financières individuelles), les départements déploient des actions plus
directement ciblées vers l’insertion professionnelle des allocataires, au
premier rang desquelles figurent le financement, à côté de l’État, via des
contrats d’insertion459, des places en structures d’insertion par l’activité
économique (SIAE)460.
Au plan national, la Cour des comptes a relevé l’efficacité limitée
du recours aux contrats aidés comme outils d’accès durable à l’emploi.
Dans son référé sur les minima sociaux adressé au Premier ministre le
21 septembre 2015, elle a souligné la faiblesse des taux de sortie des
allocations au profit d'une insertion durable sur le marché du travail (de
2 % à 4 % selon les minima sociaux). Toutefois, les analyses de la direction
de l’animation de la recherche, des études et de la statistiques (DARES)
458 Pour mettre en œuvre leur parcours d’insertion, les allocataires se voient d’abord
proposer une orientation. Dans un second temps, l’organisme vers lequel ils sont
orientés désigne un référent avec lequel est conclu un contrat d’engagement réciproque
(CER) ou un projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE). 459 CUI-CAE dans le secteur non marchand, CUI-CIE dans le secteur marchand. 460 Ateliers et chantiers d’insertion, entreprises d’insertion, associations intermédiaires,
entreprises de travail temporaire d’insertion notamment.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
259
mettent en avant des effets positifs à court terme des contrats aidés sur
l’insertion professionnelle461.
Les départements continuent de recourir fortement aux contrats
aidés malgré un coût élevé et des résultats limités. Au total, sur l’ensemble
des dépenses d’insertion hors allocation, 22 % portaient en 2015 sur le
financement des contrats aidés dans des structures d’insertion économique.
Ainsi, en 2016, le département des Bouches-du-Rhône, qui fait partie des
10 % des départements ayant le nombre d’allocataires du RSA le plus
élevé, envisageait avec l’État la possibilité de cofinancer quelque 3 000
contrats CUI-CIE. Comme la chambre régionale des comptes l’a constaté,
le département a motivé cette décision par son souhait de soutenir le
recrutement d’allocataires par des employeurs privés malgré un coût
moyen des contrats aidés supérieur à celui du RSA462. La chambre
régionale des comptes de Bretagne a relevé que le bilan des chantiers
d’insertion du département du Finistère met en évidence la faiblesse des
taux d’insertion durable dans l’emploi. Au regard des résultats atteints, la
chambre a invité le département à envisager un financement modulé de ces
structures selon les taux de sortie atteints. Elle a aussi observé que le plan
d’insertion 2013-2015 ne comportait aucun objectif chiffré permettant en
fin de pacte territorial d’en faire une évaluation.
c) Les bonnes pratiques en matière d’insertion
Faisant le constat des insuffisances de leurs dispositifs d’insertion,
certains départements se sont efforcés d’y porter remède. Leurs démarches
ont pour dénominateur commun l’amélioration des procédures de suivi des
bénéficiaires ainsi que l’accent mis sur l’insertion professionnelle des
allocataires et le lien avec les besoins d’embauche des entreprises.
Ainsi, les départements du Bas-Rhin et du Calvados ont adopté en
2013 et 2014 de nouvelles orientations en matière d’insertion des
allocataires du RSA, basées sur une meilleure mobilisation du lien avec les
461 Les contrats aidés : quels objectifs, quel bilan, DARES, mars 2017 : parmi les
personnes sorties de contrats aidés depuis six mois, 26 % (contrats dans le secteur non
marchand) et 57 % (contrats dans le secteur marchand) étaient en situation d’emploi
durable (CDI ou CDD de plus de six mois). Les bénéficiaires des minima sociaux passés
par les contrats aidés s’insèrent plus difficilement (12 points de moins pour le secteur
non marchand et 9 points de moins pour le secteur marchand). 462 Selon le département des Bouches-du-Rhône, le coût moyen annuel des contrats
aidés « non marchand » et « marchand » étaient d’environ 6 300 € contre 6 000 € pour
le versement du RSA.
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260
entreprises, via la constitution d’équipes de conseillers emplois chargés de
prospecter des offres et de préparer le placement des allocataires. Le
département du Bas-Rhin a complété sa stratégie d’insertion en mettant
l’accent sur l’amélioration de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA
(conclusion accélérée et formalisation plus précise du contrat
d’engagement et d’un projet professionnel, alternance entre suivi
individuel et mobilisation en collectif), sur une meilleure prise en compte
dans le financement des opérateurs de l’insertion des résultats obtenus au
regard des objectifs fixés, et sur un renforcement des contrôles exercés sur
les bénéficiaires (cf. infra).
Le département des Yvelines a profondément infléchi sa politique
d’insertion afin de contenir la croissance des dépenses. Les mesures
adoptées portent sur toutes les étapes du dispositif du RSA : la création de
huit plateformes départementales d’instruction pour l’ouverture du droit, la
convocation de la totalité des allocataires en vue d’une orientation mieux
ciblée, le renforcement du partenariat avec Pôle emploi et l’adoption d’un
plan de contrôle des bénéficiaires en 2016. Cette démarche a été
accompagnée de l’amélioration de l’offre d’insertion. Une agence chargée
de développer l’activité et l’insertion professionnelle des bénéficiaires du
RSA, « Activit’Y », a été créée. Selon le département, les premiers
résultats de cette politique innovante sont significatifs puisque le nombre
d’allocataires a baissé de 16 % entre décembre 2015 et décembre 2016.
La démarche du département de Haute-Saône est voisine.
Constatant un taux de retour à l’emploi de seulement 4 % des bénéficiaires
du RSA, il a constitué un groupement d’intérêt public (GIP), « Insertion
70 », chargé de dynamiser le retour et l’accès à l’emploi des personnes en
difficulté d’insertion professionnelle, qui associe l’État, Pôle emploi, la
région, le département, les communautés de communes, les chambres
consulaires et des entreprises du territoire. L’efficacité du nouveau
dispositif doit être favorisée par un accompagnement renforcé, des
périodes d’immersion et des tutorats. Le département, qui se fixe comme
objectif de doubler le taux de retour à l’emploi, a créé quatre postes pour
cette mission, en partie financés par le fonds social européen (FSE).
Le Loir-et-Cher a mis en place une application numérique, « Job
41 », vouée à la mise en relation entre les bénéficiaires du RSA et les offres
d’emplois du territoire.
Sans avoir un caractère exhaustif, ces différents exemples montrent
l’existence de bonnes pratiques en matière d’insertion des bénéficiaires du
RSA. Il est souhaitable que les départements se dotent d’indicateurs visant
à mesurer l’efficacité et le coût des moyens relatifs à ces démarches.
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261
4 - La régulation de l’offre d’hébergement et de services
La maîtrise des dépenses d’hébergement et de services prises en
charge par les départements dans le cadre de leurs politiques d’aide aux
personnes âgées, aux personnes handicapées et d’aide sociale à l’enfance
(ASE) suppose qu’ils soient en mesure de réguler l’offre des établissements
du secteur médico-social. Cette régulation s’exerce à un double niveau : le
volume de l’offre, en veillant à son adaptation aux besoins des publics
visés, et le coût de production des prestations fournies, par des actions de
rationalisation consistant notamment à renforcer la mutualisation des
moyens entre établissements.
a) L’adaptation aux besoins de l’offre d’hébergement et de services
L’analyse prospective des besoins en places d’hébergement et la
programmation en conséquence de l’offre constituent le premier outil de
régulation à disposition des départements. Tel est l’enjeu des schémas
d'organisation sociale et médico-sociale qu’ils doivent adopter en
application des dispositions du code de l’action sociale et des familles
(article L. 312-4). Établis pour une période de cinq ans sur la base du
diagnostic de l’offre existante et de l’analyse de l’évolution des besoins de
la population, ces schémas départementaux doivent déterminer les objectifs
de développement de l’offre sociale et médico-sociale, notamment ceux
nécessitant des interventions sous la forme de création, transformation ou
suppression d'établissements et services.
Cependant, ces schémas n’ont pas toujours la portée
programmatique requise par les textes. Ainsi, dans le Val-de-Marne, le
schéma départemental en faveur des personnes âgées pour la période
2013-2017 présente un état des lieux et formule un diagnostic desquels
découle en particulier un objectif d’amélioration de l’offre de places en
établissements et de services. Cependant, comme la chambre régionale des
comptes d’Île de France a pu le relever, ne sont précisés dans ce schéma,
ni le nombre et les types de places à créer, ni la planification des réalisations
ou leur budget prévisionnel. Après une forte progression de l’offre de 2011
à 2015 (791 places créées), le département a identifié un risque de
surcapacité si les ouvertures se poursuivait au même rythme : il a donc
décidé de suspendre les créations de places au profit de la rénovation de
foyers logements.
Parallèlement, pour adapter le nombre de places à la demande, des
départements ferment ou réorientent des places d’hébergement
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COUR DES COMPTES
262
excédentaires. Certains établissements, en particulier dans le domaine de
l’aide sociale à l’enfance, font face à une situation financière difficile en
raison de taux d’occupation insuffisants. Il en résulte un risque financier
pour le département, tenu de prendre les déficits à sa charge, sans pouvoir
procéder facilement à la fermeture des places agréées pour une durée de
quinze ans. Les départements de la Haute-Saône et de la Dordogne sont
confrontés à ces contraintes en matière d’ASE. Le premier a entrepris de
réduire progressivement le nombre de places en internat à l’occasion du
renouvellement des agréments des ESMS. Le second suit avec attention le
prix de journée des maisons d’enfants à caractère social (MECS).
b) La mutualisation des moyens entre établissements
La recherche d’une plus grande efficience dans la gestion de l’offre
d’hébergement peut passer par la mise en réseau des établissements
d’hébergement et la mutualisation de leurs moyens.
Les regroupements d’établissements ou de services constituent un
levier de maîtrise des coûts et des tarifs, notamment par la mutualisation
des fonctions supports (services administratifs, pharmacie, blanchisserie,
maintenance, restauration) ou de compétences spécifiques (médecins,
ergothérapeutes). Ils sont particulièrement intéressants dans les
départements ruraux, souffrant d’une démographie médicale défaillante.
Partant des difficultés de certains établissements d'hébergement pour
personnes âgées dépendantes (EHPAD) en matière de compétences et
d’équipements nécessaires à leur fonctionnement, des départements ont
engagé, en lien avec l’ARS, une démarche de rapprochement des
établissements publics de santé de leur territoire. Par exemple, le
département des Côtes-d’Armor a entrepris en 2016 une réforme de son
secteur des services d’accompagnement et d’aides à domicile (SAAD), qui
est très éclaté avec une soixantaine de services, publics et privés, de tailles
et de tarifs très différents, en incitant aux regroupements pour que chaque
SAAD acquière une taille critique. Le département de la Haute-Saône a
engagé une démarche de rapprochement entre EHPAD et centres
hospitaliers, commençant par la fusion du plus gros EHPAD et du centre
hospitalier intercommunal de Haute-Saône, qui se poursuit sous son égide
et celle de l’ARS dans l’ensemble du département.
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263
5 - L’exercice de l’autorité tarifaire
Les départements disposent généralement d’un service chargé de la
tarification des établissements d’hébergement et des services à la personne.
Au vu des contrôles des chambres régionales des comptes, ces services
exercent de manière correcte leur compétence de tarification au regard des
règles de fixation des tarifs ou de l’objectif d’évolution des dépenses
(OED) voté par le conseil départemental463.
Lors de la détermination de la tarification des établissements et
services, à défaut de disposer de référentiels de coûts établis à l’échelle
nationale, les départements procèdent à des comparaisons avec les
établissements des départements limitrophes sur la base de différents ratios
(taux d’encadrement, tarifs moyens arrêtés dans les EHPAD, taux
d’évolution des tarifs). Certains, impliqués dans des réseaux professionnels
comme celui de l’ODAS464, partagent leurs pratiques tarifaires avec
l’ensemble des départements membres (Loiret, Allier, Indre-et-Loire).
Au cours de la période récente, la plupart des départements ont durci
leur encadrement des tarifs, parfois en votant des taux d’évolution
inférieurs à l’inflation, parvenant à modérer l’évolution de la dépense
(Bas-Rhin, Drôme, Dordogne, Val-de-Marne). Cependant, le dialogue
avec les établissements se limite souvent à l’exécution budgétaire et au
respect des procédures règlementaires de tarification. Il ne permet pas aux
départements de s’assurer de la justesse du rapport entre le prix acquitté et
les prestations fournies.
Certains départements se sont dotés de moyens pour cerner plus
précisément les coûts facturés par les établissements, comme le
département du Val-de-Marne qui a adopté des indicateurs permettant de
suivre et de comparer l’activité, les niveaux d’encadrement et les coûts de
structure des établissements chargés de l’ASE. Ayant constaté l’existence
d’écarts importants non justifiés, il a travaillé avec les établissements
concernés afin de se rapprocher des tarifs cibles par type de service. Les
départements de Charente-Maritime et du Calvados ont collaboré en
463 L’OED fixe le taux d’évolution des tarifs d’hébergement, détaillé par taux
d’évolution maximum des principaux postes de dépenses (masse salariale, autres
dépenses). Il est opposable à l’ensemble des ESMS habilités à l’aide sociale et constitue
l’un des leviers pour encadrer et maîtriser leurs dépenses. 464 L’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) est une association chargée
d’analyser l’action des collectivités publiques et institutions en matière de cohésion
sociale et de lien social. Son conseil d’administration associe des représentants de
collectivités locales, d’administrations de l’État, d’établissements publics,
d’associations d’élus et d’entreprises, ainsi que des personnalités qualifiées.
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264
2016 avec leur agence régionale de santé (ARS) et l’Agence nationale
d’appui à la performance des établissements de santé (ANAP) sur un
tableau de bord de la performance dans le secteur médico-social.
Un nombre croissant de départements sont engagés dans une
démarche de convergence tarifaire visant à réduire les écarts entre
établissements par l’application d’un taux directeur d’évolution modulé en
fonction de la position de l’établissement, relative à son coût à la place, par
rapport à la moyenne départementale. Ces démarches sont pertinentes car
elles poussent les départements à entrer dans une analyse plus approfondie
des coûts des établissements. Ainsi, le département de l’Oise a mis en
œuvre en 2009 un plan de convergence tarifaire pour les établissements de
l’ASE, puis en 2015 et 2016 pour ceux accueillant les personnes âgées et
les personnes handicapées. Le département d’Indre-et-Loire, au regard
des excédents importants dégagés par les établissements du secteur du
handicap, vise depuis plusieurs années la convergence tarifaire sur la base
de coûts moyens à la place. Plus récemment, le département du Calvados
a amorcé une démarche analogue.
La perspective de généralisation des contrats pluriannuel d’objectifs
et de moyens (CPOM) entre les départements et les ESMS465, prévus à
l’article L. 313-11 du CASF, devrait renforcer l’exercice de l’autorité
tarifaire des départements. La conclusion de CPOM s’impose uniquement
vis-à-vis des établissements pour personnes âgées (EHPAD) et, dans le
secteur du handicap, aux ESMS faisant l’objet d’une tarification conjointe
État-département, mais le département est libre de l’étendre aux autres
ESMS466. La conclusion des CPOM rend indispensable le développement
des outils permettant un dialogue de gestion plus performant avec les
établissements.
Or, l’absence de référentiels de coûts nationaux complique le
dialogue de gestion qu’entretiennent les départements avec les ESMS. La
CNSA est engagée depuis plusieurs années dans l’élaboration de
référentiels de coûts des EHPAD (tableaux de bord partagés) qui ne
concernaient jusqu’à présent que leurs activités de soins, financées par la
sécurité sociale, et non celles financées par les départements (dépendance,
465 La loi ASV généralise l’usage de ces contrats qui constituent un outil transversal
destiné à l’ensemble des établissements et services intervenant dans le champ des
politiques sociales et médico-sociales. Conclus pour une durée maximale de cinq ans,
ils constituent pour les ESMS un support de négociation avec le département et l’ARS. 466 Dans cadre des CPOM applicables aux EHPAD, le département alloue une dotation
globale à chaque établissement, qui inclut un forfait hébergement et un forfait global
dépendance dont le calcul sur la base de la valeur du point GIR départemental obéit à
un objectif de convergence tarifaire à l’échelle départementale sur sept ans au plus.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
265
hébergement). Elle a indiqué à la Cour qu’elle a développé en 2017 un
nouveau système d'information SI importEPRD qui va permettre de
recueillir les données financières de toutes les sections tarifaires et de les
faire remonter sur une plateforme utilisée par les ARS mais aussi les
départements. À partir de ces données, la CNSA devrait être capable, à
terme, de mener des études de coûts utiles aux départements dans leur
mission de tarification. Dans le secteur du handicap, le projet Serafin PH,
lancé en 2015, prévoit de construire des indicateurs de coûts pour les
ESMS. Également piloté par la CNSA, il n’en est qu’à ses débuts.
Ainsi, dans le prolongement de son référé du 11 septembre 2014 sur
le financement des établissements pour personnes âgées dépendantes et
adultes handicapés467, la Cour recommande à l’État et à la CNSA, en lien
avec les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), de construire
des référentiels de coût applicables aux différentes catégories de
prestations relevant de la compétence des départements afin de permettre à
ces derniers de développer un dialogue de gestion plus performant avec les
ESMS.
C - Des marges d’action à mieux exploiter
dans la gestion des services
Les contrôles des chambres régionales des comptes montrent que le
niveau et l’évolution des dépenses sociales des départements dépendent
aussi des modes de gestion de leurs services. Comme l’illustrent les bonnes
pratiques observées, les départements disposent de leviers d’action dans
plusieurs domaines : la maîtrise des effectifs des services sociaux qui ont
été augmentés pour répondre à la pression de la demande de prestations
sociales, l’organisation de ces services dont la territorialisation répond à
une exigence de proximité avec l’usager mais engendre une charge
budgétaire importante, la mise en place d’un système d’information
performant en matière d’action sociale, un recouvrement efficace des
participations des bénéficiaires et le développement des contrôles.
467 Cour des comptes, Référé sur le financement des établissements pour personnes
âgées dépendantes et adultes handicapés. 11 septembre 2014, 7 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
266
1 - La maîtrise des effectifs des services sociaux
Dans l’ensemble, les départements ont choisi de renforcer les
effectifs de leurs services sociaux pour faire face à la croissance des
demandes. Cependant, de fortes disparités sont constatées, qui ne découlent
pas toutes des caractéristiques des territoires ou des populations couvertes.
a) L’augmentation des effectifs des services sociaux
Les services sociaux représentent une part importante et croissante
des effectifs des départements, de l’ordre de 40 % en moyenne dans les
départements contrôlés par les chambres régionales des comptes. Entre
2011 et 2015, selon l’ODAS, leur masse salariale a augmenté deux fois
plus vite (14 %) que celles des autres services départementaux (7 %)468. En
2015, elle a continué de progresser (1,7 %) alors que la masse salariale des
départements est restée à son niveau de 2014. Les départements ont en effet
dû tenir compte de la forte augmentation du nombre de bénéficiaires de
prestations d’action sociale et souvent renforcer les effectifs de leurs
services sociaux tout en réduisant ceux des services chargés de l’exercice
de leurs autres compétences.
Cette tendance générale est observée parmi les départements
contrôlés par les chambres régionales. Quatre (Aude, Ille-et-Vilaine,
Pas-de-Calais, Calvados) ont même augmenté l’effectif de leurs services
sociaux dans des proportions importantes allant de 8 % à 10 % entre 2011
et 2015. L’objectif était de conforter les services chargés de l’ASE ou du
RSA pour faire face à l’augmentation du nombre de bénéficiaires
(Ille-et-Vilaine, Bas-Rhin, Drôme), d’apporter un appui nécessaire aux
MDPH ou aux services chargés de l’APA pour résorber des files d’attente,
ou de réduire des délais d’instruction (Aude, Calvados, Drôme).
À l’opposé, de rares départements ont réduit les effectifs de leurs
services sociaux, comme les Yvelines (- 11 %) et l’Indre-et-Loire (- 15 %)
au terme d’une démarche de réorganisation.
468 Source : ODAS, Lettre de l’ODAS, juin 2016.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
267
b) La disparité du nombre de bénéficiaires suivis par agent
Comme l’a relevé l’ODAS en 2015 dans son enquête annuelle
auprès des départements469, les choix d’organisation opérés par les
départements pour leurs services sociaux se traduisent par des variations
significatives, d’un département à l’autre, des dépenses de personnel
correspondantes avec un écart à la moyenne de l’ordre de 10 % de leur
masse salariale (tous services confondus).
Les rapports des chambres régionales des comptes mettent en
évidence la disparité importante des effectifs des services sociaux rapportés
au nombre de bénéficiaires de prestations. Ainsi, parmi les départements
contrôlés, le nombre de bénéficiaires suivis varie de 33 par agent dans le
département du Cher à 65 dans le département de l’Allier, autour d’une
moyenne de 54 bénéficiaires suivis par chaque agent (cf. annexe n° 38).
Les écarts observés entre des départements comparables du point de
vue de leurs caractéristiques démographiques, territoriales et socio-
économiques tendent à montrer l’importance des choix d’organisation470.
Ainsi, les départements ruraux et peu densément peuplés de la Dordogne
et du Cher ont un maillage territorial plus important que des départements
plus urbains, motivé par la recherche de proximité avec les usagers. Il en
résulte des taux de bénéficiaires suivis par agent relativement faibles
(respectivement 47 et 33).
2 - L’organisation territoriale des services sociaux
L’organisation des services sociaux des départements est très
territorialisée471. Des antennes locales (services territoriaux d’action
sociale), implantées dans les principaux bassins de vie, sont rattachées à la
direction compétente (direction de la solidarité). Assumée au nom d’une
469 Évaluation réalisée par l’ODAS dans le cadre de son enquête 2015 (voir lettre de
l’ODAS, juin 2016). 470 La pertinence de l’indicateur du nombre de bénéficiaires suivis par agent pour
réaliser une comparaison entre départements serait renforcée par une analyse plus
complète des différents modèles de territorialisation prenant en compte notamment la
densité du maillage territorial et le niveau de délégation à des partenaires. Une telle
étude permettrait de se prononcer plus globalement sur le niveau de performance de
chaque organisation des services sociaux départementaux. 471 Cette organisation résulte de la loi : en application de l’article L. 123-1 du code de
l’action sociale et des familles, le département organise ses services sur une base
territoriale.
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COUR DES COMPTES
268
exigence de proximité avec l’usager et d’adaptation aux spécificités des
territoires, cette territorialisation a un coût dont la maîtrise suppose un
pilotage efficace.
Dans la majorité des départements, les missions de tarification des
établissements et services médicaux-sociaux, de contractualisation avec les
opérateurs et de pilotage des politiques sociales sont assurées par les
services de la direction. En revanche, sur le plan opérationnel, les politiques
d’action sociale sont mises en œuvre par les services territorialisés. L’aide
aux personnes handicapées fait le plus souvent exception, la MDPH
assurant un guichet unique. La tendance générale observée par les
chambres régionales sur la période 2011-2015 est celle d’un renforcement
de cette territorialisation.
a) La coordination des services centraux et territoriaux
Le maintien d’une étroite articulation entre les directions
responsables de la stratégie et du pilotage des politiques sociales et les
services territoriaux chargés de leur mise en œuvre opérationnelle apparaît
essentiel. Le département de l’Allier qui avait créé deux directions
distinctes, l’une chargée du pilotage et l’autre de la mise en œuvre de
l’action sociale de proximité, faisant le constat d’un cloisonnement
préjudiciable à une bonne coordination d’ensemble, est revenu en arrière.
Malgré le choix d’une territorialisation poussée de ses services
sociaux, le département du Pas-de-Calais n’a pas affirmé le pouvoir de
pilotage par ses services centraux de ses services locaux. Les premiers,
ainsi que l’a relevé la chambre régionale des comptes Hauts-de-France, ne
disposent pas des outils de maîtrise de la dépense, en particulier dans le
domaine des aides à l’enfance et aux familles où les services locaux sont
décideurs. Le président du conseil départemental a indiqué qu’un plan
d’action serait mis en œuvre pour adapter le pilotage budgétaire aux
contraintes financières de la collectivité.
Au contraire, d’autres départements (Indre-et-Loire,
Haute-Saône, Loiret, Bas-Rhin, Saône-et-Loire) ont cherché à
consolider le management des services locaux tout en améliorant leur
articulation avec les services centraux. Ils ont accompagné la
territorialisation de leurs services sociaux en recrutant des directeurs
d’unités territoriales, directement placés sous la responsabilité du directeur
des solidarités. Ces responsables, investis d’une autorité hiérarchique sur
l’ensemble des services sociaux du territoire dont ils ont la charge, sont à
la fois les garants d’une meilleure transversalité des politiques sociales et
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
269
les représentants du département vis-à-vis de ses partenaires. Membres du
comité de direction du pôle social, ils sont associés à sa gouvernance.
b) L’optimisation de la répartition territoriale des moyens
Le développement d’outils d’évaluation des besoins à l’échelle des
territoires d’action sociale en fonction de leurs caractéristiques (évolution
du nombre de bénéficiaires notamment) afin d’ajuster régulièrement les
effectifs des services territorialisés est une mesure indispensable à
l’efficience de l’organisation. Cependant, les départements ne disposent
pas toujours de ces indicateurs de gestion et n’adaptent pas la répartition
territoriale de leurs effectifs en fonction de l’évolution des besoins. Le
département du Lot a missionné seulement fin 2015 son service chargé de
la qualité et du conseil de gestion pour travailler sur une répartition des
agents par territoire et par site. Le département de Haute-Saône, en
réformant le maillage de ses services territorialisés en 2015, a procédé à
une répartition des effectifs au prorata de la population couverte par le
centres médico-sociaux (CMS) pour l’ensemble des missions sauf pour la
PMI et l’ASE pour lesquels respectivement le nombre de naissances ou le
nombre d’enfants placés a été pris en compte. Constatant un an plus tard
l’inadéquation des moyens aux besoins dans certains territoires d’action
sociale, le département a engagé un audit sur son organisation territoriale
en termes d’efficience interne et de service rendu à l’usager.
c) Le recours maîtrisé à un réseau de partenaires
Si certains départements assurent eux-mêmes l’essentiel de leurs
compétences sociales, d’autres s’appuient sur un réseau très développé de
partenaires avec de fortes délégations. Dans ce cas, la multiplication des
zonages, spécifiques à chaque politique sociale, peut être préjudiciable à la
cohérence de l’action sociale de proximité, à la capacité des services de
travailler en transversalité et à lisibilité des politiques mises en œuvre pour
les partenaires des départements.
Ce manque de cohérence, constaté notamment dans l’Aude et en
Saône-et-Loire, ne contribue pas à la réduction des coûts de gestion et
n’est pas de nature à faciliter les démarches des usagers. Des départements
ont fait évoluer leur organisation territoriale, conscients de cet enjeu de
simplification. C’est par exemple le cas de l’Allier qui, faisant le constat
de la multiplicité et la dispersion des organismes intervenant dans le
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COUR DES COMPTES
270
domaine social, et de la difficulté d’en assurer un suivi efficace, a engagé
une rationalisation de son réseau conventionné et, en même temps,
réorganisé sa direction sociale. Les Côtes-d’Armor, à l’instar d’autres
départements, a décidé en 2016 d’internaliser les comités locaux
d’information et de coordination (CLIC)472, gérés jusque-là par des
associations, et de recentrer son intervention dans différents secteurs avec
l’objectif d’en réduire les coûts de fonctionnement et d’harmoniser le
service rendu aux usagers.
3 - La mise en place d’un système d’information performant
La consolidation du système d’information de l’action sociale
(SIAS) est l’un des enjeux majeurs de la conduite de ces politiques.
Les outils informatiques doivent aujourd’hui répondre non plus
seulement à des besoins spécifiques dans chaque domaine de l’action
sociale mais à des besoins d’interfaçage et de connexion entre services du
département et entre ceux-ci et les organismes partenaires. La nécessité de
faciliter et sécuriser la gestion de très nombreux dossiers de bénéficiaires,
l’objectif d’interfacer les diverses applications métiers utilisées par la
collectivité et ses principaux partenaires (MDPH, CAF, ESMS) autant que
les masses financières en jeu, confèrent un rôle stratégique au SIAS.
Les constats formulés par les chambres régionales montrent
l’étendue des efforts restant à accomplir pour améliorer l’efficacité des
outils informatiques. Dans le Cher, l’appropriation de ces derniers par les
travailleurs sociaux est souvent insuffisante et ne garantit pas un suivi
régulier et systématique des interventions (suivi des familles, interventions
à domicile dans le cadre de l’ASE). Le manque d’outils adaptés (tablettes
numériques) ne permet pas de réaliser directement l’évaluation médico-
sociale des personnes âgées lors de l’instruction de l’APA, ce qui impose
la double saisie d’un grand nombre de données. De même, en
Charente-Maritime et dans le Lot, l’absence de progiciel d’action sociale
intégré ne permet pas d’extractions automatisées et fiables. Enfin, les
interfaces entre les applications informatiques des départements et celles
des MDPH sont parfois défaillantes, imposant aux départements de
ressaisir les plans d’aide PCH (Calvados, Drôme) ou limitant fortement
les échanges de données relatifs aux enfants handicapés (Ille-et-Vilaine).
472 Les centre locaux d'information et de coordination (CLIC) assurent une fonction de
guichet unique dédiée à l’information des personnes âgées sur l’ensemble des
prestations dont ils peuvent bénéficier.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
271
Dans de nombreux départements, l’évolution du SIAS vers un
partage plus large de données avec les partenaires reste souvent encore à
l’état de projet (intégration automatisée des données des établissements
sociaux et médico-sociaux tarifés par le département, échange de données
avec Pôle emploi relatives aux allocataires du RSA, extranet partagé avec
les chambres notariales pour la gestion des recours sur succession).
4 - Le recouvrement efficace des participations des bénéficiaires
Les contributions des personnes âgées et handicapées bénéficiaires
de l’aide sociale figurent parmi les principales recettes de gestion des
départements. En 2015, elles se sont élevées à 1,5 Md€, soit 12 % des
dépenses d’hébergement.
La qualité du recouvrement de ces recettes devrait constituer une
priorité pour les départements. Or, les procédures ne sont souvent pas
adaptées et les moyens consacrés insuffisants, en particulier s’agissant du
recouvrement des obligations alimentaires et du recouvrement sur
succession473.
Certains départements ont cherché à améliorer l’efficacité du
recouvrement de ces créances. Le Bas-Rhin et la Saône-et-Loire ont mis
fin à l’avance de l’intégralité des frais de séjour aux établissements et ne
paient plus désormais que le coût net, transférant ainsi la récupération du
montant restant aux établissements. De même, afin de garantir la
récupération des sommes engagées au titre de l'aide sociale à l'hébergement
(ASH), le département de Saône-et-Loire inscrit systématiquement des
hypothèques légales sur les biens immobiliers des bénéficiaires, ce qui
permet le recouvrement de la créance à l'ouverture de la succession et le
recours contre donataire dès lors qu'une créance est constituée. Enfin,
depuis 2010, le département et la chambre des notaires ont mis en place
une procédure permettant à ces derniers de saisir systématiquement la
collectivité, dans le cadre de l’instruction des successions, afin d’identifier
d’éventuels indus ou créances d’aide sociale récupérables.
473 Contrairement à l’APA et à la PCH, l’aide sociale a le caractère d’avance
remboursable ce qui permet au conseil départemental d’engager des recours en
récupération sur les sommes versées.
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COUR DES COMPTES
272
5 - Le développement des contrôles
Plusieurs types de contrôles sont de nature à contribuer efficacement
à la maîtrise des dépenses sociales. Ils diffèrent par leur objet et leurs
modalités. Ils portent sur le respect des obligations des bénéficiaires des
prestations, la justification des tarifs acquittés par les établissements
chargés de l’hébergement, la réalité des prestations fournies par des tiers,
les sommes versées indûment et la fraude. Certains départements ont
engagé des démarches actives en la matière mais la mise en œuvre des
contrôles est souvent partagée avec les organismes payeurs.
a) Le contrôle du respect des obligations des bénéficiaires du RSA
Chaque bénéficiaire du RSA s’engage à adopter une démarche
d’insertion. Un contrat vient formaliser cet engagement474 passé avec le
département (contrat d’engagement réciproque475) pour les bénéficiaires
orientés vers la voie de l’insertion ou avec Pôle Emploi (plan personnalisé
d’accompagnement vers l’emploi) pour les bénéficiaires orientés vers la
voie professionnelle. Des commissions pluridisciplinaires476 examinent
périodiquement les cas de non-respect de leurs obligations par des
allocataires du RSA.
Dans un rapport public de 2011477, la Cour des comptes notait
l’inapplication des sanctions pour défaut de contrats, l’absence de mesure
des résultats, une information lacunaire sur le suivi statistique des sorties
et les carences de suivi des bénéficiaires sortis de dispositif. Les contrôles
des chambres régionales des comptes réalisés en 2016 confirment ces
observations. Face à la forte augmentation du nombre de bénéficiaires, les
474 Articles L. 262-34 et 36 du CASF. 475 Outre les démarches d’insertion professionnelle, le contrat d’engagement réciproque
comporte généralement un plan d’accompagnement avec un échéancier de réalisation,
en matière de santé (le suivi par un médecin), de logement (situation de résiliation
judiciaire d’un bail), d’endettement (constitution de dossier de surendettement). 476 En application de l’article L. 262-39 du CASF, le président du conseil départemental
constitue des équipes pluridisciplinaires, composées notamment de professionnels de
l’insertion sociale et professionnelle, en particulier des agents de Pôle emploi, des
représentants du département et des maisons de l’emploi, qui sont consultées
préalablement aux décisions de réorientation vers les organismes d'insertion sociale ou
professionnelle et de réduction ou de suspension du RSA, qui affectent le bénéficiaire. 477 Cour des comptes, Rapport public thématique : Du RMI au RSA : la difficile
organisation de l’insertion – constats et bonnes pratiques. La Documentation française,
juillet 2011, 146 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
273
départements peinent à en assurer un suivi réactif.
L’intervention d’un délai de plusieurs mois entre l’entrée dans le
dispositif du RSA et la signature du contrat d’engagement avec le
département est fréquente (plus de 9 mois dans l’Aude fin 2015, plus de
10 mois dans le Bas-Rhin fin 2014). La contractualisation n’est pas mise
en œuvre ou mise à jour systématiquement. Dans l’Aude, troisième
département métropolitain pour le nombre d’allocataires du RSA, seuls
68 % de ceux ayant une obligation d'insertion avaient un contrat
d'engagement fin 2015. Dans l’Allier, le taux de contractualisation n’a
jamais excédé 40 % sur la période 2011-2015 (33 % en 2015). Dans le
Finistère, il était proche de 50 % fin 2015 et variait de façon importante
selon les territoires d’action sociale (de 35 % à 62 %).
Outre qu’elle contrevient à l’obligation légale, l’absence de
contractualisation empêche de formaliser les mesures sur lesquelles
s’engagent le département et le bénéficiaire. Elle réduit de ce fait
l’efficacité du plan d’accompagnement et compromet la réussite des
actions d’insertion.
Dans le cas où le bénéficiaire relève d’un suivi du département au
titre de l’insertion, des évaluations intermédiaires sont en principe
réalisées, au moins une fois par an, à l’occasion des actions collectives et
individuelles mises en place dans le cadre du plan départemental
d’insertion (PDI). En revanche, quand il est orienté vers un
accompagnement professionnel et suivi par Pôle emploi au titre d’un plan
personnalisé d’accompagnement vers l’emploi, le département n’assure
plus les évaluations intermédiaires et perd souvent sa trace.
Pour assurer le suivi du respect des obligations contractualisées par
les allocataires du RSA, les services du département des
Bouches-du-Rhône convoquent, d’une part, les bénéficiaires sans contrat
d’engagement réciproque (CER), et d’autre part, les bénéficiaires radiés de
Pôle emploi ou absents aux « rencontres emploi », soit 39 000 personnes
chaque année, et procèdent pour ce motif à 9 000 suspensions par an (50 %
d'allocataires n'ont pas de CER ou de projet personnalisé d’accès à l’emploi
(PPAE)). En 2015, dans le département des Côtes-d’Armor sur les 6 339
dossiers inscrits dans ces commissions, 277 ont abouti à des décisions de
réorientation, 594 à des suspensions et 175 à des radiations. Parallèlement,
le recours à des amendes administratives tend à s’étendre. Enfin, plusieurs
départements contrôlés par les chambres régionales des comptes,
conscients des lacunes de leur suivi, ont récemment procédé à une relance
généralisée de leurs allocataires (Aude, Haute-Saône).
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COUR DES COMPTES
274
b) Le contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux
L’exercice de leur autorité tarifaire par les départements se heurte à
leur connaissance souvent insuffisante de la gestion des établissements, qui
les empêche de disposer de l’ensemble des informations indispensables à
une juste fixation des tarifs et les expose au risque de surfinancement. Cette
difficulté pourrait être levée si le contrôle des établissements était plus
développé. D’ores et déjà, la situation financière des établissements
appliquant les tarifs les plus élevés fait souvent l’objet d’un contrôle
approfondi.
Les services chargés de la tarification réalisent rarement de leur
propre initiative des évaluations externes des établissements. Si dans le
Cher, la Dordogne et la Haute-Saône, il n’existe ni plan d’audit ni
moyens spécifiques, des audits conjoints sont toutefois réalisés avec la
direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse (aide
sociale à l’enfance) ou avec l’ARS (aide aux personnes âgées ou aux
personnes handicapées). Le plus souvent, les contrôles se limitent aux
inspections diligentées lorsque des dysfonctionnement graves sont
constatés. Cependant, certains départements mobilisent périodiquement
des cabinets externes pour réaliser des audits de leurs établissements.
Le département du Bas-Rhin a conduit en 2014 un audit du
dispositif d’hébergement au titre de l’ASE portant sur une vingtaine
d’établissements, qui a mis en lumière la nécessité de renforcer le pilotage
au moyen d’outils de gestion et de suivi de l’activité des ESMS et de mieux
coordonner les services du département chargés de l’enfance afin de
maîtriser les prix de journée. Bien que le département ait mis au point un
modèle de rapport d’activité destiné aux établissements, la mise en œuvre
de ces recommandations est restée partielle. Le département du Loiret,
outre les contrôles menés dans le cadre de ses activités de tarification,
établissait jusqu’en 2011 un programme annuel d’audits externalisés
auprès de cabinets spécialisés mais leur nombre a été réduit au nom de la
contrainte budgétaire. Les établissements de l’Allier sont soumis à un
dispositif structuré de suivi 478 mais l’absence de registre des entrées et des
sorties des résidents dans un établissement inspecté sur cinq ne permet pas
à l’autorité de tutelle de s’assurer de l’activité réelle de la structure et du
bien-fondé des dotations allouées, reconduites d’année en année.
478 Dispositif incluant, au-delà des dialogues de gestion menés avec le département
durant la procédure budgétaire annuelle, des inspections sur place et un suivi des
rapports d’évaluation interne et externe prévus par l’article L. 312-8 CASF.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
275
c) Le contrôle de l’effectivité des prestations de services
Pour la mise en œuvre des aides aux personnes âgées et handicapées,
le département peut confier certaines prestations à des associations, des
entreprises ou à des personnes employées directement par le bénéficiaire
(assistants de vie, livraisons de plateaux-repas, aide-ménagères, aides à la
toilette, etc.). La bonne gestion commande de mettre en place un système
de contrôle visant à s’assurer systématiquement de l’exécution des
prestations.
La plupart des départements ont abandonné le principe d’un
versement direct des aides aux personnes âgées et handicapées
bénéficiaires de l’APA ou de la PCH, au profit d’autres moyens de
paiement permettant de garantir un contrôle d’effectivité des prestations
réalisées en cohérence avec les plans d’aide. Le premier niveau de contrôle
d’effectivité consiste à ne payer les prestataires pour l’APA et la PCH à
domicile que sur production des factures en mettant fin au versement
intégral a priori des aides.
Le recours au chèque emploi service universel (CESU) permet
d’assurer un contrôle d’effectivité pour le paiement des emplois directs (de
gré à gré), tout en réduisant largement la charge administrative des services
départementaux. Son usage tend à se généraliser (Bouches-du-Rhône,
Calvados, Bas-Rhin). Ainsi, en partie grâce à la mise en place du CESU
et du tiers payant, les dépenses sociales en faveur des personnes âgées du
Bas-Rhin ont diminué en moyenne de 0,7 % par an entre 2011 et 2015
alors que le nombre de bénéficiaires a augmenté de 10 %.
Cependant, ces dispositifs ne permettent pas de s’assurer de la
réalité des prestations fournies par les prestataires à domicile. Pour cela,
les départements peuvent mettre en place, en lien avec les services d’aide
à domicile (SAAD), des systèmes informatiques de télégestion des données
qui permettent de suivre l’activité et l’organisation des prestataires479. Dans
ce cas, il apparaît indispensable que ceux-ci soient interopérables avec le
système d’information d’action sociale du département ou qu’au moins un
échange de données avec le département soit organisé.
479 En pratique, il s’agit d’un système de pointage à distance des horaires effectués par
les intervenants à domicile.
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COUR DES COMPTES
276
Selon une évaluation de l’Inspection générale des affaires sociales
(IGAS)480, le coût de la télégestion représente 1,3 % du montant des
factures réglées aux services prestataires. En regard de cet investissement,
l’économie réalisée grâce au contrôle de l’effectivité des heures d’aide est
évaluée à plus de 10 %. Les rapports des chambres régionales des comptes
confirment l’intérêt de la télégestion, déployée par plusieurs des
départements contrôlés (Indre-et-Loire, Bouches-du-Rhône, Bas-Rhin,
Loiret, Ille-et-Vilaine). L’Ille-et-Vilaine a évalué les économies dégagées
grâce à ce dispositif à 13 % environ des dépenses des prestataires à
domicile.
Dans ces conditions, la généralisation de ces outils de contrôle
apparaît fortement souhaitable. La Cour recommande aux départements de
développer les moyens de contrôle de la tarification des services d’aide à
domicile, en déployant des systèmes de télégestion interopérables avec
leurs propres systèmes d’information.
d) Le contrôle des sommes versées indûment
Les indus correspondent aux paiements de sommes qui dépassent le
montant des allocations ou des prestations arrêtées dans le plan d’aide. Ils
peuvent être détectés lors de la mise à jour de la situation du bénéficiaire,
d’une visite à domicile ou de tout contrôle sur pièces ou sur place. Les
chambres régionales des comptes relèvent que les départements sont
rarement équipés d’outils de détection des indus, dont ils délèguent le
contrôle aux organismes payeurs.
Pour l’APA et la PCH, le versement de la prestation est subordonné
à l’établissement d’un plan d’aide qui précise les modalités d’utilisation de
l’aide attribuée. À l’issue du contrôle d’effectivité, le département peut
récupérer les sommes indûment versées dans un délai de deux ans à
compter de la date à laquelle le paiement a été effectué, sauf en cas de
fraude ou de fausse déclaration. Au total, en proportion du montant des
allocations versées, les sommes versées indûment restent relativement
limitées pour l’APA (1 %) et pour la PCH (2 %) (cf. annexe n° 39).
Selon la CNAF, la gestion du RSA est particulièrement complexe
car cette allocation est attribuée sous conditions de ressources relatives à la
situation du foyer du demandeur. Les allocataires doivent d’ailleurs
déclarer leurs ressources tous les trimestres. Cependant, des indus sont
480 Rapport de juillet 2009 faisant la synthèse des contrôles, par quelques départements,
de la mise en œuvre de l’APA.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
277
générés par l’évolution continue de leur situation. Des trop-versés peuvent
leur être payés en raison de la fluctuation de leurs revenus pris en compte
dans le calcul de l’allocation, du fait de l’alternance entre des périodes de
chômage et d’emploi, ou du fait d’une modification de la composition de
leur foyer. L’indice de risque résiduel481 atteint 15 % au lieu de 6 % en
moyenne pour l’ensemble de la branche famille.
La gestion des indus diffère selon que la prestation est versée par le
département (APA et PCH) ou par un mandataire (RSA). Dans le premier
cas, elle relève du département et les indus sont d’emblée inscrits dans sa
comptabilité. En revanche, la gestion des indus du RSA incombe d’abord
aux organismes payeurs (CAF et caisses de MSA). Tous les indus
constatés, quelle qu’en soit l’origine (ajustement en fonction des
déclarations de ressources, contrôle sur pièces, contrôle sur place, etc.),
sont enregistrés dans leur comptabilité. Du fait du mode de gestion et de
liquidation de l’allocation, le montant des indus constatés par les CAF est
relativement important (en moyenne 10 % des allocations versées).
Ce n’est que lorsqu’un débiteur d’indus cesse d’être bénéficiaire
d’une allocation ou que les créances sont restées trois mois sans
recouvrement, que le solde des indus est transféré au département. Seuls
figurent donc dans sa comptabilité les indus de RSA que les organismes
payeurs n’ont pas été en mesure de recouvrer. Ainsi, le montant des indus
inscrits dans la comptabilité des départements est limité à 1 % en moyenne
des dépenses totales du RSA.
Les départements (pour l’APA et la PCH) et les organismes payeurs
(pour le RSA) récupèrent les indus constatés par précompte sur les
allocations postérieures ou sur d’autres prestations dans le cas de la CAF
(allocations logement, allocations familiales, etc.)482 ce qui explique des
taux de recouvrement élevés, de l’ordre de 70 % pour le RSA. De même,
pour l’APA et la PCH, les taux moyens de recouvrement des indus
constatés dans les départements contrôlés par les chambres régionales des
comptes sont élevés (respectivement de 84 % et 72 %). Au contraire,
s’agissant du recouvrement des indus de RSA transmis au département,
dont le payeur départemental a la charge, le taux moyen de recouvrement
s’établit à 45 % (cf. annexe n° 39), soit un taux logiquement inférieur
s’agissant d’un recouvrement opéré en partie par la voie contentieuse.
481 Pourcentage de dossiers avec au moins une erreur au bout de neuf mois. 482 L’article L. 262-46 du CASF dispose que, sauf si le bénéficiaire opte pour le
remboursement de l’indu en une seule fois, l’organisme en charge procède au
recouvrement par retenue sur les montants à échoir.
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COUR DES COMPTES
278
Si les indus de prestations sociales restent limités en pourcentage
des allocations versées, ils représentent en valeur absolue des montants
significatifs. C’est la raison pour laquelle les départements tendent à
renforcer progressivement leurs moyens de détection des indus, tout
particulièrement dans le domaine du RSA.
e) La lutte contre la fraude
La fraude recouvre des sommes d’argent trop perçues (les fraudes
sont donc une part des indus) par les allocataires suite à une fausse
déclaration ou une omission délibérée. L’allocataire doit rembourser le
trop-perçu à l’organisme payeur. Il est sanctionné par des avertissements
ou des pénalités, et peut faire l’objet d’un dépôt de plainte.
L’existence d’une évaluation par des professionnels de la situation
des demandeurs de l’APA et de la PCH permet en général de détecter les
cas de fraude plus aisément que pour le RSA, dont l’attribution est
seulement soumise à la vérification du droit du demandeur. Cependant, afin
de prévenir le cumul de certains revenus perçus par des allocataires, tels
que la majoration pour tierce personne (MTP) ou les pensions d’invalidité,
incompatibles avec l’APA, le partage de données avec les caisses de
sécurité sociale devrait être davantage développé. Le département de la
Drôme a ainsi conclu une convention avec la CARSAT483 permettant
l’échange de fichiers pour contrôler le droit au bénéfice de la majoration
d’une tierce personne. Une meilleure utilisation par les départements du
répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)484 leur
permettrait également de prévenir certains indus.
La masse totale des indus frauduleux au titre de 2014 a été estimée
par la CNAF en 2015 entre 1,3 et 1,7 Md€, ce qui représente entre 1,8 %
et 2,5 % des prestations versées. Le taux d’allocataires avec indus
frauduleux au titre de cette même année était estimé entre 3,3 % et 4,3 %.
483 CARSAT : caisse d'assurance retraite et de la santé au travail. 484 Le RNCPS regroupe, pour chaque assuré social, les données d’affiliation aux
différents régimes et la nature des prestations servies. Sont concernés les bénéficiaires
des branches maladie, famille, vieillesse ainsi que les bénéficiaires de Pôle emploi et
des caisses de congés payés. La direction nationale de lutte contre la fraude (DLNF) a
indiqué à la Cour qu’en 2016, seulement 40 des 65 départements disposant d’un accès
au RNCPS l’ont utilisé et, de plus, pour un petit nombre de connexions.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
279
Le RSA est la prestation légale la plus concernée par la fraude, que ce soit
en montants ou en nombre d’allocataires485.
La lutte contre la fraude relève d’abord des organismes payeurs du
RSA. Comme pour les autres allocations dont elles ont la charge, la CNAF
et la MSA ont progressivement renforcé leurs moyens de contrôle. Les
contrôles réalisés sur pièces ou sur place s’appuient sur des croisements
systématiques de données dont le périmètre tend à s’élargir486. Ils
bénéficient de techniques de data-mining permettant de cibler les profils
des allocataires en fonction du risque de fraude.
La plupart des départements consacrent peu de moyens pour lutter
contre la fraude au RSA sur leur territoire. Certains, comme les Côtes-
d’Armor, continuent de déléguer entièrement à la CAF les contrôles de
régularité et se limitent au contrôle des engagements des bénéficiaires.
Afin d’établir leur propre diagnostic en matière de fraude et
d’accentuer le contrôle des bénéficiaires du RSA, plusieurs départements
ont mis en place en 2016 des moyens propres de contrôle en constituant
des équipes ad hoc. Tel est notamment le cas dans les Bouches-du-Rhône
et en Haute-Saône. Ces agents procèdent le plus souvent à des contrôles
sur pièces et ciblent des profils d’allocataires pour lesquels les risques
d’irrégularité sont jugés particulièrement élevés. Ces contrôles réalisés par
les départements ont des résultats très variables allant de 5 % à 25 % de
situations irrégulières décelées pour les contrôles réalisés sur pièces, et
jusqu’à 45 % pour des contrôles réalisés sur place. La productivité des
cellules de contrôle des allocataires du RSA est variable : en Guadeloupe,
le nombre de contrôles sur place effectués par agent en 2015 s’est élevé à
111, alors qu’il est de 300 en Guyane.
Dans les départements ayant engagé des politiques de contrôle du
RSA depuis plusieurs années (Dordogne, Bas-Rhin), on constate une
baisse tendancielle des taux d’irrégularité relevés au fil du temps, ce qui
tend à montrer leur caractère dissuasif.
485 Selon le bilan de l’enquête « d’évaluation du paiement à bon droit et de la fraude »
réalisée par la CNAF en 2015 : opération menée auprès des 7 000 foyers d’allocataires
dans les 103 CAF avec l’objectif d’évaluer au niveau national les taux d’indus, de
rappels et de fraudes existants pour les prestations légales de la branche famille. 486 Les échanges ont lieu avec la DGFiP pour les données fiscales, Pôle emploi pour les
droits au chômage, le répertoire préfectoral des titres de séjours, FICOBA pour les
données bancaires, les caisses primaires d’assurances maladie (CPAM).
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COUR DES COMPTES
280
L’exemple du département du Bas-Rhin
Le département du Bas-Rhin a instauré une politique propre de
contrôle en 2013 visant à vérifier que les conditions d’attribution du RSA
sont effectivement remplies par tous les allocataires. Pour atteindre cet
objectif, le département a mis en place une équipe de contrôleurs internes
de dix personnes aujourd’hui et adopté un panel de mesures adaptées à
chaque situation : contrôles sur pièces, sur place, convocation en
commission territoriale du RSA487, amendes administratives, dépôt de
plainte auprès du procureur de la République, récupération des indus, etc.
Selon le bilan dressé en juillet 2016, 419 des 1 715 contrôles opérés en 2015,
soit 24 %, ont permis d’identifier une situation irrégulière. Le gain effectif
serait de 500 000 € environ pour le département déduction faite du coût de
l’équipe de contrôle sur les deux premières années de fonctionnement.
Source : Chambre régionale des comptes Grand Est
III - Les conditions d’un meilleur financement
des dépenses sociales des départements
L’évolution des dernières années montre le rôle déterminant des
dépenses sociales dans la dégradation de la situation financière des
départements. L’amélioration enregistrée en 2016 confirme cet impact a
contrario puisqu’elle est due à la reprise des ressources fiscales et aux
efforts d’économies des départements mais aussi au ralentissement des
dépenses sociales. Les données disponibles laissent en effet prévoir la
poursuite de la dégradation de la situation financière des départements sous
l’effet de la croissance régulière de leurs dépenses sociales, portée par des
facteurs structurels (A). L’approfondissement de la maîtrise de leurs
dépenses de fonctionnement et une meilleure allocation des ressources
entre départements devraient leur permettre d’y faire face à court et moyen
terme. Au-delà, la question de la soutenabilité des dépenses sociales des
départements reste posée (B).
487 Équipes pluridisciplinaires prévues par l’article L. 262-39 du CASF.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
281
A - La poursuite prévisible de la dégradation
de la situation financière des départements
En dépit de l’embellie constatée en 2016, le système de financement
des dépenses sociales des départements devrait, au vu des données
disponibles, continuer de connaître un déséquilibre structurel à terme,
même si ceux-ci poursuivent leurs efforts de gestion.
1 - Un ralentissement des dépenses sociales en 2016
dû à la conjonction de divers facteurs
Après quatre années consécutives de baisse, l’épargne brute des
départements a augmenté substantiellement en 2016, dépassant son niveau
de 2012 (cf. chapitre I). Ce redressement financier est notamment dû aux
dépenses sociales qui, selon une étude de l’ODAS, ont progressé de 1,9 %
contre plus de 3 % en moyenne les années précédentes488.
Le ralentissement des dépenses de RSA, en dépit de deux
revalorisations, a été dû à la baisse du nombre d’allocataires489 résultant
essentiellement du remplacement du RSA « activité » par la prime
d’activité, ce nouveau dispositif ne comprenant pas d’ouverture
automatique des droits.
Fait sans précédent, les dépenses d’aide sociale à l’enfance (ASE)
n’ont que peu progressé. L’accueil des mineurs a augmenté sensiblement
(+ 5 000) tandis que celui des jeunes majeurs s’est réduit (- 1 400)
conformément à la tendance de ces dernières années, les difficultés
financières des départements les incitant à se recentrer sur leur socle de
compétences obligatoires.
En matière d’aide aux personnes handicapées, malgré l’ouverture de
nouvelles places (142 000 personnes accueillies au total), les dépenses
d’hébergement ont aussi connu une progression moins forte que les années
précédentes grâce à la réduction des coûts obtenue par la signature de
contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM).
488 Source : La lettre de l’Odas, Finances départementales, mai 2017. Les données de
cette enquête sur les dépenses nettes sociales des départements sont estimées à partir
d’un échantillon permanent de départements. Elles peuvent différer des données
analysées par ailleurs par la Cour dans le présent chapitre. 489 De 1 709 059 en 2015 à 1 636 189 en 2016.
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COUR DES COMPTES
282
De même, en ce qui concerne les personnes âgées dépendantes, le
début de mise en œuvre de la loi d’adaptation à la société du vieillissement
(ASV)490 a provoqué une augmentation du versement de l’APA à domicile
du fait de la revalorisation des plans d’aide prévue par la loi.
L’augmentation s’explique aussi par 7 000 bénéficiaires supplémentaires
(724 000 au total). Enfin, la réforme a pu avoir un effet incitatif en
supprimant de facto le reste à charge pour les revenus les plus modestes.
La dépense d’APA à domicile a néanmoins pu être contenue grâce à
l’application de conditions budgétaires plus exigeantes aux services d’aide
à domicile. De plus, les services des départements ont poursuivi leurs
efforts de gestion en vue de réduire les coûts par différents moyens
(télégestion, signature des CPOM, incitation à la mutualisation des
services). En ce qui concerne l’APA en établissement, son ralentissement
a été obtenu malgré une hausse de 6 500 du nombre de bénéficiaires
(523 600 au total) grâce aux contraintes budgétaires imposées aux EHPAD.
Par ailleurs, les concours versés par la CNSA ont été augmentés de
330 M€ en 2016, soit de 19,3 %, pour tenir compte des charges
supplémentaires imposées par la mise en œuvre de la loi ASV. Or, les
départements ont commencé à appliquer les nouvelles dispositions de la loi
plus progressivement que prévu. Il en est résulté une baisse de la charge
nette correspondante évaluée par l’ODAS à 210 M€.
2 - Un système de financement
structurellement déséquilibré à moyen terme
À moyen terme, la capacité des départements à faire face à la
progression des charges afférentes à l’exercice de leurs compétences
sociales tout en assurant leurs autres missions reste compromise. Malgré le
ralentissement des dépenses de RSA lié à l’amélioration attendue de la
conjoncture économique, la poursuite de la hausse des dépenses sociales
des départements reste prévisible.
490 La loi ASV prévoit en particulier d’améliorer la prise en charge des personnes en
perte d’autonomie en favorisant davantage le maintien à domicile grâce notamment à
la réforme de l’APA dont les plafonds sont valorisés afin d’augmenter le niveau d’aide
des personnes âgées. De même, le ticket modérateur est réduit.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
283
a) L’absence de modèle unifié de prévision des dépenses sociales
La formulation de prévisions d’évolution des dépenses sociales des
départements implique de bâtir un modèle prospectif intégrant l’ensemble
des données connues sur l’évolution du nombre de bénéficiaires des
différentes allocations (effet volume) et les montants de ces dernières (effet
prix). Or, les études réalisées en la matière par les administrations et
organismes compétents sont incomplètes et disparates491. La CNAF réalise
une étude prospective à court terme sur le RSA. De son côté, la DREES
évalue la trajectoire de l’APA et de la PCH à moyen terme et réalise des
projections sur le nombre de bénéficiaires de l’APA à long terme. L’ASE
ne fait l’objet d’aucune analyse prospective. En l’absence de modèle
prospectif unifié sur les dépenses d’action sociale des départements, il
n’existe pas de prévision pluriannuelle de leur situation financière.
Concernant l’ASE, l’absence de prévision peut s’expliquer par la
difficulté d’identifier les facteurs d’évolution de la dépense qui est peu
corrélée à la part des moins de 21 ans dans la population492. Les bases de
données de l’Insee ne fournissent pas les estimations de population par
département selon cette borne d’âge.
b) La poursuite prévisible du ralentissement des dépenses de RSA
La CNAF a développé un modèle qui vise à prévoir l’évolution des
dépenses de RSA en reliant le nombre d’allocataires au nombre de
demandeurs d’emploi en fin de mois et à un trend qui tient compte du
développement de formes particulières d’emploi (contrats à durée
déterminée et intérim) et de la part du chômage de longue durée. Ce modèle
s’appuie sur les hypothèses économiques transmises par la direction de la
sécurité sociale (DSS) à la CNAF. Communiqué aux services des
ministères économiques et sociaux, il ne fait l’objet d’une construction
partagée ni avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) ni
avec la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Surtout, les
études prospectives de la CNAF ne sont pas mises à disposition des
départements qui ne disposent pourtant ni des données ni de l’expertise
491 Les prévisions réalisées par la direction du budget ne reprennent pas l’ensemble des
données disponibles et ne sont pas établies en lien avec les administrations sociales. 492 Sandy Fréret et Denis Maguain, Les déterminants des dépenses sociales des
départements, Informations sociales n° 162, édité par la CNAF, 2010.
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COUR DES COMPTES
284
suffisantes pour bâtir leur propre modèle de prévision. Alors qu’il existe
entre eux des disparités importantes de niveau et d’évolution des dépenses
sociales par habitant, il serait utile qu’ils puissent bâtir, en liaison avec les
CAF, des prévisions adaptées aux spécificités de leurs territoires493.
Les études prospectives de la CNAF prévoient un fort
ralentissement du nombre de bénéficiaires du RSA « socle » (- 0,6 % en
2017, + 0,3 % en 2018, - 0,5 % en 2019 et - 0,1 % en 2020 après + 5,4 %
en 2014, + 3,5 % en 2015 et - 2,0 % en 2016). Ce scénario est fondé, d’une
part, sur la diminution attendue du nombre de chômeurs de catégorie A494,
et, d’autre part, sur les revalorisations prévues par le plan pluriannuel de
lutte contre la pauvreté qui feront entrer de nouveaux allocataires dans le
dispositif. Par conséquent, les dépenses ralentiraient fortement (+ 2,3 % en
2017 après + 7 % en moyenne annuelle de 2010 à 2016, + 2,8 % en 2018,
+ 0,9 % en 2019 et + 1,2 % en 2020).
Ces prévisions intègrent l’hypothèse de revalorisation
exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA au 1er septembre 2017 et les
effets des mesures de simplification de l’attribution du RSA495, dont la
stabilisation pour trois mois du montant versé et la dématérialisation totale.
Ces mesures devraient exercer un effet à la hausse sur les dépenses en
raison d’un recours accru à l’allocation496. Le phénomène de non-recours,
c’est-à-dire le non-exercice par des personnes éligibles de leurs droits à
prestations, qui n’est pas particulier à la France497, allège les dépenses des
493 L’adaptation de son modèle prospectif à chaque département est techniquement
réalisable, d’après la CNAF. 494 Demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi, sans
emploi : - 53 000 en 2017, + 9 000 en 2018, + 7 000 en 2019 et - 57 000 en 2020. 495 Décret n° 2017-122 du 1er février 2017 relatif à la réforme des minima sociaux. Pour
le RSA, il prévoit que le montant de l'allocation fait l'objet d'un réexamen de manière
trimestrielle et n'est pas modifié dans l'intervalle, sauf dans certaines hypothèses telles
qu'une séparation. Il permet également d'effectuer une demande de RSA par télé-service
auprès des organismes de sécurité sociale chargés du versement de la prestation. 496 À titre de comparaison, du fait de la dématérialisation des procédures, la prime
d’activité a un taux de recours d’environ 60 %, contre 35 % pour l’ancien RSA activité. 497 Les pays européens se distinguent par l’inégale priorité donnée à la lutte contre le
non-recours. La Finlande a récemment recentralisé la gestion du minimum social
unique avec pour principal objectif la réduction du non-recours. Si la lutte contre le
non-recours est également un objectif pour le Royaume-Uni, ce n’est pas un sujet jugé
central en Allemagne, en Espagne ou en Italie.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
285
départements mais fait peser sur eux un risque financier important. Pour le
RSA « socle », le taux de non-recours était estimé en 2011 à 35 %498.
c) Une accélération des dépenses d’APA
Les déterminants des dépenses d’APA sont mieux connus par les
départements. En effet, elles sont largement déterminées par un facteur
démographique, le nombre de personnes âgées, corrigé des données relatives
au revenu et au niveau de dépendance, propres à chaque département.
Selon les projections de l’Insee, le nombre de personnes âgées de
plus de 75 ans va augmenter considérablement pour atteindre 11,9 millions
en 2060, dont 5,4 millions de plus de 85 ans. Un facteur important
d’évolution des dépenses d’APA correspond à l’état de santé des personnes
âgées. Les études de la DREES anticipent une progression limitée de
l’espérance de vie sans incapacité à 65 ans : le nombre d’années
supplémentaires en bonne santé varierait entre 4,5 et 5,3 années pour les
hommes, et entre 3,5 et 4,9 années pour les femmes499. Ainsi, selon les
projections les plus récentes de la DREES, le nombre de bénéficiaires de
l’APA passerait, dans le scénario intermédiaire, de 1,2 million en 2015 à
1,4 million en 2025500.
La revalorisation de l’APA prévue par la loi ASV devrait conduire
à une hausse des dépenses de l’ordre de 375 M€ par an, financés par la
contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA)501. La
progression des dépenses d’APA devrait donc s’accélérer sous l’effet de la
hausse du nombre de bénéficiaires et des revalorisations de l’allocation.
d) La croissance ralentie mais encore soutenue des dépenses sociales
Les projections qui suivent intègrent les prévisions de la CNAF et
de la DREES pour le RSA et l’APA présentées supra.
498 Pauline Domingo, Muriel Pucci (CNAF), Le non-recours au RSA et ses motifs,
comité d’évaluation du RSA, 2011. 499 Rapport déposé de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif à
l’adaptation de la société au vieillissement, par Mme Martine Pinville, députée. 500 Source : données communiquées par la DREES. 501 Cf. étude d’impact de la loi ASV.
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COUR DES COMPTES
286
Tableau n° 59 : prévisions d’évolution des dépenses de RSA
Taux de croissance
des dépenses
Taux de croissance du
nombre de bénéficiaires
2017 + 2,3 % - 0,6 %
2018 + 2,8 % + 0,3 %
2019 + 0,9 % - 0,5 %
2020 + 1,2 % - 0,1 %
Source : Cour des comptes, d’après données CNAF - tous les départements (y compris
Mayotte)
S’agissant du RSA, le ralentissement prévu par la CNAF conduit à
une progression annuelle moyenne de 1,8 % de la dépense, contre 7,1 %
sur la période 2012-2016. Pour l’APA, la hausse observée de 2011 à 2015
devrait s’amplifier au vu des prévisions de la DREES sur le nombre de
bénéficiaires d’ici 2025 (cf. supra). En les lissant, on peut prévoir une
progression moyenne de 1,55 % par an à laquelle il convient d’ajouter un
« effet prix » lié aux revalorisations de la prestation, dont la Cour fait
l’hypothèse qu’elles vont suivre l’inflation telle que prévue par l’Insee.
Enfin, pour les autres dépenses sociales, l’absence de données fiables
conduit à prolonger les tendances observées sur la période 2012-2016.
Tableau n° 60 : évolution prévisionnelle des dépenses sociales
départementales (2016-2020)
Md€ 2016 2017 2018 2019 2020 Évolution annuelle
moyenne
RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %
APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
Autres dépenses sociales 15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
Total dépenses sociales 30,80 31,47 32,20 32,77 33,39 2,0 %
Départements hors Rhône, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes, d’après données CNAF et DREES
Ce modèle laisse prévoir un ralentissement substantiel des dépenses
sociales, la hausse s’établissant en moyenne à 2,0 % par an entre 2016 et
2020, contre 3,3 % sur la période 2012-2016. Cependant, ce ralentissement
ne préserverait pas les départements d’une nouvelle dégradation de leur
situation financière, leurs dépenses sociales continuant d’augmenter plus
rapidement que leurs recettes de fonctionnement.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
287
3 - Un système de financement structurellement déséquilibré
Les prévisions d’évolution de la situation financière des
départements au cours de la période 2017-2020 s’appuient sur le scénario
macroéconomique central de l’Insee et les prévisions de hausse du RSA à
moyen terme établies par la CNAF, ainsi que la hausse de l’APA. En
l’absence de décision prise par le Parlement, il ne prévoit pas de poursuite
de la baisse de la DGF des départements à compter de 2018. Le scénario
n° 1 se place dans l’hypothèse où les efforts de gestion ne seraient pas
poursuivis. L’architecture actuelle des recettes des départements ne leur
permet pas de suivre l’évolution des dépenses sociales. Qu’il s’agisse de la
fiscalité directe pour laquelle ils disposent seulement du pouvoir de
moduler le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la fiscalité
indirecte pour laquelle ils n’ont aucun pouvoir de taux ou des concours de
l’État, les marges de manœuvre des départements sont limitées. Le transfert
de 25 points de CVAE des départements vers les régions, dans le cadre des
transferts de compétences prévus par la loi NOTRé, non pris en compte
dans cet exercice prospectif, devrait encore restreindre le dynamisme des
ressources départementales.
En cas d’amélioration de la conjoncture économique, anticipée par
l’Insee, plusieurs effets pourraient se conjuguer. Certains sont favorables
aux départements : le ralentissement du rythme d’évolution des dépenses
de RSA et la dynamique plus importante des recettes de fiscalité
économique (notamment les DMTO et la fraction de TICPE).
Dans ce premier scénario, les recettes de fonctionnement des
départements connaissent un rythme de hausse proche du taux d’inflation
(fiscalité directe locale) ou du taux de croissance (fiscalité économique).
L’évolution des dépenses sociales est conforme à l’analyse prospective
présentée supra. Les autres dépenses de fonctionnement (charges de
personnel, charges à caractère général, subventions versées, autres charges
de gestion) évoluent au rythme de l’inflation.
Dans ces conditions, la situation des départements suivrait une
trajectoire continue de dégradation de leur équilibre financier. La moitié
d’entre eux entrerait dans une zone de grande difficulté financière avec un
taux d’épargne inférieur à 8 % en 2020. Ce scénario pose donc clairement
la question de la soutenabilité du modèle de financement des dépenses
sociales en l’absence de nouveaux efforts de gestion des départements.
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COUR DES COMPTES
288
Tableau n° 61 : scénario n° 1 - évolution prévisionnelle de l’équilibre
financier des départements (2016-2020)
En milliards d’euros 2016 2017 2018 2019 2020
Évolution
annuelle
moyenne
Produits de gestion 62,69 62,51 63,19 64,01 64,90 0,9 %
Dont ressources fiscales
propres 42,83 43,39 43,90 44,53 45,22 1,4 %
Charges de gestion 54,70 55,66 56,66 57,57 58,56 1,7 %
dont RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %
dont APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
dont autre dépenses sociales 15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
Résultat financier et
exceptionnel - 0,37 - 0,56 - 0,55 - 0,54 - 0,53 9,7 %
Épargne brute 7,61 6,29 5,98 5,90 5,80 - 6,6 %
En % des produits de gestion 12,1 % 10,1 % 9,5 % 9,2 % 8,9 %
Nombre de départements 2016 2020
Taux d’épargne brute > 12 % 41 16
Taux d’épargne brute entre 10 et 12 % 30 18
Taux d’épargne brute entre 8 et 10 % 12 15
Taux d’épargne brute < 8 % 13 47
Départements hors Rhône, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
289
B - Une soutenabilité des dépenses sociales possible
à court et moyen terme
Alors que les négociations menées en 2016 sur la recentralisation du
financement du RSA n’ont pas abouti, les conditions de la soutenabilité des
dépenses sociales des départements résident dans la maîtrise de l’ensemble
de leurs dépenses de fonctionnement conjuguée à une meilleure allocation
de leurs ressources aujourd’hui inégalement réparties.
1 - La recentralisation du financement du RSA :
une négociation non aboutie
Les mesures exceptionnelles prises régulièrement par l’État, sous la
forme de fonds d’urgence ou de transferts financiers supplémentaires
(cf. supra), pour aider les départements à faire face, année après année, à
l’évolution de leurs dépenses sociales, sont sans efficacité structurelle.
Elles ne règlent pas durablement le problème de la soutenabilité du modèle
de financement de la croissance des charges inhérentes aux compétences
sociales des départements.
Le financement décentralisé du RSA, une spécificité française
Dans la plupart des pays européens, l’importance des dépenses
consacrées aux minima sociaux dépend des critères d’attribution et de la
durée de l’assurance chômage, mais aussi des autres allocations versées
(perte d’autonomie, handicap, etc.). Selon les pays, il existe une grande
diversité d’intervenants. Les comparaisons internationales sont donc
difficiles. Toutefois, le financement du RSA par les départements apparaît
comme une spécificité française. En Europe, le financement du revenu
minimum garanti est généralement assuré par la solidarité nationale.
À la suite de la proposition formulée par le Premier ministre en
février 2016, l’État et l’Assemblée des départements de France (ADF) ont
créé un groupe de travail pour étudier la recentralisation du financement du
RSA. Le montant des charges transférées à l’État aurait été arrêté en
fonction des dépenses de RSA de l’année 2016 pour une recentralisation
du financement dès 2017, conformément aux règles applicables dans le cas
de transferts de compétences, l’État reprenant aux départements un
montant équivalent de ressources. Cette modalité a été contestée par l’ADF
qui a demandé que l’année de référence soit 2014 plutôt que 2016 au regard
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COUR DES COMPTES
290
du creusement important du « reste à charge » entre ces deux dates en
raison d’une augmentation de près de 950 M€ des dépenses sociales.
Cette négociation non aboutie a laissé plusieurs questions en
suspens.
La recentralisation du financement du RSA aurait pour effet de figer
les inégalités de situations des départements, caractérisés par des niveaux
très différents de leurs « restes à charge ».
De plus, alors que les difficultés financières rencontrées par ces
collectivités constituent une puissante incitation à mener des politiques
d’insertion active, la dissociation du décideur et du payeur pourrait avoir
pour effet de réduire l’intérêt des départements pour les politiques
d’insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA. La recentralisation
du financement devrait donc, si elle était mise en œuvre, s’accompagner de
la fixation d’engagements contractuels demandés par l’État aux
départements en matière d’insertion. Or, la définition des objectifs
susceptibles d’être arrêtés et des indicateurs permettant de mesurer leur
atteinte reste à conduire. Si le niveau de dépenses en faveur de l’insertion,
la part des bénéficiaires du RSA ayant signé un contrat d’engagements
réciproques, ainsi que le taux de sortie du RSA des bénéficiaires peuvent
constituer de tels indicateurs, ils ne reflètent qu’imparfaitement l’efficacité
des politiques d’insertion qui dépend de multiples paramètres et acteurs.
Enfin, la recentralisation du financement du RSA ne règlerait pas le
problème de la progression des autres dépenses sociales et notamment de
l’APA, qui pourrait être le principal facteur de hausse des dépenses
départementales au cours des prochaines années. Par ailleurs, tout transfert
de financement du RSA devrait veiller à maintenir l’examen global de la
situation personnelle et familiale du bénéficiaire pour procurer les
accompagnements et aides nécessaires au-delà de sa réinsertion sociale ou
professionnelle.
2 - La poursuite nécessaire de la maîtrise
des dépenses de fonctionnement
L’analyse financière rétrospective montre l’inflexion apportée par
les départements dans l’évolution de l’ensemble de leurs dépenses depuis
2011. Ces efforts de maîtrise de la dépense apparaissent également dans les
rapports des chambres régionales des comptes.
Sous l’effet de la croissance soutenue des dépenses sociales et de la
baisse des dotations de l’État dans le cadre de leur contribution au
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
291
redressement des comptes publics, les départements ont infléchi à partir de
2014 l’évolution de leurs autres dépenses de fonctionnement.
Graphique n° 9 : évolution comparée des dépenses et des recettes
de fonctionnement des départements (base 100 en 2011)
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP
L’évolution ralentie de leurs ressources après financement du « reste
à charge » sur les dépenses sociales les a contraints à appliquer des mesures
d’économies aux dépenses de fonctionnement relatives à leurs autres
champs de compétence. L’analyse détaillée montre, par exemple, que les
départements qui ont connu une faible évolution de leurs ressources de
fonctionnement après financement du « reste à charge » sont également
ceux dont les autres dépenses ont le plus diminué. Le Tarn, la Guyane, le
Nord et le Val d’Oise, dont les ressources après « reste à charge » ont
fortement diminué (de 12 % à 4 %) ont ainsi réduit sensiblement leurs
autres dépenses de fonctionnement (de 15 % à 5 %). À l’inverse, la
Somme, le Lot-et-Garonne, les Hautes-Pyrénées, la Haute-Savoie,
l’Ain et la Corse-du-Sud, dont les ressources après « reste à charge » ont
augmenté de 5 % à 21 % entre 2011 et 2015, ont accru leurs autres dépenses
de plus de 10 %.
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COUR DES COMPTES
292
Graphique n° 10 : corrélation entre les dépenses de fonctionnement
hors dépenses sociales et les ressources après « reste à charge »
(2011-2015)
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP et DGCL
Ces efforts d’économie doivent être prolongés afin de compenser le
différentiel de croissance, qui va perdurer, entre les produits de
fonctionnement des départements et leurs dépenses sociales. Pour y
parvenir, les départements doivent recourir de façon plus générale à
l’ensemble des leviers d’action permettant de ralentir la progression des
dépenses sociales et de réduire ce différentiel.
Le scénario n° 2 est basé sur les mêmes prévisions que le précédent
en matière d’évolution des recettes de fonctionnement et des dépenses
sociales des départements. Il s’en distingue en revanche dans la mesure où
il fait l’hypothèse que ceux-ci vont poursuivre au même rythme les efforts
d’économies qu’ils ont engagés sur les autres dépenses de fonctionnement.
Il apparaît que leur situation financière devrait se dégrader à nouveau en
2017502 avant de se stabiliser en 2018 avec un taux d’épargne de gestion
d’environ 10 %.
502 Sauf en cas de recours plus important au levier fiscal par les départements.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
293
Tableau n° 62 : scénario n° 2 - évolution prévisionnelle de l’équilibre
financier des départements (2016-2020)
Md€ 2016 2017 2018 2019 2020
Évolution
annuelle
moyenne
Produits de gestion 62,69 62,51 63,19 64,01 64,90 0,9 %
dont ressources
fiscales propres 42,83 43,39 43,90 44,53 45,22 1,4 %
Charges de gestion 54,70 55,43 56,22 56,86 57,55 1,3 %
dont RSA et RMI 9,77 10,00 10,28 10,37 10,50 1,8 %
dont APA 5,43 5,58 5,73 5,90 6,08 2,9 %
dont autre dépenses
sociales 15,60 15,90 16,20 16,51 16,82 1,9 %
Résultat financier
et exceptionnel - 0,37 - 0,56 - 0,55 - 0,54 - 0,53 9,7 %
Épargne brute 7,61 6,52 6,42 6,61 6,81 -2,7 %
En % des produits
de gestion 12,1 % 10,4 % 10,2 % 10,3 % 10,5 %
Nombre de départements 2016 2020
Taux d’épargne brute > 12 % 41 28
Taux d’épargne brute entre 10 et 12 % 30 24
Taux d’épargne brute entre 8 et 10 % 12 11
Taux d’épargne brute < 8 % 13 33
Départements hors Rhône, Paris, Guyane, Martinique et Mayotte
Source : Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
294
Toutefois, cette stabilisation de l’équilibre financier des
départements pris dans leur ensemble masque des situations contrastées.
Un tiers d’entre eux, plus affectés par la poursuite de la hausse des dépenses
sociales, connaîtraient de graves difficultés financières marquées par un
taux d’épargne brute inférieur à 8 % qui altèreraient fortement leur capacité
à exercer leurs autres compétences.
Ainsi, la soutenabilité des dépenses sociales des départements ne
peut être assurée sans une action sur la répartition de leurs ressources.
3 - Une meilleure répartition des ressources entre les départements
Comme analysé ci-dessus, les dépenses sociales n’ont pas partout le
même impact sur l’équilibre financier des départements. Leur croissance
varie fortement d’un département à l’autre ainsi que leur taux de couverture
par les financements spécifiques de l’État. Ces grandes disparités en termes
de « reste à charge » non seulement ne sont pas compensées par les
inégalités existantes en matière de niveau de richesse des départements
mais elles se conjuguent avec elles et les accentuent. Ainsi, la dynamique
d’ensemble des dépenses sociales a un effet amplifié sur la situation
financière de certains départements comme le montrent les deux cartes
suivantes.
Carte n° 10 : comparaison de la dispersion des recettes fiscales
et du reste à charge en 2015
Ensemble des départements hors Rhône, Guyane et Martinique
Source : Cour des comptes – données DGFiP et DGCL
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
295
Les inégalités en termes de recettes fiscales et de « reste à charge »
se cumulent. Certains départements (Nord, Yonne, Nièvre, Aube,
Finistère, Loire, Haute-Vienne) doivent faire face à un « reste à charge »
important alors que leurs produits fiscaux sont relativement faibles par
rapport à leurs charges de fonctionnement. D’autres, à l’inverse (Haute-
Savoie, Savoie, Hautes-Alpes, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Orientales,
Hérault, Var, Alpes-Maritimes), disposent à la fois d’un faible « reste à
charge » et d’un niveau élevé de ressources fiscales.
Au regard de ces déséquilibres, la péréquation « horizontale » est
relativement peu développée. Elle est portée par quatre dispositifs :
- un Fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre
onéreux (DMTO), créé en 2011, doté en 2016 de 573 M€, alimenté
par deux prélèvements (sur stock et sur flux). Depuis 2013, les
départements éligibles au reversement sont ceux dont le potentiel
financier par habitant ou le revenu par habitant sont inférieurs à la
moyenne nationale de l’ensemble des départements ;
- un Fonds national de péréquation de la CVAE, créé en 2013 et doté de
83 M€ en 2016, alimenté par deux prélèvements (sur stock et sur
flux) : le reversement est effectué au profit de la moitié des
départements classés selon un indice synthétique de ressources et de
charges ; la totalité des départements d’outre-mer en sont
bénéficiaires ; les deux tiers du fonds proviennent des contributions
des départements d’Île-de-France à l’exception de la Seine-Saint-
Denis ;
- un Fonds de solidarité, créé en 2014 (60 M€ en 2016), en faveur des
départements de la région Île-de-France dont l’indice synthétique de
ressources et de charges est supérieur à 95 % de l’indice médian ; la
quasi-totalité des contributions proviennent de Paris et des Hauts-de-
Seine ;
- enfin, un Fonds de solidarité au profit des départements, créé en 2014
et reconduit depuis, qui est alimenté par un prélèvement forfaitaire de
0,35 % sur les bases des droits de mutation à titre onéreux (DMTO),
doté de 423 M€ en 2016.
Le développement de la péréquation « horizontale » pourrait porter
principalement sur les DMTO en relevant les prélèvements effectués sur
les départements qui bénéficient des produits les plus élevés grâce au
dynamisme de leur marché immobilier et qui, dans le même temps, sont le
moins touchés par la hausse des dépenses sociales. Il devrait
s’accompagner de l’utilisation effective du mécanisme de lissage que
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COUR DES COMPTES
296
constitue la faculté de mise en réserve d’une partie du fonds par le comité
des finances locales (CFL)503.
Il apparaît que, pour réduire de moitié les déséquilibres constatés en
2016 en termes de taux d’épargne brute, la péréquation horizontale devrait
être augmentée d’environ 500 M€504. Ainsi, il conviendrait de doubler, au
regard de leur niveau actuel, les ressources totales du fonds de péréquation
des DMTO. Cela nécessiterait de modifier les critères de prélèvements et
d’attribution (actuellement le potentiel financier par habitant et le revenu
par habitant) pour intégrer des critères de ressources et de « reste à
charge ».
Au total, on pourrait donc considérer que la soutenabilité des
dépenses sociales des départements est susceptible d’être assurée à court et
moyen terme. Cependant, ce raisonnement sous-estime la grande diversité
des situations locales, les déséquilibres mesurés en matière de niveaux de
richesses et de charges et ignore les contraintes de charges dans d’autres
domaines de compétences obligatoires des départements qui ne sont pas
pris en compte dans cette péréquation. De plus, il ne s’applique pas à plus
long terme car le système actuel de financement de leurs compétences
sociales exige des départements qu’ils réduisent chaque année un peu plus
les moyens affectés à l’exercice de leurs autres compétences. Ce mode
d’équilibre financier ne saurait être pérenne sauf à remettre en question le
principe de leur libre administration.
503 Cette faculté de mise en réserve prévue par l’article L. 3335-2 du CGCT n’a été
utilisée qu’une fois en 2012 alors qu’elle aurait également pu être mise en œuvre en
2016 et 2017 au regard des montants collectés. 504 Montant des transferts financiers à opérer pour que l’ensemble des départements
voient leur écart à la moyenne des taux d’épargne brute réduit de moitié.
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
297
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Le poids des dépenses sociales, qui dépasse désormais la moitié des dépenses de fonctionnement des départements, et leur forte augmentation (25 % de 2010 à 2016) sont pour l’essentiel à l’origine de la dégradation d’ensemble de la situation financière de ces collectivités territoriales. Leur impact budgétaire est toutefois différent selon les départements.
La structure des dépenses, composées d’allocations individuelles de solidarité (RSA, APA, PCH) et de dépenses d’aide sociale aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à l’enfance, est hétérogène. L’évolution des prestations sociales est fortement liée à des facteurs démographiques et socio-économiques qui se déclinent diversement dans les territoires du fait des proportions très variables de personnes bénéficiaires. Les allocations versées au titre du RSA et de l’APA, dont les augmentations sont les plus fortes, ont un poids inégal au sein des dépenses sociales. Par conséquent, ces dernières ne connaissent pas partout la même dynamique de croissance.
Les dépenses sociales des départements sont en partie couvertes par des financements spécifiques de l’État qui se composent de transferts de ressources dont les montants ont été arrêtés au moment où les compétences correspondantes ont été décentralisées, conformément au principe constitutionnel appliqué en la matière. Il s’y ajoute depuis 2013 le bénéfice du fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) et de la dotation de compensation péréquée (DCP).
Pour autant, le taux de couverture des dépenses d’allocations par ces financements spécifiques (57 % en 2015) s’est dégradé au cours des dernières années. De 2011 à 2015, le total des dépenses sociales (allocations et aides à la personne) a augmenté de 4,6 Md€ et les recettes spécifiques de 1,5 Md€. En conséquence, la part des dépenses sociales non couvertes s’est accrue de 3,1 Md€, soit nettement plus que les autres recettes de fonctionnement des départements (+ 1,8 Md€). Une partie de cette différence est venue dégrader leur épargne brute dont la baisse de 25 % au cours de cette période est principalement imputable aux dépenses sociales.
Les départements pourraient mieux employer tous les leviers dont ils disposent en vue de mieux maîtriser l’évolution de leurs dépenses sociales.
Certes, ils ne sont pas entièrement libres d’exercer leur compétence de droit commun en matière d’action sociale en application des lois de décentralisation. Leurs responsabilités sont partagées localement avec de nombreux acteurs et leur rôle de chef de file est affaibli par l’éclatement des dispositifs de coordination. De plus, ces responsabilités font l’objet
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COUR DES COMPTES
298
d’un encadrement juridique plus ou moins étroit selon le type d’aide sociale. Pourtant, cette organisation complexe leur laisse des marges d’action de deux types.
Les unes concernent le pouvoir de décision dont disposent les départements dans l’exercice proprement dit de leurs compétences sociales. Ainsi, les contrôles des chambres régionales des comptes montrent que certains départements ont commencé à davantage prendre en compte la dimension budgétaire dans la définition des plans d’aide aux personnes prises en charge et le choix du mode d’hébergement ainsi que dans la régulation de l’offre d’hébergement et de services par les établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), et l’exercice de leur autorité tarifaire à l’égard de ces établissements.
Les autres reposent sur des leviers d’action que les départements ne mobilisent encore qu’insuffisamment dans la gestion de leurs services chargés de la mise en œuvre des politiques sociales. Là également, les contrôles des chambres régionales mettent en lumière des exemples de bonnes pratiques en matière de maîtrise des effectifs et d’organisation des services sociaux, souvent fortement territorialisés, des systèmes d’information, de recouvrement des participations des bénéficiaires et de développement des contrôles (obligations des bénéficiaires du RSA, gestion des ESMS, effectivité des prestations de services, indus, fraude).
Il est regrettable que les pratiques innovantes des départements dans l’exercice de leurs compétences sociales ne soient pas recensées, évaluées et diffusées. Il n’est pas douteux que cette lacune freine l’utilisation par un plus grand nombre d’entre eux des leviers d’action disponibles, dans le respect des textes législatifs et réglementaires, pour mieux maîtriser les dépenses correspondantes.
En dépit de l’absence de modèle unifié de prévision des dépenses sociales des départements, les données disponibles (Insee, CNAF, DREES, CNSA) laissent prévoir un ralentissement des dépenses de RSA mais une accélération des dépenses d’APA. Au total, les dépenses sociales devraient continuer de croître plus rapidement que les produits de fonctionnement des départements.
Par conséquent, la soutenabilité des dépenses sociales des départements ne pourrait être assurée à court terme qu’à une double condition.
D’une part, il convient qu’ils approfondissent les efforts de gestion déjà engagés pour mieux maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, notamment leur masse salariale, dont les résultats ont été visibles en 2015 et 2016. En particulier, ils doivent exploiter plus systématiquement l’ensemble des marges d’action dont ils disposent dans l’exercice de leurs
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L’IMPACT DES DÉPENSES SOCIALES SUR L’ÉQUILIBRE FINANCIER DES DÉPARTEMENTS
299
compétences sociales afin de réduire le différentiel entre l’évolution des charges correspondantes et celles de leurs produits de fonctionnement.
D’autre part, il paraît souhaitable de rendre plus équitable la répartition des ressources au sein de l’ensemble des départements. Celle-ci se caractérise par un cumul des inégalités de richesse fiscale et de charges en matière d’aide sociale, qui fragilise considérablement la situation financière de certains départements. Le renforcement substantiel de la péréquation « horizontale » permettrait d’y remédier.
Cependant, du fait des facteurs structurels qui les déterminent, les dépenses sociales des départements continueront à croître plus rapidement que le total des produits de fonctionnement. Les économies supplémentaires recherchées chaque année sur les charges de fonctionnement, nécessaires pour compenser ce différentiel, seront progressivement plus difficiles à dégager sauf à priver ces collectivités territoriales des moyens d’administrer librement les compétences qui leur sont attribuées par la loi.
À terme, le financement des dépenses sociales n’est pas assuré, ce qui pourrait conduire à réexaminer la réforme consistant à recentraliser le financement du RSA.
La Cour formule les recommandations suivantes :
14. (État et départements) engager le recensement, l’évaluation et la diffusion des actions innovantes prises par les départements pour
renforcer la maîtrise de leurs dépenses sociales ;
15. (État et départements) achever la mise en œuvre de référentiels de coût
applicables aux différentes catégories d’établissements sociaux et
médico-sociaux (ESMS) afin de permettre aux départements de
développer un dialogue de gestion plus performant avec eux ;
16. (État) augmenter la péréquation horizontale, notamment sur les
DMTO, afin de réduire substantiellement les inégalités de ressources
et de charges entre les départements ;
17. (Départements) poursuivre les efforts d’économie et utiliser les leviers d’action mis en évidence par les bonnes pratiques de certains
départements en matière d’organisation et de gestion de leurs
compétences sociales.
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Conclusion générale
En 2016, grâce à une baisse de 1,1 % de leurs dépenses, les
collectivités territoriales ont dégagé une capacité de financement et non
plus un besoin de financement. Elles ont ainsi contribué, pour la deuxième
année consécutive, avec les administrations de sécurité sociale, à la
réduction du déficit public de l’ensemble des administrations publiques.
Cet infléchissement des dépenses publiques locales, constaté depuis
trois ans, doit être apprécié au regard du long cycle de croissance qui l’a
précédé. Entre 1983 et 2013, les dépenses des administrations publiques
locales ont progressé de 5 % en moyenne annuelle, passant de 8,6 à près de
12 points de PIB. La moitié seulement de cette augmentation est imputable
aux transferts de compétences liés à la décentralisation. Pour le reste, la
quasi-totalité de l’accroissement constaté a porté sur les dépenses de
fonctionnement, tout particulièrement les dépenses de rémunération des
agents territoriaux, du fait d’une forte croissance des effectifs.
Encore récent, le mouvement de maîtrise des finances publiques
locales doit être poursuivi et amplifié. Il est possible d’y parvenir par une
triple action sur l’organisation institutionnelle des collectivités locales, leur
gestion et leurs relations avec l’État.
La réforme de l’organisation territoriale : une première étape
L’architecture des administrations publiques locales recèle
d’importants gisements d’efficience. Le mouvement progressif et
ininterrompu de décentralisation, depuis les lois fondatrices de mars 1982
et juillet 1983 en passant par la loi d’août 2004 dite Acte II de la
décentralisation, a renforcé considérablement les responsabilités de chaque
niveau de collectivités sans se préoccuper de la gouvernance de l’ensemble.
Il en est résulté une superposition des niveaux d’administration et un
enchevêtrement de leurs compétences respectives, facteurs de surcoûts et
de perte d’efficacité dans la conduite des politiques publiques. De multiples
rapports parlementaires ou administratifs au cours des vingt dernières
années ainsi que des enquêtes conjointes de la Cour des comptes et des
chambres régionales des comptes ont montré à quel point la simplification
si souvent évoquée de ce « millefeuille territorial » était une nécessité.
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COUR DES COMPTES
302
De ce point de vue, la réforme territoriale engagée notamment par
les lois MAPTAM de janvier 2014 et NOTRé d’août 2015 constitue une
avancée notable. Elle parachève le développement déjà bien engagé de
l’intercommunalité en réduisant fortement le nombre de groupements
intercommunaux, ouvrant la voie à un approfondissement des
mutualisations. Elle donne un nouveau statut aux métropoles, chargées
d’être les locomotives du développement du territoire. Elle crée des régions
de taille européenne dont la gestion pourra dégager à terme des économies
d’échelle. Elle étend leur compétence dans le domaine des transports et en
fait les collectivités responsables du développement économique.
Pour autant, cette réforme doit être considérée comme une première
étape. Elle ne supprime aucun niveau d’administration publique, hormis
sur le territoire de la métropole de Lyon, et en ajoute même un sur celui
des métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence. Elle n’apporte
pas la clarification nécessaire de la répartition des responsabilités entre
catégories de collectivités locales. Peu de limites nouvelles sont opposées
aux pouvoirs d’intervention de chacune d’entre elles, malgré la suppression
de la clause générale de compétence des départements et des régions, sauf
en matière de développement économique au prix d’un cadre juridique très
complexe qui laisse des attributions non négligeables au département.
La Cour aura ces prochaines années l’occasion d’analyser l’impact
de la réforme territoriale, dans ses différentes composantes, sur les finances
publiques locales. Un recul minimum est nécessaire pour apprécier dans
quelle mesure se matérialiseront les risques de surcoûts pérennes, liés à
l’harmonisation des modes de gestion des ressources humaines et des
dispositifs d’intervention publique dans les régions fusionnées ou les
nouveaux groupements intercommunaux. Alors que de nombreux chantiers
administratifs, liés à la mise en œuvre de la réforme, sont à l’œuvre, la Cour
appelle les collectivités à une vigilance particulière sur ces risques en
dépenses.
Des efforts de gestion à inscrire dans la durée
Le principal levier de maîtrise des finances publiques locales est
dans les mains des assemblées délibérantes et des exécutifs locaux. Sous
l’effet de la baisse de 20 % de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), soit plus de 8 Md€, entre 2013 et 2016, les collectivités locales ont
à l’évidence adapté leurs modes de gestion et d’organisation. Déjà
perceptibles au terme de l’exercice 2015, les résultats de leurs efforts de
gestion sont bien visibles dans leurs comptes de 2016. L’analyse de ces
derniers, à laquelle s’est livrée la Cour comme chaque année, montre que
des mesures d’économie ont permis aux collectivités de ralentir (bloc
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CONCLUSION GÉNÉRALE
303
communal), stabiliser (départements) ou réduire (régions) leurs charges de
fonctionnement. La faible hausse de la masse salariale laisse entrevoir,
même si les données statistiques sur la fonction publique territoriale ne sont
pas encore disponibles, une baisse des effectifs. Tous les postes de
dépenses sont concernés. Dans les départements et les collectivités du bloc
communal, par exemple, les achats de biens et de services ont reculé depuis
trois ans et le versement de subventions de fonctionnement s’est réduit
depuis deux ans.
Au total, malgré la nouvelle baisse sensible des concours financiers
de l’État, les trois catégories de collectivités locales, considérées chacune
globalement, sont parvenues à améliorer leur équilibre financier (épargne
brute) dans une proportion plus ou moins forte, dépendant de l’évolution
de leurs recettes fiscales. Pour autant, cette amélioration ne les a pas
conduites à augmenter leurs investissements. Dans les trois catégories, la
situation financière des collectivités reste encore fragile comme l’atteste,
en moyenne, le bas niveau de l’autofinancement du bloc communal et des
départements.
Il est difficile de prévoir si les collectivités locales auront maintenu
en 2017 leurs efforts de gestion. D’une part, en dépit d’une nouvelle baisse
de la DGF, elles sont globalement soumises à une contrainte financière
moins forte qu’en 2016 grâce au dynamisme de la fiscalité directe et
indirecte. D’autre part, elles doivent intégrer en programmation et en
exécution budgétaires l’impact à la hausse sur leurs dépenses de
fonctionnement de mesures prises au plan national, notamment en matière
de rémunération des agents publics (revalorisation du point d’indice de la
fonction publique, application du protocole « Parcours professionnels,
carrières et rémunérations »). De surcroît, les coûts de transition liés à la
mise en œuvre de la réforme territoriale feront sentir leurs effets sur
l’évolution des dépenses des collectivités et ne vont pas en faciliter la
maîtrise. Enfin, ces dernières devraient s’attacher à conforter leur
autofinancement pour assurer, au moins au sein du bloc communal, la
reprise prévisible des investissements.
La Cour rappelle que les efforts de gestion nécessaires concernent
aussi la qualité et la fiabilité des comptes publics locaux, qui souffrent
encore de nombreuses anomalies relevées par les chambres régionales des
comptes, alors qu’elles doivent garantir une analyse objective de la
situation financière de chaque collectivité.
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COUR DES COMPTES
304
Une grande diversité de situations à prendre en compte
Les administrations publiques locales constituent un ensemble
particulièrement hétérogène, y compris au sein de chaque catégorie de
collectivités. Comme le montrent les exemples cités dans le présent
rapport, l’évolution positive des finances locales en 2016 ne doit pas
masquer la grande diversité des situations. Du fait des inégalités de
ressources et de charges, toutes les collectivités ne disposent pas des
mêmes marges de manœuvre financières pour s’adapter à une contrainte
budgétaire accrue. Certaines connaissent de grandes difficultés et d’autres
une relative aisance. Les efforts de gestion globalement perceptibles ont
été entrepris de façon inégale au sein de chaque catégorie de collectivités.
D’importantes marges de progrès subsistent.
De grandes différences de situation peuvent être constatées, par
exemple, en fonction des territoires ou des catégories de collectivités
locales. Le présent rapport en apporte une double illustration par l’analyse,
d’une part, de la situation financière des collectivités des départements
d’outre-mer et, d’autre part, de l’impact des dépenses sociales sur
l’équilibre financier des départements.
La situation financière des collectivités locales d’outre-mer
Dans l’ensemble, les collectivités des départements de La Réunion,
la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique bénéficient d’un niveau élevé
de ressources grâce à la perception d’impôts indirects locaux, propres à
l’outre-mer, l’octroi de mer et la taxe spéciale sur la consommation de
carburants. Leurs recettes atteignent des montants moyens par habitant
nettement plus élevés qu’en métropole ce qui favorise un niveau très
supérieur de dépenses de fonctionnement. En particulier, de nombreuses
collectivités ont des effectifs manifestement surdimensionnés. En
conséquence, les deux tiers des collectivités de ces quatre départements
connaissent une situation financière fragile, dégradée ou critique, qui se
traduit par des difficultés d’exploitation de leurs services publics et par la
faiblesse de leur capacité d’autofinancement. Le niveau des
investissements est néanmoins élevé grâce au flux soutenu des subventions
de l’État et de l’Union européenne, ce qui n’empêche pas un recours
important à l’emprunt.
Le redressement de cette situation financière très préoccupante
passe d’abord par un effort de gestion de la part des collectivités des
différents échelons. Les services de l’État, préfectures et directions des
finances publiques, ainsi que l’Agence française du développement (AFD)
sont très présents. Cependant, le soutien qu’ils leur apportent ne
s’accompagne pas suffisamment de mesures de rationalisation. Les
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CONCLUSION GÉNÉRALE
305
subventions d’investissement comme les soutiens financiers exceptionnels
ne sont assortis d’aucune contrepartie réelle en terme de maîtrise accrue
des dépenses de fonctionnement et de redressement de la capacité
d’autofinancement des collectivités.
Les orientations esquissées par la Cour consistent à la fois à
réorienter du fonctionnement vers l’investissement une partie des recettes
spécifiques précitées, à introduire davantage de conditionnalité dans
l’attribution des subventions et à soutenir les collectivités en moyens
d’expertise et d’ingénierie en vue de renforcer leur professionnalisme en
matière de gestion administrative et budgétaire, et de pilotage de projets
d’investissement.
L’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des
départements
Les dépenses sociales (versement du RSA, aide sociale aux
personnes âgées et aux personnes handicapées, aide sociale à l’enfance)
représentent plus de la moitié des dépenses de fonctionnement des
départements. Leur forte augmentation (25 % de 2010 à 2016) est
principalement responsable de la dégradation d’ensemble de la situation
financière de ces collectivités. Le taux de couverture des dépenses sociales
par les financements spécifiques de l’État (57 % en 2015) s’est dégradé au
cours des dernières années. La part des dépenses non couvertes a augmenté
bien plus que les autres recettes de fonctionnement des départements, ce
qui a provoqué une dégradation de leur équilibre financier. Toutefois,
l’impact de la hausse des dépenses sociales est très différent selon les
départements.
Les départements disposent de leviers, qu’ils pourraient employer
davantage, pour mieux maîtriser l’évolution de leurs dépenses sociales.
D’une part, ils possèdent un pouvoir de décision, certes variable selon les
prestations, dans l’exercice proprement dit de leurs compétences sociales.
Ainsi, les contrôles des chambres régionales des comptes montrent que
certains départements ont commencé à prendre davantage en compte la
dimension budgétaire dans la définition des plans d’aide aux personnes
prises en charge et le choix du mode d’hébergement ainsi que dans la
régulation de l’offre d’hébergement et de services par les établissements
sociaux et médico-sociaux (ESMS), et dans l’exercice de leur autorité
tarifaire à l’égard de ces établissements.
D’autre part, les départements disposent aussi de marges de
manœuvre dans la gestion de leurs services chargés de la mise en œuvre
des politiques sociales. Là également, les contrôles des chambres
régionales mettent en lumière des exemples de bonnes pratiques en matière
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COUR DES COMPTES
306
de maîtrise des effectifs et d’organisation des services sociaux, des
systèmes d’information, de recouvrement des participations des
bénéficiaires et de développement des contrôles (obligations des
bénéficiaires du RSA, gestion des ESMS, effectivité des prestations de
services, indus, fraude).
Il est regrettable que les pratiques innovantes des départements dans
l’exercice de leurs compétences sociales ne soient pas recensées, évaluées
et diffusées plus systématiquement.
Les données disponibles (Insee, CNAF, DREES, CNSA) montrent
que, même si elles ont ralenti en 2016, les dépenses sociales des
départements devraient continuer de croître plus rapidement que leurs
produits de fonctionnement. La soutenabilité de ces dépenses peut
néanmoins être assurée à court et moyen termes à une double condition.
D’une part, les départements doivent étendre les efforts de gestion
déjà engagés pour mieux maîtriser leurs dépenses de fonctionnement,
notamment leur masse salariale. D’autre part, il convient de mieux répartir
les ressources fiscales entre eux en renforçant la péréquation dite
« horizontale » de façon à corriger l’effet du cumul des inégalités de
richesse et de charges.
Au-delà cependant, la question du financement des dépenses sociales
des départements reste posée. Actuellement, pour combler le différentiel
entre la croissance de leurs dépenses sociales et celles de leurs recettes de
fonctionnement, les départements réduisent chaque année un peu plus les
moyens prévus pour l’exercice de leurs autres compétences. Une telle
pratique n’est pas durable, ce qui pourrait conduire, notamment, à remettre
sur la table la réforme consistant à recentraliser le financement du RSA.
Au total, tant l’analyse financière par catégorie de collectivités que
celle portée sur les départements d’outre-mer ou sur l’impact des dépenses
sociales des départements montrent que des marges d’action existent,
encore insuffisamment exploitées, qui peuvent permettre aux gestionnaires
locaux de parvenir à une meilleure maîtrise des dépenses des collectivités.
Des relations entre l’État et les collectivités locales à adapter
Indispensable dans les prochaines années, possible au regard des
marges d’action existantes, le prolongement des efforts de gestion des
collectivités relève de la responsabilité des élus locaux. Ce constat appelle
également une évolution des relations entre l’État et les collectivités locales.
Au niveau national, la gouvernance des finances publiques locales s’exerce essentiellement par le biais des concours financiers de l’État sous
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CONCLUSION GÉNÉRALE
307
enveloppe normée, d’un montant total de 47 Md€ en 2017. Leur baisse entamée en 2014 et prolongée de 2015 à 2017 par la loi de programmation des finances publiques aura constitué un levier efficace pour infléchir l’évolution des dépenses des collectivités, précédemment solidement orientée à la hausse. La Cour recommande d’ailleurs de la prolonger en 2018 et les années suivantes, mais selon des modalités renouvelées.
Le dispositif actuel d’une contribution des collectivités prélevées principalement sur la part forfaitaire de leur DGF a atteint sa limite. Il est devenu inévitable d’élargir l’assiette de la contribution. Le nouveau dispositif devrait avoir pour objectif une meilleure maîtrise de la dépense en réduisant la part des dotations forfaitaires et en renforçant celle des dotations de péréquation. Il devrait aussi abandonner une approche uniforme en tenant désormais compte de la diversité des situations locales en termes de ressources et de charges.
Cependant, cette approche financière n’est pas suffisante. Les relations entre l’État et les collectivités territoriales devraient s’adapter au partage des responsabilités en matière de maîtrise des finances publiques locales. Comme la Cour l’a déjà souligné dans ses rapports précédents, ces relations se caractérisent par un manque persistant de concertation de l’État avec les collectivités locales sur leur trajectoire financière. Ce déficit de dialogue est patent chaque année au moment de la détermination de l’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) en loi de programmation ou en loi de finances initiale, ou lors de l’élaboration au printemps du programme de stabilité adressé à la Commission européenne, qui engage le Gouvernement y compris sur la trajectoire financière des APUL.
Il est essentiel que, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, les prévisions relatives à leur trajectoire financière soient élaborées dans le cadre d’un exercice partagé. Une telle évolution est un préalable pour que ces prévisions gagnent en fiabilité et en crédibilité. Elle s’impose d’autant plus si, comme le recommande la Cour, la gouvernance des finances publiques se renforce par l’adoption d’un objectif de dépense publique en valeur et le vote d’une loi de financement des collectivités locales.
Les prévisions relatives à la trajectoire financière des collectivités locales devraient mieux prendre en compte l’impact budgétaire des décisions de l’État. Malgré certains progrès, améliorer la qualité de l’évaluation du coût des normes reste une priorité. La Cour a déjà relevé les conditions insatisfaisantes de cette évaluation. Elle insiste dans le présent rapport sur les pistes permettant d’en améliorer la fiabilité, comme le lancement d’évaluations ex post ou la consolidation du coût global des réformes portées par un ensemble de textes législatifs et réglementaires.
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Récapitulatif des recommandations
La Cour adresse les recommandations suivantes.
En ce qui concerne les perspectives d’évolution des finances
locales :
Pour les collectivités locales :
1. poursuivre les efforts de gestion déjà engagés, notamment par une
meilleure maîtrise des effectifs.
Pour l’État :
2. maintenir l’exercice d’une contribution des collectivités locales au
redressement des finances publiques en l’adaptant de façon à tenir
davantage compte de la diversité de leurs niveaux de richesses et de
charges ;
3. renforcer la concertation avec les représentants des collectivités
locales sur les prévisions relatives à la trajectoire financière de ces
dernière en tenant compte de l’impact budgétaire des normes,
notamment en matière de masse salariale ;
4. conduire la réforme des concours financiers aux collectivités locales
en abaissant la part des dotations « forfaitaires » et en augmentant celle
des dotations de péréquation ;
5. développer l’évaluation a posteriori de l’impact des décisions de l’État
sur les budgets des collectivités locales, sur la base d’un échantillon
sélectionné par le CNEN, et dans une démarche complémentaire au
dispositif existant d’évaluation ex ante.
En ce qui concerne l’état d’avancement de la réforme
territoriale :
Pour l’État et les collectivités visées :
6. prévoir dans le rapport d’orientation budgétaire des nouvelles régions,
EPCI fusionnés et communes nouvelles, une évaluation de l’impact
financier de la fusion identifiant les coûts de transition, les économies
réalisées et les surcoûts pérennes ;
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COUR DES COMPTES
310
7. évaluer le caractère reproductible de la création de la métropole de
Lyon à partir d’un bilan de son impact en termes d’efficacité et
d’efficience des politiques publiques métropolitaines et
départementales.
Pour l’État :
8. mener une étude sur la pertinence du maintien des quatre catégories
actuelles d’EPCI au regard de la nouvelle carte intercommunale et, le
cas échéant, proposer une simplification du cadre juridique de
l’intercommunalité.
En ce qui concerne la situation financière des collectivités des
départements et régions d’outre-mer :
Pour l’État :
9. procéder aux simulations nécessaires en vue d’aligner sur le droit
commun les modalités de répartition de la péréquation verticale et
horizontale des collectivités des départements d’outre-mer ;
10. affecter à la section d’investissement du budget des collectivités
bénéficiaires l’accroissement annuel des recettes propres (octroi de
mer et taxe spéciale de consommation sur les carburants).
Pour les collectivités et l’État :
11. fixer des objectifs quantitatifs d’évaluation des bases fiscales,
notamment en développant les partenariats entre les DRFiP et les
collectivités, et le recouvrement des produits des services ;
12. réduire les charges de personnel en agissant à la fois sur les effectifs et
sur les conditions d’attribution de la majoration de traitement ;
13. conditionner l’octroi des subventions de l’État et des prêts bonifiés,
dans le cadre de contrats pluriannuels entre la collectivité, l’État et
l’AFD, au respect d’objectifs chiffrés de redressement financier.
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RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
311
En ce qui concerne l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre
financier des départements :
Pour l’État et les départements :
14. engager le recensement, l’évaluation et la diffusion des actions
innovantes prises par les départements pour renforcer la maîtrise de
leurs dépenses sociales ;
15. achever la mise en œuvre de référentiels de coût applicables aux
différentes catégories d’établissements sociaux et médico-sociaux
(ESMS) afin de permettre aux départements de développer un dialogue
de gestion plus performant avec eux.
Pour l’État :
16. augmenter la péréquation horizontale, notamment sur les DMTO, afin
de réduire substantiellement les inégalités de ressources et de charges
entre les départements.
Pour les départements :
17. poursuivre les efforts d’économie et utiliser les leviers d’action mis en
évidence par les bonnes pratiques de certains départements en matière
d’organisation et de gestion de leurs compétences sociales.
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Glossaire
Adaptation de la société au vieillissement : (loi du 28 décembre 2015,
dite loi ASV) : cette loi introduit, parmi de nombreuses évolutions de
dispositifs existants dans le domaine de l’autonomie, une revalorisation de
l’APA, une réforme du régime d’autorisation des services sociaux et
médico-sociaux et de la tarification des établissements ; elle crée de
nouvelles instances, dont la conférence des financeurs de la prévention de
perte d’autonomie, qui vise à assurer une meilleure coordination des
acteurs et des financeurs dans ce domaine.
Allocations compensatrices : l'État verse chaque année aux collectivités
territoriales des allocations compensant en totalité ou en partie les pertes
de recettes consécutives à certaines mesures d'exonération, de réduction
des bases ou de plafonnement des taux prises par le législateur en matière
de fiscalité directe locale. Selon leur nature et leur objet, les allocations
compensatrices sont incluses dans le périmètre des variables d'ajustement
de l'enveloppe normée, ou en sont au contraire exclues.
Besoin de financement : en comptabilité nationale, le besoin de
financement ou « déficit » est la différence entre l’ensemble des dépenses
et l’ensemble des recettes, hors opérations relatives à la dette. En analyse
financière, la notion correspond à la différence entre l’ensemble des
dépenses y compris les remboursements d’emprunts et l’ensemble des
recettes hors souscription d’emprunts. Il est couvert par les nouveaux
emprunts et les variations du fonds de roulement.
Capacité de désendettement : le ratio de capacité de désendettement est
égal au rapport entre l’encours de dette au 31 décembre et l’épargne brute.
Il mesure le nombre d’années nécessaire à une collectivité pour rembourser
sa dette en y affectant la totalité de son épargne brute. Il doit parfois être
relativisé car il est sensible aux évolutions annuelles de l’épargne brute (un
flux) qui peuvent être plus vives que celles de l’encours de la dette (un
stock).
Dégrèvement : situation dans laquelle l'État se substitue au contribuable
local pour payer à la collectivité un impôt dont ce dernier est exonéré du
paiement.
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COUR DES COMPTES
314
Dépenses et recettes réelles des collectivités ou de leurs groupements :
elles correspondent aux opérations ayant donné lieu à des décaissements
ou à des encaissements (mouvements réels), par opposition aux
mouvements dits d’ordre qui n’ont pas de conséquence en trésorerie, tels
les amortissements, par exemple.
Enveloppe normée : depuis 1996, les relations financières entre l’État et
les collectivités territoriales sont caractérisées par l’existence d’une
« enveloppe normée » qui regroupe les principaux concours financiers de
l’État aux collectivités territoriales. L’évolution de l’enveloppe normée
était indexée jusqu’en 2008 sur la croissance du PIB et de l’inflation, puis
elle l’a été, de 2008 à 2010, sur la seule inflation. L’enveloppe normée a
été gelée en valeur de 2011 à 2013. La loi de finances pour 2014 a franchi
un pas supplémentaire en réduisant l’enveloppe normée de 1,5 Md€ en
2014. En application de la loi de programmation des finances publiques,
cette réduction a été portée à 3,9 Md€ en 2015 et 4,0 Md€ en 2016.
Épargne brute (ou capacité d’autofinancement brute) : différence entre
les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de
fonctionnement, qui constitue l’autofinancement des collectivités locales.
Épargne de gestion : l’épargne brute diminuée des frais financiers.
L’excédent finance les dépenses d’investissement et le remboursement des
intérêts et du capital de la dette.
Épargne nette (ou capacité d’autofinancement nette) : l’épargne brute
diminuée du remboursement du capital de la dette. Elle correspond à
l’excédent des recettes de fonctionnement qui sert à financer les dépenses
d’investissement.
Équilibre budgétaire : selon l'article L.1612-4 du code général des
collectivités locales, le budget de la collectivité territoriale est en équilibre
réel :
- lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement
sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses
ayant été évaluées de façon sincère,
- et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de
fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux
recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts,
et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de
provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le
remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de
l'exercice.
Excédent brut d’exploitation (ou excédent brut de fonctionnement) : différence entre les produits de gestion et les charges de gestion.
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GLOSSAIRE
315
Exonération : l’exonération a pour effet de ne pas imposer une personne
ou un bien. L’exonération peut être totale ou partielle, permanente ou
temporaire. Elle doit être prévue par la loi et fait l’objet de critères
strictement définis. Un bien pourra être exonéré en raison de sa nature (ex.
: plantations d’oliviers), de son affectation (ex. : terrain agricole), de la
situation du contribuable (ex. : personne handicapée dont les revenus sont
inférieurs à un certain montant), etc. En général, l’exonération résultera de
la combinaison de plusieurs critères (ex. : exonération des établissements
industriels implantés dans certaines zones géographiques, dans la mesure
où l’entreprise concernée remplit certains critères). En matière de fiscalité
directe locale, la loi prévoit des exonérations obligatoires qui s’appliquent,
sans que la commune puisse s’y opposer. D’autres exonérations sont
prévues par la loi (exonérations de droit) et peuvent sur délibérations des
collectivités être supprimées. Enfin, les collectivités peuvent délibérer pour
instituer d’autres exonérations facultatives, prévues par la loi.
Fonds de roulement : excédent des ressources stables (capitaux propres,
amortissements et provisions, dettes financières) sur les emplois stables
(actif immobilisé brut). Il représente la part des ressources stables qui
peuvent être affectées au financement des actifs circulants (stocks, créances
et disponibilités) pour compenser les décalages entre l’encaissement des
recettes et le paiement des dépenses.
Reste à charge (pour les dépenses sociales) : solde entre les dépenses et
les recettes de compensation. Le reste à charge est plus précisément défini
par la loi de finances rectificative pour 2016 concernant le RSA et par
l’article L.14-10-6 du code de l’action sociale et des familles concernant
l’APA.
Section de fonctionnement : la section de fonctionnement enregistre les
opérations courantes qui se renouvellent régulièrement et sont nécessaires
au fonctionnement de la collectivité (charges de personnel, fournitures,
intérêts des emprunts, etc.) ainsi que les subventions de fonctionnement à
des organismes extérieurs.
Section d’investissement : la section d’investissement retrace les
opérations relatives au patrimoine de la collectivité ou de tiers identifiés.
Ces opérations concernent notamment les biens mobiliers ou immobiliers,
détenus par la collectivité (acquisitions, ventes, travaux, etc.), ses créances
et ses dettes (remboursement en capital de la dette, souscription
d’emprunts, avances, etc.), ainsi que les subventions d’investissement.
Taux d'épargne (brute, nette, de gestion) : épargne (brute, nette, de
gestion) rapportée aux recettes réelles de fonctionnement.
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COUR DES COMPTES
316
Variables d’ajustement : certaines allocations compensatrices ou
dotations de compensations sont soumises à une minoration définie en loi
de finances ; ce périmètre correspond aux « variables d’ajustement ».
Chaque année, le montant – voire le périmètre – des allocations
compensatrices est ajusté pour que le volume de l’enveloppe normée des
concours financiers respecte l’objectif d’évolution fixé.
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Sigles
APA .............. Allocation personnalisée d’autonomie
ANPE ........... Association nationale pour l’emploi
APUL ........... Administrations publiques locales
CAF .............. Caisse d’allocations familiales
CARSAT ...... Caisse de retraite des salariés et de la santé au travail
CASF ............ Code de l’action sociale et des familles
CCAS ........... Centre communal d’action sociale
CCMSA ........ Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
CDCI ............ Commission départementale de coopération intercommunale
CGCT ........... Code général des collectivités territoriales
CLECRT ...... Commission locale d'évaluation des charges et ressources
transférées
CLIC………. Comités locaux d’information et de coordination
CNAF ........... Caisse nationale des allocations familiales
CNEN ........... Conseil national d’évaluation des normes
CNoCP ......... Conseil de normalisation des comptes publics
COG ............. Convention d’objectifs et de gestion
CTAP ........... Conférence territoriale de l’action publique
CVAE ........... Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DARES……..Direction de l'animation de la recherche, des études et des
statistiques (ministère du travail et de l’emploi)
DGCL ........... Direction générale des collectivités locales
DGCS ........... Direction générale de la cohésion sociale
DIPE ............. Dispositif d’investissement petite enfance
DREES ......... Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des
statistiques (ministère des affaires sociales et de la santé)
EPCI ............. Établissement public de coopération intercommunale
EPT .............. Établissement public territorial
ESMS ........... Établissements et services sociaux et médico-sociaux
FAM ............. Foyer d’accueil médicalisé
FICOBA……Fichier national des comptes bancaires et assimilés
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COUR DES COMPTES
318
FSIL ............. Fonds de soutien à l’investissement local
ICNE ............ Intérêts courus non échus
IQCL ............ Indice de qualité des comptes locaux
MAPTAM .... Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles (loi de)
MSA ............. Mutualité sociale agricole
MECS ........... Maisons d’enfants à caractère social
MGP ............. Métropole du Grand Paris
NOTRé ......... Nouvelle organisation territoriale de la République (loi de)
ODAS ........... Observatoire national de l’action sociale décentralisée
PCH .............. Prestation de compensation du handicap
PIB ............... Produit intérieur brut
PPCR ............ Protocole parcours professionnels, carrières et rémunérations
RCT .............. Réforme des collectivités territoriales (loi de)
RSA .............. Revenu de solidarité active
SAMED ........ Service d’accompagnement et de maintien de l’enfant à domicile
SAMSAH…..Service d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés
SDCI ............ Schéma départemental de coopération intercommunale
SGG .............. Secrétariat général du gouvernement
SGMAP ........ Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique
SIAE ............. Structure d’insertion par l’activité économique
SRDEII ......... Schéma régional de développement économique, d'innovation et
d'internationalisation
TSCG ........... Traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance
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Annexes
Annexe n° 1 : les administrations publiques locales ....................................321
Annexe n° 2 : évolution des finances des collectivités locales – France
entière (2012-2016) ......................................................................................324
Annexe n° 3 : modalités des retraitements des flux croisés des
collectivités du bloc communal et évolution des finances des
collectivités du bloc communal – France entière (2012-2016) ....................325
Annexe n° 4 : évolution des finances départementales – France entière
(2012-2016) .................................................................................................329
Annexe n° 5 : évolution des finances régionales – France entière
(2012-2016) .................................................................................................330
Annexe n° 6 : méthode de calcul de l’impact des décisions de l’État ..........331
Annexe n° 7 : nature des impôts et taxes par catégorie de collectivité ........336
Annexe n° 8 : transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales ...................................................................................................337
Annexe n° 9 : budgets des régions européennes ..........................................338
Annexe n° 10 : données comparatives relatives aux anciennes et
nouvelles régions .........................................................................................339
Annexe n° 11 : communes nouvelles et communes déléguées ....................340
Annexe n° 12 : montant des charges transférées aux régions par
département ..................................................................................................341
Annexe n° 13 : commission locale pour l'évaluation des charges et des
ressources transférées ...................................................................................345
Annexe n° 14 : dates de transfert des compétences départementales
aux régions ...................................................................................................347
Annexe n° 15 : les compétences transférées par les départements aux
métropoles ....................................................................................................348
Annexe n° 16 : montant des charges transférées par les départements
aux métropoles .............................................................................................349
Annexe n° 17 : chantiers induits par une fusion de collectivités ..................350
Annexe n° 18 : réorganisation des services dans les nouvelles régions .......352
Annexe n° 19 : harmonisation des régimes indemnitaires et des
politiques publiques dans les nouvelles régions ...........................................353
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COUR DES COMPTES
320
Annexe n° 20 : organisation territoriale des nouvelles régions ....................354
Annexe n° 21 : harmonisation des tarifs des cartes grises dans les
nouvelles régions .........................................................................................355
Annexe n° 22 : contrôle budgétaire - saisines et avis des CRC en 2016 ......356
Annexe n° 23 : méthodologie de la typologie de la situation financière
des collectivités d’outre-mer ........................................................................357
Annexe n° 24 : parts des contributions indirectes dans les recettes
réelles de fonctionnement des communes, des départements et des
régions d’outre-mer ......................................................................................360
Annexe n° 25 : répartition de l’octroi de mer entre collectivités .................361
Annexe n° 26 : dotation forfaitaire des communes d’outre-mer en
2016 .............................................................................................................362
Annexe n° 27 : évolution du FPIC ...............................................................363
Annexe n° 28 : principales masses financières des collectivités des
DROM (2013-2016).....................................................................................364
Annexe n° 29 : évolution de la situation des impayés de RSA des
départements aux CAF .................................................................................369
Annexe n° 30 : dispersion de la dépense sociale par habitant pour les
trois allocations individuelles de solidarité ..................................................370
Annexe n° 31 : financement du RSA et du RMI ..........................................371
Annexe n° 32 : financement de l’APA .........................................................372
Annexe n° 33 : financement de la PCH .......................................................373
Annexe n° 34 : financement de l’aide sociale à l’enfance ...........................374
Annexe n° 35 : ressources attribuées aux départements à l’occasion
des transferts, créations, extensions de compétences et des principales
lois régissant les trois AIS et l’ASE .............................................................375
Annexe n° 36 : fonds d’urgence à destination des départements entre
2010 et 2015 .................................................................................................377
Annexe n° 37 : schéma d’élaboration des plans d’aide de l’APA à
domicile .......................................................................................................378
Annexe n° 38 : nombre de bénéficiaires suivi par agent des services
sociaux du département selon dispositif ......................................................379
Annexe n° 39 : poids des indus et taux de recouvrement par AIS ...............380
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ANNEXES
321
Annexe n° 1 : les administrations publiques
locales
Les administrations publiques locales (APUL) constituent l’un des
trois secteurs des administrations publiques avec l’administration centrale
et les administrations de sécurité sociale. En 2016, les dépenses des APUL
représentaient 248,2 Md€, soit 18 % des dépenses publiques.
Graphique n° 1 : part des APUL dans la dépense publique en 2016505
Source : Cour des comptes – données Insee
En comptabilité nationale, les APUL comprennent les collectivités
locales et des organismes divers d’administration locale (ODAL).
L’agrégat des collectivités locales est constitué des comptes des
budgets principaux et des budgets annexes des collectivités territoriales
(communes, départements, régions) et de leurs groupements
(communautés de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, métropoles), des comptes des syndicats
intercommunaux et des syndicats mixtes506 n’exerçant pas d’activité
industrielle et commerciale et des comptes des régies sans autonomie de
505 Chiffres hors consolidation. La part des APUL a reculé de 0,17 point en 2016. 506 Les syndicats intercommunaux sont des établissements publics regroupant des
communes. Les syndicats mixtes peuvent regrouper des collectivités territoriales de
niveau différent ou des établissements publics de coopération intercommunale.
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COUR DES COMPTES
322
gestion507. Les établissements publics à caractère industriel et commercial
(EPIC)508, les régies dotées de la personnalité morale et les sociétés
d’économie mixte (SEM) sont exclus des APUL.
Les organismes divers d’administration locale (ODAL) regroupent
les établissements publics locaux disposant d’une compétence spécialisée
et d’une autonomie de décision. Cette catégorie comprend les centres
communaux d’action sociale, les caisses des écoles, les services
départementaux d’incendie et de secours, les associations culturelles
financées par les collectivités locales509, les sociétés et établissements
chargés de l’aménagement du territoire dont le financement est local510, les
organismes consulaires511 et les établissements publics locaux
d’enseignement512.
Graphique n° 2 : part des collectivités locales dans les dépenses
et recettes des APUL en 2016
Source : Cour des comptes – données Insee
507 Source : note méthodologique de l’Insee sur le système français de comptabilité
nationale, les administrations publiques dans les comptes nationaux, mai 2012. 508 Notamment les offices publics de l’habitat, les offices publics d’aménagement et de
construction (OPAC) et les caisses de crédit municipal. 509 Notamment les théâtres municipaux, les maisons de la culture. 510 Notamment les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER),
les établissements publics d’aménagement des villes nouvelles, l’Établissement public
pour l’aménagement de la région de la Défense (EPAD). 511 Notamment les chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers et de
l’artisanat, chambres d’agriculture. 512 Les lycées et collèges (publics et privés sous contrat), dont la construction et la
gestion sont financées respectivement par les régions et les départements, mais dont la
rémunération des fonctionnaires est versée par l’État.
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ANNEXES
323
Au sein des APUL, les collectivités locales sont prépondérantes : en
2016, elles représentaient 225,5 Md€ de dépenses et 229,7 Md€ de recettes
soit 86 % de leurs dépenses et de leurs recettes, contre 14 % pour les
ODAL.
Graphique n° 3 : prélèvements obligatoires en 2016
(en % du produit intérieur brut)
Source : Cour des comptes – données Insee
Les prélèvements obligatoires en faveur des APUL représentent 6 %
du PIB, soit 14 % de l’ensemble des prélèvements. Ils ont progressé de
16 % depuis 2011, soit légèrement plus que l’ensemble (+ 13 %).
La dette des APUL (199,6 M€ en 2016) représentait 9 % de la dette
publique. À la différence de l’État et des administrations de sécurité
sociale, les collectivités locales ne peuvent recourir à l’emprunt que pour
financer leurs dépenses d’investissement.
Graphique n° 4 : part des APUL dans la dette publique en 2016
Source : Cour des comptes – données Insee
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324
Annexe n° 2 : évolution des finances des
collectivités locales – France entière (2012-2016)
En Md€ 2012 2013 2014 2015 2016 Evol.
N/N-1
Evol.
2016/2012
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 186,49 189,52 190,68 193,17 195,54 1,2 % 4,9 %
Fiscalité (hors DCRTP) 113,14 115,81 118,74 124,68 128,73 3,2 % 13,8 %
Fiscalité directe (hors DCRTP) 71,74 75,30 75,88 79,20 81,23 2,6 % 13,2 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 41,32 40,39 42,86 45,47 47,50 4,5 % 15,0 %
Fonds de péréquation 0,29 0,42 0,56 0,71 -0,16 - 102,3 % - 105,6 %
Dotations et participations (y compris
DCRTP) 59,39 59,38 56,89 53,33 51,48 - 3,5 % - 13,3 %
Autres recettes (y compris
exceptionnelles) 13,67 13,91 14,50 14,44 15,34 6,2 % 12,2 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 156,30 160,97 164,32 166,08 167,38 0,8 % 7,1 %
Dépenses de personnel 54,28 55,97 58,13 59,12 59,76 1,1 % 10,1 %
Achats de biens et services 29,77 30,69 30,50 29,95 29,49 - 1,6 % - 1,0 %
Autres charges de gestion courante
(hors subventions) 50,76 52,56 53,60 54,84 56,50 3,0 % 11,3 %
Subventions de fonctionnement 15,05 15,23 15,37 15,49 15,17 - 2,1 % 0,80 %
Charges financières 4,44 4,50 4,54 4,57 4,38 - 4,2 % - 1,6 %
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles) 2,00 2,01 2,17 2,10 2,10 - 0,3 % 5,1 %
EPARGNE BRUTE 30,19 28,56 26,36 27,09 28,16 4,0 % - 6,7 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT 15,94 16,23 16,17 16,97 15,84 - 6,7 % -0,6 %
FCTVA (dont plan de relance
FCTVA) 4,89 4,99 5,32 5,71 4,67 - 18,1 % - 4,5 %
Subventions d'équipement reçues 5,17 5,34 5,53 5,34 5,27 - 1,4 % 2,0 %
Autres recettes 5,88 5,91 5,32 5,93 5,90 - 0,5 % 0,3 %
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT 48,07 50,53 46,27 41,76 40,64 - 2,7 % - 15,5 %
Dépenses d'équipement 37,54 39,58 35,34 31,24 30,98 - 0,8 % - 17,5 %
Subventions d'équipement versées 8,31 8,75 8,75 8,35 8,08 - 3,3 % - 2,8 %
Autres dépenses 2,22 2,19 2,18 2,16 1,58 - 27,0 % - 28,9 %
Encours de la dette 133,11 137,73 141,86 146,39 149,93 2,4 % 12,6 %
Emprunts remboursés (1) 10,80 11,58 11,83 12,47 12,88 3,3 % 19,2 %
Emprunts souscrits 16,97 16,39 15,91 16,16 14,11 - 12,7 % -16,9 %
Ratio de désendettement (sur épargne
brute) 4,41 4,82 5,38 5,40 5,32
Source : Cour des comptes – données DGFiP Les recettes et les dépenses de fonctionnement et d’investissement ont été retraitées des montants reçus et versés
entre catégories de collectivité. À défaut de retraitement, les montants de charges versées et de produits reçus
augmentent artificiellement les montants réels de recettes et de dépenses. (1) Les remboursements d’emprunt sont hors refinancements et opérations de gestion de la dette.
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ANNEXES
325
Annexe n° 3 : modalités des retraitements des flux
croisés des collectivités du bloc communal et
évolution des finances des collectivités du bloc
communal – France entière (2012-2016)
Modalités des retraitements des flux croisés des collectivités du
bloc communal
COMMUNES/EPCI/M57
PRODUITS RÉELS DE
FONCTIONNEMENT
Produits de la fiscalité + Fonds de péréquation + Dotations et participations
(y compris DCRTP) + Autres recettes
Fiscalité (hors DCRTP)* Attribution de compensation et dotation de solidarité communautaire+Fiscalité
indirecte et autres taxes+Fiscalité directe
Fiscalité directe (hors
DCRTP) [Compte 731]-[Compte 7391]+[Compte 7323]-[Compte 73923]
Fiscalité indirecte et autres
taxes
[Compte 733]+[Compte 734]+[Compte 735]+[Compte 736]+[Compte 737]+[Compte
738]-[Compte 7394]-[Compte 7396]-[Compte 7398]
Attribution de
compensation et dotation
de solidarité…
[Compte 7321]+[Compte 7322]+[Compte 7328]-[Compte 73921]-[Compte 73922]-
[Compte 73928]
Fonds de péréquation [Compte 7324]+[Compte 7325]-[Compte 73924]-[Compte 73925]
Dotations et participations
(y compris DCRTP)
[Compte 741]+[Compte 742]+[Compte 743]+[Compte 744]+[Compte 745]+[Compte
746]+[Compte 747]+[Compte 748]-(comptes GFP 74741, COMMU.74751)
Autres recettes (y compris
exceptionnelles)
([Comptes 70]+[Comptes 71]+[Comptes 72]+[Comptes 75]+[Comptes 76]+[Compte
771]+[Compte 773]+[Compte 774]+[Compte 778]+[Compte 79])-(comptes
GFP70845,COMMU.70846,GFP70875,COMMU.70876,GFP76231,COMMU.76232)
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COUR DES COMPTES
326
CHARGES RÉELLES DE
FONCTIONNEMENT
Dépenses de personnel + Achats de biens et services + Autres charges de gestion
courante (hors subventions) + Subvention de fonctionnement + charges
financières + autres dépenses (y compris exceptionnelles)
Dépenses de personnel [Compte 621]+[Compte 631]+[Compte 633]+[Comptes 64]-(comptes
COMMU.6216, GFP6217)
Achats de biens et services [Comptes 60]+[Comptes 61]+[Comptes 62]-[Compte 621]-(comptes GFP62875,
COMMU.62876)
Autres charges de gestion
courante (hors subventions) [Comptes 65]-[Compte 657]
Subventions de
fonctionnement Compte 657 - (Comptes GFP657341, COMMU.657351)
Charges financières [Comptes 66]-(comptes GFP661131,COMMU.661132)
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles)
Charges réelles de Fct.-(Frais de personnel+Achats de biens et services+Autres
charges de gestion courante+Subventions de fonctionnement+Charges financières)
ÉPARGNE BRUTE PRODUITS RÉELS DE FCT. - CHARGES RÉLLES DE FCT
RECETTES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT
([102 crédit]-[1027 crédit]-[10229 crédit]+[131 crédit]+[132 crédit]+[133
crédit]+[134 crédit]+[138 crédit]+[231 crédit]+[232 crédit]+[261 crédit]+[266
crédit]+[271 crédit]+[272 crédit]+[273 crédit]+[274 crédit]+[275 crédit]+[276
crédit]-[2768 crédit]+[454 crédit]+[456 crédit]+[457 crédit]+[458
crédit]+[775]+[103 crédit])-(Comptes crédit GFP 13141, GFP 13241, COMMU.
13151, COMMU. 13251)
FCTVA (dont plan de
relance FCTVA) 10222 crédit+Crédit 103
Subventions d'équipement
reçues
([131 crédit]+[132 crédit]+[133 crédit]+[134 crédit]+[138 crédit])-(Comptes crédit
GFP 13141, GFP 13241, COMMU. 13151, COMMU. 13251)
Autres recettes RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT - (FCTVA + SUBVENTIONS
D'EQUIPEMENT RECUES)
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ANNEXES
327
DÉPENSES RÉELLES
D'INVESTISSEMENT
([20 débit]+[21 débit]-[217 débit]+[23 débit]-[237 crédit]-[238 crédit]+[102
débit]-[1027 débit]-[10229 débit]+[131 débit]+[132 débit]+[133 débit]+[134
débit]+[138 débit]+[261 débit]+[266 débit]+[271 débit]+[272 débit]+[273
débit]+[274 débit]+[275 débit]+[276 débit]-[2768 débit]+[454 débit]+[456
débit]+[457 débit]+[458 débit]+[481 débit]+[103 Débit])-(comptes débit
Comptes crédit GFP 13141, GFP 13241, COMMU. 13151, COMMU. 13251,
GFP 204141, COMMU. 204151, GFP 276341, COMMU. 276351)
Dépenses d'équipement [20 débit]+[21 débit]+[23 débit]-[237 crédit]-[238 crédit]-[204 débit]-[217 débit]
Subventions d'équipement
versées [204 débit]-(comptes débit GFP 204141, COMMU. 204151)
Autres dépenses Dépenses réelles d’investissement – Dépenses d’équipement – subventions
d’équipement versées
Encours de la dette [Solde compte 16]-[Solde compte 1688]-[Solde compte 169]-[Solde compte GFP
168741, COMMU. 168751)
Emprunts remboursés
[Compte débit 16]-([Compte débit 16449]+[Compte débit 1645]+[Compte débit
166]+[Compte débit1688]+[Compte débit 169]) - (compte débit GFP 168741,
COMMU. 168751)
Emprunts souscrits
[Compte crédit 16]-([Compte crédit 16449]+[Compte crédit 1645]+[Compte crédit 1688]+[Compte crédit 169]+[Compte crédit 166]) - (comptes crédit GFP 168741,
COMMU. 168751)
Ratio de désendettement
sur épargne brute ENCOURS DE LA DETTE/EPARGNE BRUTE
* Les recettes fiscales des collectivités du bloc communal sont déterminées par la somme des recettes issues
de la fiscalité directe et indirecte de chaque catégorie de collectivité.
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COUR DES COMPTES
328
Évolution des finances des collectivités du bloc communal –
France entière (2012-2016)
En Md€ 2012 2013 2014 2015 (1) 2016 (2) Evol. N/N-1 Evol.
2016/2012
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 101,13 102,99 103,72 105,63 106,40 0,7 % 5,2 %
Fiscalité (hors DCRTP) 58,71 60,58 61,44 64,82 66,08 1,9 % 12,6 %
Fiscalité directe (hors DCRTP) 47,95 50,06 50,80 53,68 54,56 1,6 % 13,8 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 10,76 10,52 10,64 11,14 11,52 3,4 % 7,1 %
Fonds de péréquation -7,43 -22,49 -20,71 -31,87 -18,79 -41,0 % 152,9 %
Dotations et participations (y compris
DCRTP) 31,89 31,65 31,10 29,96 28,78 -3,9 % -9,7 %
Autres recettes (y compris
exceptionnelles) 10,54 10,78 11,20 10,88 11,56 6,3 % 9,7 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 83,61 86,34 88,46 89,88 90,62 0,8 % 8,4 %
Dépenses de personnel 39,77 41,08 42,93 43,83 44,29 1,1 % 11,4 %
Achats de biens et services 22,26 23,04 22,94 22,58 22,30 -1,3 % 0,2 %
Autres charges de gestion courante
(hors subventions) 8,26 8,58 8,75 9,58 10,40 8,6 % 26 %
Subventions de fonctionnement 8,72 8,91 9,06 8,97 8,84 -1,5 % 1,4 %
Charges financières 2,91 2,97 2,99 3,04 2,92 -3,9 % 0,5 %
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles) 1,70 1,76 1,80 1,88 1,86 -0,7 % 9,5 %
EPARGNE BRUTE 17,51 16,65 15,26 15,75 15,78 0,2 % -9,9 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT 13,81 13,89 13,91 13,98 12,74 -8,9 % -7,8 %
FCTVA (dont plan de relance
FCTVA) 3,39 3,52 3,86 4,03 3,27 -18,9 % -3,7 %
Subventions d'équipement reçues 5,64 5,74 5,87 5,41 4,94 -8,8 % -12,5 %
Autres recettes 4,77 4,63 4,17 4,53 4,53 -0,1 % -5,0 %
DEPENSES RELLES
D'INVESTISSEMENT 32,27 34,48 30,32 26,79 26,74 -0,2 % -17,2 %
Dépenses d'équipement 28,16 30,26 26,13 22,53 22,45 -0,4 % -20,3 %
Subventions d'équipement versées 2,51 2,54 2,53 2,27 2,32 2,5 % -7,4%
Autres dépenses 1,60 1,68 1,65 1,99 1,97 -1,2 % 22,9 %
Encours de la dette 82,64 84,98 86,31 88,27 89,63 1,5 % 8,5 %
Emprunts remboursés (3) 6,91 7,43 7,61 8,03 8,11 1,1 % 17,4 %
Emprunts souscrits 10,40 9,68 8,50 8,45 7,86 -7,0 % -24,4 %
Ratio de désendettement sur épargne
brute 4,72 5,10 5,66 5,61 5,68
Source : Cour des comptes – données DGFiP
(1) L’exercice 2015 correspond à la date d’intégration de la métropole de Lyon dans la catégorie des EPCI.
(2) L’exercice 2016 correspond à l’intégration des établissements publics territoriaux du Grand
Paris dans la catégorie des EPCI.
(3) Les remboursements d’emprunt sont hors refinancements et opérations de gestion de la dette.
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ANNEXES
329
Annexe n° 4 : évolution des finances
départementales – France entière (2012-2016)
En Md€ 2012 2013 2014 2015 2016(1) Evol.
N/N-1
Evol.
2016/2012
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 63,79 64,53 65,96 65,6 66,06 0,7 % 3,6 %
Fiscalité (hors DCRTP) 42,05 42,53 44,04 45,26 46,59 2,9 % 10,8 %
Fiscalité directe (hors DCRTP) 19,35 20,5 20,54 20,8 21,65 4,1 % 11,9 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 22,7 22,03 23,5 24,45 24,95 2,0 % 9,9 %
Péréquation (FCVAE et FSIDF) 0,00 -0,0006 -0,01 -0,009 0,003 _ _
Dotations et participations (y compris
DCRTP) 18,87 19,14 18,89 17,43 16,43 -5,7 % -12,9 %
Autres recettes (y compris
exceptionnelles) 2,88 2,87 3,04 2,92 3,04 4,1 % 5,6 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 56,19 57,69 59,29 59,14 58,29 -1,4 % 3,7 %
Dépenses de personnel 11,54 11,83 12,15 12,16 11,91 -2,1 % 3,2 %
Achats de biens et services 5,64 5,66 5,57 5,34 5,03 -5,8 % -10,8 %
Aides à la personne et frais
d'hébergement 28,26 29,30 30,52 30,87 30,99 0,4 % 9,7 %
Autres charges de gestion courante
(hors subventions) 7,09 7,31 7,34 7,22 7,04 -2,5 % -0,7 %
Subventions de fonctionnement 2,50 2,49 2,54 2,48 2,33 -6,1 % -6,8 %
Charges financières 0,94 0,92 0,95 0,91 0,84 -7,7 % -10,6 %
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles) 0,23 0,19 0,21 0,16 0,14 -12,5% -39,1 %
EPARGNE BRUTE 7,60 6,84 6,67 6,46 7,78 20,4 % 2,4 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT 3,02 3,04 2,94 2,96 2,59 -12,5 % -14,2 %
FCTVA (dont plan de relance
FCTVA) 1,01 0,96 0,98 1,12 0,88 -21,4 % -12,9 %
Subventions d'équipement reçues 1,52 1,59 1,53 1,36 1,22 -10,3 % -19,7 %
Autres recettes 0,48 0,49 0,43 0,48 0,48 0,00% 0,00%
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT 11,43 11,16 10,78 9,73 9,16 -5,9 % -19,9 %
Dépenses d'équipement 6,58 6,57 6,37 5,76 5,50 -4,5 % -16,4 %
Subventions d'équipement versées 4,49 4,33 4,15 3,72 3,37 -9,4 % -24,9 %
Autres dépenses 0,33 0,25 0,26 0,25 0,36 44,0% 9,1 %
Encours de la dette 31,20 32,30 33,66 34,11 33,87 -0,7 % 8,6 %
Emprunts remboursés (2) 2,57 2,59 2,72 2,86 3,01 5,2 % 17,1 %
Emprunts souscrits 3,88 3,72 3,87 3,62 2,82 -22,1 % -27,3 %
Ratio de désendettement 4,10 4,72 5,05 5,28 4,36
Source : Cour des comptes – données DGFiP
À compter du 1er janvier 2016, et en raison de leur fusion avec leur région, les départements de la Guyane et de la Martinique sont devenus des collectivités territoriales uniques. Leurs données financières ne sont pas
comptabilisées dans le présent tableau.
(1) Les remboursements d’emprunt sont hors refinancements et opérations de gestion de la dette.
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COUR DES COMPTES
330
Annexe n° 5 : évolution des finances régionales –
France entière (2012-2016)
En Md€ 2012 2013 2014 2015 2016(1) Evol.
N/N-1
Evol.
2016/2012
PRODUITS REELS DE
FONCTIONNEMENT 22,49 22,85 22,57 22,91 22,51 -1,7 % 0,1 %
Fiscalité (hors DCRTP) 12,30 12,58 13,65 14,98 15,14 1,0 % 23,1 %
Fiscalité directe (hors DCRTP) 4,44 4,74 4,63 4,81 4,84 0,7 % 9,0 %
Fiscalité indirecte et autres taxes 7,86 7,84 9,01 10,18 10,30 1,2 % 31,0 %
Fonds de péréquation 0,00 -0,002 -0,002 0,001 -0,002 - -
Dotations et participations (y compris
DCRTP) 9,92 9,99 8,63 7,58 7,06 -6,9 % -28,8 %
Autres recettes (y compris
exceptionnelles) 0,28 0,28 0,30 0,34 0,32 -7,6 % 14,3 %
CHARGES REELLES DE
FONCTIONNEMENT 17,13 17,55 17,80 18,29 17,79 -2,8 % 3,9 %
Dépenses de personnel 2,97 3,06 3,19 3,27 3,23 -1,4 % 8,8 %
Achats de biens et services 1,88 2,00 2,04 2,08 2,04 -1,7 % 8,51%
Autres charges de gestion courante
(hors subventions) 7,17 7,38 7,38 7,55 7,36 -2,5 % 2,7 %
Subventions de fonctionnement 4,46 4,45 4,42 4,71 4,49 -4,7 % 0,7 %
Charges financières 0,60 0,61 0,62 0,63 0,60 -5,2 % 0,00%
Autres dépenses (y compris
exceptionnelles) 62,40 57,84 167,83 63,36 81,18 28,1 % 30,1 %
EPARGNE BRUTE 5,36 5,30 4,77 4,62 4,73 2,4 % -11,8 %
RECETTES REELLES
D'INVESTISSEMENT 2,26 2,42 2,43 2,87 2,62 -8,6 % 15,9 %
FCTVA (dont plan de relance
FCTVA) 0,49 0,51 0,48 0,56 0,48 -15,2 % -2,0 %
Subventions d'équipement reçues 1,33 1,39 1,41 1,61 1,50 -6,4 % 12,8 %
Autres recettes 0,44 0,52 0,54 0,70 0,64 -8,3 % 45,5 %
DEPENSES REELLES
D'INVESTISSEMENT 8,47 8,92 9,22 9,44 8,68 -8,1 % 2,5 %
Dépenses d'équipement 2,80 2,75 2,88 3,00 2,89 -3,6 % 3,2 %
Subventions d'équipement versées 5,29 5,76 5,91 5,88 5,33 -9,2 % 0,8 %
Autres dépenses 0,39 0,40 0,43 0,56 0,51 -10,0 % 30,8 %
ENDETTEMENT
Encours de la dette 19,13 20,28 22,01 24,10 25,37 5,3 % 32,6 %
Emprunts remboursés (2) 1,34 1,58 1,55 1,65 1,75 6,1 % 30,6 %
Emprunts souscrits 2,71 3,01 3,56 4,13 3,31 -19,9 % 22,1 %
Ratio de désendettement 3,57 3,83 4,61 5,22 5,37
Source : Cour des comptes – données DGFiP
(1) À compter du 1er janvier 2016, et en raison de leur fusion avec leur département, les régions de la Guyane
et de la Martinique sont devenus des collectivités territoriales uniques. Leurs données financières ne sont pas
comptabilisées dans le présent tableau.
(2) Les remboursements d’emprunt sont hors refinancements et opérations de gestion de la dette.
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ANNEXES
331
Annexe n° 6 : méthode de calcul de l’impact des
décisions de l’État
L’impact financier annuel des décisions de l’État sur les collectivités
locales est évalué à partir des fiches d’impact financier produites par les
ministères à l’attention du Conseil national d’évaluation des normes
(CNEN), qui se prononce désormais sur l’ensemble des projets de textes
(règlementaires et législatifs) ayant vocation à leur être applicables. Les
coûts, économies et recettes pour les collectivités recensés dans ces fiches
font l’objet d’une compilation par la Direction générale des collectivités
locales – qui assure le secrétariat du CNEN – pour constituer le rapport
annuel.
Les données indiquées par la Cour dans ce rapport sont donc basées
sur des estimations, et doivent pour cela être relativisées. Mais surtout, elles
correspondent nécessairement à un impact plancher, dans la mesure où seul
l’impact en année n+1 des normes produites en année n est pris en
considération. Or, de nombreuses décisions de l’État se traduisent par des
surcoûts étendus sur plusieurs années (dans le cas, par exemple, d’une
norme impliquant la mise en conformité d’équipements, qui peut nécessiter
des chantiers successifs sur plus de douze mois), voire des surcoûts
pérennes (comme l’illustrent les revalorisations de minima sociaux). En
outre, certaines décisions ont des effets immédiats sur les budgets locaux,
l’année même de leur édiction.
Afin d’approcher au plus près l’impact des normes nouvelles sur les
budgets locaux, la Cour a procédé à deux types d’ajustements relativement
aux données concaténées par la DGCL : une modification du périmètre des
normes prises en compte, et des retraitements des impacts initialement
évalués. En raison du volume de projets de texte présentés au CNEN
(environ 500 par an), seules ont été examinées les fiches concluant à un
impact non nul sur les budgets locaux.
Le périmètre retenu par la Cour dans son chiffrage total de
l’impact des décisions de l’État sur les budgets locaux a été établi selon les
critères suivants : normes règlementaires applicables aux collectivités
territoriales et à leurs groupements, publiées et entrées en application
durant la période considérée, ayant pour effet de créer, d’alourdir ou
d’alléger une contrainte pour les collectivités concernées.
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COUR DES COMPTES
332
Normes non retenues
Nombre de cas
Exemples
2015 2016
Dispositions législatives
devant faire l’objet d’un
règlement d’application
Motif : double
comptabilisation des
impacts
9 8
Chiffrage redondant des fiches d’impact
portant sur l’ordonnance du 23/07/2015
relative aux marchés publics et sur le décret
afférent du 03/03/2016
Normes dont l’impact
porte d’autres acteurs
locaux (entreprises
publiques locales, offices
publics de l’habitat, etc.)
Motif : ces acteurs sont
exclus du champ d’analyse
du présent rapport
5 1
Décret du 24/12/2015 modifiant les
dispositions du CCH relatives à
l'accessibilité aux personnes handicapées
des bâtiments d'habitation collectifs et des
maisons individuelles neufs
Projets de textes non
publiés au JO ou non
entrés en application
durant la période considérée
Motif : Impacts décalés ou
annulés
3 12
Décret du 20/05/2015 relatif à la redevance
de stationnement des véhicules sur voirie
(entrée en application reportée au
01/01/2018)
Décret du 09/05/17 relatif aux obligations
d'amélioration de la performance
énergétique dans les bâtiments existants à
usage tertiaire (voir infra)
Normes non
contraignantes pour les
collectivités, notamment :
possibilités
d’expérimentation et mise
en place de fonds
conditionnés à initiatives
15 7
Décret du 27/07/2016 relatif à
l'expérimentation territoriale visant à
résorber le chômage de longue durée
Normes destinées à
équilibrer l’impact d’une
autre norme (cette dernière
n’étant pas prise en compte
dans le calcul)
3
Décret du 17/08/2015 instituant un fonds de
soutien au développement des activités
périscolaires
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ANNEXES
333
Au cours de la séance du 4 février 2016, le CNEN a examiné le
projet de décret relatif aux obligations de travaux d’amélioration de la
performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire. Ce
texte est issu de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition
énergétique pour la croissance verte (TECV), qui formule l’objectif d’une
baisse d’au moins 60% de consommation d’énergie en 2050. Pour atteindre
cet objectif, le projet de décret fixe un objectif intermédiaire d’économies
d’énergie de 25% de réduction des consommations énergétiques des
bâtiments à l’horizon 2020, applicable aux bâtiments de bureaux, de
commerces et d’enseignement de plus de 2000 m².
Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
a évalué l’impact de ce projet de texte dans une fiche d’impact financier en
date du 7 janvier 2016. Les collectivités territoriales sont le premier acteur
concerné, avec un parc de 88,2 millions de mètres carrés. Il s’agit plus
particulièrement du bloc communal, dont les écoles maternelles et
primaires constituent l’essentiel des bâtiments inclus dans le périmètre.
Fondée sur l’hypothèse selon laquelle la moitié des investissements sera
réalisée la première année, l’évaluation chiffre à 4,2 Md€ le poids net de
l’application du décret pour les collectivités en 2017.
Si de tels investissements auront pour effet de réduire
significativement la facture énergétique des collectivités territoriales, il est
évalué que la mesure ne sera financièrement excédentaire pour celles-ci
qu’au bout de 11 ans, soit en 2027. La Cour alerte sur l’impact financier de
ce décret pour les collectivités territoriales. Préparé dès 2010 dans le cadre
du Plan Bâtiment Grenelle et objet d’une concertation depuis le début de
l’année 2016, il a été publié au Journal officiel le 10 mai 2017.
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COUR DES COMPTES
334
Les ajustements effectués par la Cour sur le calcul des impacts
sont les suivants :
Motif de
l’ajustement
Nombre de cas
Exemples
2015 2016
Non prise en compte
de la pluriannualité
de l’impact
1 1
Décret n° 2016-824 du 21 juin 2016 relatif aux
missions des centres communaux et
intercommunaux d'action sociale (cf. infra)
Surestimation d’une
économie ou d’une
recette
2 1
Décret du 29/12/2015 relatif aux modalités de
transmission du rapport annuel sur le prix et la
qualité du service public de l'eau potable et de
l'assainissement
Niveau de détail non
satisfaisant pour la
précision du
chiffrage
1 1 Décret du 25/03/2016 relatif aux marchés
publics (répartition de l’impact État/CT)
Deux fiches d’impact, l’une conçue en 2015, l’autre en 2016,
illustrent le problème de la non prise en compte de la dimension
pluriannuelle des impacts financiers sur les collectivités. L’impact
financier pour les collectivités a donc fait l’objet d’un retraitement par la
Cour.
- La fiche d’impact relative au règlement de sécurité dans les
établissements recevant du public (ERP) évalue le gain issu des
mesures d’allègement à 21,7 M€. Un tel chiffrage se justifie dans la
mesure où l’arrêté permet aux collectivités de mettre aux normes
certains ERP dont elles ont la charge au travers d’une installation dite
passive, moins coûteuse qu’une installation « active » (17 000 €
d’écart de coût unitaire). La méthode employée pour mesurer le gain
financier au profit des collectivités consiste alors à calculer le nombre
d’ERP non conformes à la date de publication de l’arrêté qui peuvent
bénéficier d’une installation passive, nombre par lequel est multipliée
l’économie de 17 000 €. Cette démarche repose sur l’hypothèse forte
selon laquelle la totalité du « stock » des ERP non conformes à la date
de l’arrêté (2 600 établissements) fera l’objet d’une mise en
conformité durant la même année. La Cour privilégie l'hypothèse d'un
échelonnement des mises en conformité sur trois ans, ce qui conduit à
réduire le gain potentiel pour les collectivités en 2016 à 7,2 M€.
- Un décret relatif aux missions des CCAS allège la fréquence de
production du rapport d’analyse des besoins sociaux de la population :
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ANNEXES
335
initialement présenté annuellement au conseil d’administration, le
rapport doit désormais être produit au cours de l'année civile qui suit
chaque renouvellement général des conseils municipaux, soit tous les
six ans. Or, si la fiche d’impact révèle une connaissance des réalités
du terrain dans la détermination des variables et des hypothèses
retenues, elle ne tient aucun compte de la dimension pluriannuelle des
économies pour les collectivités : les 39 M€ d’économies qui portent
sur une période de six ans sont retenus dans les tableaux de synthèse
comme un gain annuel moyen pour les collectivités. La Cour a donc
procédé à un ajustement du chiffrage de l’impact de cette mesure pour
prendre en compte la dimension pluriannuelle. Elle constate, en outre,
que l’augmentation potentielle du coût de production du rapport
d’analyse des besoins de la population liée à l’obligation nouvelle de
co-construction avec les partenaires du territoire ne fait pas l’objet
d’une appréciation, ni d’une simple mention.
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COUR DES COMPTES
336
Annexe n° 7 : nature des impôts et taxes
par catégorie de collectivité
Catégorie de
collectivité Fiscalité directe Fiscalité indirecte Fiscalité reversée
Bloc communal
Contributions directes (taxes
foncières et
d’habitation, CVAE, Taxes sur
les surfaces
commerciales,
IFER) + FNGIR
Taxe pour utilisation des services
publics et du domaine
+ Taxes et participations liées à
l’urbanisation et à l’environnement
+ Impôts et taxes spécifiques liés à
la production énergétique et
industrielle
+ Impôts et taxes spécifiques liés
aux activités de services
+ Impôts et taxes d’outre-mer
+ Autres taxes
Attribution de
compensation
+ Dotation de solidarité
communautaire
+ Autres reversements de
fiscalité
Départements
Contributions
directes (taxes
foncières sur les propriétés bâties,
CVAE, IFER) +
FNGIR
Frais de gestion de la taxe foncière
sur les propriétés bâties
+ Autres fiscalités reversées
+ Autres impôts locaux ou assimilés
+ Droits d’enregistrement et taxes
d’urbanisme
+ Taxes pour utilisation des services
publics et du domaine
+ Taxes liées aux véhicules
+ Impôts et taxes spécifiques liés à la production et à la consommation
énergétiques et industrielles
+ Impôts et taxes spécifiques liés
aux activités de services
+ Impôts et taxes d’outre-mer
+ Autres taxes
Régions
Contributions
directes (CVAE,
IFER) + FNGIR
Autres fiscalité reversée
+ Autres impôts locaux ou assimilés
+ Taxe intérieure sur les produits
énergétiques
+ Taxes liées aux véhicules
+ Impôts et taxes Île-de-France
+ Impôts et taxes de Corse
+ Impôts et taxes d’outre-mer
+ Autres taxes
Source : Cour des comptes
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ANNEXES
337
Annexe n° 8 : transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales
Source : Annexe au PLF pour 2017 – Transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales
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COUR DES COMPTES
338
Annexe n° 9 : budgets des régions européennes
Les comparaisons européennes sont difficiles en raison des grandes
différences d’organisation institutionnelle entre les États. Les régions
françaises ne disposent pas d’attributions aussi étendues que, par exemple,
les Länder allemands ou les communautés autonomes espagnoles. Les
récents transferts de compétences ne remettent pas en cause ce constat. En
conséquence, les régions françaises ne peuvent toujours pas rivaliser avec
leurs voisines européennes sur le plan budgétaire.
En Md€
Source : Cour des comptes d’après les données (2015 sauf 2016 pour l’Allemagne) des services statistiques
nationaux et régionaux - (ARA : Auvergne-Rhône-Alpes ; HDF : Hauts-de- France; IDF : Île-de-France).
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ANNEXES
339
Annexe n° 10 : données comparatives relatives
aux anciennes et aux nouvelles régions
Source : Cour des comptes, d'après données Insee (population : résultats provisoires fin 2016 -
PIB/habitants : données 2014) et DGFiP (budgets : charges réelles de fonctionnement 2015 et 2016)
Anciennes
régions Population
Superficie
(km²) Budget 2015
PIB/tête
(en €)
Nouvelles
régions Population
Superficie
(km²) Budget 2016
PIB/tête
(en €)
Alsace 1 885 149 8 280 497 974 689 29 843
Grand Est 5 558 304 57 433 1 598 311 430 27 059 Champagne-
Ardenne 1 339 568 25 606 436 879 944 27 726
Lorraine 2 333 587 23 547 690 224 483 24 449
Aquitaine 3 399 091 41 308 767 880 023 28 135
Nouvelle-
Aquitaine 5 943 096 84 060 1 601 578 233 27 126
Limousin 735 295 16 942 324 599 485 24 438
Poitou-
Charentes 1 808 710 25 810 502 486 433 26 346
Auvergne 1 365 944 26 013 409 665 459 26 393 Auvergne-
Rhône-Alpes 7 940 652 69 711 1 980 682 785 31 104
Rhône-Alpes 6 574 708 43 698 1 695 907 130 32 093
Bourgogne 1 640 685 31 582 472 906 206 27 031 Bourgogne-
Franche-
Comté
2 820 150 47 784 831 405 552 25 914 Franche-
Comté 1 179 465 16 202 345 777 545 24 361
Bretagne 3 310 341 27 208 743 228 450 27 242 Bretagne 3 310 341 27 208 743 709 518 27 242
Centre-Val
de Loire 2 587 004 39 151 686 338 068 26 706
Centre-Val
de Loire 2 587 004 39 151 704 435 721 26 706
Île-de-France 12 142 802 12 012 2 778 407 209 53 921 Île-de-France 12 142 802 12 012 2 670 640 806 53 921
Languedoc-
Roussillon 2 802 885 27 376 705 604 886 24 192
Occitanie 5 830 166 72 724 1 559 695 019 26 705
Midi-
Pyrénées 3 027 281 45 348 856 789 870 29 035
Nord-Pas-de-
Calais 4 094 748 12 414 1 334 251 071 26 221
Hauts-de-
France 6 030 309 31 813 1 975 116 672 25 629
Picardie 1 935 561 19 399 631 138 129 24 379
Basse-
Normandie 1 479 133 17 589 400 744 860 25 828
Normandie 3 343 247 29 906 940 030 973 27 087
Haute-
Normandie 1 864 114 12 317 487 040 747 28 090
Pays de la
Loire 3 743 982 32 082 797 151 090 28 802
Pays de la
Loire 3 743 982 32 082 805 164 309 28 802
Provence-
Alpes-Côte
d'Azur
5 024 192 31 400 1 373 754 608 30 299 Provence-
Alpes-Côte
d'Azur
5 024 192 31 400 1 303 031 514 30 299
Moyenne 3 060 678 25 490 806 607 161 28 359 Moyenne 5 356 187 44 607 1 392 816 878 29 799
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COUR DES COMPTES
340
Annexe n° 11 : communes nouvelles et communes
déléguées
La création d’une commune nouvelle n'emporte pas la disparition
des anciennes communes dont elle procède : le maintien d'une
représentation institutionnelle pour l'ensemble de ces anciennes communes,
sous la forme de « communes déléguées » sur leur territoire, est au contraire
la solution de principe - bien que seule la commune nouvelle ait la qualité
de collectivité territoriale. Moins de 10 % des communes nouvelles ont ainsi
renoncé à la création de communes déléguées.
Conçues comme un élément favorisant l’acceptabilité des fusions,
elles permettent de conserver un maire délégué et une mairie annexe. Le
maire délégué est officier d’état civil et officier de police judiciaire, et peut
être chargé de l'exécution des lois et règlements de police dans la commune
déléguée. Est également créée une annexe de la mairie dans laquelle sont
établis les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune
déléguée. Enfin, sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle,
la commune déléguée peut disposer d'un conseil de la commune déléguée,
composé du maire délégué et de conseillers communaux, désignés par le
conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres.
Les communes déléguées conservent ainsi une assise territoriale, et
des fonctions. Il est possible de créer dans chaque commune déléguée des
conseils de quartier, un comité d’initiative et de consultation des
associations, une caisse des écoles, etc.
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ANNEXES
341
Annexe n° 12 : montant des charges transférées
aux régions par département
Régions Départements
Montant net en euros des charges transférées en année pleine
Transport
interurbain
et scolaire
Transport
maritime
Transport
ferroviaire Ports
Planification
déchets
Charges
non
ventilées
Total
Au
ver
gn
e-R
hôn
e-A
lpes
Ain 40 533 533 1 105 822 41 639 355
Allier 16 293 787
92 296 16 386 083
Ardèche 20 117 180
598 911 20 716 091
Cantal 7 174 424
25 605 7 200 029
Drôme 24 872 567
135 536 25 008 103
Isère 88 449 109
20 005 327 427 88 796 541
Loire 27 602 581
23 767 94 000 27 720 348
Haute-Loire 9 742 255
18 534 26 899 9 787 688
Puy-de-Dôme 26 262 027
29 106 26 291 133
Rhône 46 500 000
46 500 000
Métropole de Lyon 1 126 643
60 000 1 186 643
Savoie 19 680 680
57 833 830 289 20 568 802
Haute-Savoie 49 368 787
304 614 49 673 401
TOTAL REGION 377 723 573 0 0 0 209 245 3 541 399 381 474 217
Bou
rgogn
e-F
ran
che-
Com
té
Côte-d'Or 29 914 453 860 813 30 775 266
Doubs 22 771 981 720 854 23 492 835
Jura 21 106 807 870 426 21 977 234
Nièvre 13 225 460 603 950 13 829 410
Haute-Saône 18 124 100 18 124 100
Saône-et-Loire 24 074 000 1 057 496 25 131 496
Yonne 18 410 837 18 410 837
Territoire de Belfort 3 232 305 3 232 305
TOTAL REGION 150 859 942 0 0 0 0 4 113 539 154 973 482
Bre
tagn
e
Côtes-d'Armor 24 341 134 89 399 458 912 44 611 1 178 193 26 112 249
Finistère 33 282 773 6 983 876 2 087 209 32 153 1 815 627 44 201 638
Ille-et-Vilaine 41 012 247 347 657 35 000 1 854 075 43 248 979
Morbihan 22 225 356 1 668 111 112 205 62 922 1 218 367 25 286 961
TOTAL REGION 120 861 510 8 741 386 0 3 005 983 174 686 6 066 262 138 849 827
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COUR DES COMPTES
342
Régions Départements
Montant net en euros des charges transférées en année pleine
Transport
interurbain
et scolaire
Transport
maritime
Transport
ferroviaire Ports
Planification
déchets
Charges
non
ventilées
Total
Cen
tre-
Val-
de-
Loir
e
Cher 15 396 572 15 350 15 411 923
Eure-et-Loir 24 045 332 26 731 24 072 063
Indre 11 499 556 15 350 11 514 906
Indre-et-Loire 20 529 776 19 188 20 548 964
Loir-et-Cher 18 222 016 19 188 18 241 204
Loiret 22 715 408 19 188 22 734 596
TOTAL REGION 112 408 660 0 0 0 114 996 0 112 523 655
Gra
nd
Est
Ardennes 16 120 401
80 645
16 201 046
Aube 13 864 455
16 000
13 880 455
Marne 14 693 060
0
14 693 060
Haute-Marne 8 925 653
0
8 925 653
Meurthe-et-Moselle 31 833 888
87 885
31 921 773
Meuse 12 419 533
32 693
12 452 226
Moselle 47 634 823
17 536
47 652 360
Bas-Rhin 38 000 000
57 885
38 057 885
Haut-Rhin 2 801 135
78 238
2 879 373
Vosges 18 500 525
42 529
18 543 054
TOTAL REGION 204 793 473 0 0 0 413 411 0 205 206 884
Hau
ts-d
e-F
ran
ce
Aisne 30 556 725 192 395
30 749 120
Nord 77 228 444 77 228 444
Oise 54 831 622 54 831 622
Pas-de-Calais 53 702 753 53 702 753
Somme 36 146 134 34 597
36 180 731
TOTAL REGION 252 465 678 0 192 395 0 34 597 0 252 692 670
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ANNEXES
343
Régions Départements
Montant net en euros des charges transférées en année pleine
Transport
interurbain
et scolaire
Transport
maritime
Transport
ferroviaire Ports
Planifica
tion
déchets
Charges
non
ventilées
Total
Nou
vel
le-A
qu
itain
e
Charente 14 494 986 14 494 986
Charente-
Maritime 31 121 449 512 510 31 633 959
Corrèze 18 386 145 18 386 145
Creuse 7 282 878 7 282 878
Dordogne 16 371 304 16 371 304
Gironde 55 329 301 55 329 301
Landes 20 809 440 92 633 20 902 073
Lot-et-Garonne 14 684 226 14 684 226
Pyrénées-
Atlantiques 34 682 851 34 682 851
Deux-Sèvres 14 960 095 14 960 095
Vienne 16 957 517 16 957 517
Haute-Vienne 17 341 160 17 341 160
TOTAL
REGION 262 421 352 512 510 92 633 0 0 0 263 026 495
Norm
an
die
Calvados 42 951 987 42 951 987
Eure 32 005 993 32 005 993
Manche 21 267 038 21 267 038
Orne 16 960 017 16 960 017
Seine-Maritime 36 261 936 36 261 936
TOTAL
REGION 149 446 971 0 0 0 0 0 149 446 971
Occ
itan
ie
Ariège 6 432 901 6 432 901
Aude 17 169 933 17 169 933
Aveyron 11 367 867 59 303 11 427 170
Gard 53 594 939 244 234 98 260 53 937 433
Haute-Garonne 45 261 696 42 324 45 304 020
Gers 8 376 565 50 260 8 426 825
Hérault 38 840 413 57 572 38 897 985
Lot 9 474 541 23 435 9 497 976
Lozère 5 508 151 15 341 5 523 492
Hautes-Pyrénées 9 766 110 16 914 9 783 024
Pyrénées-
Orientales 28 883 616 28 883 616
Tarn 20 157 415 4 017 20 161 432
Tarn-et-Garonne 12 255 812 23 575 12 279 387
TOTAL
REGION 267 089 959 0 0 244 234 391 001 0 267 725 194
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COUR DES COMPTES
344
Régions Départements
Montant net en euros des charges transférées en année pleine
Transport
interurbain
et scolaire
Transport
maritime
Transport
ferroviaire Ports
Planifica
tion
déchets
Charges
non
ventilées
Total
Pays
de
la L
oir
e
Loire-Atlantique 53 036 129 56 500 1 518 389 54 611 018
Maine-et-Loire 26 262 595 20 000 960 956 27 243 551
Mayenne 14 503 949 13 780 774 881 15 292 610
Sarthe 23 866 243 20 000 651 500 24 537 743
Vendée 28 567 275 3 105 653 65 000 603 250 32 341 178
TOTAL
REGION 146 236 191 0 0 3 105 653 175 280 4 508 976 154 026 100
Pro
ven
ce-A
lpes
-Côte
-d'A
zur
Alpes-de-Haute-
Provence 10 256 678 50 948 10 307 626
Hautes-Alpes 12 310 922 116 971 12 427 893
Alpes-Maritimes 39 001 388 66 823 39 068 211
Bouches-du-
Rhône 27 030 733 293 267 27 324 000
Var 50 937 565 197 093 51 134 658
Vaucluse 23 110 592 23 110 592
TOTAL
REGION 162 647 878 0 0 0 725 102 0 163 372 980
Gu
ad
elou
pe Guadeloupe 7 194 535 7 194 535
TOTAL
REGION 7 194 535 0 0 0 0 0 7 194 535
La R
éun
ion
La Réunion 34 000 000 66 000 34 066 000
TOTAL
REGION 34 000 000 0 0 0 66 000 0 34 066 000
TOTAL
NATIONAL 2 248 149 721 9 253 896 285 028 6 355 870 1 890 907 18 230 177 2 284 579 011
Source : avis des CLERCT - présidents des CRC - mars 2017
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ANNEXES
345
Annexe n° 13 : commission locale pour
l'évaluation des charges et des ressources
transférées
Cette commission, présidée par le président de chambre régionale
des comptes, a joué un rôle central dans le processus d’évaluation des
charges transférées entre départements, régions et métropoles d’une part,
départements et régions d’autre part.
Le dispositif
La loi RCT de 2010 a créé, pour l’examen des transferts de charges
en direction des métropoles, une commission locale pour l'évaluation des
charges et des ressources transférées (CLECRT) composée paritairement
de représentants de la métropole et de représentants de la collectivité qui
transfère une partie de ses compétences, et présidée par le président de la
chambre régionale des comptes territorialement compétente. Ce dispositif
a été mis en place une première fois en 2011 pour la création de métropole
de Nice puis repris par la loi MAPTAM pour la mise en place de la
métropole de Lyon et les transferts de compétences des départements en
direction des métropoles de droit commun. La loi NOTRé (article 133) met
en place un dispositif analogue pour le transfert des compétences des
départements vers les régions. Le travail de la CLECRT débouche sur un
avis motivé, en vue de l’établissement d’un document fixant les montants
des compensations et qui prend la forme d’un arrêté conjoint des ministres
chargés des collectivités territoriales et du budget (Métropole de Lyon),
(transferts entre départements et métropoles) ou d’un arrêté préfectoral
(transferts entre départements et régions et entre départements et
métropoles).
Le fonctionnement de la commission
Les dispositions législatives relatives au fonctionnement des
CLECRT n’étant pas très développées, la méthode a été définie à partir
d’une capitalisation sur l’expérience. Ainsi, la CLECRT afférente à la
métropole de Nice, présidée par Danièle Lamarque, alors présidente de la
chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’Azur, a été un
premier laboratoire. Elle a été suivie par l’expérience de la CLECRT
relative à la métropole de Lyon. Le règlement intérieur, a servi de modèle
aux autres CLECRT « métropoles » et « régions ». Ce règlement intérieur
prévoyait notamment d’inviter le préfet et le DDFIP à assister aux séances
ainsi que la réunion de comités techniques composés des responsables
administratifs des collectivités afin de préparer utilement les séances des
CLECRT.
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COUR DES COMPTES
346
Les réunions des CLECRT « métropoles » et « régions » se sont
généralement tenues au cours du second semestre 2016. Le nombre de ces
réunions a été variable : deux ou trois pour les CLECRT dédiées aux
transferts des départements vers les régions, plus nombreuses pour les
CLECRT dédiées aux transferts des départements vers les métropoles
(neuf, par exemple pour la CLECRT « métropole de Grenoble »). Des
séances de régularisation doivent toutefois avoir lieu en 2017 pour procéder
à des ajustements sur la base du compte administratif 2016 lorsque les
calculs initiaux prenaient en compte le budget de cette année.
Le rôle central du président de chambre régionale des comptes
Les présidents de chambre régionale des comptes ont joué un rôle
d’expert et d’arbitre dans un processus où l’accord entre les parties était
essentiel. Ils se sont donc attachés à créer les conditions d’un accord, sans
utiliser la voix prépondérante que la loi leur conférait. Leur implication a
ainsi contribué à la bonne fin de la réforme, le rôle du préfet et des services
préfectoraux se limitant au suivi du processus et à la prise de l’arrêté.
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ANNEXES
347
Annexe n° 14 : dates de transfert des compétences
départementales aux régions de métropole
Régions
Dates de transfert des compétences départementales
Transport interurbain Transport scolaire
Auvergne-Rhône-
Alpes
1er janvier 2017 dans les départements de Savoie et Haute-
Savoie
1er septembre 2017 dans les départements de Savoie et Haute-
Savoie
Conventions de délégation avec les autres départements pour harmonisation
d’ici 2022
Bourgogne-
Franche-Comté 1er janvier 2017 1er septembre 2017
Bretagne 1er septembre 2017
Centre-Val de
Loire 1er septembre 2017
Grand Est 1er janvier 2017
Hauts-de-France
1er janvier 2017 dans les
départements de l’Oise et de la Somme
1er septembre 2017 dans les départements de l’Oise et de la Somme
1er septembre 2017 dans les départements de l’Aisne et du Pas-de-Calais
Convention de délégation avec le département du Nord
Nouvelle-Aquitaine 1er septembre 2017
Normandie
1er septembre 2017 dans les départements du Calvados, de l’Eure et de Seine-
Maritime
Convention de délégation avec les départements de la Manche et de l’Orne pour harmonisation à horizon 2020
Occitanie
1er janvier 2017 dans le département du Tarn
Conventions de délégation avec les autres départements sur l’année 2017
uniquement (transfert prévu pour le 1er janvier 2018)
Pays de la Loire 1er septembre 2017
Provence-Alpes-
Côte d’Azur 1er septembre 2017
Source : Association Régions de France
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COUR DES COMPTES
348
Annexe n° 15 : compétences transférées par les
départements aux métropoles
Métropole Compétences transférées au choix Voirie
Aix-Marseille-
Provence FSL FAJ Prévention spécialisée
Sports (un centre sportif)
Routes départementales à
caractéristiques urbaines
Brest Métropole FSL FAJ Prévention spécialisée
Voies en agglomération
ou en continuité d’itinéraire (environ 45%
du linéaire)
Bordeaux
Métropole FSL FAJ
Tourisme (sauf actions d’intérêt
départemental)
Totalité sauf déviation
Taillan Médoc et Pont Eiffel
Métropole
européenne de Lille FSL FAJ
Tourisme : substitution dans le
financement des offices du tourisme, adhésion à l’ADRT,
schéma métropolitain du
tourisme
Totalité (convention pour
que le CD continue
d’intervenir durant l’hiver)
Rennes Métropole FSL FAJ Prévention spécialisée Totalité
Métropole du
Grand Nancy
FSL
(délégation
pendant deux
ans puis
transfert)
FAJ
Culture : schéma départemental d’enseignement
artistique sur le territoire
métropolitain
Totalité
Toulouse Métropole FSL FAJ Prévention spécialisée
Totalité (convention pour
que le CD continue d’intervenir durant
l’hiver)
Nantes Métropole FSL FAJ Centres locaux d’information
et de coordination
Totalité sauf 3 voiries
structurantes et une route-digue départementale.
Montpellier
Méditerranée
Métropole
FSL FAJ Culture
En négociation (convention
pour que le CD continue
d’intervenir durant l’hiver)
Rouen Normandie
Métropole FAJ
Prévention
spécialisée
Culture : musées
départementaux Totalité sauf bacs
Eurométropole de
Strasbourg FSL FAJ Prévention spécialisée
223 km (convention pour
que le CD continue d’intervenir durant
l’hiver)
Grenoble Alpes
Métropole Prév. spé. FAJ
Tourisme : schéma touristique, itinéraires de randonnées
Culture : MC2 Maison de la
culture
442 km (convention pour que le CD continue
d’intervenir durant
l’hiver)
Nice Côte d'Azur FSL FAJ Prévention spécialisée Voirie transférée en 2011
(loi RCT 2010)
Source : Association France urbaine
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ANNEXES
349
Annexe n° 16 : montant des charges transférées
par les départements aux métropoles
Montant net en euros des charges transférées en année pleine
Métropoles
FS
L
Pré
ven
tion
spéc
iali
sée
FA
J
CL
IC
Cu
ltu
re
Tou
rism
e
Sp
ort
Ch
arg
es
non
ven
tilé
es
Voir
ie
Tota
l
Bordeaux-
Métropole 3 464 778 613 972 489 954 1 937 027 6 505 731
Brest-
Métropole 783 474 1 074 748 321 037 292 984 388 000 2 860 243
Eurométropole
de Strasbourg 2 028 629 4 118 445 344 604 1 596 285 3 110 045 11 198 007
Grenoble-
Alpes-
Métropole
4 226 070 317 152 765 000 234 672 12 497 935 18 040 829
Métropole
d'Aix-
Marseille-
Provence
6 211 928 52 589 1 157 135 1 034 946 3 336 449 11 793 047
Métropole
Européenne de
Lille
7 535 560 1 178 242 13 270 485 129 24 729 621 33 941 822
Métropole du
Grand Nancy 102 514 118 500 1 171 579 1 392 593
Métropole
Nice-Côte-
d'Azur
4 880 007 1 117 195 5 997 202
Montpellier-
Méditerranée
Métropole
2 617 379 259 367 3 104 826 52 027 9 905 722 15 939 321
Nantes
Métropole 3 249 225 284 407 487 140 564 879 5 148 876 9 734 527
Rennes-
Métropole 986 951 1 870 718 345 301 1 591 508 3 440 932 8 235 410
Rouen-
Normandie-
Métropole
2 317 420 381 654 1 880 000 11 810 000 16 389 074
Toulouse
Métropole 2 957 673 3 532 464 685 062 11 637 412 18 812 611
Total Hors voirie Voirie Général
70 609 624 90 230 793 160 840 417
Source : avis des CLERCT - présidents des CRC - mars 2017
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COUR DES COMPTES
350
Annexe n° 17 : chantiers induits par une fusion
de collectivités
La mise en œuvre de la fusion de collectivités territoriales ou
d’établissements publics se concrétise à travers six chantiers principaux,
dont l’importance relative varie en fonction du niveau de collectivité :
Réorganisation institutionnelle et administrative
- installation du nouvel organe délibérant (après recomposition ou
élection) et du nouvel exécutif ;
- réorganisation de la structure administrative : les structures
administratives des anciennes entités (directions support et directions
fonctionnelles) sont fusionnées en une structure administrative unique ;
- création de l’organigramme et nomination des agents : selon une
démarche allant de la nomination du directeur général des services, des
directeurs généraux adjoints, des directeurs et des chefs de service à celle
des agents.
Refonte des fonctions supports
- harmonisation des systèmes d’information (notamment le système
d’information RH et le système d’information financier). Cela implique
l’acquisition de nouvelles licences, le paramétrage des nouveaux logiciels,
la reprise des données et la formation des agents. Le plus souvent, le
manque des compétences en interne suppose le recours à une société de
services en informatique. Un tel chantier nécessite, a minima, 18 mois de
travail ;
- harmonisation de l’organisation et des processus liés aux fonctions
support (notamment la chaîne budgétaire et comptable, la fonction achat,
etc.).
Gestion et harmonisation du cadre RH
- gestion des enjeux liés à la mobilité des agents ;
- conduite des négociations collectives afin d’harmoniser le régime
indemnitaire des agents, leur temps de travail, les avancements d’échelon
et l’action sociale.
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ANNEXES
351
Territorialisation de l’action publique
- détermination du siège de la nouvelle entité et du devenir des anciens
sites (cession, conservation pour le maintien de directions ou d’équipes,
conservation comme antennes locales, etc.) ;
- constitution d’antennes locales (si cela est considéré comme
nécessaire pour préserver le lien de proximité).
Harmonisation des politiques publiques
- harmonisation de la fiscalité ;
- harmonisation des politiques publiques : détermination de la poursuite
(ou non) des compétences exercées de façon facultative par les anciennes
entités ; refonte des modalités d’exercice (production de règlements
d’interventions uniques, harmonisation des modes de gestion) et de leur
tarification.
Fusion des organismes satellites (agences, observatoires, sociétés
publiques locales, etc.).
La fusion de collectivités est un processus complexe, qui requiert
des moyens spécifiques internes à la collectivité, ou mobilisés auprès de
prestataires extérieurs.
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COUR DES COMPTES
352
Annexe n° 18 : réorganisation des services dans
les nouvelles régions
Source : Association Régions de France (taux d’avancement à février 2017)
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ANNEXES
353
Annexe n° 19 : harmonisation des régimes
indemnitaires et des politiques publiques dans les
nouvelles régions
Source : Association Régions de France (taux d’avancement à février 2017)
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COUR DES COMPTES
354
Annexe n° 20 : organisation territoriale des
nouvelles régions
Source : Association Régions de France (taux d’avancement à février 2017)
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ANNEXES
355
Annexe n° 21 : harmonisation des tarifs des cartes
grises dans les nouvelles régions
Source : Rapports d’orientation budgétaire et rapports de présentation du budget
primitif des nouvelles régions
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COUR DES COMPTES
356
Annexe n° 22 : contrôle budgétaire - saisines et
avis des CRC en 2016
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ANNEXES
357
Annexe n° 23 : méthodologie de la typologie de la
situation financière des collectivités d’outre-mer
Catégorie Critères
Situation
financière
saine
1er critères
EBF > 5 % des produits de gestion et au moins constant sur la période
Epargne nette > 5% des produits de gestion
Evolution (en moyenne annuelle) des charges de personnel < 3%
Capacité de désendettement < 15 ans
2ème critères
Absence de dettes sociales et fiscales
Délai de paiement des fournisseurs d’environ 30 jours
Situation
financière
dégradée
1er critères
FRNG <0
BFR >0
Délai de paiement des fournisseurs > 60 jours
2ème critères
EBF < 5 % des produits de gestion et au moins constant sur la période
Epargne nette < ou = 5 % des produits de gestion
Poids des charges de personnel : ratio n°7 > 60% à comparer avec
les charges à caractère général.
Evolution (en moyenne annuelle) des charges de personnel > 3%
(impact mécanique du GVT).
Capacité de désendettement > 15 ans
Marges de manœuvre
Sur les charges de gestion, (ratio de rigidité des charges structurelles
< 0.6)
« Réserve fiscale » en bases ou en taux < plafonds
Situation
financière
alarmante
(très
dégradée
mais
réversible
1er critères
FRNG <0
BFR >0
Délai de paiement des fournisseurs > 90 jours
Dettes sociales et fiscales élevées
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COUR DES COMPTES
358
Catégorie Critères
par la CL
elle-même)
2ème critères
EBF < 5 % des produits de gestion et en baisse sur la période
Epargne nette < 0 ou nulle
Poids des charges de personnel : ratio n°7 > 60% à comparer avec
les charges à caractère général.
Evolution (en moyenne annuelle) des charges de personnel > 3%
(impact mécanique du GVT)
Capacité de désendettement > 20 ans
Marges de manœuvre
Sur les charges de gestion, (ratio de rigidité des charges structurelles
> 0.6)
« Réserve fiscale » en bases ou en taux < plafonds
Situation
financière
critique (très
dégradée
mais
irréversible
par la CL
elle-même)
1er critères
FRNG <0
BFR >0
Délai de paiement des fournisseurs > 180 jours
Dettes sociales et fiscales élevées
2ème critères
EBF < ou = 0 et en baisse sur la période
Epargne nette < 0 ou nulle
Poids des charges de personnel : ratio n°7 > 60% à comparer avec
les charges à caractère général.
Evolution (en moyenne annuelle) des charges de personnel > 3%
(impact mécanique du GVT)
Capacité de désendettement > 20 ans
Marges de manœuvre
Fiscalité > plafonds ou déficit de fonctionnement cumulé > à 10 fois
le produit des impôts
L’entrée dans la catégorie « saine » s’effectue par l’EBF et l’épargne
nette. S’ils sont supérieurs à 5 %, une vérification est faite sur l’évolution
des charges de personnel, qui doit être inférieure en moyenne annuelle au
GVT (3 %). Si la commune n’est pas trop endettée, sa capacité de
désendettement sera inférieure à 15 ans. L’analyse est confirmée en
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ANNEXES
359
constatant l’absence de dettes sociales et fiscales et un délai de paiement
des fournisseurs aux alentours de 30 jours.
Si la collectivité n’entre pas dans cette catégorie, la principale
analyse est celle du bilan fonctionnel avec le fonds de roulement net global
et le besoin en fonds de roulement. C’est l’entrée dans la catégorie «
dégradée ». L’EBF et l’épargne nette deviennent les deuxièmes critères qui
vont confirmer la situation et mettre en évidence de possibles marges de
manœuvre sur les charges ou les produits.
Le retour au compte de résultat impose de regarder le poids des
charges de personnel en le comparant au niveau de charges à caractère
général pour savoir si le niveau élevé du ratio de personnel tient à un mode
d’organisation des services de la collectivité (internalisation de
nombreuses prestations) ou relève d’autres choix de gestion. L’évolution
en moyenne annuelle des charges de personnel renseigne sur l’effet
volume. Enfin, le ratio de rigidité des charges structurelles peut informer
sur la possibilité pour la collectivité de diminuer ses autres charges.
Dès lors que la situation est dégradée, ce sont les résultats de
l’analyse du bilan fonctionnel qui dominent. Les niveaux d’EBF, d’épargne
nette et leurs tendances permettent de distinguer les situations
« dégradées » de celles qui sont « alarmantes ».
L’absence de marge de manœuvre lorsque la situation est dégradée
fait entrer la collectivité dans la catégorie « critique ».
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COUR DES COMPTES
360
Annexe n° 24 : parts des contributions indirectes
dans les recettes réelles de fonctionnement des
communes, des départements et des régions
d’outre-mer
COMMUNES
En M€ 2013 2014 2015 2016 Variation 2013/2016
Recettes réelles de
fonctionnement 2 472,5 2 482,9 2 558,1 2 393,6 - 3 %
Dont ressources fiscales
propres 834,4 843,2 881,0 846,8 + 1 %
Dont octroi de mer 717,2 708,3 732,8 691,8 -4 %
Dont taxe spéciale sur les
carburants 97,3 100,3 98,0 98,1 + 1 %
DEPARTEMENTS
En M€ 2013 2014 2015 2016 Variation 2013/2015
Recettes réelles de
fonctionnement 2 895,9 3 014,7 3 031,1 2 136,6513 + 5 %
Dont ressources fiscales
propres 1 784,7 1 839,4 1 857,9 1 318,2 + 4 %
Dont octroi de mer
(Guyane) 27 27 23,6 0 -13 %
Dont taxe spéciale sur les
carburants 113,2 111,7 110,5 67,1 -2 %
Source : données DGFiP – Cour des comptes
513 La diminution du montant en 2016 s’explique par la création des collectivités territoriales
uniques de Guyane et de Martinique, dont les ressources en 2016 ont été mises dans la catégorie
« régions et collectivités uniques ». 514 Le montant des recettes réelles de fonctionnement en 2016 intègre les RRF des deux nouvelles
collectivités uniques de Guyane et de Martinique (1 369,6 M€), ce qui explique sa nette
augmentation.
REGIONS ET COLLECTIVITES UNIQUES
En M€ 2013 2014 2015 2016 Variation 2013/2015
Recettes réelles de
fonctionnement 1 183,4 1 196,8 1 177,4 2 100,3514 -1 %
Dont ressources fiscales
propres 441,2 481,6 483,7 1 119,7 +10 %
Dont octroi de mer 268,2 269,6 262,9 306,0 -2 %
Dont taxe spéciale sur les
carburants 246,1 232,8 240,5 297,8 -2 %
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ANNEXES
361
Annexe n° 25 : répartition de l’octroi de mer
entre collectivités
Source : Cour des comptes
Octroi de mer (taux fixés par les conseils régionaux et collectivités uniques)
Communes : octroi de mer de base Régions et collectivités uniques : droit additionnel à l'octroi de mer (taux maximum de 2,5 %)
Solde : FRDE
80 % communes 20 % régions et collectivités uniques
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COUR DES COMPTES
362
Annexe n° 26 : dotation forfaitaire des communes
d’outre-mer en 2016
Source : DGCL
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ANNEXES
363
Annexe n° 27 : évolution du FPIC
M€ 2015 2016 Evolution 2015-2016
FPIC national 780,0 1 000,0 + 28,21 %
Dont quote-
part et
garanties OM
41,8 53,7 + 28,47 %
Dont métropole 738,2 946,3 + 28,19 %
Source : DGCL
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COUR DES COMPTES
364
Annexe n° 28 : principales masses financières des
collectivités des DROM (2013-2016)
Masses financières
des communes 2013 2016
en M€
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Recettes réelles de
fonctionnement
(RRF)
589 257 524 1 103 598 284 529 1 169
RRF/habitant
en € 1 437 1 112 1 308 1 239 1 202 1 462 1 152 1 350 1 384
Dépenses réelles de
fonctionnement
(DRF)
556 236 511 1 000 564 273 522 1 084
DRF/habitant
en € 1 356 1 021 1 276 1 205 992 1 379 1 107 1 332 1 283
Recettes réelles
d'investissement hors
emprunts (RRI)
86 57 62 172 France 79 56 68 164
RRI/habitant
en € 210 247 155 207 174 193 227 174 194
Dépenses réelles
d'investissement hors
remboursement dette
(DRI)
167 69 86 292 France 94 53 51 268
DRI/habitant
en € 407 298 215 352 392 230 215 130 317
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ANNEXES
365
Masses financières des EPCI 2013 2016
en M€
Gu
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Gu
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Ma
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Gu
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Réu
nio
n
Recettes réelles de
fonctionnement (RRF) 71 49 179 381 121 91 201 408
RRF/habitant en €
173 212 447 459 296 369 513 483
Dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) 48 43 158 352 99 61 184 395
DRF/habitant
en € 117 186 394 424 242 247 470 468
Recettes réelles
d'investissement hors
emprunts (RRI)
0,7 2 8 26 6 12 8 51
RRI/habitant en €
2 9 20 31 15 49 20 60
Dépenses réelles
d'investissement hors
remboursement dette
(DRI)
9 9 36 111 29 9 16 77
DRI/habitant en €
22 39 90 134 71 37 41 91
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COUR DES COMPTES
366
Masses financières des 2
départements 2013 2016
en M€
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Gu
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Métr
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Paris
2015
Recettes réelles de
fonctionnement (RRF) 612 1 357 671 1 485
RRF/habitant
en € 1 493 1 635 967 1 640 1 758 984
Dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) 582 1 284 624 1 381
DRF/habitant
en € 1 420 1 547 859 1 525 1 635 880
Recettes réelles
d'investissement hors
emprunts (RRI)
45 76 25 59
RRI/habitant en €
110 92 61 70
Dépenses réelles
d'investissement hors
remboursement dette
(DRI)
119 159 88 108
DRI/habitant en €
290 192 215 128
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ANNEXES
367
Masses financières des
2 régions 2013 2016
en M€
Gu
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Métr
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Paris
Gu
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Métr
op
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ho
rs
Paris
2015
Recettes réelles de
fonctionnement (RRF) 288 519 281 505
RRF/habitant en € 703 625 348 687 598 346
Dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) 233 369 216 413
DRF/habitant en € 568 445 269 528 489 276
Recettes réelles
d'investissement hors
emprunts (RRI)
59 148 89 185
RRI/habitant en € 144 178 218 219
Dépenses réelles
d'investissement hors
remboursement dette
(DRI)
147 281 121 548
DRI/habitant en € 359 339 296 659
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COUR DES COMPTES
368
Masses financières des collectivités des DROM hors départements,
régions et collectivités uniques de Guyane et de Martinique
2013 2016 Total
en M€
Gu
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Ma
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Réu
nio
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Gu
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Gu
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Ma
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niq
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Réu
nio
n
Recettes réelles de
fonctionnement (RRF) 1560 306 703 3 360 1607 375 730 3 567 6 279
RRF/habitant en € 3 806 1 324 1 755 4 049 3 929 1 521 1 863 4 223 11 535
Dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) 1419 279 669 3 005 1 465 334 706 3 273 5 778
DRF/habitant en € 3 462 1 207 1 670 3 621 3 581 1 355 1 802 3 875 10 613
Recettes réelles
d'investissement hors
emprunts (RRI)
190,7 59 70 422 205 68 76 459 808
RRI/habitant en € 465 255 175 508 501 276 194 543 1 514
Dépenses réelles
d'investissement hors
remboursement dette
(DRI)
442 78 122 843 312 62 67 1 001 1 442
DRI/habitant en € 1 078 337 305 1 016 763 252 171 1 185 2 370
* hors Région, département et Collectivités uniques
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ANNEXES
369
Annexe n° 29 : évolution de la situation des
impayés de RSA des départements
aux CAF
Département Situation au 31
dec 2015 Situation au 31 déc
2016
ARDENNES 0 5 782 970
CANTAL 906 432 909 159
CHER 785 675 3 325 151
CORREZE 1 257 334 1 257 784
CREUSE515 1 170 881 2 325 887
EURE 0 6 545 062
INDRE-ET-LOIRE 0 1 235 709 LOT ET GARONNE
0 4 291 957
HAUTE-MARNE 0 340 038
MAYENNE 0 1 635 420
MOSELLE 0 5 443 239
NORD 54 540 961 110 685 519
HAUTES PYRENEES
710 040 1 721 377
SOMME 0 3 370 824
ESSONNE 13 306 149 216 402
GUADELOUPE 35 269 065 43 634 870
MARTINIQUE 820 348 820 348
Total : 108 766 885 193 541 717
Source : CNAF
515 Le département de la Creuse a informé la Cour qu’il avait effectué, le 31 décembre
2016, un versement de 1 275 057 €.
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COUR DES COMPTES
370
Annexe n° 30 : dispersion de la dépense sociale
par habitant pour les trois allocations
individuelles de solidarité516
Décomposition de la dispersion de la dépense sociale par habitant
pour les 3 AIS (RSA, APA et PCH)
Source : Cour des comptes – données DGCL
Pour le RSA, le niveau de dépense par bénéficiaire est quasiment
neutre et pour l’APA, il varie peu (11 %). Pour la PCH, en revanche,
l’hétérogénéité de la dépense par bénéficiaire contribue à peu près autant
(61 %) à la dispersion de la dépense par habitant que le taux de
bénéficiaires (52 %). La dispersion de la dépense de PCH par habitant est
donc liée pour moitié seulement aux caractéristiques du département.
D’autres facteurs, notamment organisationnels et de gestion expliquent
l’autre moitié de la dispersion, et participent à l’hétérogénéité de la dépense
par bénéficiaire.
516 Ce calcul est fondé sur l’équation suivante, fonction de la dépense par habitant (DH),
du taux de bénéficiaires dans la population du département (TB) et de la dépense par
bénéficiaire (DB) : DH = TB x DB. Le passage par le logarithme et la variance donne :
100 % =𝑉𝑎𝑟(ln (𝑇𝐵))
𝑉𝑎𝑟(ln(𝐷𝐻))+
𝑉𝑎𝑟(ln (𝐷𝐵))
𝑉𝑎𝑟(ln(𝐷𝐻))+ 2 ×
𝐶𝑜𝑣(ln(𝑇𝐵) , ln (𝐷𝐵))
𝑉𝑎𝑟(ln(𝐷𝐻))
RSA APA PCH
Dispersion de la dépense par
habitant 0,03954 0,02219 0,01822
Contribution du taux de
bénéficiaires 87% 119% 52%
Contribution de la dépense par
bénéficiaire 1% 11% 61%
Contribution de l'interaction entre
dépense par bénéficiaire et taux de
bénéficiaires
12% -30% -13%
Total : 100% 100% 100%
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ANNEXES
371
Annexe n° 31 : financement du RSA et du RMI
Le financement du RSA et du RMI a été assuré par deux transferts
de fiscalité : le transfert d’une première tranche de taxe individuelle sur les
produits pétroliers (TIPP)517 en 2004 puis l’ajout d’une seconde tranche
lors de la généralisation du RSA.
À ces deux transferts, qui représentent 5,9 Md€ en 2015, s’ajoute
l’attribution du fonds départemental de mobilisation pour l’insertion
(FDMI), créé par la loi de finances pour 2006, doté de 100 M€ en 2006 et
de 80 M€ en 2007. Ce fonds avait pour objectif initial de soutenir le
renforcement des actions d’insertion des départements. Son montant a été
augmenté à 500 M€ en 2006, maintenu à ce niveau pendant trois ans puis
régulièrement reconduit. La loi de finances pour 2017 a renforcé la part
dite « insertion » afin d’encourager les départements dans leurs actions
d’insertion. S’il ne s’agit pas à proprement parler d’une compensation, le
FMDI est tout de même intégré au calcul du « reste à charge ».
Source : Cour des comptes
517 Désormais taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.
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COUR DES COMPTES
372
Annexe n° 32 : financement de l’APA
Le financement de l’APA est assuré par l’attribution aux
départements de deux concours versés par la CNSA, d’un montant
prévisionnel de 2,3 Md€ en 2017.
Le concours APA I, de 1,9 Md€ en 2017, a été créé par la loi n°2001-
647 du 20 juillet 2001. Il est réparti selon quatre critères et financé par
diverses ressources (notamment des parts du produit de la contribution
solidarité autonomie, des droits tabac, de la contribution sociale généralisée
affectée à la CNSA518 et de la contribution additionnelle pour l’autonomie).
Le concours APA II, de 454 M€ en 2017, a été ajouté par la loi
d’adaptation de la société au vieillissement et finance la revalorisation des
plafonds de l’APA à domicile pour les personnes les moins autonomes, le
droit au répit des aidants et la revalorisation des salaires des professionnels
de la branche des professionnels aide à domicile.
Source : Cour des comptes
518 Jusqu’à la fin 2015.
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ANNEXES
373
Annexe n° 33 : financement de la PCH
Le financement de la PCH obéit à un schéma plus simple que celui
de l’APA. Le concours de la CNSA, de 583 M€ en 2017, est financé par
une fraction du produit de la CSA et, à compter du 1er janvier 2017, par
une partie du produit du prélèvement social sur les revenus du capital
affecté à la CNSA, en substitution des droits tabacs.
La CNSA verse également aux départements un concours pour le
financement des maisons départementales des personnes handicapées
(MDPH), au budget desquelles l’État contribue également directement. En
2017, ce concours est prévu à hauteur de 70,8 M€.
Source : Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
374
Annexe n° 34 : financement de l’aide sociale
à l’enfance
La compensation du transfert de la compétence de l’aide sociale à
l’enfance en 1983 a été d’abord opérée par l’attribution de ressources
fiscales destinées également à financer les autres compétences transférées.
En 2010, la loi du 5 mars 2007 relative à la protection de l’enfance
a ajouté à cette première compensation le fonds national de financement de
la protection de l'enfance (FNFPE)519. Financé par l’État et par un
abondement de la CNAF, ce fonds est composé de deux enveloppes : la
première a pour mission originelle d’aider les conseils départementaux à
faire face aux évolutions prévues par la réforme de 2007, la seconde, de
contribuer au financement d’actions spécifiques.
Les derniers ajustements de compétences ont donc donné lieu à une
plus grande fragmentation du financement qui repose désormais, en plus
de la fiscalité transférée, sur de nombreux fonds.
Source : Cour des comptes
519 Décret n° 2010-497 du 17 mai 2010 relatif au fonds national de financement de la
protection de l'enfance
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ANNEXES
375
Annexe n° 35 : ressources attribuées aux
départements à l’occasion des transferts,
créations, extensions de compétences et des
principales lois régissant les trois AIS et l’ASE
Fondement
juridique Objet Ressources attribuées Jurisprudence
Aide
sociale à
l'enfance
Loi n°83-663 du
22 juillet 1983
Transfert de la
compétence
Art. 93 à 99 de la loi du 7
janvier 1983 (panier de ressources attribué aux
départements)
Loi n°2007-293 du
5 mars 2007
Réorganisation des
conditions d'exercice de la
compétence
Création du Fonds national
pour la protection de
l'enfance
DC n°2010-109 du
25 mars 2011: aucune obligation de
compensation
Loi n°2016-297 du
14 mars 2016 Pas de changement
Formalisation du soutien
exceptionnel apporté par
l'État aux conseils départementaux pour la
mise à l'abri, l'évaluation et
l'orientation des mineurs non accompagnés
(financement par le FNPE)
APA
Loi n° 97-60 du 24
janvier 1997 Création de la PSD
Loi n° 2001-647
du 20 juillet 2001 relative à la prise
en charge de la
perte d'autonomie
des personnes
âgées et à
l'allocation personnalisée
d'autonomie (1)
Création de compétence par substitution de l'APA
à la PSD, qui relevait déjà
de la compétence des
départements
Création du fonds de financement de l'APA
auquel se substitue à
compter de 2004 le
concours de la CNSA
QPC n°2011-143 du
30 juin 2011
Loi n°2015-1776
d'adaptation de la société au
vieillissement
Réforme de l'APA
Création de l'APA 2
financée par une fraction additionnelle de la CASA
(350M€ en 2016)
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COUR DES COMPTES
376
Fondement
juridique Objet Ressources attribuées Jurisprudence
PCH
Loi n°2005-102 du
11 février 2005
Création de la PCH par
fusion de diverses
prestations
Concours de l'État apporté
via la CNSA
QPC n°2011-144 du
30 juin 2011
RMI
puis
RSA
Loi n°2003-1200 du 18 décembre
2003 Transfert de compétence
Attribution d'une fraction de
la TICPE (ex-TIPP) aux
conseils départementaux. Clause de revoyure en 2004
pour tenir compte de la
réforme de l'ASS et de la création du RMA. La LFR
2005 stabilise le droit à
compensation et prévoit un abondement exceptionnel.
La LFI 2006 crée le FDMI,
reconduit par période
triennale.
Loi n° 2008-1249
du 1er décembre 2008 généralisant
le RSA
Transfert de compétence
pour la seule partie
correspondant à l'ex-API,
fusionnée dans le RSA.
Reprise par l'État des
dispositifs d'intéressement du RMI jusqu'alors
financés par les
départements
Fraction supplémentaire de
TICPE. Montant de
compensation établi à titre
provisoire pour 2009, 2010,
2011. Stabilisation des règles de la compensation
par la LFI 2013.
QPC n°2011-142/145
du 30 juin 2011
Ordonnance
n°2010-686 du 24 juin 2010
généralisant le
RSA dans les DROM, à St-
Pierre et
Miquelon, Saint-Martin et Saint-
Barthélémy
Dotation de compensation.
Pour St-Martin et St-Barthélémy: majoration de
la DGC
Source : Cour des comptes
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ANNEXES
377
Annexe n° 36 : fonds d’urgence à destination des
départements entre 2010 et 2015
Critères
d’éligibilité
Critères d’éligibilité et de
répartition
Vecteur
juridique
Nombre de
départements
bénéficiaires
Financement
du fonds
Fonds
2010
150 M€
1ère section (75M€) : indice
synthétique de ressources et de
charges (potentiel financier, revenu moyen, proportion de personnes
âgées de plus de 75 ans). Les 30 départements ayant l'indice le plus
élevé sont seuls retenus. 2ème
section : examen individuel de la situation des départements (évolution
et dynamisme des dépenses, de
l'endettement et de l'autofinancement) et signature d'une
convention État-département.
Loi de
finances rectificative
pour 2010
1ère part : 30 départements
Prélèvement exceptionnel
sur les fonds
propres de la CNSA
Fonds
2012
170 M€
1ère section (85M€) : quote-part
outre-mer puis solde versé à la
première moitié des départements
hexagonaux classés en fonction d'un indice synthétique de ressources et
de charges (nombre de bénéficiaires des AIS : 40%APA, 10%PCH,
20%RSA ; revenu moyen par
habitant pondéré à 30%). Pas de prise en compte du potentiel
financier.
2ème section : critères identiques au fonds 2011.
Loi de
finances
rectificative pour 2012
1ère part : 50
départements
CNSA
(prélèvement exceptionnel
sur la section
IV)
Fonds
2015
50 M€
Critères cumulatifs
: 1°) taux d'épargne brute inférieur ou
égal à 7,5% en
2014. 2°) Taux de dépenses sociales
(RSA, PCH-ACTP
et APA) rapporté aux dépenses de
fonctionnement
supérieur ou égal à la moyenne des
départements.
Deux sections de 25M€ chacune:
1ère section : répartition en fonction
d'un indice égal au rapport entre population du département et taux
d'épargne brute. Les départements
dont le taux de DMTO est inférieur à
4,50% au 1er janvier 2015 ne
perçoivent pas cette part.
2ème section : répartition en fonction du rapport entre le nombre de
bénéficiaires des AIS et la population
du département.
Loi de
finances
rectificative
pour 2015
10 départements
(Aisne, Cher,
Gard, Nord, Pas-de-Calais,
Seine-Saint-
Denis, Réunion,
Martinique,
Guyane, Val d’Oise)
CNSA
Source : Cour des comptes
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COUR DES COMPTES
378
Annexe n° 37 : schéma d’élaboration des plans
d’aide de l’APA à domicile
1. Réception dossier demande d'APA, vérification de sa complétude
2. Transmission des informations à l’équipe médico-sociale pour évaluation
de la dépendance et des besoins à domicile
3. Visite à domicile : évaluation des besoins à domicile par une équipe
pluridisciplinaire et élaboration du plan d’aide
4. Étude des plans d’aide par services du département : validation ou
modification du plan d'aide proposé
5. Signature du plan d'aide par Président du Conseil départemental
6. Notifications des droits aux familles
7. Paiement de l’allocation
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ANNEXES
379
Annexe n° 38 : nombre de bénéficiaires suivis par
agent des services sociaux du département
selon dispositif
Ces données sont issues des rapports d’observations définitives des chambres régionales des comptes et concernent les années 2014 ou 2015 en fonction des informations transmises par les services des départements.
Source : Cour des comptes
ASE RSA PA PH
Services
transver-
saux
Total ETP ASE RSA PA PH
Total
bénéfi-
ciaires
Allier 170 54 47 13 76 360 1835 9033 11112 1468 23448 65
Aude 216 205 56 59 84 620 1696 17046 7851 3116 29709 48
Bouches du Rhône 141 246 1003 1612 NR 82233
Calvados 67 41 81 24 473 686 4624 15596 14941 2681 37842 55
Cher 239 60 59 30 234 622 1629 9652 7767 1302 20350 33
Côtes d'Armor 32 646 1596 10886 14948 2644 30074 47
Dordogne 108 167 79 17 266 584 1999 10339 12869 1991 27198 47
Drôme 215 31 353 720 2559 12708 13537 2688 31492 44
Eure 92 49 227 447 3268 13471 9015 2979 28733 64
Finistère NR 4071 16368 18922 3501 42862
Ille-et-Vilaine 187 933 5702 17526 18771 3201 45200 48
Indre et Loire 156 60 58 20 358 651 2168 13612 13853 13501 43134 66
Loiret 251 212 57 584 1225 15320 14619 2281 33445 57
Lot 76 100 41 24 3 244 2223 3401 6118 852 12594 52
Morbihan 148 71 38 5 661 922 3700 14000 19832 5000 42532 46
Oise 1045 2443 19668 18113 7744 47968 46
Pas-de-Calais 325 122 1024 1762 5228 59200 35902 8810 109140 62
Haute-Saône 70 10 21 13 57 227 1885 4589 5238 1054 12766 56
Saône-et-Loire 341 30 45 416
Yvelines 266 286 40 52 149 793 2137 23439 15522 3817 44915 57
Yonne 91 25 146 323 2496 19108 8450 2216 32270 100
Val-de-Marne 696 314 124 87 126 1347 4923 34146 23391 5433 67893 50
Bas-rhin (1) 150 1550 3837 26483 22199 4811 57330 37
Moyenne 54
(1) Le nombre d'agents du département est minoré du fait de la délégation de l'action sociale de proximité à la
ville de Strasbourg. Taux de suivi non significatif
Nombre de
bénéficiaires
suivis par
agent du
département
NR
NR : donnée non renseignée
64
NR
291
NR NR
62
NR
Département
Effectifs agents des services sociaux
départementaux
Nombre de bénéficiaires selon
dispositif
222 NR
NR NR
122
80
NR
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COUR DES COMPTES
380
Annexe n° 39 : poids des indus et taux
de recouvrement par AIS
Source : Cour des comptes
Indus en % des
allocations
versées
Taux recouvrement
en % des titres
émis
Indus en %
des
allocations
versées
Taux
recouvrement
en % des titres
émis
Indus en %
des
allocations
versées
Taux
recouvrement en
% des titres émis
Allier 1,0% 92,4% 0,2% 95,0% 1,0% 78,0%
Aude 0,8% 49,4% 0,6% 96,0% NR NR
Bouches du Rhône 1,0% 24,4% NR NR NR NR
Calvados 1,3% 45,3% 1,2% NR 1,1% NR
Cher NR 27,8% NR 61,6% NR 47,3%
Côte d'Armor NR NR 0,2% 74,6% 1,1% 90,6%
Dordogne 0,8% NR 2,7% NR 1,9% NR
Drôme 0,1% 16,9% 0,2% NR 0,5% NR
Eure 0,6% NR 0,2% NR 0,9% NR
Finistère NR NR NR 88,0% NR 65,3%
Ille-et-Vilaine 0,8% NR 0,6% NR 3,2% NR
Indre et Loire 1,8% 75,9% 0,1% 78,7% 0,0% NR
Lot 1,2% 78,0% 0,0% 73,0% 0,1% NR
Morbihan 0,9% 53,0% 3,7% 98,0% 1,0% 91,0%
Oise 2,1% 37,1% 0,3% 56,7% 0,5% 33,3%
Pas-de-Calais 0,6% 51,6% 1,2% 83,9% 1,7% NR
Haute-Saône 1,1% 48,0% 0,2% 100,0% 1,4% 96,0%
Saône-et-Loire 1,0% NR 6,0% 6,0% NR
Yvelines NR 69,4% 0,6% 74,0% 0,6% 77,3%
Yonne 1,0% 21,0% 0,6% 90,7% 1,5% NR
Val-de-Marne 52,0% NR NR NR NR
Vendée NR NR 0,2% NR 1,4% NR
Loiret NR 45,2% NR 89,3% NR NR
Bas-Rhin 1,0% 38,6% 0,6% 96,6% 2,8% 71,9%
Moyenne (selon
méthodologie enquête Cour
des Comptes)
1% 45% 1% 84% 2% 72%
mini 1,0% 21,0% 0,1% 61,6% 0,1% 33,3%
maxi 2,1% 78,0% 6,0% 100,0% 6,0% 100,0%
Département
(Données 2015)
RSA APA PCH
Pour les départements s ignalés en jaune, les chi ffres ont été obtenus selon une méthodologie dis tincte de
l 'enquête
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Réponses des administrations,
des collectivités et des organismes
concernés
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Sommaire
Réponse du Premier ministre .................................................................. 391
Réponse du président de l’Association des régions de France (ARF) .... 395
Réponse du président de l'Assemblée des départements de France (ADF)397
Réponse du président de l'Assemblée des communautés de France (AdCF)
................................................................................................................ 402
Réponse du président de France Urbaine ............................................... 417
Réponse de la présidente de Villes de France ......................................... 421
Réponse du président de l’Association des petites villes de France (APVF)
................................................................................................................ 423
Réponse du président de l'Association nationale des directeurs d'action
sociale et de santé des conseils généraux des départements et des métropoles
(ANDASS) ............................................................................................. 428
Réponse de la directrice de la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA) .............................................................................. 431
Réponse du président de l'Observatoire du développement et de l'action
sociale ..................................................................................................... 434
Réponse du président du conseil exécutif de Corse ................................ 435
Réponse de la présidente du conseil régional d’Île-de-France ............... 437
Réponse du président du conseil régional de Normandie ....................... 438
Réponse de la présidente du conseil régional d’Occitanie ...................... 440
Réponse du président du conseil départemental de l’Ariège .................. 441
Réponse du président du conseil départemental de l’Aude .................... 443
Réponse du président du conseil départemental du Bas-Rhin ............... 445
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COUR DES COMPTES
384
Réponse du président du conseil départemental de Charente-Maritime . 446
Réponse du président du conseil départemental de Dordogne ............... 449
Réponse du président du conseil départemental de l’Essonne ................ 452
Réponse du président du conseil départemental du Gard ....................... 454
Réponse du président du conseil départemental du Haut-Rhin .............. 455
Réponse du président du conseil départemental de Haute-Saône ........... 457
Réponse du président du conseil départemental des Hautes-Pyrénées ... 460
Réponse du président du conseil départemental des Hauts-de-Seine .... 462
Réponse du président du conseil départemental de l’Hérault ................. 463
Réponse du président du conseil départemental de l’Ille-et-Vilaine ...... 464
Réponse du président du conseil départemental du Loir-et-Cher ........... 466
Réponse du président du conseil départemental de Maine-et-Loire ....... 468
Réponse du président du conseil départemental de la Nièvre ................. 469
Réponse du président du conseil départemental du Nord ....................... 470
Réponse du président du conseil départemental de l’Oise ...................... 471
Réponse du président du conseil départemental de l’Orne ..................... 472
Réponse du président du conseil départemental du Pas-de-Calais ......... 473
Réponse du président du conseil départemental du Puy-de-Dôme ......... 475
Réponse de la présidente du conseil départemental des Pyrénées-Orientales
................................................................................................................ 477
Réponse du président du conseil départemental de la Sarthe ................. 478
Réponse du président du conseil départemental de Savoie..................... 479
Réponse du président du conseil départemental de la Seine-Maritime ... 479
Réponse du président du conseil départemental de Seine-Saint-Denis .. 480
Réponse du président du conseil départemental de la Somme ............... 481
Réponse du président du conseil départemental du Tarn ........................ 483
Réponse du président du conseil départemental de la Vendée ............... 484
Réponse du président de la Métropole de Lyon ..................................... 485
Réponse du président de Montpellier Méditerranée Métropole et maire de
montpellier .............................................................................................. 485
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
385
Réponse du président de la Métropole Nice-Côte d’Azur et maire de Nice
................................................................................................................ 486
Réponse du président de Rennes Métropole ........................................... 488
Réponse du président de la Métropole Rouen Normandie ..................... 489
Réponse du président de la communauté d'agglomération intercommunale
des villes solidaires du Sud (CIVIS) ....................................................... 491
Réponse du maire des Abymes ............................................................... 493
Réponse du maire d'Annecy ................................................................... 498
Réponse du maire de Cayenne ................................................................ 499
Réponse du maire de Grenoble ............................................................... 500
Réponse du maire de l’Entre-Deux......................................................... 502
Réponse du maire du Port ....................................................................... 502
Réponse du maire du Tampon ................................................................ 504
Réponse du maire de Nantes .................................................................. 505
Réponse du maire de Rennes .................................................................. 505
Réponse du maire de Sainte-Rose (Guadeloupe) ................................... 506
Réponse du président du syndicat de valorisation des déchets (SYVADE)
................................................................................................................ 509
Destinataires n’ayant pas d’observation
Directeur général de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
(CCMSA)
Président du conseil régional du Grand-Est
Président du conseil régional des Hauts-de-France
Président du conseil départemental de l’Aube
Président du conseil départemental de l’Aveyron
Présidente du conseil départementale de la Creuse
Président du conseil départemental de l’Eure
Président du conseil départemental de Haute-Loire
Président du conseil départemental de Haute-Savoie
Président du conseil départemental de l’Indre
Président du conseil départemental de Loire-Atlantique
Président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques
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COUR DES COMPTES
386
Président du conseil départemental de la Vienne
Président de l’Eurométropole de Strasbourg
Président de la communauté d'agglomération Carcassonne Agglo
Président de la communauté d'agglomération de Metz Métropole
Maire de Châteaudun
Maire d’Issy-les-Moulineaux
Maire des Trois-Bassins
Maire de Rouen
Maire de Saint-Joseph
Maire de Segré-en-Anjou-Bleu
Président du syndicat intercommunal des Énergies de la Loire
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
387
Destinataires n’ayant pas répondu
Président de l'Association des maires de France (AMF)
Président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF)
Directeur général de l’Agence française de développement
Directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)
Président du conseil régional d’Auvergne-Rhône-Alpes
Présidente du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté
Président du conseil régional de Bretagne
Président du conseil régional de Centre-Val de Loire
Président du conseil régional de Guadeloupe
Président de l’Assemblée de Guyane
Président du conseil régional de La Réunion
Président du conseil exécutif de Martinique
Président du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine
Président du conseil régional des Pays-de-la-Loire
Président du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur
Président du conseil départemental de l’Ain
Président du conseil départemental de l’Aisne
Président du conseil départemental de l’Allier
Président du conseil départemental des Alpes-de-Haute-Provence
Président du conseil départemental des Alpes-Maritimes
Président du conseil départemental des Ardennes
Président du conseil départemental du Bas-Rhin
Présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône
Président du conseil départemental du Calvados
Président du conseil départemental du Cantal
Président du conseil départemental de Charente
Président du conseil départemental du Cher
Président du conseil départemental de Corrèze
Président du conseil départemental de Corse-du-Sud
Président du conseil départemental de Côte-d'Or
Président du conseil départemental des Côtes d'Armor
Président du conseil départemental des Deux-Sèvres
Président du conseil départemental du Doubs
Président du conseil départemental de la Drome
Président du conseil départemental d’Eure-et-Loir
Président du conseil départemental du Finistère
Président du conseil départemental du Gers
Président du conseil départemental de Gironde
Présidente du conseil départemental de Guadeloupe
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COUR DES COMPTES
388
Président du conseil départemental de Haute-Corse
Président du conseil départemental de Haute-Marne
Président du conseil départemental de Haute-Vienne
Président du conseil départemental des Hautes-Alpes
Président du conseil départemental d’Indre-et-Loire
Président du conseil départemental du Jura
Présidente du conseil départemental de La Réunion
Président du conseil départemental des Landes
Président du conseil départemental de la Loire
Président du conseil départemental du Loiret
Président du conseil départemental du Lot
Président du conseil départemental du Lot-et-Garonne
Présidente du conseil départemental de Lozère
Président du conseil départemental de la Manche
Président du conseil départemental de la Marne
Président du conseil départemental de la Mayenne
Président du conseil départemental de la Meuse
Président du conseil départemental du Morbihan
Président du conseil départemental de Moselle
Président du conseil départemental de Saône-et-Loire
Président du conseil départemental de Seine-et-Marne
Président du conseil départemental du Tarn-et-Garonne
Président du conseil départemental du Territoire de Belfort
Président du conseil départemental du Val d'Oise
Président du conseil départemental du Val-de-Marne
Président du conseil départemental du Var
Président du conseil départemental de Vaucluse
Président du conseil départemental des Vosges
Président du conseil départemental de l’Yonne
Président du conseil départemental des Yvelines
Président de la métropole d'Aix-Marseille-Provence
Président de Bordeaux Métropole
Président de Brest Métropole
Président de Dijon Métropole
Président de Grenoble-Alpes Métropole
Président de la Métropole européenne de Lille
Président de la Métropole du Grand Nancy
Président de Nantes Métropole
Président d’Orléans Métropole
Président de la Métropole du Grand Paris
Président de Toulouse Métropole
Président de Tours Métropole Val de Loire
Président de la communauté urbaine de Clermont Auvergne Métropole
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
389
Président de la communauté urbaine de Saint-Etienne Métropole
Président de la communauté d'agglomération Ardenne Métropole
Président de la communauté d’agglomération du Centre de la Martinique
(CACEM)
Président de la communauté d'agglomération Espace Sud Martinique
(CAESM)
Présidente de la communauté d'agglomération de Grand Sud Caraïbes
Présidente de la communauté d'agglomération du Cotentin
Présidente de la communauté d'agglomération de Nord Grande-Terre
(CANGT)
Président de la communauté d'agglomération du pays Basque
Président de la communauté d'agglomération du Pays Nord Martinique
(CAP Nord Martinique)
Président de la communauté d'agglomération de Toulon-Provence-
Méditerranée
Président de la communauté d'agglomération de Valenciennes Métropole
Présidente de la communauté de communes du Grand Autunois Morvan
Président de la communauté de communes de Haute-Saintonge
Président de la communauté de communs de Puisaye-Forterre
Président de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine
Président de l’établissement public territorial Paris Seine Ouest
Président de l’établissement public territorial Plaine-commune
Président de l’établissement public territorial Vallée Sud Grand Paris
Maire de Paris
Maire des Anses d’Arlet
Maire d’Awala Yalimapo
Maire de Basse-Pointe
Maire de Basse-Terre
Maire de Bezons
Maire de Bordeaux
Maire de Boulogne-Billancourt
Maire de Brest
Maire de Calais
Maire de Case-Pilote
Maire de Charny-Orée-de-Puisaye
Maire de Cilaos
Maire de Deshaies
Maire du Diamant
Maire de Fort-de-France
Maire de Gros-Morne
Maire de Kourou
Maire de La Hague
Maire de la Possession
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COUR DES COMPTES
390
Maire du Diamant
Maire du Lamentin
Maire de Levallois-Perret
Maire du Prêcheur
Maire de Lyon
Maire de Macouba
Maire de Miribel
Maire de Montsinery-Tonnegrande
Maire de Mortagne-sur-Sèvre
Maire de Papaichton
Maire de Petite-Île
Maire de Pointe-à-Pitre
Maire de Roura
Maire de Saint-Benoît
Maire de Saint-Denis
Maire de Saint-François
Maire de Saint-Laurent du Maroni
Maire de Saint-Louis
Maire de Saint-Louis de Marie-Galante
Maire de Saint-Philippe
Maire de Sainte-Anne
Maire de Sainte-Marie
Maire de Sainte-Rose (La Réunion)
Maire de Sainte-Suzanne
Maire de Terre-de-Haut
Maire de Toulouse
Président de la régie communautaire de l’eau et de l’assainissement
Odyssi
Président du syndicat intercommunal d’alimentation en eau et
d’assainissement de la Guadeloupe
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
391
RÉPONSE DU PREMIER MINISTRE
Dans le contexte budgétaire contraint de la France, ce rapport est un travail d’analyse et de prospective d’autant plus essentiel que les
administrations publiques locales représentent une part importante de la
dépense publique totale.
A titre liminaire, je ne peux que rejoindre la Cour lorsqu’elle souligne
la nécessité d’une plus grande concertation entre l’État et les collectivités territoriales sur la trajectoire financière de ces dernières et sur les mesures
envisagées par l’Etat concernant leurs finances. C’est l’objet de la
Conférence nationale des territoires (CNT) qui a été ouverte par le Président de la République le 17 juillet dernier et dans le cadre de laquelle doit être
notamment conclu entre le Gouvernement et les collectivités territoriales un pacte financier fixant, dans ses grandes lignes, l’évolution des finances
publiques locales sur les cinq prochaines années. Les mesures que la Cour
appelle de ses vœux dans son projet de rapport pourront être débattues au
sein de cette nouvelle instance de concertation.
Le chapitre relatif à l’évolution de la situation financière des
collectivités locales fait apparaître une amélioration de la situation financière des collectivités locales en 2016 résultant notamment de leurs
efforts de gestion qui leur ont permis de ralentir nettement la hausse de leurs dépenses de fonctionnement, voire de les diminuer pour certaines d’entre
elles. Cette évolution illustre la faculté d’adaptation dont ont fait preuve les
collectivités locales pour absorber les réductions de la dotation globale de fonctionnement (DGF) intervenues entre 2014 et 2017, en partie atténuées
par la progression de leurs autres recettes de fonctionnement (fiscalité
transférée, fiscalité directe locale et péréquation, en particulier).
Comme le souligne la Cour, ces efforts doivent être poursuivis : le
Gouvernement attend ainsi 13 Md€ d’économies de la part des collectivités territoriales à horizon 2022, ainsi qu’une baisse de leurs effectifs à hauteur
de 70 000 ETP. Pour tenir compte des efforts déjà accomplis et de la
capacité des collectivités locales à internaliser l’objectif de redressement
des comptes publics, cet effort sera réalisé sans baisse des dotations ex ante ;
toutefois, un mécanisme correctif sera appliqué si les engagements de réduction des dépenses ne sont pas tenus, selon des modalités qui seront
débattues dans le cadre de la CNT.
Comme l’indique la Cour, les dépenses d’investissement des collectivités locales, notamment celles des communes et de leurs
groupements, se stabilisent en 2016, après leur forte baisse des dernières années. L’amélioration à cet égard a été encouragée par la hausse des
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COUR DES COMPTES
392
dotations en faveur de l’investissement (avec notamment la création en 2016
d’un fonds de soutien à l’investissement local doté de 1 Md€, reconduit et porté à 1,2 Md€ en 2017). Conformément aux annonces du Président de la
République, les collectivités territoriales auront accès à hauteur de 10 Md€
au Grand plan d’investissement conduit sur le quinquennat ; dès 2018, environ 1,7 Md€ de crédits seront mobilisés sur les principales dotations
d’investissement à destination des collectivités territoriales.
Je rejoins par ailleurs l’analyse de la Cour quant à l’impact des normes réglementaires sur les dépenses des administrations publiques
locales. Les améliorations encouragées par la Cour, notamment celle relative au développement de l’évaluation a posteriori, seront débattues
dans le cadre de la CNT. D’ores et déjà, j’ai signé le 26 juillet dernier une
circulaire visant à mettre en œuvre le principe selon lequel toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas
d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes. Cette circulaire invite également à un approfondissement et à une
intensification du travail de mesure préalable de l’impact des mesures
réglementaires nouvelles, en particulier de leur chiffrage. Par ailleurs, la Cour propose que le coût des normes fasse l’objet d’une approche
consolidée permettant d’apprécier le coût global d’une politique nouvelle
avant la prise de décision et pas seulement, à l’aval, d’un chiffrage de chacun des textes qui la traduisent. Une telle approche est utile dans le
champ des compétences décentralisées ou en cas de décentralisation d’une nouvelle compétence. Le Gouvernement donne dans ces deux hypothèses son
accord à l’étude de cette proposition dans le cadre de la CNT.
D’une manière plus générale, il est nécessaire de renforcer la cohérence entre les efforts d’économie demandés aux collectivités, les
décisions prises concernant leurs ressources et, d’autre part, les décisions
prises concernant leurs charges.
La Cour consacre une étude spécifique à l’enjeu majeur que constitue
l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements. Cet impact est indéniable, même si la Cour rappelle que les départements
ont connu en 2016 une forte progression de leurs recettes de fonctionnement,
liée principalement à la hausse des recettes de la fiscalité (notamment les droits de mutation à titre onéreux), tout en notant que la situation à cet égard
est très inégale selon les départements. L’avenir du financement du revenu de solidarité active (RSA), et des autres allocations individuelles de
solidarité, est l’un des chantiers prioritaires de la CNT. Conformément aux
annonces du Président de la République, les deux principales options envisageables concernant le RSA sont d’une part sa recentralisation et,
d’autre part, le maintien de la compétence des conseils départementaux
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
393
accompagné d’une meilleure compensation de leur charge financière. La
décision prise à l’issue de la concertation interviendra pour le projet de loi
de finances pour 2019.
J’ai à cet égard porté un intérêt tout particulier aux projections
financières opérées par la Cour, qui estime que la moitié des départements
pourraient être en grande difficulté avec des taux d’épargne inférieurs à 8%
à l’horizon de 2020.
La Cour encourage à raison le recensement et l’évaluation des pratiques innovantes des départements ainsi que la constitution d’un
référentiel des coûts applicables aux différentes catégories d’établissements
sociaux et médico-sociaux ; de tels chantiers ont normalement vocation à être conduits par l’Observatoire des finances et de la gestion publique
locales (OFGPL) car c’est la mission que la loi lui a expressément confiée.
La Cour a par ailleurs choisi de se pencher cette année sur la
situation financière des collectivités des départements d’outre-mer, qui
demeure difficile et se caractérise par un niveau très élevé de dépenses de fonctionnement par rapport aux collectivités de métropole. Si cette
spécificité tient en partie à des différences de situation objectives, l’analyse
de la Cour a le mérite de souligner les efforts qui restent à accomplir en matière de gestion locale et les marges d’amélioration existantes. Elle
rappelle que, pour tenir compte des spécificités de ces territoires, le calcul des attributions des collectivités des départements d’outre-mer au titre de la
dotation globale de fonctionnement et des fonds de péréquation est
dérogatoire du droit commun, et envisage un alignement des modalités de
répartition pour les collectivités métropolitaines et ultramarines.
De manière générale, les collectivités d’outre-mer perçoivent les dotations de péréquation ainsi que la plupart des attributions au titre des
fonds de péréquation au travers d’un mécanisme dit de « quote-part » qui
consiste à prélever sur les ressources mises en répartition une fraction destinée à garantir aux territoires ultra-marins le bénéfice d’un haut niveau
d’attribution tout en neutralisant les effets de « captation » qui résulteraient
d’une simple comparaison avec les indicateurs financiers des collectivités de métropole. Cette comparaison serait impossible entre des situations non
comparables et elle reviendrait à minorer les difficultés de certaines collectivités de métropole qui sont à juste titre considérées comme fragiles.
Le système des quotes-parts constitue un point d’équilibre entre la solidarité
et la soutenabilité des dispositifs de péréquation pour l’ensemble des
collectivités y compris en métropole.
Je partage par ailleurs la recommandation de la Cour visant à
développer « les partenariats entre les directions régionales des finances
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COUR DES COMPTES
394
publiques (DRFiP) et les collectivités, et le recouvrement des produits des
services ». C’est précisément pour répondre aux attentes des élus locaux (des départements d’outre-mer comme de métropole) d’avoir une
connaissance plus fine de leur tissu fiscal, que la direction régionale des
finances publiques noue depuis plusieurs années avec les associations nationales représentatives d'élus locaux, un partenariat privilégié, en vue de
renforcer la coopération avec les collectivités locales sur ce point.
Je rappelle à ce titre que la DGFiP propose depuis 2012 aux communes petites et moyennes des « contrats de partenariat de vérification
sélective des locaux » en vue de fiabiliser les valeurs locatives des propriétés bâties de leurs territoires. Cette démarche partenariale s'applique
également aux collectivités plus importantes, avec un renforcement, dans les
conventions de services comptable et financier (CSCF) des actions de suivi et d'optimisation des bases fiscales qui sont désormais systématiques. En
outre, la désignation dans chaque direction locale d'un référent « optimisation des bases fiscales », particulièrement chargé d'améliorer le
traitement et le suivi des signalements des collectivités territoriales en
matière de gestion et de mise à jour des bases fiscales permettra de renforcer le pilotage local des actions partenariales entreprises. Ces orientations ont
été précisées par une circulaire du Directeur Général des Finances
Publiques en date du 24 mai 2017.
En ce qui concerne l’état d’avancement de la réforme territoriale, la
Cour rappelle à raison que la réforme engagée sous la précédente mandature est en cours de déploiement et qu’il est encore trop tôt pour en
dresser le bilan, en particulier financier. Pour l’avenir, comme le Président
de la République l’a rappelé à l’occasion du lancement de la CNT, le Gouvernement n’entend pas procéder à une nouvelle réforme en profondeur
de l’organisation territoriale et des compétences des différents niveaux de collectivités. Toutefois, les collectivités territoriales auront la possibilité
d’adapter leurs structures et d’accroître leur efficacité.
La Cour recommande d’évaluer le caractère reproductible de la création de la métropole de Lyon à partir d’un bilan de son impact en termes
d’efficacité et d’efficience des politiques publiques métropolitaines et
départementales. Le Gouvernement ne peut que souscrire à cette proposition. Il convient d’apprécier chacune des situations locales à cet
égard.
S’agissant de la recommandation visant à mener une étude sur la
pertinence du maintien des quatre catégories d’EPCI au regard de la
nouvelle carte intercommunale, la question fait l’objet d’une réflexion, liée notamment à l’uniformisation progressive des compétences obligatoires des
catégories. Cette réflexion devra néanmoins prendre en compte le degré
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
395
d’adhésion à un éventuel alignement des compétences et les implications
financières qu’engendrerait une diminution du nombre de catégories
d’EPCI.
S’agissant, enfin, de la fiabilité des comptes publics locaux, j'adhère
pleinement aux conclusions de la Cour en ce que les différentes actions
engagées ces dernières années (travaux de documentation menés sous l'égide du comité de fiabilisation des comptes publics locaux ; évolutions
normatives ; expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales) doivent permettre d'améliorer sensiblement la qualité des comptes
publics locaux et résorber ainsi les anomalies relevées par les chambres
régionales des comptes. Par ailleurs, le déploiement de dispositifs de contrôle interne et le chantier de construction d'un compte financier unique
participent également à la fiabilisation des comptes publics locaux. Comme la Cour le souligne, ces actions doivent s’inscrire dans le cadre de relations
renforcées entre l’ordonnateur et le comptable public. Enfin, la
généralisation obligatoire à toutes les collectivités territoriales d’une comptabilité par fonctions, et la plus grande exhaustivité et fiabilité des
données qui y figurent, permettrait d’élaborer des référentiels de coûts
standards locaux, de mieux comparer les choix de gestion des collectivités
et d’évaluer le coût complet des politiques publiques dans leur ensemble.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION
DES RÉGIONS DE FRANCE (ARF)
Je réitère les observations dont je vous ai fait part le 12 juin dernier
en réponse à deux relevés d’observations provisoires et souhaite réagir plus
particulièrement sur les recommandations formulées dans le rapport.
I – L’évolution de la situation financière des collectivités locales
Si je souscris à l’objectif de poursuite des efforts de gestion déjà largement engagés par les régions, en revanche, je suis fermement opposé
au maintien d’une contribution des régions au redressement des finances publiques telle qu’elle a pu être mise en œuvre depuis 2015. Ainsi, comme a
pu le souligner le 5 septembre dernier le président du Comité des finances
locales, lors de la présentation du rapport annuel de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales, les collectivités ont amélioré leur
situation financière au prix d’une baisse prononcée des investissements et
d’un accroissement des impôts et des tarifs publics.
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COUR DES COMPTES
396
Au regard des besoins d’investissement avenir, en particulier sur le
champ de compétences des régions s’agissant notamment du développement économique et des transports, il n’apparait pas soutenable de poursuivre
dans cette voie.
Ainsi, pour 2018, le Gouvernement a fait part d’une conception renouvelée de la relation entre l’État et les territoires laquelle serait basée
sur la confiance et la responsabilité en prévoyant la négociation d’un contrat
de mandature pour définir les engagements réciproques de chacun des partenaires. Cette méthode, plus respectueuse du principe constitutionnel de
libre administration des collectivités territoriales, me semple plus adaptée pour parvenir à une maitrise durable et pérenne des finances publiques et
en particulier des finances locales.
En revanche, je tiens tout particulièrement à appuyer votre recommandation sur la nécessité de développer l’évaluation a posteriori de
l’impact des décisions de l’État sur les budgets locaux sur la base d’échantillons sélectionnés par le Conseil national d’évaluation des normes
(CNEN). En effet, comme vous l’indiquez dans votre rapport, l’impact net
des décisions de l’État est évalué pour les collectivités locales à 465,1 M€
en 2016 et 1 027,8 M€ en 2017.
Cet exercice permettrait de confirmer ou préciser l’évaluation ex ante
telle qu’actuellement réalisée. J’ajoute que l’association de la Cour des comptes aux travaux d’évaluation serait de nature à en objectiver les
résultats.
II – L’état d’avancement de la réforme territoriale
S’agissant des préconisations formulées sur la partie du rapport
relative à l’état d’avancement de la réforme territoriale, vous proposez que le rapport d’orientation budgétaire des nouvelles régions comporte une
évaluation de l’impact financier de la fusion identifiant les coûts de
transition, les économies réalisées et les surcoûts pérennes.
Comme je vous l’indiquais déjà dans mon courrier du 12 juin dernier,
il sera difficile de chiffrer précisément les économies occasionnées
spécifiquement par les opérations de fusion. En effet, les opérations de fusion
touchent à l’organisation même des nouvelles régions ainsi qu’à leurs
dispositifs d’intervention qui ont pu faire l’objet d’aménagements profonds. En outre, compte tenu de l’échelonnement des opérations de fusion dans le
temps, l’évaluation des économies nécessite une approche pluriannuelle. Enfin, il me semble difficile de dissocier d’une part, les économies liées à la
fusion et d’autre part, celles résultant de la réduction des concours
financiers de l’État.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
397
Pour aboutir à des résultats fiables et incontestables de l’évaluation
du coût global de la fusion des régions, peut-être pourriez-vous envisager la
mise en place d’une mission spécifique de la Cour qui serait chargée de
déterminer une méthodologie commune et partagée avec les régions?
III – La situation financière des collectivités des départements
d’outre-mer
S’agissant des régions d’outre-mer et des collectivités uniques de
Guyane et de Martinique, je souhaite plus particulièrement vous redire mon opposition sur votre recommandation qui consisterait à affecter à la section
d’investissement du budget des collectivités bénéficiaires l’accroissement
annuel des recettes propres. En effet, la mise en œuvre de cette préconisation serait de nature à déséquilibrer profondément les budgets des collectivités
territoriales et en particulier des régions d’outre-mer et des collectivités
uniques de Guyane et de Martinique.
Je souhaite également vous rappeler que la majoration de traitement
ou « sur-rémunération » appliquée sur le traitement des agents publics travaillant dans les départements d’outre-mer qu’ils relèvent des services de
l’État ou des collectivités locales sont des dispositions réglementaires
édictées par l’État. C’est donc bien à l’État de formuler des propositions de réforme de ce dispositif qui impacte, en vertu du principe de parité des
fonctions publiques, la masse salariale des collectivités territoriales des
départements d’outre-mer.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE
DES DÉPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)
La Cour des comptes constate dans la partie relative à la situation
financière des collectivités l'interruption de « l'effet de ciseaux » pour les
Départements et une amélioration notable du niveau d'épargne brute. Elle précise toutefois que les facteurs ayant permis cette situation sont
susceptibles de ne pas être renouvelés à l'avenir.
L'ADF partage le constat de la Cour. Les résultats 2016 sont en effet
favorables globalement et sont dus à la conjonction de trois facteurs
principaux :
- les efforts très soutenus des Départements en gestion ;
- le transfert de l'impopularité fiscale de l'État vers les Départements (comme le souligne la Cour des comptes, le produit de la taxe sur le
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COUR DES COMPTES
398
foncier bâti a augmenté de 7,2 % (+ 913 M€), dont les trois quarts du
gain sont liés à la hausse des taux opérés par les Départements en
2016) ;
- la poursuite de la baisse des investissements.
Cette situation n'est pas pour autant acquise. Concernant les
dépenses, les efforts très importants des Départements pour réduire les
postes de dépenses sur lesquels ils avaient encore des marges de manœuvre
ne seront pas renouvelables à l'infini (en particulier sur les dépenses de personnel qui ont baissé en 2016 (-0,2 %) en raison d'une diminution des
effectifs).
Concernant les recettes, les perspectives pour 2017 sont très
mauvaises :
- baisse de la DGF de 1,148 Mds € comme les deux dernières années ; Il faut rappeler que les Départements n'ont pas bénéficié, contrairement
au bloc communal de la réduction de moitié de la baisse des dotations
pour 2017 ;
- baisse supplémentaire des dotations de l'État en raison de
l'élargissement des variables d'ajustement à la Dotation de
compensation de la Réforme de la Taxe Professionnelle (DCRTP) des
Départements et des Régions. En 2017, la perte globale pour les
Départements représente 240 M€ (initialement prévue à 400 M€, la réduction de cette baisse reste totalement inacceptable) ; Comme le
souligne la Cour, cette mesure revient à faire peser sur les
Départements et les Régions les mesures en faveur du bloc communal ;
- perte d'une partie du dynamisme de la CVAE, en raison du transfert de
la moitié de la CVAE perçue par les Départements vers les Régions.
Aujourd'hui, les Départements se retrouvent dans une situation
paradoxale : ils représentent le niveau de collectivité qui a le plus pâtit de la baisse des dotations mais ils n'ont bénéficié d'aucun soutien à
l'investissement. C'est pourquoi l'ADF partage totalement la
recommandation de la Cour sur la nécessité de tenir compte de la diversité des niveaux de richesse et de charges des différents niveaux de collectivités,
dans le cadre du maintien d'une contribution de celles-ci au redressement
des finances publiques.
S'agissant de la problématique des normes, la Cour juge essentiel de
renforcer les évaluations ex post. L'ADF souscrit à cette recommandation, qui a été formulée à de nombreuses reprises par le Président du Conseil
National d'Évaluation des Normes (CNEN) Alain Lambert, aujourd'hui vice-
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399
président du Département de l'Orne. La généralisation des évaluations a
posteriori est en effet une priorité pour le chantier de la simplification.
Bien trop souvent, les études d'impact annexées aux projets de décret soumis au CNEN comportent des approximations en raison d'une
méthodologie qui reste encore à parfaire. Les évaluations a posteriori
permettraient sans nul doute de mieux discerner les lacunes des études d'impact et ainsi de contribuer à leurs améliorations pour l'avenir. Ce point
est d'autant plus important qu'en plus d'identifier les sources de simplification, ces évaluations a posteriori permettraient de clarifier les
relations financières entre l’État et les collectivités territoriales en
identifiant clairement le coût des nouvelles normes.
Concernant l'état d'avancement de la réforme territoriale, l'ADF tient
à souligner les effets collatéraux sur les finances des Départements des
transferts de compétences aux Régions et aux Métropoles.
Les modalités financières de ces transferts ne permettent pas
d'assurer la neutralité de ces transferts, et pénalisent durablement les
Départements, tout en créant des inégalités entre ces derniers.
Concernant les transferts de la compétence transport aux Régions, la
Cour précise que le montant des charges transférées par les Départements aux Régions s'élève à 2,25 Md€. Il faut préciser que le montant de la fiscalité
transférée (égal à la moitié du produit de CVAE perçue par les Départements en 2016) s'élève à 3,9 Md€. C'est donc près de 1,65 Md€ qui a été transféré
sans couvrir de charges. Ce différentiel est très important et prive les
Départements du dynamisme de la fiscalité sur un montant non négligeable,
la dotation de compensation versée par les Régions étant figée dans le temps.
En prévoyant un reversement sous forme d'une attribution de compensation, le mécanisme de compensation financière revient de fait à
transformer pour les Départements concernés de la fiscalité en dotation.
Ainsi, cette situation est dommageable pour les Départements qui ont transféré davantage de fiscalité qu'ils n'ont transféré de charges (plus de la
moitié des Départements sont dans ce cas, au premier rang desquels les
Départements d'Ile-de-France qui ont transféré la moitié de leur produit de
CVAE sans transférer aucune charge).
S'agissant des transferts de compétences des Départements vers les Métropoles, le mécanisme de compensation prévu souffre également d'un
inconvénient majeur. Le transfert de compétences s'accompagne d'un
transfert de ressources sous la forme d'une dotation de compensation des Départements vers les Métropoles qui constitue une dépense obligatoire et
qui doit être imputée en section de fonctionnement. Or, une part importante
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COUR DES COMPTES
400
des dépenses transférées concernent la voirie, pour lesquelles la part des
dépenses d'investissement engagées antérieurement par les Départements
est très importante.
Ce dispositif revient à transformer une part considérable des
dépenses d'investissement de ces Départements en dépenses de fonctionnement, entraînant une dégradation importante de leur
autofinancement. C'est pourquoi l'ADF avait proposé d'ouvrir la possibilité
de créer une attribution de compensation de fonctionnement pour les charges de fonctionnement, et une attribution de compensation
d'investissement pour les charges liées aux investissement réalisés par les
Départements.
Dans le chapitre relatif à l'impact des dépenses sociales sur
l'équilibre financier des Départements, la Cour des comptes évoque deux financements spécifiques pour la compensation des trois allocations
individuelles de solidarité (AIS). Si la dotation de compensation péréquée (DCP) constitue en effet un financement supplémentaire de l'État (via le
transfert des frais de gestion sur le foncier bâti), le fonds de solidarité des
Départements (FSD) ne saurait être considéré comme une compensation. En effet, ce mécanisme a un impact sur les restes à charge individuels de chaque
département mais ne constitue pas une ressource supplémentaire affectée
par l’État pour la compensation des AIS, et n'a donc aucun impact sur le reste à charge global de l'ensemble des Départements. Le FSD correspond
à un mécanisme de péréquation, alimenté par les ressources des
Départements (DMTO) et non à un mécanisme de compensation.
Concernant la détérioration de l'épargne brute, même si
l'augmentation des dépenses sociales explique en effet en grande partie sa dégradation, l'ADF tient à souligner que plusieurs Départements ont fait le
choix au fil des ans, malgré l'augmentation des AIS, de maintenir leur taux d'épargne brute, au détriment d'autres facteurs (hausse du taux de foncier
bâti par exemple).
C'est pourquoi l'ADF avait signalé que le taux d'épargne brute ne constituait pas un critère pertinent pour l'éligibilité aux derniers fonds
d'urgence, puisqu'il ne reflétait pas la réalité des situations. Ainsi, l'ADF
rejoint la conclusion de la Cour des comptes sur I inadaptation des fonds d'urgence exceptionnels à la résolution du problème structurel du
financement des AIS.
La Cour des comptes souligne par ailleurs que la pluralité d'acteurs
compétents pour instruire les demandes de RSA nuit à la prise en charge
efficace par le Département des bénéficiaires du RSA. Sur ce sujet, l'ADF rejoint le constat de la Cour concernant la mise en œuvre de la
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
401
dématérialisation des nouvelles demandes de RSA. L'ADF avait en effet
attiré l'attention du ministère et du Président de la CNAF sur le risque
d'exclusion des demandeurs qui n'ont pas accès à internet ; de plus, les entretiens réguliers avec le bénéficiaire du RSA sont absolument essentiels
pour construire un parcours d'insertion sur la base d'engagements
réciproques (conformément à la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008
généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques
d'insertion).
En outre, depuis fin 2015, l’ADF a régulièrement alerté le
Gouvernement sur les conséquences de l'arrivée massive de mineurs
étrangers sur le territoire national, en termes d'hébergement et de protection. En effet, alors que le flux des migrants s'accentue sans réel
encadrement par l’État, la prise en charge des mineurs étrangers par les Départements au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) n'a cessé
d'augmenter ces dernières années. Selon une enquête menée par l’ADF
auprès des Départements, 19 221 mineurs et jeunes majeurs sont aujourd'hui pris en charge par leurs services d'ASE, dont environ 5 000 jeunes adultes,
pris en charge dans le cadre de la protection de l'enfance au titre de contrats
jeunes majeurs.
L’ADF a évalué, sur la base des coûts réels supportés par les
Départements pour l'accueil et l'accompagnement, à 50 000 € par an la prise en charge d'un jeune. La prise en charge globale est en hausse constante,
avec une nette évolution constatée entre 2015 et 2016 en raison du nombre
croissant de jeunes accueillis (+ 28 %). De plus, les services départementaux sont décontenancés et les structures d'accueil qui prennent en charge ces
jeunes sont totalement saturées.
L’ADF souhaite donc prolonger avec le nouveau Gouvernement les
négociations déjà engagées précédemment pour trouver une solution
pérenne à ce dossier prioritaire pour les Départements.
S'agissant du délai entre l'ouverture du droit au RSA et la signature
d'un contrat d'engagements réciproques évoqué par la Cour des comptes, les
Départements sont confrontés à la dispersion des compétences (CCAS, caisses d'allocations familiales, services du Département). Ainsi les
conventions passées par les Départements avec les CAF et les caisses de MSA au titre de la gestion du service du RSA devraient garantir une
procédure claire : ouverture du droit, accompagnement des bénéficiaires,
conclusion d'un contrat d'insertion. Or, les conventions proposées par les CAF ont été estimées trop rigides par les Départements, qui sont avec l’État
responsables de la mise en œuvre du RSA.
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COUR DES COMPTES
402
Concernant le contrôle des Indus, les Départements craignent une
potentielle recrudescence en raison de l'instauration d'une nouvelle mesure dite « effet figé » (stabilisation des ressources des bénéficiaires pendant un
trimestre). De plus, s'agissant de bénéficiaires en situation de précarité, la
récupération de ces indus pourrait s'avérer difficile.
Enfin, l'ADF partage les constats de la Cour sur la détérioration
inévitable de la situation financière des Départements dans la mesure où le
financement des politiques sociales n'est pas assuré à long terme. A cet égard, les Départements examinent actuellement les différents scénarios
envisageables, au regard de la trajectoire des finances publiques fixée par
le nouveau Gouvernement.
Concernant l'approfondissement de la péréquation horizontale
recommandée par la Cour, l'ADF considère que ce sujet, s'il doit être étudié, doit être impérativement décorrélé du sujet du financement des AIS qui ne
trouvera pas de solution pérenne dans cette voie.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE
DES COMMUNAUTÉS DE FRANCE (ADCF)
Je tenais à vous confirmer que, d’une manière générale, l’AdCF se félicite de la qualité des analyses produites par la Cour sur les différents
volets traités dans le rapport et souscrit à l’essentiel de ses préconisations.
Elle souhaite toutefois y apporter les observations suivantes.
Sur la situation des finances locales en 2016 et les perspectives en
2017 (chapitre I) :
Contrairement aux années précédentes, et pour mieux apprécier la
réalité de la situation financière des collectivités du « bloc » local, la Cour
a procédé pour la première fois à une analyse financière agrégeant les
comptes des communes et des intercommunalités.
L’AdCF considère qu’il s’agit d’une avancée majeure dans la connaissance et la compréhension de la situation financière des collectivités
du bloc local. Elle ne peut que se féliciter de ce choix méthodologique qu’elle
appelle de ses voeux depuis de nombreuses années.
En effet, la situation financière d’une commune, les compétences
qu’elle exerce et, de ce fait, son niveau de dépenses, tant en fonctionnement
qu’en investissement, sont étroitement dépendants des relations qu’elle entretient avec son groupement d’appartenance. A plusieurs reprises,
l’AdCF a rappelé que c’est à l’échelle des ensembles intercommunaux (ceux
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403
du FPIC) qu’il faut comparer les situations financières. Cette consolidation
permet de « neutraliser » les biais liés à des clefs de partage totalement
différentes d’un territoire à l’autre, des recettes et des charges entre
communes et intercommunalité.
L’AdCF partage pleinement les analyses de la Cour concernant
l’évolution de la situation financière des collectivités locales en 2016 et les perspectives en 2017. Nous souhaitons souligner toutefois que
l’amélioration globale des finances locales en 2016 recouvre une grande hétérogénéité de situations. Certaines collectivités sont encore marquées par
une grande fragilité de leur situation financière. Par ailleurs, de nombreuses
intercommunalités doivent, après une année consacrée à l’évolution de leur périmètre, relancer leurs projets. Les récentes études (note de conjoncture
de La Banque Postale par exemple) semblent confirmer une progression de
l’épargne brute des collectivités pour 2017.
L’AdCF regrette que, faute de données disponibles, les analyses
financières réalisées par la Cour ne puissent prendre en compte à ce jour les budgets annexes. En effet, ces derniers représentent un volume financier
important. Si le poids des budgets annexes, en termes financiers, est
relativement faible au regard de celui des budgets principaux à l’échelle des
communes (voir tableau ci-après) il est en revanche très significatif pour les
groupements à fiscalité propre : 3,5 milliards d’euros de dépenses d’investissement dans les budgets annexes pour un volume de 7,8 mds
d’euros de dépenses d’investissement pour les budgets principaux, soit 31 %
en 2015 (avant retraitement d’éventuels flux financiers réciproques).
De fait, il semble de plus en plus difficile de ne pas prendre en compte
les budgets annexes, en particulier pour les communautés et les métropoles. L’AdCF considère que des efforts importants doivent être entrepris pour
permettre rapidement la consolidation des budgets principaux et des budgets
annexes. Seule cette consolidation des budgets permettra de comparer les réalités financières, les niveaux réels d’engagement et leur situation en
matière d’endettement.
L’AdCF fait le constat qu’un nombre croissant de collectivités utilisent, pour isoler des éléments de gestion par exemple, les budgets
annexes. Elle note par ailleurs que certaines collectivités, dans un souci d’optimisation de leur participation au redressement des comptes publics,
ont créé des budgets annexes. Ce phénomène reste toutefois marginal.
Pour les prochaines éditions, il sera souhaitable que le rapport de la Cour des Comptes soit en mesure de proposer un premier état des lieux sur
les budgets annexes. Même sans rattachement aux catégories de
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COUR DES COMPTES
404
collectivités, cette information serait de nature apporter un éclairage
précieux sur la situation financière des collectivités.
Budgets principaux et budgets annexes : communes et
groupements à fiscalité propre - situation 2015 en milliards d’euros
Communes / Situation 2015 /
Milliards d'euros
Budgets
principaux
Budgets
annexes TOTAL
Poids des BA
sur le total
Dépenses de fonctionnement 68,7 3,4 72,1 5%
Dépenses d'investissement (hors dette) 19,3 2 21,3 9%
Groupements à fiscalité propre /
Situation 2015 / Milliards d'euros
Budgets
principaux
Budgets
annexes TOTAL
Poids des BA
sur le total
Dépenses de fonctionnement 20,7 9,2 29,8 31%
Dépenses d'investissement (hors dette) 7,8 3,5 11,3 31%
De la même façon, il serait utile que la FIJ mette en lumière les
budgets des syndicats des collectivités qui exercent, pour leur compte, de
nombreuses prestations. Leur volume financier, de l’ordre de 10 milliards d’euros, le justifie amplement. Il est à noter que ces montants sont intégrés
dans les dépenses globales des collectivités (prises en compte pour fixer leur contribution au redressement des comptes publics) alors que ces institutions
ne sont pas assujetties à la CRFP.
Ces questions vont être posées à nouveau alors que se mettent en place les groupes de travail issus de la Conférence nationale des territoires
(CNT), voir ci-après.
Concernant la fiscalité « ménages » :
Dans son rapport, la Cour souligne la progression de la fiscalité dite
« ménages » en 2016. La fiscalité « ménages » a en effet progressé de
manière non-négligeable à travers la taxe d’habitation et surtout la taxe
foncière (incluse par convention dans la notion d’impôt « ménage » mais qui
est en fait un impôt sur les propriétaires fonciers qui frappe aussi bien des entreprises, certaines administrations, des associations que des personnes
physiques). Leurs progressions réunies atteignent un volume de 6,8 milliards d’euros au cours des cinq dernières années pour l’ensemble des collectivités
locales qui en bénéficient (« bloc » communal et départements).
La progression est imputable, comme le montrent bien les travaux du rapport, à un « effet base » pour plus de la moitié (52 %) et à un « effet
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
405
taux » ; ce dernier étant spécifiquement imputable aux choix fiscaux des
départements entre 2015 et 2016 pour faire face aux accroissements de leurs
charges mal compensées par l’Etat. La hausse liée aux politiques fiscales des départements a été de +5,2 % contre +1,4 % pour celles du « bloc
communal ».
L’AdCF a calculé que la progression moyenne annuelle sur cette période (2012/2016) est respectivement de +1,35 % par an pour les
collectivités du « bloc » communal et de + 2,11 % par an pour les départements. Ces derniers, confrontés aux difficultés de financement de
leurs compétences sociales, ont été fortement contraints de recourir à leur
levier fiscal.
Sur les allégements de taxe d’habitation :
L’AdCF a pris acte de la proposition du chef de l’Etat d’alléger sensiblement la taxe d’habitation pour parvenir à une exonération complète
en trois ans, de 80 % des contribuables assujettis actuellement.
Concernant les critiques adressées cet impôt, notamment son iniquité d’un territoire à l’autre et entre contribuables, l’AdCF fait observer que le
caractère « injuste » ne réside pas dans son principe mais dans la vétusté de
son assiette. A ce titre, la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation est un chantier indispensable. L’AdCF plaide, en effet, pour
aller jusqu’au bout de la révision des valeurs locatives qui se met en place actuellement pour les locaux commerciaux. Les allègements envisagés de la
taxe d’habitation sont une occasion unique pour actualiser les valeurs
locatives profitant de l’allégement des cotisations pour un grand nombre de contribuables. Le reproche adressé à l’actuelle taxe d’habitation est
parfaitement extensible aux taxes foncières, à la CFE ou à la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères.
La taxe d’habitation est une ressource essentielle du « bloc »
communal : 14,6 Mds d’euros pour les communes et 6,9 Mds d’euros perçus à ce jour par les communautés et métropoles. L’AdCF considère que cet
impôt « résidentiel » est la juste contrepartie de services rendus et devrait
plutôt être étendu à l’ensemble des ménages, tout en tenant compte de leur capacité contributive. La contribution aux charges publiques, même sous
forme symbolique, doit demeurer constitutive de la démocratie locale et de la citoyenneté. Elle est au cœur du principe de responsabilité fiscale et du
lien civique.
Il est pour ces raisons fondamental d’apporter dans les meilleurs délais des précisions quant aux modalités de mise en œuvre de cet
allégement. L’AdCF considère que la seule option envisageable doit être
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COUR DES COMPTES
406
celle d’un dégrèvement, pris en charge par l’Etat à 100%, sur le fondement
d’un taux historique. L’assiette doit néanmoins demeurer vivante et large, autorisant les collectivités à réassujettir leurs contribuables. Il serait
extrêmement dommageable de faire croire à nos concitoyens qu’ils seront
définitivement exonérés de taxe d’habitation. Seule l’option du dégrèvement est de fait envisageable, notamment pour préserver l’effet base de l’impôt et
la dynamique afférente de la ressource fiscale.
Une option d’exonération compensée serait attentatoire à l’autonomie financière des collectivités et contradictoire avec l’esprit de la
loi organique sur ce sujet. Les compensations financières d’exonérations décidées par l’Etat ne durent qu’un temps, comme l’éprouvent les
intercommunalités à travers les compensations de l’ancienne part salaires
de la taxe professionnelle. Ces compensations sont aujourd’hui des variables d’ajustement, dont la décélération s’accélère, ce qui fragilise les
intercommunalités à fiscalité professionnelle unifiée, tenues de leur côté de
reverser à leurs communes des compensations « historiques » figées.
Le dégrèvement de la taxe d’habitation doit en conséquence être
l’occasion de repenser cet impôt résidentiel mais certainement pas de le
supprimer intégralement. En cas de suppression totale, il faudra à nos
yeux refonder un impôt résidentiel.
En ce qui concerne la question des normes nouvelles, et de leurs implications budgétaires pour les collectivités locales, l’AdCF se félicite que
la Cour des Comptes s’emploie à en dresser une évaluation systématique.
S’il faut se féliciter du travail de suivi et d’analyse réalisé par le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), l’AdCF note que le
« flux » des normes nouvelles reste très significatif, malgré les contraintes financières du moment et les engagements à moins réglementer. Leurs
incidences budgétaires peuvent être très différentes, et avoir soit des effets
ponctuels (coût des travaux d’une mise en norme) soit susciter des surcoûts récurrents (dont l’impact budgétaire devrait être compté de manière
cumulée).
L’AdCF considère que c’est sur le « stock » de normes existantes qu’il
conviendrait de porter également l’attention. Un important travail de
recensement reste à accomplir. Notre association plaide pour une analyse en profondeur de la proportionnalité de ces normes, de leur origine et de
leurs effets budgétaires. Elle souhaite également qu’un travail spécifique
soit engagé sur les modes de transposition des directives européennes. De nombreux travaux ont en effet mis en lumière des effets de
« surtransposition » des directives européennes, qui étendent les dispositions réglementaires au-delà de ce qui est expressément prévu
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407
générant pour les collectivités des dépenses supplémentaires qui pourraient
être évitées. Nous avons pu nous rendre compte, à la suite d’un travail
réalisé par le sénateur Jean Bizet, que plusieurs de nos voisins disposent de dispositifs anti-surtransposition très rigoureux. Ceci sera d’autant plus
nécessaire que l’article 112 de la loi NOTRe prévoit désormais une action
récursoire de l’Etat contre les collectivités en cas de condamnation de la
France par la CJCE pour manquement au respect des directives.
L’AdCF partage en tout état de cause l’analyse de la Cour relative aux orientations nouvelles à donner au CNEN, notamment en matière
d’évaluation ex ante et ex post des politiques publiques. Elle souscrit aux
propositions visant à une amélioration des échanges avec les administrations productrices de normes. L’AdCF estime surtout qu’il
conviendrait d’adopter une vision consolidée de l’implication des normes de toute nature sur les collectivités locales et leur autonomie de décision. Il sera
important de mieux distinguer les normes de nature technique, les normes
de sécurité, les obligations de politiques publiques, les normes sociales et les règles régissant la fonction publique territoriale. Il faut également noter
l’influence sensible de certaines décisions fiscales nationales sur les coûts
de gestion des services publics locaux comme en matière de TGAP ou de
taux réduits de TVA.
Concernant la participation des collectivités au redressement des
comptes publics :
La Cour constate que la situation financière des collectivités est
marquée depuis 2011 par une érosion continue de leur épargne ; un phénomène qui réduit mécaniquement leur capacité d’investissement et de
désendettement. Cette situation est directement liée à la baisse des dotations de l’Etat (baisse des enveloppes annuelles de 12 milliards d’euros par
rapport à l’enveloppe de 2013) et à la difficulté que rencontrent les
collectivités pour infléchir, sur une période aussi courte, la dynamique de leurs dépenses de gestion. Même réduite de moitié en 2017 pour le « bloc
local », la baisse de la DGF a représenté un très fort choc budgétaire.
Des précisions ont été apportées dans le cadre de la Conférence nationale des territoires, le 17 juillet, concernant la participation des
collectivités au redressement des comptes publics pour 2018 et les années
suivantes.
L’AdCF est satisfaite que la participation demandée aux collectivités
ne se traduise pas par une nouvelle baisse des concours de l’Etat, mais par un objectif d‘économies à réaliser sur les dépenses de fonctionnement des
collectivités à l’horizon 2022. Le projet de loi de finances pour 2018 devrait
revenir à un principe de gel pour l’an prochain. Cette interruption des
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COUR DES COMPTES
408
baisses, après quatre années consécutives, est une bonne nouvelle qui tient
compte des efforts importants accomplis par les collectivités.
Dans le même temps, l’AdCF prend acte de la réévaluation à la
hausse des efforts qui seront demandés aux collectivités (13 milliards
d’euros au lieu de 10 milliards d’euros sur la durée du quinquennat).
Avec les autres associations de collectivités, elle a souscrit à l’appel
à concertation proposée par le gouvernement à travers la Conférence
nationale des Territoires pour parvenir à un pacte entre l’Etat et les collectivités à la fin de l’année 2017. C’est dans cette perspective que
l’AdCF a transmis au gouvernement un document de propositions pour ce
début de législature.
L’AdCF considère que la méthode contractuelle proposée par le
gouvernement est préférable aux baisses unilatérales des dotations. Elle permettra, comme le souligne la Cour, d’instaurer un climat de confiance et
de donner aux collectivités la visibilité financière dont elles ont besoin pour mettre en œuvre leurs nouvelles compétences et relancer leurs projets
d’investissement.
L’AdCF a néanmoins regretté la réduction brutale et non concertée
de 216 millions d'euros des dotations d’investissement dotation
d’équipement des territoires ruraux (DETR) et du fonds de soutien à
l’investissement local (FSIL) au cours de l’été. Cette décision s’ajoute aux inquiétudes qui pèsent sur des fonds ou les budgets de nombreux opérateurs
de l’Etat qui sont des co-financeurs importants des projets d’investissement
(agences de l’eau, FNAP...).
Concernant la fixation d’une trajectoire de dépenses, de nombreux
points resteront à éclaircir. Les débats de l’automne devront permettre de définir plus précisément la référence à partir de laquelle sera calculée
l’effort supplémentaire de 13 milliards. L’AdCF considère qu’il faudrait prendre en compte un « référentiel » de long terme, car les dernières années
ont été marquées par une forte compression des dépenses. L’évolution des
dépenses locales a même été négative depuis trois ans, ce qui rend peu
réaliste de prendre ces années comme référence.
Il faudra également individualiser les analyses pour tenir compte
d’une part des efforts déjà fournis mais aussi des croissances démographiques inégales des territoires. Il sera également difficile de ne pas
examiner certaines charges de gestion particulières ou les niveaux initiaux de dépenses. La progression de la péréquation a en effet vocation à donner
davantage de moyens à des territoires à faible potentiel financier. Il sera de
fait difficile de les astreindre aux mêmes objectifs.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
409
Il sera également nécessaire de prendre en compte les principaux
budgets annexes (en forte progression en nombre de budgets et en volume
financier) et les budgets des syndicats techniques qui représentent une part
non-négligeable des dépenses publiques locales.
Il faudra enfin tenir compte des dépenses liées aux nouvelles normes.
Le président du CNEN a récemment rappelé les surcoûts liés annuellement au « flux » des normes nouvelles, qu’il évalue (au terme de plusieurs années
d’activités de la CNEN puis du CNEN) à près d’un milliard par an.
Ces mesures impliqueront une remise à plat globale de l’objectif de
réduction de la dépense locale (ODEDEL) au cœur du dispositif de maitrise
de la dépense publique, outil actuellement opaque, peu performant, reposant
sur des bases erronées et établit sans concertation.
Toute nouvelle pression budgétaire sur les collectivités risque de différer la nécessaire reprise de l’investissement. Comme l’ont montré les
analyses de l’AdCF et de la CDC sur la commande publique, la chute des
dépenses de travaux depuis 2012 atteint 40%. Ces baisses constatées depuis plusieurs années suscitent des retards cumulatifs sur les programmes
d’investissement et d’entretien.
La reprise qui s’amorce en 2017 n’est pas au niveau atteint en 2012, elle ne suffira pas à répondre à la situation actuelle de sous-investissement
public.
Réforme de la DGF :
Le chantier de refonte de la dotation globale de fonctionnement est
resté en suspens à la fin de la législature précédente. Cette réforme est pourtant une nécessité absolue pour rendre soutenable l’effort demandé aux
collectivités ; leurs situations respectives étant très inégales. L’AdCF considère que la réforme des systèmes de dotations et de péréquation
constitue un chantier prioritaire pour 2018.
En effet, la nouvelle carte intercommunale, ne devrait à présent
plus qu’évoluer qu’à la marge. Elle a donné lieu à une réduction inédite
du nombre de groupements (40 %) et s’est traduite par une forte
extension des communautés à fiscalité professionnelle unique (FPU),
appelant à une simplification à court terme des différentes catégories
juridiques de groupements. En matière de péréquation, les écarts de
ressources entre les groupements se sont fortement réduits, renvoyant en
partie les enjeux de partage des richesses à l’intérieur des
intercommunalités. D’une façon générale, les outils d’évaluation de
richesse (potentiel fiscal, PFIA ...) et des charges ne sont plus adaptés.
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COUR DES COMPTES
410
L’AdCF avait été très attentive aux conclusions du rapport réalisé en
2016 par la Cour sur les concours financiers de l’État et les disparités de dépenses des communes et de leurs groupements. Le rapport démontrait à
nouveau combien les concours de l’Etat (dont les compensations historiques
figées) jouent un rôle majeur dans les disparités de ressources entre territoires, notamment dans le bloc communal (poids des dotations
forfaitaires par exemple). La Cour préconisait d’engager au plus vite la
refonte des dispositifs de péréquation, ce que l’AdCF a résolument
approuvé.
L’AdCF considère que c’est l’ensemble des dispositifs de péréquation qu’il convient de remettre à plat, et non les seuls dispositifs internes à la
DGF. Le FPIC devra également nécessairement faire partie de cette
réflexion, pour d’une part assurer la convergence des critères de richesses et de charges (aujourd’hui différents voire contradictoires) et évaluer les
impacts cumulés des dispositifs (effets de la CRFP, dotations de péréquation,
FPIC, FSRIF…) sur les situations individuelles.
L’AdCF a plaidé pour une agrégation des dispositifs, le FPIC étant
un mécanisme qui devrait intervenir in fine, une fois analysés les effets combinés des autres mécanismes. Les montants à mobiliser au sein du FPIC
devront être paramétrés en fonction de l’efficacité des corrections opérées
via la CRFP et les dotations péréquatrices de l’Etat.
L’AdCF plaide en tout état de cause pour que le cadre de la réforme
soit défini au plus vite et se félicite de constater que le rapport de la Cour aille dans le même sens. A court terme un certain nombre de corrections
pourraient être apportées aux dispositifs de péréquation existants et
notamment :
- le FPIC dont il faut sanctuariser l’existence tant que la DGF n’est pas
réaménagée en profondeur ; il faut en préserver le fonctionnement actuel en apportant au plus vite des correctifs à ses anomalies
techniques. La séparation du FPIC en deux enveloppes évoquée par
certains membres du CFL apparaît comme totalement contraire au
principe même de ce fonds et doit être évitée ;
- la mise en cohérence du FPIC et des dotations de péréquation
communales (DSU, DSR, DNP…)
- l’articulation entre le FPIC et le FSRIF.
Concernant l’ODEDEL :
Ainsi qu’elle l’a souligné à plusieurs reprises, l’AdCF a toujours
considéré comme justifiée l’implication des collectivités dans le
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411
redressement des comptes publics, dès lors que l’effort demandé serait juste
et soutenable.
La réduction des dotations est devenue l’instrument de maîtrise de l’évolution des dépenses locales, dans le respect de la libre administration
des collectivités, pour respecter les objectifs macro-économiques nationaux.
Présenté comme indicatif, l’ODEDEL est en fait l’instrument de mesure qui va servir à fixer la trajectoire d‘évolution des dépenses des collectivités. Il
est d’autant plus important qu’il soit fixé à partir de scénarios crédibles et d’une concertation approfondie. Jusqu’à ce jour celle-ci a fait totalement
défaut et l’ODEDEL a été très mal défini.
La cour souligne que l’ODEDEL n’était pas très contraignant et que les collectivités l’ont plus que respecté. L’AdCF a un raisonnement
différent : l’ODEDEL laissait à penser que les recettes propres des collectivités allaient fortement augmenter, ce qui a conduit à la fixation
d’une contribution au redressement des finances publiques (CRFP) très
importante. Sous la pression des coupes budgétaires importantes, mais aussi une grande prudence sur la fiscalité, les recettes des collectivités (et de fait
leurs dépenses) ont augmenté beaucoup moins vite que ce que ne prévoyait
l’ODEDEL. Celui-ci a été construit soit avec des outils inadaptés, soit avec
la volonté explicite de justifier des baisses très importantes de dotations. En
2016, les collectivités ont de fait connu des dépenses inférieures de 8
milliards à ce que prévoyait l’ODEDEL originel.
L’AdCF demande de fait un changement radical de méthode et la
construction d’une expertise contradictoire pour mesurer la soutenabilité des efforts demandés aux collectivités. La Cour avait déjà indiqué que 50%
des mesures d’économie effectivement mises en place avaient reposé sur elles. La commission européenne a confirmé ce chiffre dans son examen
approfondi de la France. L’AdCF considère que ces efforts ne peuvent être
reconductibles à l’identique. Il est très important de ne pas laisser penser que les collectivités pourront réitérer, dans la prochaine période triennale,
la même réduction de leurs dépenses.
L’AdCF est, en accord avec les préconisations de la Cour, favorable à l’idée d’une loi de financement spécifique pour les collectivités
territoriales regroupant l’ensemble des relations financières entre l’Etat et les collectivités. C’est d’ailleurs ce qui devrait se dessiner suite à la
Conférence nationale des territoires. Cette loi de financement spécifique
permettrait, notamment, de mieux mesurer les effets des mesures nouvelles
et d’en évaluer la soutenabilité.
De nombreuses décisions concernant les collectivités locales sont, en
effet, prises sans qu’elles soient suffisamment associées. Leur poids dans la
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COUR DES COMPTES
412
dépense publique, l’ampleur de leurs compétences qui couvrent désormais
un nombre important de services publics dans des domaines variés et qui s’inscrivent de plus en plus dans un cadre partenarial appellent à
l’instauration d’un dialogue de qualité entre l’Etat et les collectivités
territoriales, que les instances actuelles, tel le Comité des finances locales
peine à installer.
Les objectifs d’évolution des dépenses publiques locales (ODEDEL),
fixés dans le cadre des lois de programmation des finances publiques témoignent de cette insuffisance de dialogue territorial. Ainsi, pour la
troisième année consécutive, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales, se sont situées très en deçà de l’objectif maximum de
dépense fixé par l’ODEDEL. S’il faut se féliciter de la bonne maitrise par
les collectivités de leurs dépenses, il convient de noter que l’ODEDEL perd
ainsi toute crédibilité.
Si l’ODEDEL est appelé à devenir, dans le respect de la libre administration des collectivités, un outil de suivi et de pilotage de la dépense
publique locale, il importe que les collectivités soient associées à la
constitution d’un indicateur juste, équitable et qui soit le reflet de la réalité des conditions de mise en oeuvre des services public locaux. A ce titre,
l’Odedel comme le fait désormais la Cour doit prendre en compte une
approche intégrée des collectivités publiques du bloc commun en agrégeant
les communes et leur groupement à fiscalité propre.
Ceci est d’autant plus vrai alors que se préparent d’importants transferts de compétences. Les syndicats intercommunaux, actuellement
exonérés de participation au redressement des comptes publics, devraient
également être intégré à la démarche.
Concernant la reprise de l’investissement :
Depuis 2015, l’AdCF et la Caisse des dépôts disposent d’un outil de suivi de la commande publique qui repose sur une analyse systématique des
avis d’attribution des contrats relevant de la commande publique et soumis
à publicité. La base de données qui remonte à 2012 permet d’avoir une
approche fine des principales tendances en distinguant la catégorie de
maître d’ouvrage commanditaire (différents niveaux de collectivités et leurs
groupements, l’Etat…), la destination de la dépense (30 thématiques sont
identifiées), la nature des prestations (travaux neuf ou renouvellement…).
Selon son baromètre de la commande publique, après une forte année de baisse en 2015 et une nouvelle baisse 2016, la reprise de la commande
publique s’est esquissée au terme du premier semestre 2017.
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413
Les résultats à la fin du premier semestre 2017 font en effet apparaître
une reprise des achats publics tirée par les marchés de services, tandis que
les marchés de travaux cessent de chuter. Les bailleurs sociaux voient notamment leur commande publique progresser, ce qui est cohérent avec les
ouvertures de programmes. L’AdCF souligne néanmoins que cette
amélioration reste relative, fragile, et s’opère à partir d’un seuil
historiquement bas (- 40% de dépenses de travaux depuis 2012 !).
Les réorganisations administratives de début d’année au sein des intercommunalités n’ont sans doute pas été très propices aux politiques
d’achat et d’investissement et expliquent ce « retard à l’allumage ».
Quoi qu’il en soit, les effets d’un moindre investissement tel que
constaté au cours des dernières années ne sera pas sans conséquences
sur l’état global du patrimoine des collectivités du bloc local, patrimoine
qui souffrait d’ores et déjà d’un manque de renouvellement dans certains
territoires. Cela concerne les réseaux d’eau et d’assainissement, les
voiries pour certaines collectivités, certains équipements de centralité. A
noter, que dans les bilans comptables des collectivités, la valeur du
patrimoine des collectivités a progressé surtout en raison de la hausse
des marchés immobiliers.
La Commission européenne, dans son examen de la situation
française, confirme que « la réduction des dépenses s’est faite en grande
partie au détriment de l’investissement public » (recul de 0,6 % du PIB).
La Commission considère même que « les coupes dans les dépenses
consacrées à l’investissement public ont typiquement un impact négatif
plus fort sur l’activité économique que d’autres postes de dépenses,
puisque le multiplicateur pour l’investissement public est de 2,5 point sur
le long terme ».
De la même façon, la maîtrise des charges de fonctionnement ne doit pas se traduire pour les collectivités à un « service public lowcost », qui
donnerait lieu dans la durée à un renchérissement de la dépense. A l’heure où se met en place une nouvelle carte intercommunale dans un contexte
financier qui reste très contraint, il importe de privilégier les programmes
d’investissements les plus pertinents au service du développement des territoires. L’AdCF souhaite encourager la réalisation de programmations
pluriannuelles des investissements (PPI) associant communes et communautés. Il est important que les incitations budgétaires de l’Etat, des
agences nationales, des régions et départements… favorisent des
programmes à forte valeur ajoutée.
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COUR DES COMPTES
414
L’AdCF plaide pour que le renforcement du fonds de soutien à
l’investissement local (FSIL) aille dans le sens d’une meilleure contractualisation avec les territoires afin d’éviter l’éparpillement de la
ressource. De la même façon l’AdCF souhaiterait que la répartition de la
DETR prenne mieux en compte une approche globale de l’investissement au sein des périmètres intercommunaux. Ainsi les communes qui étaient
éligibles à la DETR et qui font le choix de transférer leur capacité
d’investissent à leur communauté perdre le bénéfice de la DETR dans le financement de cet investissement. L’AdCF souhaite corriger ces
dysfonctionnements. Les aides publiques à l’investissement mériteraient d’être mieux fédérées. A ce titre, elle regrette les coups de rabot opérés sur
ces deux fonds pendant l’été.
Enfin, l’observatoire des finances et de la gestion publique locale doit être l’occasion d’améliorer la connaissance des investissements, leurs coûts
directs et indirects, les secteurs nécessitant d’importants renouvellement…. Un suivi régulier des investissements locaux doit être mis en place pour
accompagner les collectivités à mieux investir et optimiser leur choix.
C’est dans cet esprit que l’AdCF a mis à la disposition de ses membres des outils d’analyse financière, dont le simulateur « Interco pilote » et un
observatoire des pratiques « avancées » (mutualisation, fusions…).
Sur la fiabilité des comptes publics :
L’AdCF partage l’analyse de la Cour sur le besoin de renforcer la
lisibilité des comptes publics. La prise en compte d’une « vision à 360 °» des comptes publics associant l’ensemble de leurs engagements sera en effet un
progrès important.
La certification des comptes des collectivités locales devrait renforcer la fiabilité des comptes, bien que ces derniers soient déjà très réglementés et
respectent des règles de gestion très strictes. L’AdCF note qu’un important travail a déjà été réalisé dans ce sens avec notamment les opérations de
dématérialisation des comptes qui concernent désormais la totalité des
collectivités. La réduction du nombre de structures intercommunales devrait
faciliter la mise en oeuvre de cet objectif.
C‘est dans cet esprit que l’AdCF est associée à l’expérimentation,
prévue par la loi NOTRe d’août 2015, en vue d’une certification des comptes
publics concernant une vingtaine de collectivités.
Il s’agit là d’un levier important pour faire évoluer les outils de gestion et plus globalement la fonction financière au sein des collectivités,
dans un contexte d’optimisation et d’évaluation de la dépense publique. La
démarche de certification devrait permettre d’améliorer les comptes de bilan
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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des collectivités, tant en ce qui concerne l’actif (les immobilisations) que le
passif (comptes financier), et de répertorier l’ensemble des risques
susceptibles de donner lieu à un amortissement ou une provision. C’est l’ensemble des comptes des collectivités qui gagnerait en crédibilité et en
lisibilité.
Sur l’état d’avancement de la réforme territoriale :
L’AdCF souscrit, dans l’ensemble, aux analyses et appréciations du
rapport intégrées dans le chapitre consacré à la réforme de notre organisation territoriale. L’évocation de la proximité du statut des
métropoles de droit commun avec celui des communautés urbaines est
fondée. La notion de métropole est davantage une politique de reconnaissance des principales agglomérations, ce qui suscite de forts effets
d’appel pour figurer dans la liste. La création des métropoles a permis de renforcer l’intégration des communautés d’agglomération passées sous le
nouveau statut directement (Grenoble, Montpellier, Rennes) ou après
transition par le statut de communauté urbaine (Orléans, Dijon, Saint-Etienne). A l’expérience, le passage de communauté d’agglomération à celui
de communauté urbaine impose davantage de transformations que de ce
dernier à celui de métropole.
Les appels de compétences des départements sont en général
demeurés minimalistes. La métropole dispose néanmoins de prérogatives spécifiques pour le pilotage des pôles de compétitivité et la capacité à être
actionnaire des SATT.
La contractualisation avec les métropoles a créé une dynamique de travail avec l’Etat même si les montants financiers demeurent faibles à ce
jour. Il est en revanche nécessaire qu’une conférence Etat-métropoles puisse se mettre en place sur les grandes fonctions d’attractivité et de rayonnement
international de nos métropoles.
La Cour a raison de souligner que la capacité d’entrainement et d’irrigation des métropoles sur les territoires avoisinants n’est pas avérée.
Il serait illusoire de s’attendre à un « ruissellement spontané » mais cela
n’invalide pas leur potentialité d’entrainement. Le rôle moteur des métropoles doit être organisé et passera par un bon maillage de notre
système d’enseignement supérieur, la structuration de nos filières régionales, une accessibilité améliorée au cœur des métropoles... Celles-ci
font profiter largement leur « hinterland » des salaires perçus dans les
métropoles et consommés à l’extérieur. L’AdCF a pu chiffrer ce déversement
salarial des agglomérations françaises sur leurs périphéries.
Sur l’évolution de la carte intercommunale, l’AdCF a une appréciation globalement positive. Elle a effectué un suivi très attentif des
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COUR DES COMPTES
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étapes de ce chantier et développé un très important effort d’accompagnement. Deux intercommunalités sur trois ont fusionné, souvent à large échelle. Ceci en quelques mois. Ce chantier a été considérable et il faut avoir à l’esprit l’énergie demandée aux équipes politiques et administratives. La Cour évoque certes le volontarisme de l’Etat mais l’AdCF tient à souligner que la mise en œuvre sur le terrain n’a pas été l’œuvre des services préfectoraux. Les fusions n’auraient jamais été opérées sans l’investissement des élus et cadres territoriaux. L’accompagnement technique des services de l’Etat s’est en outre beaucoup affaibli ; nombre d’élus ayant même eu le sentiment d’être plus contrariés qu’appuyés.
L’AdCF partage le diagnostic réalisé par la Cour sur les changements de périmètre et la nouvelle géographie intercommunale qui en découle. Nous considérons que la distinction des catégories n’a plus guère de sens et proposons de les rapprocher progressivement. La plupart des communautés comprennent des composantes à la fois rurales et urbaines.
En ce qui concerne les très grandes communautés de plus de 100 communes, il est important de ne pas en exagérer le nombre. Une démarche d’accompagnement est envisagée par l’AdCF et le CGET pour ces territoires « expérimentaux » qui, comme le souligne la Cour, seront confrontés à des enjeux de gouvernance importants.
L’AdCF partage donc l’essentiel des appréciations de la Cour sur la réforme territoriale, la nécessité de laisser reposer nos nouvelles organisations. Notre association est sans doute plus positive que le rapport sur la clarification des compétences apportée par la loi NOTRe sur de nombreux sujets. Les compétences économiques reposent désormais clairement sur deux acteurs majeurs et non plus cinq. Les transports collectifs reposeront également sur deux acteurs. Des clarifications importantes ont été apportées au sein du bloc communal. Sans doute peut-on regretter de ne pas être allés plus loin dans certains transferts. Il reste que des clarifications sensibles sont intervenues.
Les « coûts de transition » évoqués par la Cour pour la mise en œuvre de ces réformes sont bien réels. L’AdCF connaît depuis longtemps les surcoûts liés à certaines harmonisations. Au demeurant, le nouveau contexte budgétaire semble accélérer les gains qui peuvent être retirés d’une fusion ou de mutualisations. Cette évaluation devra être réalisée dans quelques mois. Les baisses de dotations brutales conduisent à des arbitrages politiques logiquement plus rigoureux se traduisant par l’abandon de certaines politiques ou de certains outils (fermetures d’agences, baisses de subventions...). Les nouvelles régions, comme les intercommunalités issues de fusions, entendent retrouver au plus vite des marges de manoeuvre via des économies d’échelle ou des rationalisations. Les coûts de transition seront de fait assez vite absorbés en première analyse.
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RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE FRANCE URBAINE
1- Des convergences d’analyse sur les efforts effectués par les
collectivités territoriales
Alors que les débats viennent de s’ouvrir sur une nouvelle inflexion à
la baisse des dépenses des collectivités, la Cour relève que l’amélioration du solde des administrations publiques en 2016 de 2,8 Mds d’euros repose
pour majeure partie sur les efforts réalisés par les APUL dont le solde est de + 3,1 Mds d’euros. Dès lors, ces chiffres sont extrêmement éclairants sur
l’effort effectué par les collectivités territoriales, en comparaison avec celui
mené par l’État.
La Cour souligne notamment que malgré la baisse de DGF, les efforts
de gestion réalisés ont permis d’éviter la dégradation de l’épargne brute des collectivités et le maintien des investissements. Dans le cadre de la
discussion sur l’association des collectivités à l’évolution de la trajectoire
globale des finances publiques, ces éléments d’analyse devront être pris en compte. En d’autres termes, l’effort que l’État a exigé des collectivités entre
2014 et 2017 au travers de la baisse des dotations a été bien supérieur à
celui qu’il s’est imposé à lui-même, et ce parce que la participation de l’État à l’effort global a été déterminée en référence à l’évolution tendancielle de
ses charges, alors qu’il s’est agît d’une amputation directe de ressources
pour les collectivités.
Toutefois, pour mieux appréhender les enjeux à venir, il ne nous
semble pas opportun d’aborder la problématique de la soutenabilité de la baisse des dotations en tenant compte du dynamisme de la fiscalité
transférée. Celle-ci a pour objectif de pallier la montée en puissance des compétences locales. Ainsi, une présentation globalisée de tous les concours
financiers induit en erreur puisqu’elle laisse penser qu’ils sont d’un montant
supérieur à 100 milliards d’euros alors même que la fiscalité transférée ne
pèse plus sur le budget de l’État.
En outre, France urbaine partage pleinement la recommandation de
la Cour visant à privilégier les démarches contractuelles pour que les collectivités puissent poursuivre leurs contributions au redressement des
finances publiques tout en tenant compte de la diversité des niveaux de richesses et de charges sur l’ensemble du territoire. Cette logique
contractuelle permettrait d’établir des relations équilibrées entre l’État et
les collectivités territoriales grâce au consentement à un engagement partagé entre ces deux acteurs de la sphère publique. Ces efforts réciproques
ainsi consentis permettraient à la fois une certaine responsabilisation du
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COUR DES COMPTES
418
prescripteur de la dépense et garantiraient en même temps une meilleure
prise en compte de la réalité des territoires.
2- Pour une nouvelle gouvernance des relations financières État -
collectivités territoriales
France urbaine se félicite de la recommandation de la Cour relative
au développement a posteriori de l’impact des décisions de l’État sur les
budgets des collectivités. Si des efforts importants ont déjà été réalisée,
France urbaine constate comme la Cour que la qualité des fiches d’impact demeure hétérogène selon notamment les domaines visés ou encore leur
technicité. De plus, l’évaluation pluriannuelle des coûts fait bien souvent défaut et atténue ainsi la fiabilité des informations. En ce sens, France
urbaine salue particulièrement ce constat partagé de la Cour qui devrait
permettre d’apporter les corrections nécessaires. France urbaine constate également que le manque de moyens attribués au CNEN fait obstacle à
l’efficacité de son intervention : en l’absence d’une équipe permanente rattachée au CNEN, les membres sont bien souvent dans l’incapacité de
répondre à l’importance du flux normatif et au calendrier législatif et
réglementaire fortement contraint. De surcroît, le morcellement des acteurs concernés par la gestion du flux normatif (CNEN, SGG, SGMAP) attenue
l’efficacité de la mission du fait principalement de l’absence de vision
globale et consolidée.
Dans le même sens, et comme le souligne la Cour, la mise en œuvre
de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales constitue une avancée dont le succès dépend en partie des moyens qui lui seront attribués.
Or, le budget actuel de l’Observatoire ne nous semble pas à la hauteur de
ses chantiers prioritaires.
France urbaine soutient la mise en place d’une évaluation ex post et
propose également l’extension de l’article 40 de la Constitution aux collectivités qui pourrait en partie atténuer les limites de l’évaluation ex
ante. Ainsi, les propositions et amendements formulés tant par le
gouvernement que par les membres du Parlement ne pourraient être recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une
diminution des ressources, soit la création ou l’accroissement d’une charge
qu’elle soit de l’État ou des collectivités territoriales.
Par ailleurs, France urbaine partage, comme la Cour, la nécessité
d’instaurer une loi de financement des collectivités locales. Dans le cadre de son rapport sur les finances publiques locales de 2014, la Cour l’avait
érigée en recommandation. Eu égard au consensus qui se dégage sur ce sujet
du côté des élus locaux, il aurait été à notre sens utile de la réitérer. En effet, l’on observe que les responsabilités financières sont aujourd’hui trop
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
419
diffuses et obscures, entre un État qui prescrit des politiques publiques et les
collectivités territoriales qui paient leur mise en œuvre. Face à la multitude
incertaine des transferts financiers – concours, prélèvements sur recettes, dotations, dégrèvements, subventions, fiscalité transférée, fiscalité locale –
il est indispensable de pouvoir les retracer en totalité dans un document
budgétaire unique et annuel, soumis à l’approbation du pouvoir législatif.
3- Départements d’outre-mer : à relever
Le rapport de la Cour relatif à « La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFIP » a montré combien le recouvrement de l’impôt direct
local en Outre-mer était peu satisfaisant et les lacunes de l’administration
fiscale lourdes de conséquences. Indépendamment des spécificités ultramarines, ce rapport a également opportunément souligné que le
processus contractuel entre les directions locales de la DGFIP et les collectivités était inabouti et notamment recommandé une procédure
rigoureuse de traitement et de suivi des signalements effectués par les
collectivités (recommandation n° 12 du rapport susmentionné). La mise en œuvre opérationnelle de cette dernière recommandation est en cours de
discussion entre la DGFIP et les associations d’élus et témoigne de
l’efficacité des initiatives de la Cour en faveur de l’amélioration des
pratiques administratives.
De plus, France urbaine se réjouit que la Cour fonde une recommandation sur l’analyse partagée selon laquelle s’agissant du FPIC,
l’application de règles spécifiques conduit les territoires des DROM à
souffrir du fait que la moitié des collectivités soient exclues du bénéfice du fonds alors même que les valeurs des indicateurs de PFIA et de revenus
devraient les rendre éligibles.
4- Affirmation des métropoles et retombées sur les territoires
proches : quelques observations
Sur la problématique des relations Métropoles et territoires périphériques, on peut légitimement s’interroger sur le fait qu’il faille
évoquer des « acquis » ou des « démonstrations » et il serait étonnant que la
littérature scientifique puisse se révéler unanime. Tout juste peut-on faire remarquer que si on peut poser la question du sens du ruissellement entre
territoire métropolitain et territoire périphérique, on peut tout autant douter
qu’affaiblir les métropoles renforcerait les autres territoires.
D’ailleurs nous pensons que l’observation fine de plusieurs
métropoles conduirait à des conclusions aussi différentes que le sont leurs spécificités géographiques et historiques. Quel constat global tirer, d’une
part, de l’analyse des actions de solidarité territoriale que la métropole
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COUR DES COMPTES
420
Brest (8 communes et 218 km²) a développée au bénéfice du Pays du Centre
Ouest Bretagne (contrat de réciprocité) et dans le cadre des « ententes » avec Morlaix et Lannion et, d’autre part, par la métropole de Nice (49
communes et 1466 km²) où la solidarité financière avec les petites villes de
la Haute Tinée, situées à 1 h 30 de route, s’exerce directement au travers de la mise en œuvre du budget métropolitain ? Comment exprimer une analyse
générique tenant compte, par exemple, de la profondeur des pratiques de
coopération interterritoriale de la métropole de Nantes, dont l’intégration est ancienne, et de la métropole de Grenoble où les initiatives prises au
bénéfice des territoires environnant sont concomitantes d’une montée en
puissance en tant que métropole ?
Les métropoles ont notamment fait le choix d’exprimer leur
attachement à « l’Alliance des territoires » en s’inscrivant volontairement dans le Pacte État/métropole et plus précisément dans son volet dit «
contrat(s) de coopération métropolitaine », centré sur les projets de coopération des métropoles avec des territoires proches. Un travail de
benchmark sur les coopérations interterritoriales est actuellement mené
conjointement par France urbaine et par le CGET.
Enfin, les métropoles ont un rôle majeur à jouer dans la perspective
d’une architecture renouvelée de la péréquation. Telle est la proposition n°
3 exprimée dans le Manifeste de l’association susmentionné : « définir une nouvelle approche de la péréquation prenant en considération la réalité des
solidarité intercommunale ». Dans sa logique actuelle et hors cas particulier de l’Ile-de-France, la péréquation n’est fondamentalement conçue qu’à
l’échelle nationale. Les mécanismes de péréquation, et tout particulièrement
le FPIC, partent du principe que la correction des inégalités de proximité ne doit pas précéder la correction des inégalités lointaines. En tant
qu’architectures nationales, ils ignorent très largement la réalité des solidarités mises en œuvre localement. L’articulation entre les différents
niveaux de péréquation doit être repensée en inversant le paradigme : la
mise en œuvre de mécanismes de solidarité de proximité, en « poupée russe », doit précéder le déploiement de mécanismes nationaux, lesquels devraient
intervenir pour compléter, et non, comme actuellement trop souvent, venir
annihiler les dispositifs concertés et négociés localement. Cela pourrait par exemple passer par la fixation d’écarts à réduire au sein de chaque
intercommunalité puis au sein de chaque région.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
421
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE DE VILLES DE FRANCE
Villes de France - qui rassemble les maires de villes de plus de 15 000 habitants et présidents d’intercommunalités - défend la place et le rôle des
villes infra-métropolitaines, charnières entre les grandes métropoles et les
espaces ruraux, qui concentrent l’essentiel des moyens des politiques
publiques.
Sur le fond, nous souscrivons en grande majorité aux recommandations formulées dans ce rapport, en particulier lorsque vous
indiquez que l’évaluation a posteriori des normes qui sont imposées aux
collectivités locales doit être développée, en complément des dispositifs d’évaluation ex-ante qui gagneraient d’ailleurs à être « réhaussés » (fiabilité
des fiches d’impact, conditions de délibération du CNEN, …).
Sur ce sujet de l’évaluation des coûts imposés aux collectivités
locales, nous déplorons que les études d’impact de l’État soient d’année en
année en décalage avec la réalité, notamment en ce qui concerne les dépenses statutaires. Comme vous le relevez ces décisions « vont donc
lourdement peser » sur notre trajectoire financière.
Sur le plan de la méthode, la recommandation réitérée d’adopter une loi de finances spécifique aux collectivités territoriales - attendue par
l’ensemble des associations d’élus - permettrait aussi d’inscrire des objectifs partagés, en ce qui concerne l’évolution des relations financières et fiscales,
entre l’État et les collectivités locales.
S’agissant des thématiques spécifiques que vous abordez dans votre rapport, nous partageons très largement vos analyses en ce qui concerne les
effets mitigés de la réforme territoriale, et les constats que vous portez sur
les collectivités d’outre-mer.
En ce qui concerne la réforme territoriale, les élus des Villes de
France restent persuadés que cette réforme du périmètre des intercommunalités, ainsi que celle des nouvelles régions, va aboutir à
accroître à court terme la dépense locale (coûts de transition, comme la
signalétique ou les coûts de relocalisation des services…), voire alourdir celle-ci avec les processus de mutualisation, c’est-à-dire quand l’ajustement
des politiques publiques ou des régimes indemnitaires est favorisé dans la
pratique par le « mieux disant ».
Au niveau des priorités récentes (financements de l’extension des
nouvelles métropoles, pactes métropolitains, fonds d’aides à l’investissement, accessibilité ferroviaire, logement…), Villes de France
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COUR DES COMPTES
422
regrette que l’affirmation du fait métropolitain n’ait pas l’effet
d’entraînement escompté sur tout le territoire.
A cet égard, je vous remercie d’avoir ajouté que les conceptions
économiques qui sous-tendent ces choix ne sont pas unanimement partagées.
Depuis plusieurs années, nous déplorons en effet une vision unique, selon laquelle toutes les politiques publiques doivent passer par les métropoles et
l'Ile-de-France, locomotives de la croissance nationale, et dont les bienfaits
seraient censés se déverser au bénéfice des « espaces interstitiels ».
L’absence de vision stratégique de l’État pour les 600 villes de taille
intermédiaire génère une grande inégalité et une frustration considérable pour les villes petites et moyennes. Cette approche remet en cause la
morphologie urbaine française, faite de diversité et de proximité.
Pour ce qui est de votre chapitre consacré à l’Outre-mer, les villes d’outre-mer - dont la taille est souvent comparable avec les villes moyennes
de métropole - se caractérisent effectivement par une section de fonctionnement dont le poids relatif est plus important qu’au niveau
national, du fait de ressources relativement dynamiques comme l’octroi de
mer. Une politique de recrutement soutenue, dont la vocation est souvent sociale, aboutit à des charges de personnel élevées. Comme vous l’indiquez
le nombre d’agents publics locaux, et d’emplois aidés, y est bien plus élevé
qu’au niveau des villes de métropoles, et seule une politique de réduction substantielle des effectifs leur permettrait d’améliorer leur situation
structurelle.
Au niveau de vos analyses sur les évolutions budgétaires pour 2017 -
outre une grande stabilité fiscale - les villes poursuivent le mouvement de
ralentissement de leurs charges de fonctionnement (ayant essentiellement pour origine des efforts de contraction de la masse salariale, une
augmentation des tarifs et dans une moindre mesure, une diminution des subventions de fonctionnement versées). Globalement, pour nos adhérents,
la progression de ces charges est d’un point inférieure en moyenne annuelle
par rapport à l’ensemble du bloc communal, depuis 2014. L’amélioration de l’épargne que vous semblez provisoirement dessiner en 2016 et 2017,
pourrait en outre résulter de politiques de cessions foncières et immobilières
que signalent certains de nos adhérents.
En ce qui concerne les ressources humaines, sans qu’il ne puisse pour
le moment être revu plus en profondeur, le statut de la FPT - dont nous appelons de nos vœux la réforme pour une gestion moins lourde et
chronophage des RH - peut largement être adapté. L’alignement de la durée
de travail des agents des collectivités locales sur la durée réglementaire - en dehors des situations de pénibilité au travail - est une source d’économie
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
423
non négligeable, qui va permettre de réduire les disparités persistantes entre
l’ensemble des actifs. Le rétablissement du respect du jour (voire de
plusieurs jours) de carence en cas d’arrêt maladie, va permettre de réduire
de façon significative l’absentéisme de courte durée.
Pour poursuivre sur vos analyses en 2017 et au-delà, je tiens à ajouter
que nous ne constatons pas au niveau de nos adhérents de situation globalement favorable qui permettrait de soutenir un renforcement de
l’ODEDEL. A l’heure actuelle, plusieurs incertitudes fiscales et financières sont à l’origine de comportements de grande prudence en matière
d’investissements : l’invalidation législative du Conseil constitutionnel des
conditions de calcul de la CVAE pour les groupements fiscalement intégrés en est une, la mise en place hypothétique de la révision des valeurs locatives
des locaux professionnels, en est une autre.
Enfin, la diminution importante et non motivée des allocations
compensatrices en matière d’impôts directs locaux, voire le dégrèvement
massif de la taxe d’habitation tel qu’il est envisagé, sont aussi d’autres inconnues qui conduisent Villes de France à se montrer réservée sur une
aggravation de l’ODEDEL.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L’ASSOCIATION
DES PETITES VILLES DE FRANCE (APVF)
L’APVF maintient son attachement à la publication d’un rapport
annuel sur « Les finances publiques locales » et se félicite du renforcement de la concertation dans la procédure d’élaboration. Les auditions préalables
menées ont permis à notre association d’apporter des explications et des
observations. Elles pérennisent le dialogue avec les magistrats de la Cour
des comptes.
Le rapport « Les finances publiques locales » contribue à enrichir la
discussion parlementaire sur le projet de loi de finances.
1.- Sur l’évolution de la situation financière des collectivités
territoriales en 2016 :
La Cour aborde la problématique de la baisse des transferts
financiers de l’État qui comprennent les concours financiers de l’État
relevant de l’enveloppe normée (prélèvements sur recettes de l’État à destination des collectivités territoriales et crédits de la mission Relation
avec les collectivités territoriales – programmes 119 et 122), les autres
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COUR DES COMPTES
424
concours (subventions, dégrèvements…) et la fiscalité transférée pour
compenser les transferts de compétence.
Elle souligne que le dynamisme de la fiscalité transférée a contribué
à ralentir la baisse des transferts financiers. L’inclusion des dotations
budgétaires hors fiscalité transférée permet d’aboutir au même constat. Mais comme le note la Cour, l’accroissement des contreparties de
dégrèvements ne constitue pas, pour les collectivités un supplément de
ressources. A terme, il participe de la réduction de l’autonomie financière des collectivités territoriales définie à l’article 72-2 de la Constitution et à
l’article 4 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004.
L’enveloppe des concours financiers de l’État s’élève, en 2017, à 45,2
Md d’euros. Elle a diminué de 4 Md d’euros ou 7,5 % par rapport à 2016
(49,2 Md d’euros). La réduction des concours financiers se traduit par un recul de la part forfaitaire de la DGF, des versements du FCTVA, des
dotations de compensation d’exonérations, d’autres prélèvements sur recette. Au contraire, les dotations de péréquation et les crédits de la mission
RCT ont augmenté.
La DGF, qui constitue la principale dotation de fonctionnement des collectivités territoriales, est attribuée majoritairement au bloc communal :
58 %. La réduction de 3,3 Md d’euros de la DGF entre 2016 et 2017 (33 Md
d’euros) résulte du recul de la part forfaitaire. Malgré la hausse de la part destinée à la péréquation, l’APVF regrette une nouvelle fois la baisse
uniforme et unilatérale de la DGF. En effet, si l’on tient compte des disparités importantes que connaissent les petites villes, la péréquation n’a
pas permis de compenser le manque à gagner pour les communes les plus
en difficulté. Dans un contexte de contrainte budgétaire généralisée, la
péréquation doit être une priorité.
Au-delà des conséquences économiques et sociales de cette perte de recette pour les collectivités, les modalités de la réforme de la DGF posent
question.
En faisant abstraction du niveau de richesse des communes, la
répartition « à l’aveugle » de la baisse des dotations décuple toutes les
difficultés existantes. Cette problématique de la baisse des dotations vient
s’ajouter à la nécessité de réformer la DGF.
La Cour des comptes constate un net recul des dépenses de
fonctionnement des collectivités territoriales de 1,1 % (225,5 Md d’euros) et une progression de 0,2 % de leurs recettes (229,7 Md d’euros). Ce solde
positif de 4,2 Md d’euros (il s’élevait à 1,1 Md d’euros en 2015) révèle d’une
part, que les collectivités ont réussi à redresser leur situation financière et
d’autre part, qu’elles ont dégagé une certaine capacité de financement.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
425
L’APVF partage ce constat plutôt optimiste de la situation financière
des collectivités territoriales pour 2016 tout en appelant à la prudence.
Notre enquête annuelle, publiée en 2017, montre, certes, que l’effet ciseaux, qui avait été observé en 2014 et en 2015, ne réapparait ni en 2016
ni au premier semestre 2017. Mais cette amélioration de la situation
financière des communes demeure fragile, la Cour ne le conteste pas, et les marges de consolidation, limitées. La baisse des dépenses de fonctionnement
s’est traduite par des coupes budgétaires importantes dans les services publics de proximité en 2016 : voirie (- 30 %), écoles primaires et
maternelles (- 29 %), culture (- 18 %), environnement (- 18 %) et dans le
domaine de l’action sociale (- 16 %). Ces efforts se sont poursuivis en 2017 dans la plupart des petites et moyennes villes. Les maires ont désormais
besoin de stabilité et de visibilité, il en va de la bonne gestion financière des communes. Le poids de la contrainte sur les dépenses publiques locales ne
doit pas être alourdi par une nouvelle baisse des dotations, des normes
coûteuses, la réforme territoriale doit être assimilée et les efforts fournis par
les collectivités dans le redressement des finances publiques, pris en compte.
2.- Perspective d’évolution des finances locales :
La Cour des comptes prévoit une moindre contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques locales. Le
bloc communal a vu sa quote-part de l’effort additionnel réduite de moitié en 2017. La composante forfaitaire de la DGF s’élève à 2,6 milliards
d’euros. Comme cela a été souligné lors du CFL du 5 septembre 2017, une
nouvelle baisse de la DGF entrainerait un risque de contraction de
l’investissement et d’affaiblissement accéléré des services publics locaux.
L’APVF partage la recommandation de la Cour des comptes relative à la péréquation. La question de la péréquation doit être abordée sous deux
angles : ses mécanismes et son financement. Le PLF 2017 avait recentré la
dotation de solidarité urbaine afin de limiter le saupoudrage actuel : 2/3 des communes de plus de 10 000 habitants sont éligibles, soit 668 communes
contre 771 précédemment, pour une enveloppe de 2 milliards. Les moyens
sont davantage concentrés sur les communes qui en ont le plus besoin. Le critère du revenu doit toutefois être mieux pris en compte. L’articulation
entre la réforme des volets forfaitaire et péréquation est fondamentale.
Aussi, l’objectif de clarté prévaut également dans le financement de
la péréquation. Depuis plusieurs années, la progression de la péréquation
verticale est en réalité financée par les collectivités, via la minoration et l’élargissement du périmètre des variables d’ajustement. En 2017,
l’augmentation de la DSU et de la DSR a été financée pour moitié par une
minoration de ces variables. Ce système opaque est aujourd’hui à bout de
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COUR DES COMPTES
426
souffle et conduit à des effets contre-péréquateurs. Pour les élus de petites
villes, la péréquation verticale doit être financée par l’État.
L’APVF partage le constat de la Cour des comptes suivant lequel
l’évolution de la fiscalité directe locale dépend le plus souvent des
dispositions fiscales de la loi de finances et notamment, de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales dont l’aboutissement doit intervenir avant
toute réforme de la taxe d’habitation telle qu’envisagée par le
gouvernement. Comme la Cour des comptes, l’APVF pense que cette revalorisation est indispensable pour assurer la fiabilité et l’équité de
l’imposition locale.
Le surcroît de ressources constaté par la Cour des comptes doit
permettre aux collectivités de faire face à l’augmentation future de leurs
dépenses. La Cour des comptes est soucieuse du coût que représente les mesures décidées par l’Etat pour les collectivités territoriales (impact net
pour 2017 : plus d’1 milliard d’euros). L’APVF est très favorable à la mise en place d’une évaluation pluriannuelle de l’impact des décisions nationales
sur les collectivités. C’est d’autant plus nécessaire, que le décret
d’application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte mais également la mise en œuvre de la réforme
territoriale entraineront des dépenses importantes dans les années à venir.
L’efficacité de l’évaluation des normes nécessite néanmoins que le CNEN dispose de moyens accrus. Aussi, une clarification des niveaux
d’intervention dans la gestion des flux normatifs (CNEN, SGG, SGMAP) permettrait une vision globale et consolidée du dispositif, gage de son
efficacité.
L’APVF appuie fortement une reprise de l’investissement public local, conformément aux prévisions de la Cour des comptes. Le soutien à
l’investissement doit être maintenu à enveloppe égale. L’annulation, par le décret du 20 juillet 2017, de 300,5 millions d’euros de crédits de paiement
en investissement sur les missions RCT (DETR et DSIL) et « Politique des
territoires » (contrats de villes) a vivement inquiété les élus des petites villes,
62 % d’entre avaient effectivement prévus de réinvestir en 2017.
La Cour des comptes appelle une relation plus concertée entre l’Etat
et les collectivités territoriales. L’APVF y est favorable et notamment, en ce qui concerne la fixation de la trajectoire financière. Sur la mise en place
d’un objectif de dépenses publiques en valeur déclinée pour les APUL et d’une loi de financement des collectivités territoriales, l’APVF pense que la
réussite de tout dispositif de maîtrise des finances publiques suppose
l’accroissement de la participation des collectivités aux négociations ; que le renforcement de la contrainte ne constitue pas une source de garantie.
L’APVF est pour la mise en place d’une loi de financement qui aurait le
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
427
mérite de retracer l’ensemble des transferts dans un document budgétaire
unique. Comme d’autres associations, elle considère qu’une extension de
l’article 40 de la Constitution aux collectivités territoriales aurait toute son
utilité.
3. - Fiabilité des comptes publics locaux
Les collectivités territoriales sont soucieuses de la qualité comptable. Pour la plupart, et notamment celles qui se sont portées candidates à
l’expérimentation de certification, elles avaient engagé préalablement une démarche de modernisation de la gestion publique : formation des agents,
dématérialisation de la chaine comptable, comptabilité patrimoniale…
Toutefois, les petites villes ne disposent pas toujours d’une ingénierie suffisante pour assumer cette nouvelle charge aussi utile soit-elle. Il est
important qu’elles soient soutenues notamment par la DGFIP.
4.- L’état d’avancement de la réforme territoriale
L’APVF fait, comme la Cour des comptes, le constat d’une
architecture complexe du paysage institutionnel local. Surtout, elle soulève la problématique des effets financiers de la réforme territoriale sur les
petites villes.
Les maires des petites villes ont toujours été favorables à l’intercommunalité. Cet outil constitue un levier efficace pour le
développement plus harmonieux des bassins de vie et le juste partage des charges entre les communs membres. Aujourd’hui, les élus plaident pour une
« pause » dans les transferts de compétences et les réformes structurelles.
Cette stabilisation doit leur permettre de réussir l’harmonisation fiscale et tarifaire et de mettre en place une organisation efficace et efficiente des
services publics locaux. D’ailleurs la Cour des comptes considère que le mouvement de rationalisation est inachevé, la répartition des compétences
demeure compliquée.
Par ailleurs, la métropolisation du territoire est une tendance irréversible mais, elle ne peut s’opérer sans un renforcement des petites et
moyennes villes qui en constituent le complément indispensable. Il faut
s’appuyer sur les petites villes qui animent les bassins de vie ruraux à l’extérieur des métropoles mais également sur celles qui constituent des
pôles secondaires au sein de la métropole, assurant la continuité entre le centre et l’arrière-pays. Dans le cadre de la compétition internationale, les
petites villes doivent s’inscrire dans des réseaux économiques, culturels,
sanitaires, connectés aux métropoles.
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COUR DES COMPTES
428
S’agissant de l’articulation entre le fonds de péréquation des
ressources intercommunales et communales (FPIC) et la réforme territoriale, de vrais problèmes se posent. Notamment, le problème des
communes pauvres dans les riches intercommunalités et les communes
riches dans les intercommunalités pauvres.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION NATIONALE DES
DIRECTEURS D'ACTION SOCIALE ET DE SANTÉ DES CONSEILS
GÉNÉRAUX DES DÉPARTEMENTS
ET DES MÉTROPOLES (ANDASS)
L’ANDASS partage un certain nombre des observations formulées
par la Cour :
1. « la croissance soutenue des dépenses sociales des départements résulte
en grande partie des facteurs de nature démographique, économique et
sociale, ainsi que des décisions prises par l’État » ;
2. la part de financement du « reste à charge » par la solidarité départementale s’accroît. La » couverture des dépenses sociales » est
en forte diminution et agit de façon déterminante sur une dégradation
de l’épargne brute. Même avec la poursuite des efforts entrepris de réduction des dépenses « non obligatoires », en 2020, la moitié des
départements auront un taux d’épargne brute très faible (< à 10 %) ;
3. la multiplication des fonds d’urgence n’a pas d’efficacité structurelle et ne permet pas une vision pluriannuelle indispensable pour
accompagner des réformes de structure ;
4. cela renforce de façon conséquente les inégalités interdépartementales
et présente le risque de renforcer le non recours aux prestations qui est
déjà très élevé (35 % pour le RSA socle). Cela impose une meilleure
répartition des ressources entre départements ;
5. la soutenabilité des dépenses sociales, si elle a pu être réalisée en 2016 et 2017 grâce aux efforts importants d’optimisation entrepris par les
départements, ne peut être tenue à moyen terme ;
6. l’imbrication des compétences et la difficile reconnaissance du chef de
filât départemental rend l’exercice de coordination des acteurs délicat ;
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
429
L’ANDASS souhaite mettre en discussion certains points avancés par
la Cour et faire des propositions dans le cadre de ce rapport afin que les
observations puissent être mieux partagées.
7. la question des inégalités départementales ;
Cette question fait l’objet d’un court paragraphe alors qu’elle est
devenue une question centrale. Le renforcement de ces inégalités est de nature à mettre en question la cohésion des territoires et participe aux
fractures qui se sont exprimées au cours de la dernière élection présidentielle. Cette question des inégalités liées aux modes de financement
des allocations de solidarité doit trouver une réponse dans le Pacte de
confiance que souhaite conclure l’État avec les collectivités territoriales. La péréquation horizontale n’est pas la seule réponse. Cette réduction des
inégalités serait un signe positif permettant d’engager positivement la négociation autour de l’effort demandé aux collectivités territoriales en
matière de maîtrise financière et d’effectif de personnel et s’accompagner
d’un contrat d’engagement réciproque entre l’État et chaque département permettant de définir un chemin réaliste de maîtrise des dépenses publiques
et des effectifs publics, d’efforts de gestion qui tienne compte de la situation
particulière de chaque département. Cette approche contractuelle serait
accompagnée par le développement d’outils pour mieux mesurer l’efficacité
du service rendu, de définir nationalement et localement des expérimentations d’optimisation de la dépense publique, des programmes de
simplification ou d’évaluation partagée de l’efficacité de l’action. Cela
permettrait d’aller vers « le mieux dépenser » et vers une action publique
plus sobre.
8. des marges d’action dans l’exercice des compétences sociales ;
La Cour a souhaité montrer qu’il existait des marges d’action dans
l’exercice des compétences sociales. Pour cela la Cour s’est confrontée, à
partir des rapports des CRTC, à un exercice difficile et périlleux : identifier
« des bonnes et des mauvaises pratiques ».
L’Andass conteste la méthode utilisée par la Cour.
L’approche des « bonnes pratiques » utilisée par la Cour est faiblement documentée et l’analyse des bonnes pratiques est faite à l’aune
de de la seule réduction de la dépense sans tenir compte du service rendu.
Cela est très contestable.
L’Andass propose que la notion d’investissement social soit mieux
prise en compte. De même, des programmes d’étude sur le coût de la non intervention pour les finances publiques pourraient être soutenus. La
protection de l’enfance est un champ d’expérimentation intéressant.
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COUR DES COMPTES
430
9. l’organisation territoriale des services sociaux ;
La dernière étude portant sur l’organisation territoriale des services sociaux date de 1979. Elle a été conduite par le centre de sociologie des
organisations dans le cadre de la préparation du rapport Bianco-Lamy «
L’aide à l’enfance demain » en 1979. L’Andass recommande qu’une étude soit entreprise, en lien avec l’ADF et les départements volontaires, les
inspections générales, les universités compétentes.
Deux sujets complémentaires520 devraient être traités :
- la territorialisation des services ;
- la territorialisation des politiques publiques de solidarité par l’État et
les départements.
Ces deux sujets concernent à égalité l’État, ses agences et les
départements.
La territorialisation des services recouvre des réalités très différentes
bien qu’utilisant le même terme. Il serait utile d’identifier les différents modèles à l’œuvre et d’évaluer leur niveau de performance et le rapport
entre leur coût et leur efficacité.
- la territorialisation des politiques publiques reste un exercice difficile que ce soit au niveau national ou au niveau local. Elle interroge la
question d’égalité de traitement comme la reconnaissance du pouvoir
d’agir pour s’adapter à des réalités très différentes. Chaque niveau (national et local) développe souvent une grande capacité à ajouter du
compliqué au complexe qui caractérise le développement humain. Si l’on veut reconnaître le pouvoir d’agir des habitants, des élus, des
professionnels et de la société civile, il convient de se mettre d’accord
sur ce qui doit être commun à l’ensemble des territoires. Ces socles communs permettraient ensuite d’adapter les politiques, de façon
efficiente, à la réalité de chaque territoire tout en préservant la cohésion
nationale et territoriale.
520 On pourrait également mobiliser utilement le réseau des écoles de service public et les
élèves en formation.
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431
RÉPONSE DE LA DIRECTRICE DE LA CAISSE NATIONALE
DE SOLIDARITÉ POUR L’AUTONOMIE (CNSA)
La Cour souligne (chapitre V,II,B) qu’une « meilleure maîtrise des dépenses
est obtenue quand les départements veillent davantage à la dimension
budgétaire de leurs décisions au moment de la définition du plan d’aide aux
personnes et lors du choix de leur mode d'hébergement ».
Le niveau, élevé ou bas, des dépenses par bénéficiaire selon les départements ne peut à lui seul permettre de porter une appréciation
totalement objectivée sur sa pertinence.
En effet, au-delà des conditions d'accès aux prestations qui sont sensibles aux modalités d’organisation des services (ce que mentionne la
Cour au chapitre V,II,A,2,b), il y a deux enjeux importants sur lesquels il
convient d’insister :
- un enjeu d’harmonisation de l’évaluation des besoins. C’est la raison
pour laquelle la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement a prévu l’élaboration au niveau nationale d’un référentiel d’évaluation
multidimensionnelle de la situation et des besoins des personnes âgées
et de leurs proches aidants destinés aux équipes médico-sociales chargées de l’APA ; conçu par la CNSA en lien avec les départements,
il a été fixé par un arrêté du 5 décembre 2016. Il doit contribuer à cette harmonisation ; afin de faciliter son appropriation, la CNSA a rédigé
un guide d’utilisation et a conclu une convention de partenariat avec le
CNFPT pour la conception et le déploiement d’un programme de formation ; les référentiels départementaux devront être en conformité
avec ce référentiel national ;
- un enjeu de mise en œuvre des plans d’aide en particulier du niveau des
restes à charge des bénéficiaires :
o les choix faits en matière de tarification des services d’aide à domicile peuvent avoir des effets sur la mise en œuvre effective des plans et
donc de la dépense observée ; ainsi, l’absence de tarification administrée et
la fixation d’un tarif départemental de référence laisse aux services la liberté de facturer un reste à charge dont le niveau peut avoir un effet en termes
d’acceptation par les bénéficiaires en particulier pour celles ayant les
ressources les plus faibles ;
o les différentes modalités de mise en œuvre des plans d’aide à
domicile : le code de l’action sociale et des familles pose un principe de libre choix du bénéficiaire en termes de recours à un service prestataire,
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COUR DES COMPTES
432
mandataire ou particulier employeur alors qu’une approche strictement
budgétaire peut conduire à privilégier le mode d’exercice le moins coûteux
Au-delà de ces observations générales, quelques observations plus
spécifiques peuvent être faites.
Sur les compétences partagées des départements avec d’autres acteurs
La Cour dresse la liste (Chapitre V,II,A,1,a) des domaines dans
lesquels l’État continue d'intervenir. Cette liste pourrait être complétée par les établissements et services médico-sociaux (ESMS) pour enfants
handicapés et les ESMS pour adultes, ces derniers étant co-financés.
Mise en œuvre du plan d’aide
La Cour relatant des observations des chambres régionales des comptes indique (chapitre V,II,B,1,a) que « les départements, constatant le
surdimensionnement des plans d'aides et faisant face à des contraintes financières
croissantes ont harmonisé leur évaluation de la dépendance et diminué le nombre d’heures
de service prescrites ». Si l’objectif d’harmonisation doit être poursuivi parce
qu'il contribue à une meilleure égalité de traitement des demandes, sa mise
en œuvre ne doit pas conduire par nature à une réduction des plans d’aide dont le niveau doit résulter d'une bonne appréciation des besoins des
personnes aidées dans le respect du cadre juridique.
Il convient de souligner que le bénéficiaire de l’APA ou de la PCH a
le libre choix du mode de mise en œuvre du plan d'aide, particulier
employeur, mandataire ou prestataire. Le constat du recours plus important à un mode de mise en œuvre doit résulter des choix des personnes et non
d’une prescription (cf. chapitre V,II,B,1,b).
La différence de coût de ces modes ne peut faire obstacle à l’exercice
de ce libre choix. La proposition (chapitre V,II,B,1,a) de calcul du montant
de l’aide en fonction d’une prise en charge de référence quel que soit le mode de prise en charge finalement choisi par la personne dépendante conduirait,
comme le souligne la Cour, à faire porter le coût du choix le plus onéreux
sur le bénéficiaire. Au-delà de l’effet budgétaire recherché, cette proposition ne serait pas sans conséquence sur la mobilisation effective des plans d’aide
compte tenu de son incidence en termes de reste à charge pour les personnes. C’est précisément pour permettre une meilleure mobilisation des plans
d’aides que la loi relative à l'adaptation de la société au vieillissement a
réduit le montant restant à la charge des bénéficiaires les plus dépendants
(GIR 1 et 2) (dispositions sur l’APA).
En ce qui concerne la mutualisation des moyens entre établissements et
services comme facteur de maîtrise des coûts (chapitre V,II,B,4), ce processus est soutenu s’agissant plus particulièrement des SAAD par la CNSA dans le
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cadre des conventions de modernisation de l’aide à domicile (section IV de
son budget) qu'elle conclut avec les conseils départementaux. Cette
mutualisation peut contribuer également à une amélioration du service rendu (par ex. personnels mutualisés permettant une meilleure continuité de
service ou une plus grande amplitude horaire des interventions).
Sur le contrôle de l’effectivité des prestations de service et la recommandation (chapitre V,II,C,5,c) de déploiement d’outils de télégestion
interopérables entre les SAAD et les conseils départementaux, il convient d'ajouter qu'au-delà du contrôle d’effectivité que permettent ces outils, leur
mise en œuvre présente également un intérêt en termes d’amélioration de
l’efficience interne des services. La CNSA accompagne les conseils départementaux dans le cadre de conventions de modernisation de l'aide à
domicile au titre de la section IV de son budget en vue du déploiement de
systèmes de télégestion.
Dans la même logique, elle a financé l’élaboration d'un référentiel
d'échanges de données, dénommé ESPPADOM, entre les départements et les SAAD dans le cadre de la télégestion. La CNSA conditionne le soutien
financier apporté aux départements pour leurs projets de télégestion à
l'utilisation de ce référentiel.
Sur l'exercice de l'autorité tarifaire
Quelques précisions peuvent être apportées sur l’intervention de la
CNSA (chapitre V,II,B,5) :
- dans le champ des EHPAD, la CNSA n’a pas à proprement parler élaboré de « tableaux de bord partagés ». Elle a, d’une part, conduit des
enquêtes de coûts puis des études nationales de coûts en lien avec l’ATIH,
dont les résultats sont publiés sur le site de l’ATIH et, d’autre part, procède à l’analyse des comptes administratifs des EHPAD (rapport prévu pour
novembre 2017) ;
S’agissant des exploitations de données que permettra le SI
ImportEPRD, la CNSA produira des analyses de coûts utiles en effet aux
conseils départements, et non des « études de coûts », vocable utilisé pour
les études de l'ATIH répondant à une méthodologie bien particulière dont il
n’est pas question ici.
Enfin le projet SERAFIN ne prévoit pas à proprement parler «
d’indicateur de coûts », mais vise bien à définir des modalités de tarification
des établissements plus justes et mieux corrélées au profil des publics accueillis et aux prestations assurées par les ESMS ; le projet donne lieu
depuis 2016 à des enquêtes de coûts menées avec l’ATIH (sur le modèle de
la démarche conduite sur les EHPAD précédemment, citée ci-dessus),
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consistant à recueillir des données de coûts sur un échantillon
d’établissements et services et à répartir ces coûts entre différents postes de dépenses (ici calés sur le périmètre des prestations définies dans la
nomenclature des prestations du projet SERAFIN). A partir de 2018, une
étude de coûts sera réalisée permettant de relier les dépenses des ESMS aux
profils des personnes accompagnées.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE L'OBSERVATOIRE
DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'ACTION SOCIALE
Ce travail a tout d’abord l’intérêt de montrer à quel point les
dépenses sociales des départements sont déterminées par leur contexte démographique et socio-économique caractérisé par des écarts importants
de besoins. Il en résulte des situations très inégales car les départements les
plus impactés par le chômage ou le vieillissement sont aussi ceux qui détiennent le moins de ressources directes. Et donc nous considérons comme
vous que s’il ne faut pas négliger l’impact des politiques conduites par chaque département sur la qualité de leur gestion, il est indispensable de
renforcer les mécanismes de péréquation pour mieux soutenir les
départements les plus fragiles.
Je relève également que la question du mode de financement des
dépenses d’allocations dont le département a la compétence reste posée dans
des termes proches de ceux souvent évoqués par l’Odas ; ce qui conduit à s’interroger positivement sur une éventuelle recentralisation du financement
du RSA.
Ce travail permet également de mieux cerner les enjeux importants
pour les prochaines années des départements. C’est notamment le cas pour
l’APA et le soutien à la perte d’autonomie. Dans ce domaine vous signalez que les départements agissent efficacement, mais vous vous interrogez fort
opportunément sur l’absence d’approche réellement globale qui risque de
ne pas favoriser durablement le maintien à domicile.
C’est également le cas en ce qui concerne l’effort de territorialisation
des services conduit par les départements susceptibles d’engendrer des coûts inutiles si elle reste essentiellement gestionnaire. Elle est en revanche
indispensable pour contribuer à la création de nouveaux réseaux de
socialisation, seule piste pour aborder les défis des années à venir, que ce
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435
soit en matière de protection des enfants, d’inclusion et de soutien des
personnes en perte d’autonomie.521
C’est une de nos principales préoccupations à l’Odas que de relever que cette perspective dite de développement social est essentielle pour éviter
de trop lourds investissements sur la réparation de situations dégradées
faute d’avoir été préventivement traitées. Il s’agit en effet de s’attaquer de façon anticipée non seulement à la précarité socio-économique des familles
et des individus mais également à leur vulnérabilité relationnelle et identitaire. Or si la définition des droits et des dispositifs sociaux qui doivent
être identique sur l’ensemble du pays est indiscutablement l’affaire de l’Etat,
c’est avant tout dans la proximité que peuvent être encouragées les initiatives visant à renforcer les liens sociaux et les repères collectifs. Nous
pensons donc que l’observation des finances locales nécessitera dans l’avenir de prendre davantage en considération dans ses analyses et ses
recommandations, cette toute première priorité des collectivités locales :
renforcer la qualité du vivre ensemble.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL EXÉCUTIF DE CORSE
Concernant les éléments relatifs à la Collectivité territoriale de
Corse, je souhaite vous apporter et faire valoir les précisions suivantes, dont la prise en considération est de nature à profondément modifier l’analyse
réalisée par la Cour dans son rapport.
Le changement de mandature intervenu en décembre 2015 a permis
de mettre à jour des arriérés de paiements estimés dans un premier temps
par le nouvel exécutif à 108,9 millions d’euros, et avalisés par la Chambre régionale des comptes dans son rapport rendu public en janvier 2017, à
hauteur de 94,7 millions d’euros de dépenses exigibles et non budgétées, au
titre d’exercices antérieurs à 2016, dont 33 M€ impactant la section de
fonctionnement et 61,7 M€ au titre de la section d’investissement.
La CRC a défini, dans son rapport, la notion « d’arriérés » de la façon suivante : « Au plan juridique, il s’agit d’obligations financières non
honorées pesant sur la CTC qui résultent des engagements juridiques qu’elle
a contractés et pour lesquels les créanciers concernés lui ont adressé une
521 Voir le rapport de l’Odas, « Développement social : les départements à l’épreuve du
réel »-2016 – Ce rapport est tiré des conclusions d’une recherche-action menée avec 18
départements entre 2012 et 2015 et de travaux relatifs à l’observation sociale dans les
départements.
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COUR DES COMPTES
436
demande de paiement des sommes dues, les conditions prévues pour que soit
réalisé le règlement étant préalablement remplies. Dans ces conditions, la
créance est exigible et la collectivité doit payer. »
En sus de ces opérations, le budget 2016 a également intégré des
charges financières induites par le remboursement d’emprunts dits « toxiques », dont le coût de sortie global, négocié par l’ancien Exécutif et
atténué par la perception du fonds de soutien instauré en loi de finances
2014, s’élève à 157 millions.
L’apurement de ce passif a nécessairement contraint l’exercice
budgétaire 2016, pour lequel une trajectoire financière rigoureuse et
ambitieuse a néanmoins été tracée et suivie par le nouvel Exécutif.
Si la situation des comptes ne peut être jugée qu’à travers les agrégats
financiers qui découlent de la gestion, l’analyse doit cependant souligner le caractère exceptionnel de l’exercice et notamment retraiter, des indicateurs
financiers, ces mouvements d’exception qui ne sauraient se retrouver dans
les résultats financiers récurrents de la collectivité.
Comme souligné dans le rapport au chapitre I,II,C,2,a, la CTC a en
2016 stabilisé ses dépenses de personnels et plus globalement diminué
l’ensemble de ses dépenses de fonctionnement, lesquelles, retraitées des
arriérés de paiement portant sur les exercices antérieurs ont connu les
évolutions suivantes :
L’évolution du cpte 014 provient de la ponction de 7,5 M€ opérée au
titre du redressement des comptes publics induisant les -35 % de baisse de produits fiscaux enregistrés par la CTC, alors que le rapport met en avant,
chapitre I,II,C,1, que la plupart des régions ont connu en 2016 un
accroissement de leur fiscalité.
% evolution retraitée des arriérés rattachés
à 2015evo
Sous-total des opérations réelles -3,90%
011 Charges à caractère général -13,99%
012 Charges de personnel et frais assimilés 0,72%
014 Atténuation de produits 899,45%
65 Autres charges de gestion courante (sauf 6586) -16,39%
6586 Frais de fonctionnement des groupes d'élus
66 Charges financières 22,06%
67 Charges exceptionnelles 527,96%
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
437
Le rapport souligne la hausse des charges financières pour seulement
trois régions dont la CTC. Cette progression chiffrée à 4,7 M€, soit +22 %,
provient du coût de sortie des emprunts toxiques.
Concernant l’épargne brute, qui, par définition, correspond au solde
des recettes de fonctionnement récurrentes après règlement des dépenses de
fonctionnement récurrentes, l’analyse portée au chapitre I,II,C,3 du rapport, doit, pour la CTC, être corrigée des éléments exceptionnels développés ci-
dessus.
Ainsi, après retraitement, la CTC affiche une épargne brute de
113,9 M€, en augmentation de près de +47 % par rapport à 2015 où elle
s’établissait à 77,4 M€.
Enfin, s’agissant de l’évolution exceptionnelle de la capacité de
désendettement de la CTC, telle que mentionnée au chapitre I,II,C,5 du rapport, elle est la conséquence directe de l’emprunt réalisé en 2016 à
hauteur de 106,6 M€, pour financer les arriérés de paiements et la soulte
financière acquittée au titre de la sortie des emprunts toxiques.
S’agissant d’un document prévu par le code des juridictions
financières, dont la transparence et la fiabilité ne sauraient être remises en
cause, il me parait indispensable que le rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales fasse état et intègre les
éléments portés à votre connaissance par le présent courrier.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE
DU CONSEIL RÉGIONAL D’ÎLE-DE-FRANCE
Je me félicite tout particulièrement des développements spécifiques à la situation financière de la Région Ile-de-France, qui, dans un contexte de
diminution de ses ressources de fonctionnement, est parvenue à améliorer
sensiblement son épargne brute et son épargne nette grâce à une forte
diminution de ses dépenses de fonctionnement. Ce n'est en effet qu'en
parvenant à maîtriser ses dépenses de fonctionnement que la collectivité que j'ai l'honneur de présider pourra assurer la soutenabilité de sa politique
ambitieuse en matière d'investissement.
Je rejoins également l'analyse de la Cour des comptes sur le coût, pour la Région Ile-de-France comme pour l'ensemble des collectivités
territoriales, des décisions prises en 2016 par le précédent exécutif national en matière de fonction publique. La revalorisation du point fonction
publique et le protocole « Parcours professionnels, carrières et
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COUR DES COMPTES
438
rémunérations » se traduisent ainsi par une augmentation de la masse
salariale du Conseil Régional de 2 % en 2017 et leurs effets continueront de se faire sentir en 2018. J'ajoute que les collectivités locales sont à ce jour
dans l'expectative concernant les conditions de compensation éventuelle de
la hausse de la CSG annoncée par le Gouvernement sur les rémunérations de leurs agents, dont l'impact budgétaire risque également d'être
conséquent.
Je ne peux par ailleurs qu'approuver votre conclusion sur la création de la Métropole du Grand Paris, qui s'est traduite « par la mise en place
d'une structure faiblement intégrée, complexe dans son organisation administrative et financière et qui ajoute à l'architecture territoriale un
cinquième niveau de délibération et de gestion ».
S'agissant enfin de la contribution des collectivités locales au redressement des finances publiques françaises, j'observe que l'amélioration
du solde des administrations publiques en 2016, de 2,8 Md€, est inférieure à l'amélioration du solde des seules collectivités locales à 3,1 Md€. Dans ces
conditions, il me semblerait normal que l'État commence par gagner en
efficacité et en productivité avant de demander des efforts supplémentaires
aux collectivités territoriales.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL RÉGIONAL DE NORMANDIE
La plupart des données financières spécifiques à la Normandie citées
par la cour nécessitent à mon sens des explications ou méritent d’être
précisées.
Au chapitre I,II,C,3 du rapport, la Cour indique que la baisse de
l’épargne brute de la Normandie serait de 30%. Je ne peux que m’étonner de ce taux, qui me paraît très exagéré. En effet, il est nécessaire de comparer
l’évolution de l’épargne à périmètre constant et de corriger le biais de la
recette TICPE Grenelle imputée en section d'investissement depuis 2016,
conformément à la loi Grenelle du 12 juillet 2010. Sans retraitement de la
TICPE Grenelle en 2015 (c’est-à-dire en la conservant en section de fonctionnement), l’épargne brute a diminué en 2016 de 87,4 M€ soit - 24%
(et non 30%). En réalité, à périmètre comparable, La baisse de l’épargne
brute (retraitée de la TICPE Grenelle pour l’année 2015) est de 53 M€, soit
-16%.
Par conséquent, ces corrections méthodologiques doivent aussi être appliquées à l’épargne nette. La baisse de l’épargne nette (retraitée de la
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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TICPE Grenelle pour l’année 2015) est de 59 M€ (-21%). Pour autant, il est
inexact de dire que la région subit pour la 2ème année consécutive (chapitre
I,II,C,3) une perte de son épargne nette. En effet, en 2015, l’épargne nette avait augmenté de 3,4 M€ (+1,09 %). Elle s’élevait à 317,30 M€ contre
313,87 M€ en 2014.
Enfin, concernant la section d’investissement, la Cour indique (chapitre I,II,C,4) que « parmi les quatre régions qui ont augmenté leurs dépenses d’investissement, [...] les régions Auvergne-Rhône-Alpes et Normandie (+10,2 %) ne doivent l’augmentation de leurs dépenses qu’à leur politique de subventionnement. La Normandie a réduit ses dépenses d’équipement de 15,3 %. ».
Il me paraît essentiel de rappeler que l’un des modes d’intervention privilégiés des Régions reste dans l’attribution de subventions d'investissement. Celles-ci représentent, pour la Normandie, plus de 69% des dépenses d’investissement en 2016. En proportion, les dépenses d’équipement sont moins importantes et visent principalement les lycées et les bâtiments administratifs régionaux. En 2016, les subventions d’équipement, en augmentation, ont été marquées par le premier versement de 78,4 M€ à la SNCF pour l’acquisition de nouveaux trains dans le cadre de la prise de compétence par la Région Normandie des trains Intercités à l’horizon 2020. A l’inverse, la réduction des dépenses d’équipement s’explique principalement par la fin des opérations des constructions des bâtiments Neurosciences, ESITC et du Pôle Formation Santé qui représentaient 39 M€ en 2015.
Pour conclure, la cour préconise (chapitre I,IV,A,2,b) la mise en place dans la loi de finances des normes permettant l’encadrement de l’évolution des effectifs des régions. Cette proposition visant à contraindre les régions à maîtriser l’évolution de leur masse salariale devra cependant tenir compte du principe constitutionnel de libre administration de nos collectivités, du transfert de compétences de l’État parfois effectué sans contrepartie financière (telle la maintenance informatique des lycées depuis septembre 2017 qui impose la création d’une quinzaine de postes) et de mesures nationales ayant un impact sur cette évolution (refonte des grilles indiciaires, évolution des régimes indemnitaires, maintien de dispositif compensatoire).
La Région Normandie, dans le cadre des négociations sociales actuellement en cours, s’est d’ores et déjà engagée à vérifier les modalités de gestion de ses personnels, ou dans l’optimisation de ses achats et de ses contrats d'assurance...).
Une évaluation de l’impact financier de la fusion (coûts de transition et surcoûts pérennes) ne pourra pour nous se faire qu’au regard de l’analyse
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COUR DES COMPTES
440
de périmètres d’intervention comparable et de niveau d’intervention de service similaire (analyse qualitative).
Il me paraissait important de vous faire part de ces précisions, afin de compléter et de contextualiser l’analyse que la Cour effectue sur les données financières 2016 de la Région Normandie.
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE
DU CONSEIL RÉGIONAL D’OCCITANIE
Pour respecter le format de l’exercice, ma réponse se focalise, pour l’essentiel, sur la situation des finances régionales, pour ce qui concerne la
seule Région Occitanie (chapitre I,II,C du rapport).
Tout d’abord, et à titre de remarque générale, je précise que le
volume global des budgets régionaux a enregistré, ces dernières années, une
hausse résultant, pour l’essentiel, de l’exercice de l’autorité de gestion des fonds européens ainsi que des multiples transferts de compétences émanant
de l’État et d’autres collectivités territoriales.
Ainsi, pour la Région Occitanie, la hausse enregistrée au titre des recettes de fonctionnement (citée chapitre I,II,C,1 du rapport) est donc
largement affectée à la couverture de ces dépenses nouvelles, sans que cela n’ait de véritable incidence structurelle sur l’autofinancement et donc sur la
situation financière. Je tiens ici à souligner que le dynamisme apparent de
nos recettes ne remet pas en cause mes craintes actuelles quant à la fragilité
du modèle de financement des Régions.
Par ailleurs, consécutivement à la fusion des Régions, des éléments à caractère exceptionnel viennent amplifier, à la hausse comme à la baisse,
certaines évolutions. Il convient donc d’examiner les chiffres avec
précaution. À titre d’exemple, concernant la Région Occitanie, une part du dynamisme des recettes de fonctionnement enregistré en 2016 est imputable
à des régularisations ponctuelles concernant les ressources fiscales. À cela
s’ajoute le versement de recettes liées à l’exercice de compétences nouvelles ou encore à la mise en œuvre, pour le compte de l’État, du Plan national de
formation des demandeurs d’emploi et du Fonds de sécurisation des
parcours professionnels.
Il convient donc à ce stade de rappeler que depuis la réforme des
finances locales de 2010 (suppression de la taxe professionnelle et réallocation des recettes fiscales locales), le modèle de financement des
Régions est à bout de souffle. La perte du dynamisme de ces anciennes
ressources, la déconnexion entre l’évolution des dépenses transférées par
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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l’État, au fil des années, et la faible évolution des recettes de compensation,
la baisse continue de la dotation globale de fonctionnement enregistrée
depuis 2014 ont abouti, malgré les efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement, à une érosion régulière de l’autofinancement disponible
pour financer l’investissement.
En 2016, la légère baisse des dépenses de fonctionnement, y compris en Région Occitanie (chapitre I,C,2 du rapport), a permis aux Régions, de
stopper cette tendance, mais les contraintes financières demeurent
importantes.
Consécutivement à la fusion des Régions, de nombreux travaux ont
été entrepris par la Région Occitanie en vue de redéfinir les modes de gestion et les politiques publiques, en lien avec la recherche permanente
d’un meilleur rapport coût/efficacité sur l’ensemble du territoire. Je formule
ici le vœu qu’ils puissent porter leurs fruits dans des délais raisonnables.
Par ailleurs, il est important de préciser que le fort dynamisme
démographique de la Région Occitanie et sa grande superficie sont sources de dépenses supplémentaires en matière de construction de lycées et
d’infrastructures de transports. Ces spécificités régionales devraient être
davantage prises en considération dans l’attribution des concours financiers de l’État et dans la mise en œuvre des mécanismes de péréquation, afin de
mieux faire coïncider les ressources financières avec la réalité des besoins
et des spécificités locales.
Dans ce contexte et conformément à sa stratégie financière, la Région
Occitanie est parvenue, en 2016, à financer l’essentiel de ses dépenses d’investissement par des ressources propres, avec un recours maîtrisé à
l’emprunt. Elle a ainsi amélioré sa solvabilité avec une capacité de
désendettement proche de seulement trois ans.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’ARIÈGE
J'ai pris note de l'analyse contenue dans le rapport concernant la
situation financière des départements et son évolution, notamment au regard
de la progression des dépenses sociales. Je partage les observations formulées quant à la diminution de la couverture des dépenses sociales, le
creusement des inégalités entre les départements et le manque de cohérence de l'action de l'État dans l'octroi des aides attribuées ces dernières années
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COUR DES COMPTES
442
aux départements pour contribuer au financement des allocations de
solidarité.
L'Ariège a été exclue de l'éligibilité à plusieurs fonds de soutien mis
en place alors qu'elle est un des départements les plus affectés par le niveau
et la forte évolution de ses dépenses sociales. Notre département a été pénalisé uniquement parce que sa situation financière, mesurée par le
niveau d'épargne brute, est saine.
Mais cette situation financière saine n'est que le résultat des mesures prises par le département au cours de la dernière décennie pour ne pas laisser filer les dépenses de fonctionnement. Nombre des mesures que vous évoquez dans le rapport, au titre des marges d'action à mieux exploiter pour contenir l'évolution des dépenses sociales, ont été appliquées en Ariège.
Ainsi, la dimension budgétaire a été largement prise en compte dans la définition des plans d'aide en matière d'Allocation Personnalisée d'Autonomie. Le montant de l'aide octroyée par le département en 2015 était inférieur à celui constaté en 2009 (19 040 contre 19 134 K€) alors que dans la même période le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans a progressé de 8 %. Les dispositions prises en matière d'aide sociale à l'enfance (mesures préventives, choix du mode d'hébergement) ont permis de contenir l'évolution des dépenses. Hors assistantes familiales, la dépense constatée en 2015 était également inférieure à celle de 2009 (5 693 K€ contre 5 634 K€).
Par ailleurs, les ratios publiés pour 2015 par la Direction Générale des Finances Publiques montrent que les dépenses de personnel par habitant sont inférieures de 7 % en Ariège à celles de la strate et que les dépenses pour le poste achat et charges externes sont inférieures de 15 % à celles de la strate.
A partir d'un constat d'une forte inégalité des recettes fiscales et des restes à charge, vous insistez dans votre rapport sur la nécessité d'une meilleure répartition des ressources entre les départements. Vous préconisez un renforcement de la péréquation horizontale sous la forme d'un doublement du Fonds Départemental de Péréquation des Droits de Mutation. Cette mesure irait certes dans le bon sens mais resterait bien en-deçà des enjeux en matière de péréquation tels qu'ils ont été énoncés dans les multiples rapports officiels qui ont été publiés ces dernières années. Les droits de mutation s'avèrent être une ressource particulièrement fluctuante et l'alimentation de la péréquation sur les flux ne resterait opérante que pendant les périodes de croissance.
Ne conviendrait-il pas de réfléchir à un double mécanisme de péréquation qui verrait la péréquation verticale venir corriger les inégalités de charges et la péréquation horizontale réservée à la correction des inégalités de moyens ? L’État, au travers de ses concours, doit apporter des
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
443
solutions afin que notamment le reste à charge sur les allocations de solidarité puisse être homogénéisé entre les départements.
Pour ce qui est de la péréquation horizontale, il me semble que seule la création d'un fonds unique suffisamment doté, à l'instar de celui qui a été mis en place au niveau du bloc communal, serait de nature à combler de manière significative les écarts de richesse observés entre les départements.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’AUDE
Je tenais à souligner la qualité de ce rapport, qui constitue un socle important du dialogue entre État et Collectivités, en ce qu’il établit des
constatations objectives. C’est par exemple le cas lorsque la Cour précise
que l’amélioration du solde des administrations publiques en 2016 s’explique par les administrations publiques locales (+3,1 Md€) et les
administrations de sécurité sociale (+1,8 Md€) alors que le solde des
administrations centrales s’est dégradé (-2,1 Md€).
Pour autant, je souhaite concentrer mon propos sur la situation des
départements.
Le rapport développe l’évolution de la situation financière des
départements, dont les principaux déterminants sont bien connus, la Cour
les ayant déjà décrits dans ses précédents rapports. Les départements sont tendanciellement soumis à un effet de ciseau, résultant de l’écart entre des
dépenses sociales dynamiques, et largement contraintes de par le poids des allocations individuelles de solidarité, et des recettes progressant peu, dans
un contexte de compensation insuffisante de ces allocations.
L’intérêt est ici l’analyse de l’exercice 2016 qui se caractérise par une évolution atypique de la situation financière des départements, avec une
progression globale de l’épargne brute et une amélioration de la capacité de désendettement. Malgré la baisse des dotations, dans un environnement
fiscal favorable, le rapport montre que ce redressement résulte également
de la capacité des départements, à nouveau démontrée, à maîtriser le coût
de leur fonctionnement et à ajuster leurs politiques publiques.
Pourtant, ce redressement n’est ni général, ni uniforme. La Cour
développe utilement la question des disparités entre départements concernant à la fois les dépenses sociales, les recettes, notamment fiscales,
et leurs éventuelles corrélations. Cette analyse « géographique » me paraît essentielle et je partage l’assertion selon laquelle « la soutenabilité des
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COUR DES COMPTES
444
dépenses sociales des départements ne peut être assurée sans une action sur
la répartition de leurs ressources ».
Dans un paragraphe (« Une soutenabilité des dépenses sociales
possible à court ou moyen terme ») dont l’intitulé surprend au regard des
développements qui le composent, la Cour évoque à nouveau la question de la recentralisation du RSA, sans se prononcer sur la pertinence d’une telle
solution. On note toutefois qu’il est rappelé que la France est le seul État
européen où le financement d’un revenu minimum garanti est assuré par un financement local. La recentralisation, que j’ai défendue, pose
nécessairement des difficultés techniques et financières, à nouveau en
considérant les disparités de situation. Celles-ci peuvent être dépassées.
Dans l’attente, il est indispensable que le fonds de soutien, institué à
l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 du
29 décembre 2016, soit reconduit par l’État.
La Cour réalise enfin un exercice de prospective financière, sur la base d’hypothèses détaillées d’évolution des dépenses de RSA et d’APA. Par
faute d’éléments, la protection de l’enfance ne fait pas l’objet d’une même
analyse. C’est à mon sens une lacune importante de ce rapport. Les évolutions sociétales, les dispositions de la loi sur la protection de l’enfance
et les prises en charge nouvelles et très conséquentes des mineurs non
accompagnés représentent des enjeux essentiels de l’action publique des départements, donc organisationnels et financiers. La soutenabilité de la
situation financière des départements suppose également une réflexion, et la mise en œuvre rapide de dispositions concrètes par l’État, pour l’évaluation
préalable et la prise en charge des mineurs non accompagnés.
Au-delà de l’analyse détaillée de l’impact des dépenses sociales sur la situation financière des départements, le rapport identifie des bonnes
pratiques dans l’organisation et la délivrance du service public départemental. La Cour apporte ici des éléments intéressants et stimulants,
qui doivent permettre aux départements, individuellement et collectivement,
d’améliorer leurs pratiques au-delà des efforts de gestion mis en évidence.
S’agissant de la situation financière des départements, la Cour
écrivait, dans son rapport annuel 2013 : « le statu quo n'est pas possible ».
De nouveaux financements ont été apportés, en particulier par la loi de finances pour 2014. L’équilibre structurel des finances départementales
n’est toutefois pas encore établi. Il est urgent de mettre en capacité les départements à conduire au mieux, sur la base d’une structure de
financement adaptée et pérenne, les compétences dont ils disposent, en
particulier les compétences sociales pour lesquelles ils sont chefs de file et dont on sait l’importance pour la cohésion de la société. Je partage donc
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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totalement la recommandation de la Cour quant à la nécessité d’une
concertation méthodique et continue entre l’État et les collectivités, laquelle
doit être respectueuse du principe de libre administration posée par la
Constitution.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU BAS-RHIN
Cette année, le Département du Bas-Rhin est particulièrement cité dans le rapport annuel de la Cour des comptes dans la mesure où d'une part
il a fait l'objet d'un examen de gestion classique de la part de la Chambre
Régionale des Comptes du Grand Est et d'autre part il a été inclus dans l'enquête nationale portant sur l'impact des dépenses sociales sur l'équilibre
financier des Départements.
La période récente a été marquée par une crise économique et sociale majeure qui a mis les Départements en première ligne pour la défense de la
cohésion de la société et des territoires alors qu'ils faisaient face à une baisse inédite des dotations de l'Etat. Cela a fragilisé leur modèle financier et
jusqu'à leur capacité à mener correctement leurs missions.
Je juge tout à fait positif que la Cour ait porté son attention sur la thématique de la gestion des dépenses sociales. Dans ce domaine, le
Département du Bas-Rhin s'est très tôt saisi de la problématique de la maîtrise des dépenses sociales tout en menant des politiques dynamiques de
développement social. La « bienveillance responsable », illustrée par sa
politique de l'emploi qui s'appuie sur le double pilier d'une vigoureuse politique de remise à l'emploi des bénéficiaires du RSA et d'une politique de
contrôle, est appliquée dans tout le champ des compétences sociales du
Département.
Le Département du Bas-Rhin, comme bien d'autres, a réalisé de très
importants efforts pour parvenir à restaurer une situation financière qui lui permette de poursuivre ses missions. Il a fallu pour cela une action continue
des Exécutifs départementaux et des Assemblées, menée avec ténacité et
souvent avec courage dans tous les domaines d'action de la collectivité : maîtrise des dépenses sociales, baisse de la masse salariale, réduction des
frais de fonctionnement de l'administration, nombreuses révisions des
dispositifs de subvention de fonctionnement, baisse importante de l'aide d'investissement aux partenaires (Communes, Région, Etat, Université),
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COUR DES COMPTES
446
baisse de la maîtrise d'ouvrage au risque d'un trop faible entretien du
patrimoine... tout cela a été fait et se poursuit aujourd'hui.
Mais la prospective financière du Département du Bas-Rhin rejoint
le constat que dresse aujourd'hui votre institution qui parle d'une « situation
financière globalement dégradée » des Départements. Une nouvelle baisse des dotations d'Etat ne serait plus supportable ; comme l'écrit la Cour, vient
un moment où « les économies supplémentaires recherchées chaque année
sur les charges de fonctionnement » ne peuvent plus « être trouvées sauf à priver ces collectivités territoriales des moyens d'administrer librement les
compétences qui leur sont attribuées par la loi. » Il en va de la cohésion sociale et territoriale que les Départements défendent avec vigueur au jour
le jour.
J'appelle donc de mes vœux que ce rapport de la Cour des comptes contribue à mettre en lumière l'action des Départements en matière sociale,
les efforts qu'ils consentent pour à la fois en maîtriser au mieux les aspects financiers et mettre en œuvre des politiques sociales de qualité en proximité
des besoins de nos concitoyens.
Une étude portant sur les autres politiques départementales aurait témoigné des mêmes caractéristiques - maîtrise financière et qualité du
service public - dans la gestion et l'entretien des routes et des collèges, dans
la gestion de leurs établissements culturels, dans l'appui aux territoires par leurs politiques sportive, culturelle, en faveur de la jeunesse ou en soutien
d'ingénierie en faveur des communes.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE CHARENTE-MARITIME
Certains constats sont partagés comme le maintien de l’absence de pleine compensation des coûts liés aux transferts de compétences et la baisse
continue des transferts financiers de l’État, atténuée pour certaines
collectivités par le dynamisme de la fiscalité transférée en propre aux
collectivités locales.
Qu’il me soit permis à ce stade de faire quelques observations
liminaires :
- les Départements, à l’exception du taux de l’impôt foncier bâti, ont
perdu leur liberté de lever l’impôt ;
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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- les dotations de l’État correspondent en grande partie à des
compensations de transferts de charges alors même que de nouvelles
charges sont apparues sans compensation de l’État ;
- pour une illustration récente de la façon dont l’État conduit ses
relations financières avec les collectivités locales, je citerai la politique des
mineurs non accompagnés. Cette gestion devrait relever de la politique de l’immigration et du maintien de l’ordre public incombant à l’État. Elle est
aujourd’hui supportée par les Départements dans le cadre général de l’aide
sociale à l’enfance et il est souhaitable qu’elle puisse être reprise par l’État.
Sur le fond, l’évolution de la situation financière (chapitre I), je note,
comme vous, la baisse des transferts financiers de l’État qui s’accélère ; les Départements ayant connu, parmi les collectivités locales et en brut, la plus
forte baisse de ces transferts financiers.
Malgré la difficulté, certains Départements ont, d’une part, décidé
des hausses de fiscalité et, d’autre part, pris des mesures que vous qualifiez
d’« incontestables efforts de gestion » et qui ont permis comme vous l’avez
relevé un redressement de l’épargne :
- + 0,1 % pour les charges de fonctionnement malgré une
augmentation de + 2,1 % des dépenses sociales (personnes et frais d’hébergement). Hors dépenses sociales, 77 départements ont diminué leurs
charges de fonctionnement ;
- tous les postes liés au fonctionnement ont diminué sauf les dépenses
sociales ;
- 45 départements ont réduit leurs charges de personnel. Globalement, vous constatez une réduction des effectifs ainsi qu’une forte
hausse de l’épargne nette revenue au niveau de 2012.
Par ailleurs, j’ai bien noté vos recommandations tendant à une
meilleure association des collectivités locales à l’objectif d’une maîtrise des
dépenses publiques et au renforcement de la concertation relative à sa
fixation.
Vous ne pourrez en revanche recueillir mon accord sur la
« péréquation forte » que vous recommandez. En effet, certains Départements ont déjà demandé un effort considérable à leurs contribuables
en instaurant des taux d’imposition du foncier bâti élevés et il conviendrait d’éviter qu’ils viennent à être pénalisés dans un système de péréquation
horizontale.
Il nous apparait difficile aujourd’hui de traiter de la même façon le bloc communal qui a conservé sa compétence générale et les Départements
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devenus l’échelon de la solidarité entre populations, générations et
territoires, ou les Régions, administration de mission sur les grands enjeux
(économie, infrastructures, formation…).
Sur l’impact des dépenses sociales (chapitre V), je vous remercie
d’avoir mentionné « la situation financière particulièrement fragile » de certains Départements et regrette, comme vous, que l’État n’ait apporté des
réponses qu’à titre ponctuel et exceptionnel, décidées sous le coup de «
l’urgence ». Je relève avec intérêt que pour la Cour, le taux de compensation des Allocations Individuelles de Solidarité avoisine seulement les 57 %
(2015).
Je reste étonné des développements sur « les marges d’action
substantielles » qu’auraient les Départements pour limiter les dépenses
sociales. Ainsi, la lutte contre la fraude implique la mise en œuvre de moyens importants pour un résultat non garanti (multiplication des recours
notamment contentieux, moyens insuffisants des services de l’État chargé du recouvrement de sommes minimes et vis-à-vis de débiteurs faisant valoir des
situations difficiles…).
L’idée de calculer « au plus juste » le financement social est traduite par le vote annuel des taux départementaux d’évolution des dépenses. Mais
cette politique a pu susciter une forme de reproche, par exemple, de
Chambre Régionale des Comptes, au motif qu’elle pouvait « fragiliser » les
établissements concernés soumis à cette limitation.
En revanche, j’abonde dans le sens de la Cour pour encourager la mesure et les évaluations des politiques (développement des outils
indicateurs…) afin d’ajuster les coûts.
En conclusion, les Départements restent structurellement en difficulté pour financer les dépenses sociales, les recettes de la fiscalité risquant à
l’avenir de connaître une stabilisation ou un plafonnement.
Les efforts de gestion ne sont pas reproductibles à l’infini et ils ont
été, hors dépenses sociales, particulièrement soutenus dans les
Départements.
Je ne crois pas à une solution passant par une pénalisation des
Départements qui ont globalement demandé un effort considérable à leurs
concitoyens et en particulier aux contribuables. Les Départements sont évidemment d’accord pour participer à un effort qui relève de la solidarité
nationale mais je considère que le problème des déficits publics relève principalement de l’État. Dans la dette publique (2 209 Mds € au 1er
trimestre 2017, source INSEE), la part de l’État augmente constamment
pour atteindre les 1 760 Mds € quand celle des administrations locales, en
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baisse, s’établit à 198,4 Mds € soit un peu moins de 9 % au total. Il ne serait
pas juste que l’État reporte finalement sur les collectivités locales le poids
et la responsabilité de l’endettement.
Enfin, il faut sortir de la logique où des fonds d’urgence et/ou des
aides exceptionnelles constituent l’ultime recours à des difficultés
structurelles.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE DORDOGNE
Ce rapport appelle de ma part des éléments de réponse portant sur
deux chapitres :
- le chapitre 1 – II – B – Les finances départementales ;
- le chapitre 5 – L’impact des dépenses sociales sur l’équilibre
financier des départements.
Sur le premier point, je regrette que l’analyse développée s’appuie principalement sur des indicateurs exprimés en moyenne des départements
métropolitains.
En effet, pour ces derniers, cette méthodologie ne rend pas
suffisamment compte de l’extrême diversité des situations et plus
particulièrement pour la trentaine de départements pour lesquels « le redressement brutal de l’épargne » (chapitre I,II,b,3) ne constitue pas une
réalité locale. Pour ceux-ci, le rythme soutenu d’augmentation des dépenses sociales et la faible progression des recettes rendent durablement
insoutenable le modèle actuel de financement de la solidarité
départementale.
Sur le second point, je tiens à apporter les précisions suivantes :
- au chapitre V,I,A : l’évolution des dépenses sociales est mieux
maitrisée en Dordogne : +20,9 % contre 24,5 % de 2010 à 2016 (pour
l’ensemble des départements) dont :
RSA : +45,3 % contre 44 % ;
PA : + 34 % ;
ASE : +27,4 % ;
PH : + 7,8 % ;
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450
- au chapitre V,I,A,1 : structure des dépenses sociales : celle-ci
dépend de la structure démographique et des singularités sociales locales. En Dordogne, département vieillissant, le principal poste de dépenses reste
celui consacré aux personnes âgées (29,3 % contre 25 %) ;
- au chapitre V,I,A,2 : facteurs dévolution des dépenses d’ASE. L’analyse de la Cour apparait réductrice. L'ASE connait une accélération
des placements judiciaires car les tensions intra-familiales se multiplient.
D’autre part, l’arrivée continue de MNA (ex-MIE) contribue à alourdir les
dépenses à la charge du Département.
- au chapitre V,I,A,2,b : compensation par l’État (CNSA) des nouvelles dépenses induites par la loi ASV (réforme de l’APA). Je ne partage
la certitude de la Cour selon laquelle au terme d'un exercice plein de
l'application des nouvelles dispositions (en 2018 notamment) le nouveau concours de la CNSA couvrira les dépenses nouvelles à la charge du
Département. La seule tarification administrée des SAAD appliquée en Dordogne depuis le 1er avril dernier entraine une dépense supplémentaire
de 1,7 M€ environ en 2017 sur l'APA (à activité constante). En année pleine,
ce surcoût sera de 2,53 M€. Or le nouveau concours (dit APA2) est de 3 084 820 € cette année. Cela laisse à peine 0,5 M€ pour couvrir les autres
nouvelles dépenses (aides aux aidants, évaluation multi dimensionnelle...)
sans compter les effets-volume liés au vieillissement de la population ;
- au chapitre V,II,A,1,b : la Cour cite parmi les instances de
coordination le CDCA. Or il s'agit d'une instance consultative, certes présidée par le Président du Conseil départemental, mais dédiée à
l'expression des usagers des dispositifs légaux de l'autonomie. Il ne s'agit
nullement d'une instance de régulation des politiques publiques. Au contraire, le CDCA est d’abord le lieu où s’expriment les demandes
nouvelles pour de meilleures réponses aux besoins des personnes ;
- au chapitre V,II,A,2,b (tableau n° 55) : la Cour relève la possibilité
de confier aux CLIC et MAIA une délégation d’évaluation de la dépendance
des demandeurs d’APA. Ici en Dordogne, cette option n’a pas été retenue de manière à conserver la maîtrise de l'ouverture des plans d'aide et une
cohérence d'ensemble ;
- au chapitre V,II,A,2,b (s’agissant du handicap…) : il convient d’être attentif aux tendances car la politique hospitalière (induite par des
mécanismes financiers incitatifs – la T2A) tend à écourter les séjours à l’hôpital et entraine des retours prématurés à domicile de personnes
handicapées par leur pathologie (même si stabilisée) sans l’existence
systématique de solutions d’hébergement spécialisé. Ces personnes peuvent
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
451
donc au titre du soutien à domicile solliciter la PCH avec des plans d'aide
importants.
- au chapitre V,II,A,2,b (tutelle exercée par le CD sur les MDPH) : cette affirmation doit être considérée de manière toute relative au regard de
la composition du CDAPH dans lequel siègent les représentants associatifs
qui tendent à défendre la majoration des aides apportées. Au demeurant, les mêmes associations peuvent encourager les recours en cas d'insatisfaction
du bénéficiaire ;
- au chapitre V,II,A,2,c : « Les départements disposent néanmoins
d’une latitude pour orienter l’offre et les tarifs des ESSMS... » : ce n'est plus
tout à fait vrai pour la tarification des EHPAD qui relèvent désormais pour leur section dépendance d'une tarification mécanique par application d'une
formule de calcul réglementaire. Le département a perdu toute latitude pour
influer sur les financements qu'il accorde à ce titre ;
- au chapitre V,II,B,2 : « On constate notamment que les places en
MECS sont souvent plus nombreuses dans les départements ruraux… » : la tendance est à l'occupation de ces places pour couvrir les besoins du
Département face à l’inflation des mesures judiciaires confiant des enfants
à l’ASE. En mai 2017, plus de 60% de la capacité installée en Dordogne
était occupée par des enfants du département ;
- au chapitre V,II,C,1,b : « … les départements ruraux et peu densément peuplés de la Dordogne et du Cher ont un maillage territorial
plus important… » : ce constat caractérise une politique volontariste de
proximité établie de longue date en Dordogne, vaste département par son étendue, à l’habitat diffus et moins bien « maillé » au demeurant par d'autres
acteurs (CCAS, CIAS...) ;
- au chapitre III,A,1 : « Fait sans précédent, les dépenses d’aide
sociale à l’enfance (ASE) n’ont que peu progressé... » : le constat ne
correspond nullement à celui de la Dordogne où ces dépenses « explosent »
ces dernières années !
- au chapitre V,III,A,2,c : « Ainsi, selon les projections les plus
récentes de la DREES, le nombre de bénéficiaires de l’APA passerait, dans le scénario intermédiaire, de 1,2 million en 2015 à 1,4 million en 2025 » : Il
s’agit là d’une analyse posée à législation constante. L'actuel Gouvernement annonce l'étude pour l’APA du retour à de possibles récupérations
(succession, donations, legs…). Si cette réforme était adoptée, elle
constituerait un frein important aux demandes d’APA (voire entrainerait de nombreux renoncements pour les actuels bénéficiaires) et aurait
subséquemment un impact direct sur l'activité des SAAD liée à l'actuelle
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solvabilisation des plans d'aide. Un pan de l'économie locale relatif à l'aide
à domicile serait en péril. Pour rappel, les SAAD habilités à l'aide sociale
en Dordogne emploient 1 500 ETP environ à ce jour ;
- Annexe n° 38 :
Les chiffres indiqués pour la Dordogne apparaissent erronés. Des
écarts importants apparaissent (chiffres en bleu = Dordogne).
PA ;
- effectifs : 79 ETP selon la Cour contre 72,9 ETP réels ;
- bénéficiaires : 13 109 contre 16 596 droits ouverts ;
PH ;
- effectifs : 46 ETP selon la Cour contre 17,2 ETP réels ;
- bénéficiaires : 1 276 contre 3 117 droits ouverts ;
RSA ;
- effectifs : 167 ETP selon la Cour contre 73 ETP réels ;
- bénéficiaires RSA : 10 340 ;
ASE ;
- effectifs : 108 ETP selon la Cour contre 165 ETP (éducateurs
ASE+territoire) ;
- bénéficiaires : 1 933 selon la Cour contre 2 380.
Sans autre explication, il ne nous est pas possible de reconstituer les
effectifs de 266 agents des « politiques transversales ».
Par contre, dans le tableau des effectifs figurent 98 agents en charge
de l’accueil social ce qui porte le nombre des effectifs à 426 agents.
Le nombre de bénéficiaires étant de 32 761, le nombre de
bénéficiaires suivis par agent est de 76.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’ESSONNE
1) Sur le plan factuel de l'amélioration de la situation financière des
départements en 2016 et l'impact des dépenses sociales sur l'équilibre
financier des départements à court et à moyen termes
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Il convient de rappeler que l'amélioration de la situation financière
des départements en 2016 est intervenue dans un contexte de la poursuite
baisse de la DGF pour les départements (- 991 M€, dont - 23,5 M€ pour l'Essonne) et du recentrage du périmètre d'intervention de ces derniers sur
champ du social et les actions de solidarités territoriales depuis l'entrée en
vigueur de la loi NOTRe. Ce qui dénote un effort de gestion relatif des
départements sur l'exercice considéré.
En ce qui concerne les données chiffrées de la situation financière du Département de l'Essonne, je vous confirme les taux de rendement de 10,1
% des produits fiscaux (en matière de recettes) ainsi que la baisse de 5,5 %
des charges de fonctionnement hors dépenses sociales, dont celle de 2,9 % des dépenses de personnel en 2016. Les dépenses sociales (aides à la
personne et frais d'hébergement) ont, en effet, progressé de 11,95 % entre
2015 et 2016.
L'évolution des dépenses sociales des comptes 651 et 652 s'explique
essentiellement par l'impact financier de la résorption de la dette sociale de l'Essonne et le coût des normes législatives, à savoir notamment la loi
Enfance du 14 mars 2016 (aide sociale à l'enfance et accueil des mineurs
étrangers), ainsi que celle concernant l'adaptation de la société au
vieillissement du 28 décembre 2015 (allocation personnalisée d'autonomie).
Suite à l'audit du Cabinet Michel Klopfer, des retards de paiement auprès des établissements sociaux et médicaux sociaux et des défauts de
rattachement structurels à l'exercice 2015 et précédents ont été constatés
pour un volume global de 108 M€.
Face à ce constat de cavalerie budgétaire, la nouvelle majorité a mis
en place un plan de résorption de la dette sociale via la signature de protocoles transactionnels. Le coût financier desdits protocoles assortis des
intérêts légaux a représenté 44,7 M€ en 2016 contre 0 M€ en 2015, ce qui
explique pour une grande part la variation constatée.
Le compte administratif 2016 a été, par conséquent, pour le
Département le premier exercice de référence en matière de paiement des
dépenses sociales et de santé, dont d'hébergements rattachées à l'exercice.
En outre, dans le cadre de la maîtrise de ses dépenses sociales, le
Département de l'Essonne a anticipé l'impact des dépenses sociales sur l'équilibre de ses comptes en procédant à une refonte de son règlement d'aide
sociale le 15 février 2016 (document unique de référence définissant les
règles selon lesquelles sont accordées les prestations d'aide sociale du
Département).
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COUR DES COMPTES
454
2) Sur le plan général de la fiabilité des comptes publics locaux
Je partage le constat sur les anomalies persistantes relevées en matière de qualité des comptes indiquées dans le rapport tout en souscrivant
aux leviers d'amélioration de la qualité des comptes publics locaux qui y sont
recommandés.
A ce titre, le Département a candidaté à l'expérimentation de la
certification des comptes mais sa candidature n'a pas été retenue.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU GARD
Malgré la baisse des concours de l'État et l'obligation de s'astreindre
à de nouvelles normes (augmentation du point d'indice), ce rapport met en exergue les efforts de gestion importants réalisés par les collectivités locales
et notamment les départements pour stabiliser voire réduire leurs charges
de fonctionnement. C'est le cas du Département du Gard qui a maîtrisé ses
dépenses de personnel et réduit ses autres charges de fonctionnement. Son
épargne brute s'est ainsi nettement améliorée tout comme sa capacité de
désendettement.
J'ai pris l'engagement de poursuivre ces efforts. Pour autant, comme
vous le soulignez dans vos recommandations, j'attends de la réforme envisagée sur les concours de l'État qu'elle prenne en compte les efforts
consentis par notre Département et son niveau de richesses et de charges au
regard des autres départements.
Il n'en demeure pas moins en effet que la forte paupérisation des
gardois et des gardoises conduit à un accroissement des dépenses sociales du Département qui, compte tenu de la forte baisse de couverture de ces
dernières (et notamment celles relatives aux trois allocations de solidarité),
contribuent fortement à dégrader un équilibre financier déjà difficile à
réaliser.
Vous soulignez la nécessité pour l'État de renforcer la concertation avec les représentants des départements, afin notamment de mieux
appréhender les trajectoires financières. Je souscris pleinement à cette
recommandation dans la mesure où les marges de manœuvre concernant la baisse des dépenses de gestion ne sont pas infinies, notamment celles portant
sur les dépenses de personnel. La qualité des services publics rendus aux
citoyens ne saurait être significativement affectée.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
455
Une pause dans la baisse des dotations de l'État aux départements est
nécessaire. Par ailleurs, il serait souhaitable que soit trouvée une solution
pérenne au financement de l'allocation RSA, au besoin par la mise en place d'une péréquation horizontale des restes à charge, ainsi qu'un cadre de
financement pérenne de l'APA.
En ce qui concerne le RSA, le reste à charge (RAC) du département
du Gard progresse chaque année et pèse lourdement sur les budgets sociaux.
Ainsi, dès 2010 le RAC s'élevait à 20,23 M€, passant à 36,28 M€ en 2013, à 64,18 M€ en 2015. La perspective du RAC pour 2017, va se situer
autour de 68,1 M€.
C'est pourquoi il apparaît urgent qu'une issue favorable à cette problématique soit trouvée, en intégrant le critère du potentiel fiscal et
financier, indice révélateur de la richesse de la situation de chaque département, ce qui constituerait un signal positif de solidarité envoyés aux
départements les plus en difficulté.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU HAUT-RHIN
Je souhaite attirer votre attention sur l’équilibre financier actuel
extrêmement précaire des départements à l’issue de 4 années consécutives
de baisse des dotations et sur le danger que pourrait constituer le nouveau plan d'économie de 13 Md€ annoncé par le Président de la République lors
de la conférence nationale des territoires le 17 juillet dernier.
Je tiens en effet à rappeler que malgré les prélèvements opérés sur la
Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) des collectivités depuis 2014,
le Département du Haut-Rhin a su, alors même qu’il demeure l’un des départements les moins bien compensés de France au regard du rSa, prendre
ses responsabilités et rétablir la situation financière de la Collectivité avec
la volonté, pour les années à venir, de faire face à plusieurs grands défis,
tous liés à ses compétences légales :
• relever le niveau de crédits indispensable à la maintenance de la voirie et des ouvrages d’art qui, sur 2015 et 2016, a été amputée de plus de
6 M€, situation qui ne saurait perdurer sauf à générer, à terme, des
désordres lourdement coûteux à réparer ;
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• financer un plan de réussite scolaire impliquant des restructurations
d’ensemble et des travaux de maintenance semi-lourde dans un certain
nombre de collèges pour un montant global qui devrait avoisiner 150 M€ ;
• effectuer, en 2018 et 2019, les travaux de confortation requis par
l’état des barrages de la Lauch et de Kruth-Wildenstein pour 6 M€ ;
• assurer le financement de l’allocation personnalisée d’autonomie et
celui de la prestation de compensation du handicap qui, dans le Haut-Rhin
comme au plan national, accuse une progression annuelle supérieure à 5 %.
Mais que d’efforts réalisés pour dégager l’autofinancement
nécessaire à la réalisation de nos projets !
Le Département a été contraint de s’adapter et de revisiter chacune
de ses politiques, de réorganiser son administration et de réduire sans cesse
ses charges de fonctionnement courantes.
Dans le même temps, des efforts sans précédents furent sollicités des
partenaires, se traduisant par des baisses de subvention, mais aussi des contribuables par le biais de la revalorisation de 5,6 % du taux de taxe
foncière sur les propriétés bâties.
Force est de constater que nous sommes aujourd’hui arrivés au terme des processus d’optimisation, de rationalisation, de mutualisation... et que
le financement des investissements indispensables à notre territoire repose
sur un équilibre fragile de stabilisation en valeur des dépenses de
fonctionnement et de maintien à un niveau élevé des droits de mutation.
Si les collectivités territoriales devaient encore contribuer à la résorption du déficit public à hauteur de 13 Md€, le prélèvement sur notre
DGF à ce titre s’élèverait alors, proportionnellement, à 10 M€ pendant 5
ans. Notre épargne brute de 47,1 M€ au budget 2017 entrerait alors, toute chose égale par ailleurs, en territoire négatif (- 2,9 M€) au terme des 5 ans.
Mais la situation deviendrait problématique dès le prochain exercice puisque l’épargne brute chuterait de 47,1 M€ à 37,1 M€, entraînant un
autofinancement net qui deviendrait, après remboursement en capital de la
dette évalué à 42,3 M€ en 2018, lui aussi négatif de - 4,8 M€. Autant dire que les budgets suivants ne pourront plus, juridiquement, être votés en
équilibre.
Dans ces conditions, plus aucune banque n’accepterait de continuer à nous faire confiance, rendant dès lors totalement illusoire la couverture de
nos dépenses d’investissement, y compris celles relatives au gros entretien. Nous serions tout simplement dans l’incapacité de remplir nos missions et
de répondre aux besoins des Haut-Rhinois, en particulier des plus fragiles.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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La seule possibilité dont disposerait encore notre collectivité pour
équilibrer ses comptes serait de procéder chaque année pendant 5 ans à une
augmentation de la taxe foncière sur les propriétés bâties de l’ordre de
10 % !
Ce scénario est d’autant plus préoccupant qu’il n’intègre ni la baisse
éventuelle des droits de mutation, ni la probable progression des allocations individuelles de solidarité, dont en particulier du rSa ou de celle liée à la
prise en charge du Sème risque, ni d’ailleurs le financement de l’afflux
préoccupant des Mineurs Non Accompagnés (MNA) sur notre territoire.
Il ne serait pas acceptable, au final, que les diminutions d’impôts
annoncés par le Gouvernement pour respecter l’engagement de la France en matière de déficit public, se traduisent par un report sur la fiscalité
directe locale, laissant à penser que les collectivités territoriales et leurs élus
seraient dispendieux et déconnectés des difficultés financières des ménages.
Souhaitant sincèrement vous avoir sensibilisé sur les conséquences
économiques, politiques mais aussi sociales d’une nouvelle baisse des
dotations.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE HAUTE-SAÔNE
En liminaire, je précise que je partage l’analyse de la Cour sur le
constat général de dégradation et d’interrogation sur la soutenabilité à
moyen terme de la situation financière des départements.
Plus encore, je soutiens votre proposition de renfort de la péréquation
horizontale avec une prise en compte « des efforts de gestion déjà consentis par chaque collectivité ainsi que de leurs niveaux respectifs de richesse et
de charge ».
Avant de développer plus amplement ma vision sur la nécessaire
évolution des mécanismes de péréquation, je tiens à formuler également mon
accord sur votre recommandation « d’engager le recensement, l’évaluation et la diffusion des actions innovantes prises par les départements pour
renforcer la maîtrise de leurs dépenses sociales ».
En effet, je note avec satisfaction que votre rapport montre que le Département de la Haute-Saône est d’ores et déjà un contributeur de cet
observatoire pour la quasi-totalité des domaines d’intervention du champ social puisque vous avez recensé comme « bonnes pratiques » les dispositifs
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haut-saônois consacrés à l’insertion (fraude : création d’une cellule du
« juste droit », création d’un GIP « Insertion 70 »), à l’APA (objectif de stricte compensation de la dépendance et usage des aidants familiaux…), à
la PCH (recours aux aidants familiaux), à l’enfance (dispositif d’aide à
domicile renforcé). Plus globalement, l’organisation territoriale sociale
avec un management de proximité renforcé a été aussi mise en exergue.
La lecture du chapitre de ce rapport consacré à l’impact des dépenses
sociales sur l’équilibre financier des départements permet surtout de prendre conscience des efforts de gestion réalisés par notre Département
dans ce champ de compétence et pose la soutenabilité, à moyen terme, de
leur financement sans réforme de fond des ressources départementales.
Je considère qu’une évolution des mécanismes de péréquation mais
aussi du calcul de la contribution au redressement des comptes publics est également impérative. Elle doit prendre nécessairement en compte les efforts
de gestion déjà réalisés et la richesse potentielle du territoire. La notion de reste à charge appliquée au seul champ social me semble restrictive car
limitative en gommant d’autres compétences obligatoires pour lesquelles les
départements sous tension ne sont pas nécessairement identiques.
Ainsi, avec l’application des mécanismes actuels de péréquation,
alors que le Département est exemplaire depuis de nombreuses années en
termes d’effort de gestion, il est depuis la création du fonds de Solidarité,
contributeur à ce dernier de manière injustifiable auprès de nos concitoyens.
Afin de montrer que la stratégie adoptée par notre collectivité a permis de maîtriser, de longue date, la progression des dépenses sociales
par une gestion quotidienne rigoureuse de l’ensemble des dispositifs
d’action sociale, je vous précise que le montant de l’APA exprimée en €/habitant s’établit en 2016 (source : fiche financière DGFIP-DGCL pour
les moyennes et base de données SFL-Forum pour les données individuelles), en Haute-Saône à 81 € / hab (73 €/hab en 2012), soit le
montant le plus faible des départements de métropole de moins de 250 000
habitants sur l’ensemble de la période d’étude. On peut rapprocher le volume 2016 à la moyenne pour la strate de 125 € / hab et à la moyenne
nationale de 89 € / hab.
Le constat est similaire pour la PCH avec un volume en 2016 de 11 € /hab (8 €/ hab en 2012), là encore le plus faible de la strate, et très nettement
inférieur à la moyenne de la strate de 26 € / hab et à la moyenne nationale de 28 € / hab. Enfin, pour le RSA, même si les marges de manœuvre en terme
de rationalisation sont moins importantes, des leviers ont été aussi actionnés
avec la création d’une cellule du juste droit et la création d’un GIP
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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« Insertion 70 ». En 2016, son volume atteint 112 € / hab contre 123 € / hab
pour la moyenne de la strate et 161 € / hab pour la moyenne nationale.
Au-delà des Allocations Individuelles de Solidarité (AIS), ce sont l’ensemble des dépenses de fonctionnement qui font l’objet d’une gestion
rigoureuse et pour lesquelles les efforts de gestion sont maintenus voire
accentués. Ainsi, les dépenses de fonctionnement du Département, pourtant les plus faibles de la strate des départements de moins de 250 000 habitants,
ont enregistré une baisse en 2016. Elles s’établissent en 2016 à 814 € / hab tandis que la moyenne de la strate s’élève à 1 072 € / hab et la moyenne
nationale à 923 € / hab. Ce recul s’explique notamment par une réduction
au niveau des dépenses de personnel alors que ces dernières ressortent sur l’ensemble de la période comme les plus faibles de la strate après celles du
département de l’Indre. Ainsi, en 2016, avec un volume de 189 € / hab, elles apparaissent nettement plus faibles que la moyenne de la strate de 285 € /
hab.
Ces efforts de gestion demandent un portage politique fort et il s’avère d’autant plus nécessaire que le Département de la Haute-Saône présente un
niveau de ressources très faible.
En effet, pour l’ensemble des recettes de fonctionnement, le Département présente un volume de 957 € / hab à comparer à la moyenne
de la strate de 1 229 € / hab et 1 044 € / hab pour la moyenne nationale avec une dynamique relativement faible comparativement aux autres
départements comme vous avez pu le signaler dans votre rapport (inférieure
à 1 % en 2016). Plus précisément, notre Département dispose des plus faibles recettes de fonctionnement par habitant de la strate. Ce constat ne
s’explique pas par des marges fiscales non exploitées puisque le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), 24,48 %, est l’un des plus élevés au
niveau national (14ème rang) et ce, pour compenser des bases de TFB (929 €
/hab) parmi les plus faibles de la strate et nettement inférieures aux
moyennes de la strate (1 026 € /hab) et nationale (1 297 € /hab).
De même, le produit des droits de mutation en 2016, malgré un
relèvement du taux à 4,5 % dès que la possibilité a été offerte, y compris le fonds de péréquation des DMTO, à savoir 84 € / hab (moyenne de la strate
de 111 € / hab et 148 € / hab pour la moyenne nationale), démontre la faiblesse des ressources départementales. Cette situation met en exergue
l’urgence à faire évoluer les mécanismes de péréquation, voire plus
globalement, de la DGF et des variables d’ajustement de l’enveloppe
normée.
En conclusion, je souligne que la Chambre de Bourgogne-Franche-
Comté, lors de son dernier contrôle sur les exercices 2012-2015, a salué le
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COUR DES COMPTES
460
modèle de gestion du Département de la Haute-Saône qui lui permet, dans
le contexte actuel, d’assumer un haut niveau d’investissement sans dégrader excessivement la dette, ce qui justifie pleinement ma revendication
d’évolution des mécanismes de péréquation et notamment du fonds de
solidarité pour lequel le Département est scandaleusement contributeur en l’absence de prise en compte de critères de bonne gestion.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DES HAUTES-PYRÉNÉES
Le département des Hautes-Pyrénées est cité en exemple dans le
document transmis, au chapitre III,B,2. Pour ce qui concerne donc l'évolution comparée des dépenses et des recettes de fonctionnement des
départements depuis 2011, je me permets donc de réitérer les arguments
développés dans mon courrier précédent.
En effet, vous posez le constat que certains départements, dont celui
des Hautes-Pyrénées, ont continué a augmenter leurs dépenses ue fonctionnement malgré le financement du reste à charge des allocations
individuelles de solidarité (AIS). Tout d'abord, je me permets de vous
rappeler que le reste à charge des AIS n'a été compensé en moyenne que de 52 %, entraînant de fait une augmentation de nos dépenses de
fonctionnement, et ce afin de continuer à financer l'augmentation de ces
dépenses sociales comme l'illustre le tableau ci-dessous. A noter qu'en moyenne le reste à charge pour notre département s'est élevé à 34,8 millions
'euros.
Dépenses
Réelles
APA,
PCH, RSA
CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 CA 2015 CA 2016
Apa 40 992 731 € 38 933 258 € 39 161 680 € 40 363 122 € 41 467 765 € 43 244 410 €
PCB 6 275 466 € 6 109 880 € 6 682 141 € 7 111 341 € 7 199 256 € 7 641 467 €
RMI 35 729 € 853 € 2 099 € 102 667 € 0 € 0 €
RSA 21 013 658 € 23 896 729 € 24 219 262 € 27 283 546 € 29 285 083 € 30 401 743 €
Total des
AIS 68 317 584 € 68 940 720 € 70 065 182 € 74 860 676 € 77 952 104 € 81 287 620 €
Compensations CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 CA 2015 CA 2016
Comp. RMl-RSATtCPE
17 099 435 € 17 080 274 € 17 465 613 € 17 127 028 € 17 127 027 € 17 127 028 €
Cotation CNSA jAPAI 10 157 024 € 10 590 436 € 11 550 438 € 11370 494 € 11 145 031 € 14 295 589 €
Dotation CNSA (PCH) 2 115 343 € 2 047 284 € 2 061 556 € 2125643 € 2 103 648 € 2 130 285 €
FMDI 1 336 398 € 1 087 258 € 1 364 877 € 1 245 776 € 1 331 394 € 1 363 577 €
Fonds AIS (DCP) 0 € 0 € 0 € 6 385 235 € 6 199 961 € 6 509 419 €
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
461
Compensations CA 2011 CA 2012 CA 2013 CA 2014 CA 2015 CA 2016
Péréquation sup. AiS ifds solid)
0 € 0 € 0 € 10 055 235 € 5 848 819 € 4 644 949 €
Total Compensations 30 708 200 € 30 805 252 € 32 442 484 € 48 810 416 € 43 755 880 € 46 070 847 €
Reste à chaise Département 37 609 384 € 38 135 468 € 37 522 598 € 26 050 260 € 34 196 224 € 35 216 773 €
Taux de reste a charge 55 % 55 % 54 % 35 % 44 % 43 %
Taux de couverture 45 % 45 % 46 % 65 % 56 % 57 %
De plus, si nos dépenses de fonctionnement ont augmenté sur la
période de 9,83 % et non pas de plus de 10 % comme vous le mentionnez, cela est ramené à 4,89 %, si l'on ne tient pas compte de l'augmentation
mécanique du glissement vieillesse technicité, comme l'illustre le schéma ci-
dessous.
Évolution comparée des dépenses et des recettes de fonctionnement des
Hautes-Pyrénées
Je regrette de nouveau la présentation de la Cour des comptes
laissant sous-entendre que nos collectivités n'ont pas fait l'effort de contenir
leurs dépenses de fonctionnement, alors même que nous avons continué à
soutenir l'économie locale par nos investissements, tout en poursuivant le
financement du reste à charge des AIS. Cela n'a pu se faire que par la mise en place de mesures organisationnelles et financières assumées, dans un
contexte très contraint. Enfin, je me permets de vous rappeler que sur la
même période, le Département des Hautes-Pyrénées n'a pas augmenté la
fiscalité directe, en maintenant le taux du foncier bâti inchangé.
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COUR DES COMPTES
462
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DES HAUTS-DE-SEINE
Les départements ont fait preuve ces dernières années, et votre
rapport le relève parfaitement, d’une capacité de résilience notable suite aux baisses brutales des dotations opérées par l’État depuis 2014. Les
départements ont ainsi démontré leur volonté et leur capacité à adapter leur gestion, y compris en matière de charges de personnel, alors même que,
chefs de file en matière de solidarité, ils subissent des contraintes
particulièrement fortes en raison de la situation économique du pays.
Qu’il me soit permis d’insister sur le rôle majeur joué par les élus
locaux dans le redressement de la situation financière des collectivités
territoriales et, partant, dans la réduction du déficit public, là où l’État fait preuve d’une plus grande inertie. Malgré les efforts entrepris, les
collectivités locales devront à nouveau et selon toute probabilité, contribuer fortement en 2018 à la réduction des dépenses publiques. Or, la Cour
indique à juste titre que le renouvellement des facteurs favorables qui ont
accompagné ce redressement n’est pas assuré. La nécessité d’associer plus étroitement les collectivités à la maîtrise des finances publiques, proposée
par la Cour, n’en est que plus nécessaire.
Au-delà de la meilleure concertation avec les collectivités, une plus
grande reconnaissance des efforts accomplis par chacune d’entre elles
m’apparaît une nécessité. Je ne peux d’ailleurs que souscrire aux observations de la Cour relatives à l’insuffisante prise en compte de la
qualité de la gestion dans la réduction des concours financiers ou la
répartition des fonds de péréquation (chapitre IV). Intégrer des critères de bonne gestion permettrait de limiter l’aléa moral qui encourage
paradoxalement certaines collectivités à privilégier le maintien à un niveau élevé de leurs dépenses de fonctionnement, et à l’inverse prive du fruit de
leurs efforts celles qui mènent sur le long terme des politiques vertueuses
destinées à favoriser l’attractivité de leur territoire. C’est pourquoi je considère notamment que la simple augmentation de la péréquation
horizontale, préconisée par la Cour, n’aurait d’autre conséquence que la
dégradation immédiate de l’équilibre financier des collectivités contributrices, peu nombreuses, sans régler de manière pérenne la situation
de celles qui en bénéficient, ne faisant que rallonger la longue liste des mesures prises au coup par coup sans vision de long terme, pratique avec
laquelle la Cour invite pourtant à rompre.
Par ailleurs, la Cour souligne à maintes reprises combien la gestion publique locale est rendue inutilement compliquée par le manque de
transparence des services de l’État. La prévisibilité des dépenses et des
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
463
recettes, indispensable pour voter des budgets sincères et en équilibre,
implique un meilleur partage de l’information détenue par les services
centraux. Ainsi, je partage votre étonnement quant à la non-communication aux départements du modèle prospectif de prévision des dépenses de RSA
développé par la CNAF. De même, les évolutions simultanées, et pour le
moins confuses, de la CVAE – transfert à la Région d’une partie du produit,
modification du régime applicable aux groupes – n’ont pu que renforcer la
difficulté pour les départements à établir une prospective financière solide, d’autant plus lorsque la DGFiP elle-même annonce qu’elle sera dans
l’incapacité de fournir ses estimations, compte tenu de la complexité de ces
réformes.
Enfin, concernant les données relatives au Département des Hauts-
de-Seine mentionnées dans le rapport, je souligne à nouveau le caractère conjoncturel de la progression des produits réels de fonctionnement (+ 10,5
%) en 2016. Cette évolution s’explique essentiellement par une reprise de
provisions historiques et surtout par l’émission de titres de recette relatifs à l’indemnité pour préjudice subi dans le cadre de la résiliation de la
délégation de service public du réseau très haut débit.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’HÉRAULT
Le département de l’Hérault ne fait pas partie des départements étudiés. Néanmoins, la lecture de votre rapport nous a fortement intéressés,
en particulier dans l’identification des marges d’action à exploiter et par les
exemples cités de bonnes pratiques.
Comme vous le soulignez, les Départements consacrent la plus
grande partie de leur budget de fonctionnement aux dépenses sociales. Ceci
est particulièrement vrai pour le département de l’Hérault avec des interventions sociales qui représentaient, en 2016, 64 % des dépenses de
fonctionnement, avec en premier lieu les dépenses en faveur des publics éloignés de l’emploi (22 %), puis celles au profit des personnes âgées
(17 %).
Leur évolution justifie également l’attention que nous leur portons.
les dépenses à destination des personnes âgées sont en hausse de
2,5 %, alors que la tendance était plutôt à une quasi stabilité ;
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COUR DES COMPTES
464
les dépenses pour l’aide sociale à l’enfance et pour la protection
maternelle et infantile ont augmenté, en 2016, de 3,3 %. Les
dépenses pour l’accueil des mineurs non accompagnés sont, en
particulier, une charge de plus en plus difficile à assurer ;
par ailleurs, les dépenses afférentes aux personnes handicapées
restent dans la tendance élevée des deux précédentes années, avec
une hausse de 4,6 %.
Nous souscrivons ainsi pleinement à votre analyse de l’impact très
fort des dépenses sociales qui pèsent fortement dans le budget de notre
collectivité.
Vous faites état d’une amélioration de l’épargne brute des
Départements en 2016. Dans l’Hérault, cela a été rendu possible par une augmentation du taux de la TFPB et par la poursuite de la rationalisation
des dépenses de fonctionnement, cumulées avec une évolution sensible des
DMTO.
Il n’en demeure pas moins que la hausse du reste à charge (RAC) est
très préoccupante. Contrairement à ce que vous citez au chapitre V,III,B,3, le RAC du département de l’Hérault pour l’ensemble des 3 AIS demeure un
des plus élevé de la France métropolitaine.
Ainsi que vous le proposez dans les recommandations, le département
de l’Hérault est tout à fait favorable au recensement, à l’évaluation et à la
diffusion des actions innovantes ainsi qu’à la mise en œuvre de référentiels de coûts afin de nous permettre de progresser dans la maitrise des dépenses
sociales.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’ILLE-ET-VILAINE
La Cour dresse ainsi un état des lieux de l’évolution de la situation
financière des différents types de collectivités locales et notamment des
Départements. La Cour indique que la situation financière des
Départements s’est redressée en 2016. Au-delà des améliorations conjoncturelles citées par la Cour, il convient de préciser que cette
amélioration résulte également de décisions volontaristes prises par les
Départements, tant en dépenses qu’en recettes, pour faire face à la réduction
de leurs marges de manœuvre financières.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
465
La Cour procède également à une étude relative à l’impact des
dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements. La Cour cite le
Département d’Ille-et-Vilaine notamment au regard de l’évolution de sa situation financière liée au dynamisme des dépenses sociales et de celle de
ses effectifs au sein des services sociaux.
D’une manière générale, il convient de préciser que le dynamisme des dépenses relevé sur la période considérée correspond au dynamisme
démographique exceptionnel que connaît le Département. L’Ille-et-Vilaine enregistre en effet une des dix plus fortes progressions de population des
départements, avec une augmentation moyenne annuelle de 1,1 % par an
contre 0,5 % par an au plan national. Chaque année, le Département voit ainsi sa population progresser de 9 à 12 000 habitants. Ce constat est
également vrai sur des populations ciblées, en rapport avec les compétences du Département : jeunes (0 – 19 ans) et personnes âgées (+ 75 ans). Il
apparaît ainsi que le taux annuel de progression des effectifs des plus de 80
ans (4,7 %) est quatre fois plus important que celui de la population totale. Cela induit des besoins supplémentaires, tant dans le domaine de l’action
sociale (Aide sociale à l’enfance, aide sociale aux personnes âgées
notamment), que dans le secteur des collèges ou des transports. Il apparaît
donc important de mettre les analyses de la Cour en perspective avec ces
données démographiques. Au-delà de ce constat, il m’apparaît nécessaire de mieux prendre ces évolutions dans les mécanismes de répartition de
dotations et de péréquation. En outre, comme le souligne la Cour, le
Département d’Ille-et-Vilaine doit faire face à une forte progression des mineurs non accompagnés pris en charge dans le cadre des dispositifs de
protection de l’enfance.
En terme de comparaison entre l’évolution des dépenses sociales et
celle de l’épargne brute, il convient de prendre en compte ces données ainsi
que le niveau d’épargne brute, en début et fin de période. Il apparaît en effet que le niveau d’épargne constaté en 2011 s’établissait à un niveau
exceptionnellement élevé, soit 141 M€, compte tenu notamment d’une
reprise des droits de mutation plus forte que prévu.
S’agissant, par ailleurs, de l’évolution des effectifs des services
sociaux, elle est également à mettre en rapport avec l’accroissement des besoins liés à la croissance démographique, besoins sociaux auxquels le
Département d’Ille-et-Vilaine souhaite répondre pleinement, considérant
que l’action sociale constitue le cœur de sa compétence. Il convient de préciser toutefois que les effectifs en CDAS (Centres départementaux
d’action sociale) n’ont crû que de 7 % de 2012 à 2015 étant précisé que cette
augmentation intègre les agents non titulaires, qui pour certains, sont en remplacement d’agents malades ou en congés maternité. L’évolution des
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COUR DES COMPTES
466
postes budgétaires en CDAS a d’ailleurs été limitée à 3,8 % sur la période
et s’est opérée en grande partie par redéploiement de postes d’autres
secteurs.
L’analyse de l’évolution des effectifs et leur comparaison à d’autres
collectivités peut, en outre, être faussée par les différences entre les modes de gestion des interventions en matière sociale. Ainsi, le Département d’Ille-
et-Vilaine gère avec ses propres services l’accueil des mineurs non
accompagnés. De même, durant la période considérée, il a internalisé une grande partie des mesures d’aides éducatives à domicile à destination des
jeunes confiés à l’aide sociale à l’enfance.
Par ailleurs, les données figurant en annexe au rapport de la Cour
portant sur les bénéficiaires des dispositifs d’action sociale (annexe 38)
semblent partielles. En effet, ne sont pas comptabilisés les bénéficiaires d’aide sociale au titre des aides à l’hébergement. Le nombre total de
bénéficiaires recalculé s’établit à 48 713.
Plus généralement, je partage le constat d’un modèle financier de
moins en moins soutenable pour les Départements. Les solutions envisagées
par la Cour ne permettent que de couvrir les besoins à court terme et moyen terme comme elle l’admet elle-même. L’augmentation de la péréquation
horizontale évoquée par la Cour ne pourra apporter qu’une réponse très
partielle et à court terme à ce défi. Le rapport de la Cour incite donc à des mesures nationales fortes pour alléger les départements d’une partie de la
solidarité nationale qui doit être assumée à ce niveau.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU LOIR-ET-CHER
Je vous confirme les éléments d'analyse produits dans ma première réponse du 7 juillet dernier relative à l'extrait du relevé d'observations
provisoires.
Les passages qui font état, ou citent le Département de Loir-et-Cher,
appellent ces commentaires de ma part :
- au chapitre I,II,B,1 : il est indiqué que le Loir-et-Cher enregistre une augmentation de ses recettes de fonctionnement de + 5,6 %. Comme le
rapport le note, cette hausse est consécutive au « rendement de la
fiscalité » et, pour être précis, à l'évolution du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB), le dynamisme des bases fiscales étant
lui, malheureusement, extrêmement limité. Les raisons qui ont nécessité
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
467
cette action sur le taux de TFB sont par ailleurs parfaitement éclairées
dans le rapport (commentaire ci-dessous).
- au chapitre V,I,B,2 : il est précisé que le Loir-et-Cher se distingue par l'évolution particulièrement forte de ses dépenses sociales à la hausse
et la baisse de son épargne (+ 24 % et - 46 %). Le Département partage
totalement cette analyse et cette corrélation. Pour être encore plus précis, il convient de souligner le rôle tout à fait déterminant des AIS
(Allocations Individuelles de Solidarité) dans le processus. Sur l'exercice 2016, l'ensemble des politiques sociales du Département a
évolué de + 3,9 %, soit plus 6,7 millions d'euros dont 4,9 millions au
titre des seules AIS. Le Département ne peut que constater que l'ensemble des efforts drastiques de maîtrise de ses dépenses de gestion
(notamment la masse salariale, en baisse pour la seconde année consécutive en 2016, et dont le rapport 2015 de la Cour soulignait
l'importance522, ou encore les 17,6 millions de gains budgétaires
générés par les deux plans de révision des politiques départementales initiés en 2014 et 2016) est totalement annihilé par le poids de la charge
nette non compensée des AIS.
- au chapitre V,II,B,3,c : il est évoqué la mise en place de l'application
numérique « Job 41 », vouée à la mise en relation entre les bénéficiaires
du revenu de solidarité active (RSA) et les offres d'emplois du territoire. Depuis le lancement de la plateforme le 16 janvier dernier, 118
bénéficiaires du RSA ont retrouvé un emploi grâce à la démarche Job
41. À ce jour, Job 41 représente :
1 986 allocataires inscrits ;
1 096 curriculum vitae enregistrés ;
452 recruteurs inscrits qui ont déposé 942 offres depuis
l'ouverture du site ;
195 offres actuellement actives.
522 Rapport 2016 sur la situation financière et la gestion de collectivités territoriales et
leurs établissements publics - page 52
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COUR DES COMPTES
468
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE MAINE-ET-LOIRE
Dans l’extrait que vous m’avez transmis, il est notamment mentionné
la situation de 69 départements qui ont réduit leurs dépenses d’investissements, tel que cela est constaté à partir des comptes
administratifs 2015 et 2016. En ce qui concerne le département de Maine-et-Loire, la diminution représente - 27 %. Le développement proposé par la
Cour rappelle parfaitement les éléments de contrainte financière qui ont
pesé sur la gestion des collectivités locales et leurs conséquences sur
l’investissement public.
Indépendamment des variations propres au cycle des projets de
mandature, l’investissement public local a, en effet, joué un rôle de variable d’ajustement, de façon de plus en plus substantielle, dans l’élaboration des
équilibres budgétaires locaux.
La contribution des collectivités au redressement des finances
publiques, notamment celles des départements et des régions non
bénéficiaires de l’étalement voté en loi de finances 2017, a été par conséquent particulièrement défavorable au tissu économique et social
local. Pourtant, ce lourd tribut payé par nos territoires n’a pas pour autant eu un impact déterminant sur l’évolution du déficit public, étant donnée la
part relative que représentent les APUL dans les comptes de la Nation. Dans
un objectif de plus grande équité entre les collectivités, au regard de la grande hétérogénéité de situations que vous soulignez, il conviendrait ainsi
que les modalités de contribution au redressement des finances publiques
tiennent compte d’indicateurs objectifs essentiels : d’une part, le taux de dépenses incompressibles de la section de fonctionnement et, d’autre part,
le ratio de capacité d’autofinancement par habitant. Ces deux indicateurs produits par l’administration centrale permettraient en effet de moduler
l’impact de la contribution au redressement des finances publiques, pour
maintenir une capacité à investir, notamment pour les collectivités les plus
contraintes au regard du poids de leurs charges obligatoires.
D’une manière générale, je soutiens particulièrement votre
recommandation d’associer plus étroitement les collectivités locales aux choix concernant la maîtrise des finances publiques, notamment par une
concertation approfondie sur la trajectoire cible des finances publiques
locales.
J’appelle d’autant plus de mes vœux une meilleure association des
acteurs locaux à la gouvernance des finances publiques que l’entrée en vigueur des dispositions relatives au non cumul des mandats va très
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
469
profondément modifier, au sein du Parlement, l’expression et la prise en
compte des problématiques locales.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE LA NIÈVRE
En ce qui concerne les données chiffrées propres à la Nièvre, le
rapport n’appelle pas d’observations de ma part. En revanche, l’affirmation d’un redressement de la situation financière des départements doit être
fortement nuancée.
Je partage votre analyse globale sur le fait que les inégalités en
termes de recettes fiscales et de reste à charge se cumulent. Ainsi pour la
Nièvre, les recettes fiscales sont faibles et le reste à charge des trois allocations individuelles de solidarité s’élève à 27,2 M€ pour l’année 2016,
soit plus de 10 % des dépenses de fonctionnement.
Vous soulignez aussi la faiblesse de la péréquation horizontale et
l’une de vos préconisations vise à l’augmenter de manière substantielle
notamment sur les droits de mutation à titre onéreux, afin de rendre plus équitable la répartition des ressources au sein de l’ensemble des
départements. Cela se vérifie pour la Nièvre comme pour la plupart des
départements ruraux. Les DMTO par habitant sont deux fois moins importants dans la Nièvre qu’un niveau national : 62 € dans la Nièvre contre
132 € au niveau national. Le renforcement de la péréquation horizontale peut comme vous le préconisez provenir du relèvement des prélèvements
effectués sur les départements les plus riches grâce au dynamisme de leur
marché immobilier, mais une répartition de l’intégralité des droits de mutation au niveau national selon des critères objectifs pourrait être
également envisagée.
Cependant, la spécificité des départements ruraux n’est pas suffisamment appréhendée dans le rapport. Ces territoires ont déjà procédé
à une mise à plat de leurs procédures qui ont permis des économies de gestion mais la poursuite de ces efforts est limitée par des facteurs externes
(démographie, faiblesse des revenus des ménages, faible dynamisme et plus
grande volatilité de la CVAE…). Leurs dépenses futures évolueront ainsi
selon des paramètres sur lesquels ils ne disposeront d’aucun levier.
Pour ces raisons, la capacité de désendettement des départements ruraux s’améliore moins rapidement alors que les besoins de financement
du très haut débit dans des zones non couvertes par le secteur privé par
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COUR DES COMPTES
470
exemple, nécessiteraient de dégager plus d’autofinancement pour ne pas
obérer les budgets à venir.
De même, la fragilité de ces territoires les obligent, en dépit de toute
logique d’attractivité, à actionner le levier fiscal : les taux d’imposition sur
le foncier bâti sont plus élevés dans les départements ruraux alors que la quasi-totalité des départements hébergeant une métropole ont un taux
d’imposition très largement inférieurs à la médiane des taux d’imposition
2016 (19,70 %).
Enfin, en matière de niveau de vie, la majorité des départements
ruraux-dont la Nièvre (18 971 € ), ont un niveau de vie médian inférieur à la
médiane nationale (19 491 €).
Ces exemples illustrent la trajectoire d’appauvrissement que
connaissent désormais les territoires ruraux venant ainsi aggraver les
inégalités territoriales très préjudiciables à la cohésion nationale.
Il apparaît donc plus que jamais nécessaire de répondre aux difficultés bientôt insurmontables que rencontrent les départements ruraux
en leur allouant rapidement des ressources adaptées à leur situation
critique.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU NORD
Dans le chapitre V du rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, consacré à « L'impact des dépenses sociales sur
l'équilibre financier des départements », au II,A,a, figurent les dispositions
suivantes
« Du fait essentiellement de leurs difficultés financières, un nombre
croissant de départements (9 fin 2015, 17 fin 2016) présentent des retards de paiement aux CAF en remboursement des allocations de RSA versées
pour leur compte. Le montant des impayés a quasiment doublé en un an, de
109 ME au 31 décembre 2015 à 194 ME au 31 décembre 2016. Le
département du Nord, dont le taux de croissance des dépenses sociales entre
2011 et 2016 figure parmi les plus élevés (31 %), est responsable de 57 %
de ces impayés qui ont doublé entre fin 2015 et fin 2016 ».
De même, dans son annexe 29 consacrée à 1'« Évolution de la
situation des impayés de RSA des conseils départementaux aux CAF », le rapport mentionne le montant de 110 685 519 euros dû par le Département
du Nord à la CAF au 31 décembre 2016.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
471
Sur ces éléments, le Département du Nord tient à apporter la réponse
suivante sous la forme de précisions, portant à la fois sur la nature des
montants à la charge du Département du Nord exposés dans le rapport, ainsi
que sur les mesures prises en 2017 afin de résorber cette situation.
Depuis fin 2015, le Département du Nord règle à la Caisse
d'Allocations Familiales les montants mensuels correspondant aux dépenses de RSA avec un décalage de deux mois. Plus précisément, ce décalage de
paiement se traduit, pour partie, par une inscription du montant d'un mois de paiement de RSA sur l'exercice budgétaire suivant. Il s'agit donc de
décalage budgétaire, là où la Cour des comptes utilise dans son rapport le
terme d' « impayés ».
De plus, le Département est aujourd'hui en mesure de résorber cette
situation grâce à la réalisation d'un vaste programme d'économies réalisé en 2016 sur les dépenses départementales et à la perception du fonds
d'urgence versé par l'État aux Départements connaissant des difficultés
financières. Ainsi, le Département du Nord s'est engagé, à fin 2017, à verser un appel de fonds supplémentaire à la CAF du Nord et à réduire ainsi le
décalage de versement à un mois en fin d'année.
Pour ce faire, la commission permanente du 27 mars 2017 a délibéré sur un protocole financier avec la CAF du Nord qui propose, à partir du
mois d'avril 2017, de régler en plus de l'appel de fonds mensuel de la CAF, un neuvième d'un appel de fonds pendant 9 mois. Ce versement
supplémentaire, échelonné sur plusieurs mois, permettra au Département du
Nord de financer, sur l'exercice 2017, l'équivalent de 12 appels de fonds
relatifs au paiement de l'allocation RSA.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’OISE
Tout d'abord, le chapitre III du rapport est consacré à l'état
d'avancement de la réforme territoriale. Dans le passage relatif à la répartition toujours compliquée des compétences, il me semblerait opportun
que soit évoqué le cas singulier du département de l'Oise en ce qui concerne
le transfert de la compétence transports (chapitre II,A). En effet, avec 4 représentants de la collectivité régionale et 4 représentants de la collectivité
départementale réunis sous la présidence du président de la chambre régionale des comptes, la Commission locale d’évaluation des ressources et
des charges transférées (CLERCT) semblait être une instance pertinente
pour évaluer les ressources et les charges transférées en matière de
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COUR DES COMPTES
472
transports. Pour autant, même si cette instance a permis d'aboutir à un
accord parmi ses membres (7 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention), le représentant de l'État a fait fi de cet accord, ce qui me semble anormal. En
effet, alors que le président de la chambre ne s’est pas opposé à l'accord de
la CLERCT (abstention), le préfet de l'Oise a pris un arrêté ne suivant pas l'accord auquel étaient parvenus les membres de la CLERCT (conformément
au règlement intérieur de la CLERCT). Cet accord respectait parfaitement
la lettre et l'esprit de la loi, évaluant les charges et recettes financières à la date du transfert. Compte tenu des enjeux financiers, le Conseil
départemental de l'Oise a déposé un recours auprès du tribunal administratif
contre l'arrêté du préfet de l'Oise ne suivant pas l'accord de la CLERCT.
Après avoir pu constater que ce rapport a bien mis en lumière les
conséquences des mesures de redressement financier de la collectivité départementale, je souhaite néanmoins formuler les deux observations
suivantes :
- en ce qui concerne l'infléchissement du poste « autres charges de
gestion courante » (chapitreI,II,B,2,c), il me semblerait nécessaire que
l'Oise soit citée dans la mesure où la baisse de nos dépenses entre 2016
et 2017 est supérieure à celle des départements cités (-38 %) ;
- en ce qui concerne le redressement de l'épargne (chapitre I,II,B,3), il
aurait été logique de citer le Conseil départemental de l'Oise dont l'épargne nette a quasiment triplé entre 2015 et 2016 (passant de 11 M€
à plus de 33 M€).
Enfin, je me permets de souligner que le Conseil départemental de
l'Oise a aussi mis en œuvre dès 2015 un dispositif spécifique de contrôle du
respect des obligations des bénéficiaires du RSA (chapitre V,II,C,4,a). Au sein des services départementaux, une cellule de lutte contre la fraude RSA
a été mise en place mi-2015.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE L’ORNE
J'observe qu'il ressort de ce document que le département de l'Orne fait partie de ceux ayant le plus accru leurs dépenses d'investissement en
2016, alors que dans le même temps il fait partie de ceux où l'augmentation
des produits de fonctionnement a été la plus faible.
Alors que la Cour relève que plus du tiers des départements ont
augmenté le taux de la taxe sur le foncier bâti en 2016, le département de
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
473
l'Orne a décidé, pour la 21ème année consécutive, de laisser ce taux inchangé,
ne souhaitant pas répercuter sur le contribuable local l'insuffisante
compensation des dépenses pour le compte de l'État que sont les allocations
individuelles de solidarité.
Le département de l'Orne a, comme d'autres, consenti des efforts
importants de maîtrise de ses dépenses de fonctionnement, y compris sa masse salariale. Les dépenses sociales n'ont pas non plus échappé à ces
efforts de maîtrise : la Cour mentionne l'élaboration d'un référentiel pour l'établissement des plans d'aide de l'APA ; je citerais également la mise en
œuvre d'un plan de prévention des indus et de maîtrise des risques liés au
RSA qui a permis, en 2016, une moindre dépense de l'ordre de 1 M€.
Par-delà les fluctuations d'une année sur l'autre, il m'apparaît que la
situation financière des départements demeure insoutenable à moyen terme,
en l'absence de rééquilibrage de leurs relations financières avec l'État.
Ce rééquilibrage appelle des réponses structurelles. A cet égard, je
souscris pleinement aux observations de la Cour sur l'inadéquation des fonds d'aide ou autres fonds d'urgence, dont les critères ne prennent pas en
compte les efforts de gestion accomplis par les départements et, de façon très
paradoxale, tendent donc à pénaliser les plus vertueux, ceux qui ont su
notamment anticiper les mesures de maîtrise de leurs dépenses sociales.
Je partage également la recommandation de la Cour de renforcer l'évaluation du coût des normes, et les évaluations ex post de l'impact de ces
normes. C'est un sujet auquel je suis, avec naturellement Alain LAMBERT,
Premier Vice-président du Conseil départemental et Président du Conseil
national d'évaluation des normes, très attentif.
Je souhaite vivement que le nouveau Gouvernement se saisira du rapport de la Cour pour engager un véritable débat financier avec les
collectivités territoriales, sur des bases claires et partagées. Ainsi, l'objectif
récemment énoncé d'une réduction des dépenses de fonctionnement locales n'aurait aucun sens en l'absence de définition préalable du périmètre
respectif des dépenses prescrites par l'État et des dépenses discrétionnaires
des collectivités.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU PAS-DE-CALAIS
En premier lieu, le rapport précise au chapitre I,II,B,3 que
l’amélioration de l’épargne brute du Département est liée au « grand
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COUR DES COMPTES
474
dynamisme de la fiscalité ». Cette présentation obère totalement les efforts
de maîtrise des dépenses engagées. En effet, les dépenses non contraintes (hors évolution des allocations individuelles de solidarité) ont baissé
d’environ 1,5 % entre 2015 et 2016. De plus, le rapport ne précise à aucun
moment que le Pas-de-Calais n’a pas constitué de dettes vis-à-vis de la CAF ou de ses partenaires, ce qui n’est pas le cas pour l’ensemble des Conseils
départementaux. Au-delà de ces précisions qui mériteraient d’être prises en
considération, le Département partage le satisfecit de la Cour, formulé au
chapitre I,II,4, sur le retour à une épargne nette positive à fin 2016.
Je constate également que les éléments sociologiques sont totalement absents de cette partie du rapport consacrée à l’analyse financière de la
situation des départements. La Cour développe largement ces aspects dans
le chapitre V du rapport, mais il aurait été intéressant de dresser un parallèle
entre la situation financière des départements et la sociologie des territoires.
Sur ce point, le Pas-de-Calais ne peut que partager le constat formulé par la Cour au chapitre V,I,A,2,a et I,B,2 sur le poids des allocations
individuelles de solidarité, et plus particulièrement de la dynamique du reste
à charge lié au RSA qui a progressé de 215 % entre 2011 et 2015. Ce poids particulièrement lourd des dépenses de solidarité a conduit le Pas-de-
Calais, en étroite concertation avec le Département du Nord, à formuler au
Gouvernement une proposition permettant une meilleure équité dans le modèle de financement des dépenses de solidarité. Ces propositions ont été
présentées et adoptées à l’unanimité par l’Assemblée des Départements de France. Le Pas-de-Calais regrette l’absence d’analyse de cette proposition
dans le rapport présenté par la Cour des Comptes qui se concentre
uniquement sur la recentralisation du financement du RSA. La proposition formulée par les départements du Nord et du Pas-de-Calais est plus large et
regroupe toutes les allocations individuelles de solidarité afin de prendre en compte les territoires ruraux qui sont d’avantage pénalisés par l’évolution
de l’APA ou de la PCH.
Le rapport de la Cour s’attarde également sur le suivi et l’organisation des politiques de solidarité dans le Département. Le Pas-de-
Calais partage les observations positives formulées au chapitre V,II,B,2,a
concernant le développement de l’accueil familial ou de modes d’accueil alternatifs. Le Département privilégie depuis de nombreuses années ces
modes d’accueil des enfants qui permettent de concilier tempérance budgétaire et une plus grande qualité dans la prise en charge des enfants
confiés.
Le rapport formule toutefois une critique assez marquée de l’organisation des politiques de solidarité. Le Département se montre
surpris de ces remarques dans la mesure où des directions thématiques
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
475
(enfance famille, développement des solidarités et action sociale) assurent
le pilotage des politiques publiques départementales. Par ailleurs, le Pôle
Solidarités s’est doté d’un Secrétariat Général qui renforcera encore la coordination entre les directions thématiques et les Maisons
Départementales des Solidarités, ainsi que le pilotage budgétaire du Pôle.
En dernier lieu, le Département du Pas-de-Calais partage les recommandations formulées par la Cour concernant le modèle de
financement des politiques de solidarité. En effet, les dynamiques d’évolution des allocations, le ralentissement du RSA et la forte hausse de
l’APA, doivent conduire à écrire un nouveau pacte de financement des
politiques de solidarité. Ce pacte, qui devrait concerner les trois allocations individuelles de solidarité et non le seul RSA, pourrait reposer pour partie
sur une plus grande péréquation horizontale mais plus largement sur la prise en compte des propositions formulées par les départements du Nord et du
Pas-de-Calais et par l’Assemblée des Départements de France.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU PUY-DE-DÔME
Au chapitre I,II,B,3 : un redressement brutal de l’épargne. le Puy-de-
Dôme figure parmi les 10 départements pour lesquels, selon la Cour, la baisse de l’épargne brute en 2016 provient tout à la fois de la diminution des
recettes et d’une progression des charges.
La Cour s’appuie pour son constat sur les données publiées par la
DGFIP. Selon celle-ci, les produits réels de fonctionnement du Puy-de-
Dôme se seraient réduits de 0,6 % (source : rapport sur le compte de gestion 2016 du Payeur Départemental). Cette lecture est en réalité pour partie
influencée par différents retraitements comptables réalisés par la DGFIP.
Ainsi, les prélèvements opérés par l’État sur les différents fonds de péréquation horizontale (fonds de solidarité, fonds concernant la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises, fonds de péréquation des droits de mutations) qui apparaissent en dépense, conformément à l’Instruction M52
sur la comptabilité des départements, sont défalquées par la DGFIP des
recettes réelles, lesquelles sont donc artificiellement contractées.
Cela ne poserait pas à proprement parler de réelles difficultés
d’interprétation si ces données présentaient une certaine récurrence. Or, cela n’est notamment pas le cas pour le Puy-de-Dôme dont les ressources
jusqu’en 2015 n’avaient jamais été prélevées au titre du fonds de
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COUR DES COMPTES
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péréquation des droits de mutations et qui l’ont été en 2016 à hauteur de 3,6
millions d’euros pour ne plus l’être à nouveau en 2017.
Le raisonnement suivi par la DGFIP conduit en réalité à la fois à
biaiser l’appréciation tant des recettes que des charges de fonctionnement
qui se trouvent toutes les deux de fait minorées, et parfois pour des montants sensibles. Au cas d’espèce, la légère baisse des recettes de fonctionnement
du Puy-de-Dôme en 2016 provient pour partie de cette seule vision
comptable de la DGFIP.
Par ailleurs, parmi les autres retraitements opérés par la DGFIP, celle-ci ne comptabilise pas les reprises de provisions. Là encore au cas d’espèce, le Puy-de-Dôme qui avait anticipé en 2015 un risque ponctuel de prélèvement en 2016 sur ses ressources au titre du fonds de péréquation des droits de mutations, avait décidé de provisionner ce risque pour une somme de 3,6 millions d’euros. Cette provision a été reprise en 2016 pour financer ledit prélèvement et a donc donné lieu, en application de l’Instruction M52, à l’émission d’un titre de recette en mouvement réel. Ainsi, alors que le Puy-de-Dôme s’est efforcé d’avoir une gestion prudentielle de ce risque, la lecture budgétaire de ses comptes, telle qu’en fait la DGFIP et par voie de conséquence la Cour, ne permet pas de traduire correctement cette réalité. Cela est ainsi le second facteur qui explique la légère diminution des ressources en 2016 pour le Puy-de-Dôme.
D’une façon plus générale, alors que la Cour, et plus largement les juridictions financières, ont regretté à plusieurs reprises l’insuffisance de la politique de provisionnement des collectivités, cette vision des comptes publics de la DGFIP, qui elle écarte les mouvements liés aux provisions par son retraitement, est pour le moins étonnante.
Au chapitre V,III,B,3 : une meilleure répartition des ressources entre les départements. Le Puy-de-Dôme est cité parmi les 7 départements dont le « reste à charge » au titre des dépenses sociales est jugé comme faible par la Cour des Comptes alors que son niveau de ressources fiscales est lui estimé élevé.
Le Département s’interroge sur l’appréciation par la Cour des données au titre du « reste à charge ». En effet, s’agissant des trois allocations individuelles de solidarité qui constituent la majorité des dépenses d’aide sociale, le « reste à charge » du Puy-de-Dôme représentait au titre des données comptables 2015 un montant de 137,25 euros par habitant contre une valeur de 134,05 euros pour la moyenne nationale et 108,16 euros pour la médiane.
La Cour pourra aisément vérifier que le Puy-de-Dôme a toujours été bénéficiaire de la seconde fraction du fonds de solidarité qui est réservée aux départements dont le « reste à charge » par habitant au titre des allocations de solidarité est supérieur à la médiane.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
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Il est possible que la Cour ait ajouté à la stricte notion de « reste à charge » au titre des allocations de solidarité celle liée au financement des autres dépenses sociales transférées aux départements dans le cadre des premières lois de décentralisation (principalement l’hébergement lié aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à l’enfance). Si tel était le cas, il nous semblerait alors que serait fusionnées des dépenses qui certes auraient en commun d’appartenir à la sphère sociale, mais présenteraient des réalités financières sensiblement différentes. En effet, par leur dynamisme et surtout par le déficit croissant et spectaculaire de leur financement, les allocations de solidarité transférées aux départements dans les années 2002 à 2006 ne peuvent être confondues dans l’analyse de la notion de « reste à charge » avec le financement d’autres charges transférées dans les années 80 et dont la progression et la volatilité ont été bien moindres, comme notamment l’attestent les rapports publiés par la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES).
RÉPONSE DE LA PRÉSIDENTE
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DES PYRÉNÉES-ORIENTALES
Nous tenons à vous faire part de notre incompréhension quant à
l'affirmation (chapitre V,III,B,3) selon laquelle le budget du Département des Pyrénées-Orientales supporterait un faible reste à charge sur les
dépenses sociales ("D'autres à l'inverse (...Pyrénées-Orientales,...)
disposent à la fois d'un faible reste à charge et d'un niveau élevé de ressources fiscales"). Il nous semble au contraire, comme nous vous l'avions
indiqué, que toutes les analyses convergent pour considérer que le "reste à charge" des dépenses sociales du Département des Pyrénées-Orientales est
l'un des plus élevés du pays.
Les données issues des travaux de l'Assemblée des Départements de France confortent cette analyse (que les restes à charge soient entendus de
manière brute ou après retraitement des péréquations intervenues à la suite des accords de Matignon : Fonds de Solidarité des Départements — FSD, et
Dispositif de Compensation Péréqué — DCP).
Sur la base de ces travaux, il apparaît que le Département des Pyrénées-Orientales est positionné à la 3ème place des départements avec les
plus forts restes à charge sur Allocation Individuelle de Solidarité (AIS) avec
péréquation, et 11ème sans péréquation.
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COUR DES COMPTES
478
Le reste à charge AIS/habitant (population INSEE) des Pyrénées-
Orientales, qu'il soit calculé avec ou sans intégration des recettes de péréquation (DCP et FSD), reste toujours supérieur de près de 30 % à la
moyenne nationale et représente plus du double du reste à charge le plus
faible.
Nous nous mettons à votre disposition pour engager un débat
contradictoire sur le sujet, afin que nous puissions partager une lecture
commune des équilibres budgétaires du Département.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE LA SARTHE
J’apporte des précisions sur la politique du Département en matière
de provisionnement pour risques et charges. Le rapport indique que « le
département de la Sarthe a enregistré un accroissement considérable de ses provisions (de 5,8 M€ en 2009 à 33,5 M€ en 2014) ». Comme mentionné
dans le rapport d’observations définitives de la Chambre régionale des comptes des Pays de la Loire, référencé dans le rapport de la Cour des
comptes, l’essentiel de cette hausse résulte de la mise en place d’une
procédure de traitement comptable des recours sur successions fin 2009 avec pour objectif de respecter le principe des droits constatés et d’assurer
la transparence et la sincérité des comptes. Cette procédure consiste à
émettre les titres de recettes pour le montant total de la créance départementale (et non plus pour le seul montant de l’actif net délivré par le
notaire) et nécessite la mise en place d’une dotation aux provisions destinée à couvrir les charges d’admissions en non-valeur (évaluées à 85 % des titres
émis).
S’agissant des provisions de 12 M€ citées dans le rapport de la Cour des Comptes comme « ne correspondant pas à la définition réglementaire et
comptable », je précise que le Département a constitué ces provisions en 2013 par prudence, conscient d’un certain nombre de risques, jusque-là
incertains et depuis avérés, de voir évoluer très défavorablement certaines
de ses dépenses et de ses recettes. Ces provisions ont été comptabilisées avant les précisions apportées par la nomenclature budgétaire et comptable
M52 dans sa rédaction modifiée au 1er janvier 2015, clarifiant
l’impossibilité de provisionner « l’augmentation future des charges annuelles récurrentes ou la diminution future de recettes annuelles
récurrentes ». En conséquence, la collectivité a procédé dès 2015 à la régularisation des provisions concernées afin de se conformer à la définition
comptable.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
479
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE SAVOIE
Après examen des éléments transmis, j’ai l’honneur de vous informer que ces extraits n’appellent aucun commentaire particulier de ma part,
s’agissant des observations formulées pour la Savoie.
Je crois utile, néanmoins, de souligner que la somme de la baisse de
la DGF et des prélèvements opérés au titre de la péréquation
interdépartementale en matière de DMTO et de CVAE représentait, en 2016,
plus de 4 % des recettes réelles de fonctionnement du Département.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE LA SEINE-MARITIME
L’extrait que vous m’avez transmis souligne toujours la croissance des « autres charges de gestion courante » de notre collectivité à hauteur de
+13,5 %, tout en faisant état, en note de bas de page, d'une partie des
remarques formulées dans ma réponse du 9 juin 2017.
Cette dernière précisait les causes de cette hausse en 2016, à savoir :
- le transfert au 1er janvier 2016 des compétences « voirie » et « musées »
à la Métropole Rouen Normandie ;
- le transfert de la compétence « transports » à deux communautés
d'agglomérations nouvellement créées dans le département ;
- dans une moindre mesure, l'élargissement en 2016 du champ des
versements faits par le Département au titre du Fond Social Européen
(FSE).
Afin d'établir un périmètre commun d'analyse à l'ensemble des
Départements, il aurait été intéressant de calculer le résultat de l'évolution
des « autres charges de gestion courantes » en neutralisant l'impact des
transferts de compétences et l'extension du champ du FSE. Cette neutralisation fait apparaître, pour ce qui concerne le Département de la
Seine Maritime, un montant de 135,9 M€ au titre des « autres charges de
gestion courante » en 2016 en lieu et place des 155,9 M€ retenus dans le rapport. Rapporté à l'année 2015, on mesure alors non pas une hausse de
13,5 % des autres charges de gestion courante, mais au contraire une diminution de 1,1 %, qui positionne le Département de la Seine Maritime
tout autrement.
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COUR DES COMPTES
480
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE SEINE-SAINT-DENIS
Formulant des recommandations en matière de qualité des comptes,
la Cour fait référence au principe d'indépendance des exercices et évoque le rattachement des charges à l'exercice. Il convient de rappeler que le
Département de la Seine-Saint-Denis met en œuvre la procédure de rattachement des charges et des produits pour la section de fonctionnement
depuis 2004, date d'introduction de la procédure pour les Départements
dans l'instruction comptable M 52, et que ce principe figure dans le
règlement financier adopté le 19 septembre 2013.
Le périmètre des rattachements a été défini à l'occasion de la
délibération du Conseil départemental du 16 novembre 2004 et n'a pas évolué depuis, à la fois parce que rien ne justifiait de revenir sur ce périmètre
et dans un souci de permanence des méthodes et de lisibilité des comptes.
Depuis la mise en place de la procédure, les crédits rattachés
concernent chaque année majoritairement les dépenses sociales, dont la part
dans les rattachements est stable depuis plusieurs années (entre 80 et 85 %
du total depuis 2010)
La Cour évoque en particulier le rattachement des dépenses relatives à la prestation de compensation du handicap (PCH) et au revenu de
solidarité active (RSA). D'une part, il convient de rappeler que 55 % des
demandes de PCH donnent lieu à une ouverture de droits, d'après un audit interne, pour des montants allant de 44 centimes à 100 euros par mois, et
que le montant des demandes ne peut pas être consolidé tant que leur
instruction n'a pas été effectuée par les services de la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH). En conséquence, le
rattachement des dépenses de PCH ne pourrait être effectué dans des conditions satisfaisantes de sincérité budgétaire. Le Département procède
donc à l'enregistrement des montants réellement dépensés à l'occasion du
compte administratif.
D'autre part, le transfert du RMI/RSA en 2004 a donné lieu, dans tous
les Départements, à la mise en place d'un mécanisme de remboursement
différé, organisé par convention avec la CAF. En conséquence, le rattachement de la dernière mensualité de RSA de l'année aboutirait à
comptabiliser treize mensualités sur un exercice. La notion d'incidence significative présente dans les instructions budgétaires implique d'ailleurs
que la comptabilisation des charges de 12 mois suffit et qu'il n'y a pas lieu
de procéder à un rattachement.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
481
Enfin, il est nécessaire de rappeler que le Département de la Seine-
Saint-Denis supporte le plus important reste à charge de France
métropolitaine au titre des a locations individuelles de solidarité. En raison de l'insuffisante compensation mise en place par l'État, il finance ainsi sur
ses ressources propres plus de 40 % de l'allocation RSA. Cette situation
injuste, qui met en péril la qualité du service public rendu par le
Département, ne doit pas être occultée par la problématique des
rattachements de dépenses sociales.
La mise en place de financements ponctuels, en fin d'exercice
budgétaire, comme cela a encore été le cas en Loi de finances rectificative
pour 2016 avec l'abondement du fonds exceptionnel pour les départements connaissant des difficultés financières, ne saurait être une réponse
satisfaisante à une situation pérenne.
Enfin, je note avec intérêt que la Cour propose d'intégrer des critères
de charges dans les mécanismes de péréquation mais réaffirme la nécessité
que l'État mette en place un financement pérenne des dépenses de solidarité
et non de nouveaux dispositifs complexes et transitoires.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE LA SOMME
Tout d'abord, je vous remercie de souligner les actions importantes
réalisées par le Conseil départemental de la Somme pour réduire ses
dépenses de fonctionnement. Il s'agit d'un effort particulièrement sensible, dont la contrepartie humaine, et parfois politique, n'est pas
neutre ;
au chapitre II,II,A du rapport transmis : « La chambre régionale des Hauts-de-France a relevé que le rattachement des charges et des
produits à l'exercice pratiqué par la Somme, amoindri par les seuils
élevés retenus dans son règlement budgétaire et financier, ne permet
pas le respect du principe d'annualité budgétaire. En effet, le cumul de
ces mandats peut représenter jusqu'à 0,7 % des mandats émis, soit 4
M€ en 2013, ce qui équivaut à 1/10ème de la CAF de l'année. »
Tout d’abord la chambre régionale des Hauts-de-France a en effet
relevé ce point dans son rapport d'observations définitives du 10 avril 2015 mais ne l'a pas intégré, ni dans les « rappels à la réglementation » ni dans
les « recommandations En réponse au rapport d'observations provisoires,
les éléments suivants avaient été apportés par le Département.
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COUR DES COMPTES
482
Comme le rappelle la chambre, l'instruction M52 prévoit la
possibilité de ne rattacher que les charges et les produits susceptibles d'avoir une incidence significative sur le résultat de l'exercice. Dans le cas des
dépenses, le règlement budgétaire est financier (RBF) du Département de la
Somme prévoit le rattachement des charges à caractère général et de gestion courante d'un montant unitaire supérieur à 75 k€, excepté les charges
récurrentes que constituent les dépenses d'énergie, de télécommunication,
d'affranchissement, d'impôts et taxes, les charges de personnel, les dépenses d'aide sociale, les subventions et participations. Ce seuil a été fixé afin de
permettre de garder une procédure identique à celle mise en place avant 2008 (permanence des méthodes) permettant la lisibilité des comptes. Le
total des mandats émis en 2013 au titre de la section de fonctionnement
s'élève à 551,9 M€. Un mandat de rattachement de 75 a donc un impact de 0,013 % sur les dépenses de l'exercice, ce qui est extrêmement faible. Ceci
explique pourquoi, tout mandat de rattachement inférieur à ce seuil, aura un impact suffisamment faible pour qu'il puisse être considéré comme n'ayant
pas une incidence significative sur le résultat. Ainsi, il est rappelé qu'au
Compte Administratif 2013, ce sont environ 510 k€, hors intérêts courus non échus, qui ont été rattachés sur le budget principal soit 0,09 % des dépenses
de fonctionnement.
Pour les produits, aucun seuil n'a été fixé. Tous les produits ayant une
incidence significative sur le résultat sont donc rattachés.
au chapitre V,III,B,2 du rapport transmis : « .. la Somme ... dont les
ressources après reste à charge ont augmenté de 5 % à 21 %, ont accru
leurs autres dépenses de plus de 10 %. »
Ces évolutions sont à mesurer et à mettre en perspective au chapitre
I,II,B,2 et II,B,2,c du rapport transmis dans lesquelles vous précisez que « hors dépenses sociales, 77 départements ont diminué leurs charges de
fonctionnement en 2016 ... (Somme : -6,3%) » et, concernant les achats de biens et de services « Neuf Départements ont enregistré une baisse de plus
de 10 % » dont la Somme.
Sur la période 2009 - 2013, objet du rapport de la CRC du
10 avril 2015, les dépenses de fonctionnement, hors allocations individuelles
de solidarité liées à l'AP A, le RMI/RSA et l'APA, ont en effet progressé de + 15 %. Comme précisé dans le rapport d’observations définitives susvisé,
les principales augmentations portaient sur les dépenses de personnel (+
18 M€), les dépenses de transport + 8 M€, la contribution au SDIS + 7 M€,
l'accueil familial et frais de séjour + 18 M€.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
483
Le rapport d'observations définitives reprenait les justifications
suivantes :
- alignement du salaire et du régime indemnitaire des personnels
affectés en collège et transférés au département ;
- hausse des effectifs, essentiellement de la DGA des solidarités, chargée
de l'action sociale (volonté de renforcement de l'accompagnement des bénéficiaires du RSA en forte augmentation, et de développement de
services pour répondre à une demande sociale évolutive) ; renforcement du rôle d'acteur pivot du département pour les dépenses
sociales en général et, en particulier la prise en charge des personnes
âgées.
La croissance des dépenses de fonctionnement sur la période
2011-2016 est donc en effet de plus de 10 %. Néanmoins, et conformément aux éléments figurant dans le rapport, le Département de la Somme a
engagé, en avril 2015, des réformes importantes permettant de réduire très
significativement les dépenses de fonctionnement hors dépenses sociales.
Concernant ces dernières, leur évolution a été contenue.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU TARN
J’ai l’honneur de porter à votre connaissance, pour faire suite à votre
demande, que je n’ai pas d’observation à formuler sur le point concernant
le Département du Tarn (commentaire du graphique n° 9).
Je me permets de préciser qu’il ne m’appartient pas de porter de
jugement général sur le contenu du rapport qui relève de la seule responsabilité des magistrats de votre juridiction mais j’ai tout
particulièrement été attentif au contenu du chapitre V concernant l’impact
des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements. Je partage
grandement les observations formulées sur la corrélation entre l’évolution
des dépenses sociales et la dégradation de l’épargne brute et au I,B,3 de ce même chapitre sur la nécessité de garantir un traitement équitable des
départements au regard du poids de leurs dépenses sociales.
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COUR DES COMPTES
484
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DE LA VENDÉE
Il apparaît que la situation du Département de la Vendée, au regard
de la trajectoire financière, est considérée comme très favorable.
Comme cela est précisé au chapitre I,II,B,3, malgré la hausse des
dépenses obligatoires et difficilement maîtrisables, le Département a vu son
épargne brute progresser pour la deuxième année consécutive.
Par ailleurs, comme la majorité des départements, le Département de
la Vendée a réduit ses dépenses d’investissement comme indiqué au chapitre
I,II,B,4.
En 2010, les investissements hors remboursement de dette du
Département se situaient à un niveau élevé comparativement à la strate démographique (255,5 € / habitant, soit au 3ème rang des 30 départements
composant celle-ci). Ils étaient en majorité financés par un fort recours à
l’emprunt (à hauteur de 61,2 %).
Du fait de cet héritage, le Département et son territoire disposent d’un
bon niveau d’équipement (voirie, bâtiments publics, zones d’activités…).
Compte tenu des éléments précités, de l’achèvement de plusieurs
grosses opérations (dans le cadre du plan de désenclavement routier ou pour la construction du Vendespace), de l’étalement de certaines opérations et de
la refonte des actions de soutien aux collectivités vendéennes, le niveau des
dépenses d’investissement a effectivement baissé (elles se situaient à 159,8 €
/ habitant en 2015, soit au 11ème rang des 30 départements de la strate).
Cela n’a pas empêché la mise en œuvre de deux plans ambitieux pour
répondre aux enjeux (démographique, économique…) du territoire : le plan collège, d’un montant de près de 160 millions d’euros pour la construction
de plusieurs nouveaux établissements et des opérations d’agrandissement ou de rénovation lourde sur une part importante du parc départemental, et le
plan d’action pour le désenclavement numérique pour la réalisation des
opérations de montée en débit puis le déploiement de la fibre optique.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
485
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA MÉTROPOLE DE LYON
Bien que l'extrait prenne en compte les observations que nous avions pu antérieurement formuler, je souhaite nuancer certaines de ses mentions
qui traitent de la Métropole de Lyon.
En effet si l'impact de la désensibilisation de la dette toxique reçue du département du Rhône sur nos charges de fonctionnement est bien évoqué,
le rapport n'en tire pas toutes les conséquences utiles s'agissant des niveaux
d'épargne et de la capacité de désendettement (chapitre I,II,A,4,c et e).
Or, si l'on neutralise les coûts de cette opération tout à fait
exceptionnelle, dès lors qu'ils ne sont nullement récurrents, notre autofinancement net ressort à 293,5 M€ et notre capacité de désendettement
à 4 ans et 3 mois.
À la clôture de l'exercice 2016, la situation financière de la Métropole
de Lyon apparait donc bien plus robuste que ne le suggère le rapport.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE MONTPELLIER MÉDITERRANÉE
MÉTROPOLE ET MAIRE DE MONTPELLIER
A cet effet, la Métropole de Montpellier souhaite remercier la Cour
des Comptes pour avoir pris en compte quelques remarques apportées dans le cadre de sa réponse au rapport provisoire, au titre du chapitre I
concernant « l’évolution de la situation financière des collectivités locales ». Montpellier Méditerranée Métropole regrette toutefois, après avoir
contribué à l’analyse relative au chapitre III portant sur « l’état
d’avancement de la réforme territoriale », de ne pas avoir été sollicitée pour
une nouvelle lecture de ce chapitre dans le cadre de la présente réponse.
La Métropole de Montpellier souhaiterait apporter des précisions au titre du chapitre I relatif à la situation financière des collectivités locales et
leurs établissements publics.
Alors que la plupart des métropoles a pu constater un certain dynamisme dans ses recettes de fonctionnement, Montpellier Méditerranée
Métropole confirme, comme énoncé par la Cour au chapitre I,II,A,4,a, qu’à
l’inverse, elle a enregistré une baisse de ses recettes de fonctionnement. En effet, du fait de sa forte intégration, Montpellier Méditerranée Métropole a
été particulièrement impactée par la ponction sur les dotations, au titre de
la contribution au redressement des finances publiques.
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COUR DES COMPTES
486
Concernant les dépenses de personnel, la Cour constate au chapitre
I,II,A,4,b, qu’elles « ont augmenté pour Montpellier Méditerranée Métropole, mais se sont réduites au sein de leurs communes membres ». Il
convient de rappeler que 2016 est la première année de gestion en plein
exercice des compétences transférées dans le cadre de la création de la Métropole, en particulier sur la compétence voirie, l’exercice 2015 ayant
fait l’objet d’une convention de gestion avec les communes. Par ailleurs, il
est important de noter que l’évolution de ces dépenses au sein du bloc communal, doit être rapprochée, en parallèle, de l’impulsion d’une politique
de mutualisation entre Montpellier Méditerranée Métropole et sa Ville
centre (Montpellier).
Concernant les dépenses d’investissements, la Cour constate au
chapitre I,II,A,4,d, l’évolution des « dépenses d’investissement de Montpellier Méditerranée Métropole et de ses communes d’appartenance :
+ 1,2 % et -15,5 ». Il convient de noter que l’augmentation des dépenses d’investissement hors dette de Montpellier Méditerranée Métropole est de
+2,7 %.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA MÉTROPOLE
NICE-CÔTE D’AZUR ET MAIRE DE NICE
Ce rapport appelle de ma part deux séries de remarques, sur la baisse
des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales d'une part, et
sur l'état d'avancement de la réforme territoriale d'autre part.
S'agissant en premier lieu des concours financiers, j'avais relevé l'an dernier que votre précédent rapport tendait à relativiser la contrainte
financière introduite par l'accentuation de la baisse de la dotation globale
de fonctionnement (DGF) sur la gestion des collectivités territoriales. J'observe cette année que vous introduisez ce rapport par le recul sensible
des transferts financiers de l’État.
Pour la Métropole que je préside et pour la Ville de Nice, ce recul est
effectivement très net. Pour la Ville de Nice, la DGF a perdu 31,5 M€ entre
2013 et 2017, soit 76,1 M€ de perte cumulée sur 4 exercices. Pour la Métropole Nice Côte d’Azur, cette perte atteint 33 M€ en nominal et 78 M€
en cumulé sur la même période. La dotation d'intercommunalité atteint cette
année le montant de 6,4 M€, soit 10,6 € par habitant, alors que ce montant
était fixé par la loi, jusqu'en 2013, à 60 € par habitant.
La ville de Nice et la Métropole n'ont que partiellement compensé cette perte par le dynamisme spontané des recettes fiscales. Un autre levier,
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
487
celui de la maîtrise des charges de fonctionnement, a été actionné, en
développant notamment le recours à la mutualisation.
D'un compte administratif à l'autre, entre 2015 et 2016, les charges générales de la ville de Nice ont baissé de 3 M€ (-2,6 %) et les charges de
personnel sont restées stables. Pour la Métropole, le niveau global des
dépenses de fonctionnement baisse de -1,05 % sur la même période.
Votre rapport aborde ensuite la question des relations entre l’État et
les collectivités territoriales. Ma réponse vous parviendra avant le dépôt de la loi de finances pour 2018, qui devrait comporter des avancées en la
matière.
Je relève cependant qu'à ce stade, beaucoup d'incertitudes demeurent sur le mode d'association des collectivités territoriales à la maîtrise des
dépenses publiques, aux « contrats financiers » annoncés entre l’État et les plus grosses collectivités, au mode de compensation de la suppression
partielle de la taxe d'habitation. Compte tenu de l'ampleur de ces chantiers,
je ne peux que partager votre recommandation visant une meilleure concertation entre l’État et les collectivités territoriales. A cet égard, les
décisions récentes sur la réduction des crédits destinés à soutenir
l'investissement local montrent que des progrès sont indispensables en
matière de concertation.
S'agissant de l'état d'avancement de la réforme territoriale, votre rapport analyse la tendance à la « prolifération » des Métropoles. Ce n'est
toutefois pas un signe d'inefficacité ou de dilution. Je rappelle que j'ai pris
la décision, avec 45 autres maires des Alpes-Maritimes, de créer la première Métropole de France au 31 décembre 2011, selon les règles introduites par
la loi portant réforme des collectivités territoriales de décembre 2010. La Métropole Nice Côte d’Azur, unique Métropole créée sous ce régime, a été
confortée par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des Métropoles (MAPTAM). Elle s'est étendue à 49 communes au 1er janvier 2014 et s'est renforcée avec de nouvelles compétences héritées
du département des Alpes-Maritimes.
Sur ce dernier point, le rapport déplore un transfert a minima des départements vers les Métropoles, en tempérant ce constat par l'existence
d'exceptions. C'est clairement le cas de la Métropole Nice Côte d’Azur qui
bénéficie du transfert des compétences suivantes :
- intégralité de la voirie départementale, transport scolaire et promotion
à l'étranger du territoire et de ses activités économiques depuis le 1er
janvier 2012 ;
- port de Nice au 1er janvier 2017 ;
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COUR DES COMPTES
488
- 3 compétences sociales (fonds de solidarité logement, fonds d'aide aux
jeunes, prévention spécialisée) au 1er janvier 2017.
Pour la seule Métropole de Nice, les transferts constatés en 2012
s'élevaient à 50 M€. Indexée sur la DGF jusqu'en 2016, la dotation de
compensation versée par le département représente aujourd'hui 44,3 M€. Elle est complétée d'une dotation relative à l'extension de périmètre de 2014
et d'une autre relative aux nouvelles compétences exercées à compter de
cette année. Elle représente un total en année pleine de 51 M€, bien loin
d'être négligeable.
Ce niveau d'intégration, ajouté à un périmètre inédit, alliant des zones très urbanisées à des territoires ruraux et montagnards, constitue à mon sens
la meilleure réponse locale à la tendance à la dilution du régime des
Métropoles. Au sein de la Métropole Nice Côte d'Azur, 49 maires font vivre au quotidien un espace de solidarité et de projets. J'ose croire,
contrairement à votre analyse, que ce statut spécifique pourra faire de Nice
Côte d'Azur un territoire de forte croissance.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE RENNES MÉTROPOLE
Rennes Métropole est citée dans la liste des métropoles dont les dépenses de personnel ont augmenté concomitamment à celles de leurs communes d'appartenance, tout en précisant que ces augmentations étaient en lien avec des transferts de personnel des communs membres.
Je tiens à préciser, concernant Rennes Métropole, qu'il s'agit de mutualisations de personnels (85 agents) avec la ville centre qui trouvent donc leur compensation financière en recettes (via la convention de mutualisation ou une réduction de l'attribution de compensation de la Ville). Si l'on considère donc les dépenses de personnel nettes des recettes concernant ces mutualisations, la progression de CA 2015 à CA 2016 s'établit en réalité à +1,3 %.
Concernant votre analyse des niveaux d'épargne, il me semblerait intéressant de ne pas tenir compte uniquement de l'évolution de l'épargne des collectivités mais aussi de son niveau en valeur absolue. En l'occurrence, l'épargne nette de Rennes Métropole diminue incontestablement de CA à CA (de 5 %), mais elle atteint néanmoins un niveau très satisfaisant puisqu'il permet de financer environ 40 % de ses investissements. Ceci explique d'ailleurs le ratio de solvabilité particulièrement faible de notre EPCI, qui s'établit à 3 ans environ. Cette donnée importante aurait pu être mentionnée dans le paragraphe consacré à la capacité de désendettement du bloc communal.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
489
Enfin, la Cour note (III-C) que « les budgets d'investissement sont très liés au calendrier des projets ». C'est en effet la raison pour laquelle il me semble important de préciser que la baisse de l'investissement relevée pour Rennes Métropole (II - A - 4) tient totalement à un effet conjoncturel lié aux aléas de réalisation des grands chantiers en cours. Nonobstant cette particularité de l'année 2016, la Métropole est engagée dans un cycle d'investissement d'une ampleur inédite qui va la conduire à environ 2 milliards d'investissement sur le mandat, du fait de la construction d'une seconde ligne de métro, d'un Centre des Congrès, d'une nouvelle gare pour accueillir la LGV et d'un nouveau quartier autour de cette gare ainsi que d'une Cité internationale d'accueil de chercheurs et étudiants étrangers.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA MÉTROPOLE
ROUEN NORMANDIE
Il est fait le constat au chapitre I,II,A,4,d, que : « Si les métropoles
semblent se substituer à leurs communes pour la réalisation des projets d'investissement, [les métropoles... dont la] Métropole Rouen Normandie
ont réduit leurs dépenses d'investissement alors que leurs communs membres
ont fait de même »
La question de la progression de l'effort d'investissement ne peut se
limiter à la seule comparaison de deux exercices annuels successifs.
Ainsi, si les dépenses d'investissement, hors dette, de la Métropole
Rouen Normandie s'élèvent, pour l'exercice 2016, à 150 M€ et font apparaître une baisse par rapport à 2015, cette baisse s'explique par une
écriture exceptionnelle en 2015 résultant d'une avance de 12 M€ à une SPL
d'aménagement. Hors avance versée, les dépenses d'investissement sont
stables entre 2015 et 2016.
L'analyse des dépenses d'équipement montre que le niveau des
dépenses demeure supérieur en 2016 à la moyenne constatée sur l'ensemble
de la période 2013 - 2016 (121 M€).
La structure des dépenses d'équipement détermine le caractère cyclique ainsi que l'évolution de la réalisation des dépenses. Si les dépenses
de voirie sont réalisées de manière récurrente et constante, des programmes
d'acquisition ou le phasage de grands projets peuvent engendrer des flux hétérogènes d'une année sur l'autre. 2015 a été ainsi marquée par un volume
conséquent de renouvellement de bus ainsi que la fin des travaux de 2
opérations significatives.
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COUR DES COMPTES
490
Enfin, il est à noter en matière d'équilibre l'effort d'investissement au
sein du bloc métropolitain rouennais, la mise en place de plusieurs dispositifs de subventionnement par la Métropole au bénéfice des
communes, sur des enveloppes pluriannuelles (Fonds de soutien à
l'investissement communal d'un montant de 48 M€, contrats de territoire d'un montant de 40 M€, fonds d'aide aux grands investissements dans les
piscines entre 10 et 17 M€... ) dont la montée en charge, prévue sur les
prochaines années, permettra de faciliter et de soutenir l'investissement
communal.
Ces aides complèteront l'effort soutenu d'investissement décidé par la Métropole par l'exercice de ses propres compétences tes inscriptions au BP
2017 en investissement s'élèvent à titre indicatif à 264 M€).
Il est noté au chapitre II,A,4,b ; s'agissant de l'évolution des dépenses de personnel des métropoles : « En particulier, elles ont augmenté dans la
Métropole Rouen Normandie a) mais se sont réduites au sein de leurs communes membres » Vous reprenez les éléments de réponses transmis par
plusieurs métropoles dont la Métropole Rouen Normandie que les
augmentions de masse salariale rencontrées « sont dues à des transferts de
personnel des communes membre ».
Il est cependant utile de préciser dans le cas de notre EPCI que les
transferts se sont non seulement traduits par des mouvements internes au bloc métropolitain dans le sens communes vers métropole mais aussi, au 1
er janvier 2016, dans le sens Département de Seine-Maritime vers métropole puisque par l'effet d'une décision conjointe, les deux collectivités ont décidé
de devancer d'un an par voie conventionnelle comme le permettait la loi
NOTRe le transfert des deux compétences Voirie et Musées départementaux
totalisant 102 agents.
Enfin à titre général, il importe de mesurer le plus justement la
capacité d'entraînement des métropoles sur leurs territoires proches.
La politique d'affirmation des métropoles ne peut se juger par simple
comparaison d'enveloppe de dépenses budgétaires un an après leur création,
mais doit s'apprécier dans l'observation, la dynamique mise en œuvre de
façon plurifactorielle en matière d'investissements non seulement directs
mais aussi par effet de levier, d'innovation, de capacité de se saisir de
problématiques autour de politiques publiques orphelines.
S'agissant de notre EPCI représentant près de 500 000 habitants, passer directement du statut de communauté d'agglomération à celui de
métropole, il est manifeste que son aire urbaine qui regroupe 650 000
habitants a un effet irrigant sur son environnement. C'est vrai à titre d'exemple dans le domaine de la santé où les équipements hospitaliers
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
491
rouennais génèrent une activité intra et extra métropolitaine fructueuse en
matière de recherche et d'économie biomédicales„ C'est le cas des
pépinières d'entreprises dont le réseau essaime notamment dans le secteur du numérique. C'est indiscutable autour de l'axe Seine et des activités
portuaires comme en atteste l'intérêt et le soutien appuyés des partenaires
que sont la Région, l'État, l'Union Européenne. Les dynamiques
économiques qui favorisent la création d'entreprises et sont pourvoyeuses
d'emplois se montrent à ce titre éloquentes et incontestables. C'est également indéniable dans des domaines aussi variés que le sujet de la gestion du grand
cycle de l'eau et des inondations, ou de la structuration large de l'offre de
crémation.
C'est à partir de l'échelle métropolitaine que se traitent les questions
d'innovation territoriale et urbaine - notamment en matière de mobilité et de réseaux de transport en commun comme en atteste la multiplication des
appels à manifestation d'intérêt, ou l'accélération de l'invitation aux tours
de table financiers sur la majorité des projets structurants, dirigées en direction des métropoles, mais dont la portée s'étend bien au-delà de leur
périmètre.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA COMMUNAUTÉ
D'AGGLOMÉRATION INTERCOMMUNALE DES VILLES
SOLIDAIRES DU SUD (CIVIS)
Comme vous l’évoquiez dans votre analyse qui reprend celle de la
chambre régionale des comptes de La Réunion, les indicateurs financiers de
notre établissement se trouvent fortement dégradés depuis 2014 et surtout en 2015. Cette perspective était attendue en raison de notre décision de
maintenir le montant de la dotation de solidarité communautaire (DSC) à
hauteur de 6,3 M€. La suppression dès l’exercice 2015 de cette dotation versée aux communes aurait eu des conséquences désastreuses sur les
équilibres des budgets de certaines d’entre elles.
Pour rappel, depuis l’exercice 2014, en plus du gel du point d’indice
servant de base au calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF),
la CIVIS, comme les autres établissements et collectivités, accuse une forte baisse de la DGF qui lui est attribuée. Cette dernière en cumulée s’établit
entre 2014 et 2017 à 18 M€.
De plus, le plan pluriannuel d’investissement (PPI) de la CIVIS initié
en 2012, soit deux ans avant la baisse de la DGF, était dans sa phase de
réalisation optimale entre 2014 et 2015. Devant ce constat, diminution de
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COUR DES COMPTES
492
nos épargnes et opérations d’équipement en hausse, notre établissement a
fait le choix d’emprunter plus afin de ne pas compromettre l’achèvement des travaux ainsi que la santé financière des entreprises frappées elles aussi par
une baisse de la commande publique. L’augmentation de la dette a eu
naturellement pour conséquence de dégrader nos niveaux d’épargne.
Malgré ce contexte, la règle de l’équilibre réel du budget a été
respectée. En effet, le déficit d’épargne a été couvert par nos ressources
propres d’investissement.
Cependant, dès l’exercice budgétaire 2016, j’ai souhaité la mise en
œuvre de décisions fortes adoptées par le conseil communautaire qui ont permis une nette amélioration des indicateurs financiers de notre
établissement. Parmi les principales mesures, je citerai la suppression de la
DSC, la maîtrise des dépenses de personnel, l’instauration de la taxe intercommunale sur le foncier bâti à hauteur de 2 %, l’augmentation de la
CFE.
Ces efforts se traduisent en 2016 par des résultats financiers
favorables avec une épargne nette positive de 2,6 M€ entrainant la sortie de
la CIVIS du réseau d’alerte en l’absence de risque financier.
S’agissant des autres points soulevés dans votre rapport, vous
trouverez nos réponses qui corroborent celles apportées à la chambre
régionale des comptes à l’occasion du dernier examen de la gestion des
comptes de la CIVIS.
Ainsi, il a été décidé, à partir de l’exercice 2016, de constituer les provisions pour risque en application du principe de prudence et
conformément à la recommandation de la chambre régionale des comptes.
Néanmoins, notre analyse ne rejoint pas celle de la juridiction financière sur le recrutement de personnel contractuel ainsi que sur le
traitement des déchets.
Il est rappelé que notre établissement, à l’instar des autres
collectivités de La Réunion, a fait une stricte application de la circulaire
préfectorale de 2006 en matière de recrutement d’agents contractuels sur la période considérée (2006-2015). Ces recrutements, loin de léser les agents
ayant réussi aux concours de la fonction publique, ont même encouragé un
certain nombre à se présenter aux concours et examens ouverts par le centre
de gestion.
Par ailleurs, en fonction des besoins et postes vacants, la CIVIS procède au recrutement d’agents statutaires y compris ceux inscrits sur les
listes d’aptitude.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
493
Enfin, il convient de préciser que la CIVIS et les deux autres
communautés d’agglomération membres du syndicat mixte de traitement des
déchets – ILEVA - se sont préoccupées dès 2012 de la question du traitement des déchets en prenant l’initiative de la création du syndicat. Il nous
apparait en effet indiscutable que la CIVIS, qui a assuré seule pendant de
nombreuses années la gestion des installations de traitement de déchets pour
plus de 60 % de la population de l’île, ne disposait ni de l’ingénierie de
projet ni des capacités financières pour porter un équipement multifilière de
cette dimension à l’horizon 2020.
RÉPONSE DU MAIRE DES ABYMES
Si je suis en grande partie d’accord avec l’analyse et les conclusions
que vous exposez, je dois vous apporter ma vision de ce dossier.
Je ne reviendrai pas sur le constat de la situation des finances des
collectivités locales en Outre-Mer, qui résultent de notre histoire et de
l’enchevêtrement de dispositifs de compensation de l’État, parfois
favorables, parfois défavorables, lesquels ne permettent pas d’avoir une vision claire des ressources des collectivités territoriales Outre-Mer,
comparativement à celles de l’hexagone. Votre rapport apporte un éclairage
intéressant sur ce point.
Il est vrai que la faiblesse de l’encadrement des communes n'a pas
permis de mettre en place rapidement les mesures correctives et que de
nombreuses collectivités portent un effectif important.
En ce qui concerne la Ville des Abymes, nous sommes confrontés à un
effet ciseaux particulier :
- la signature du Programme de Rénovation Urbaine en 2009, sur des
bases de croissance de recettes stables, qui engageait la ville sur une
dizaine d'année ;
- la baisse de la DGF initiée depuis 2013, jusqu’en 2017, pour participer
à l’effort de redressement des comptes de l’État. Cette dernière, nous a privé de 4 M€ de recettes annuelles (-5 %) par
rapport à 2013 et un total de - 20 M€ sur la période 2014-2020, de
réalisation de notre Programme de Rénovation Urbaine, alors que nous
avons plus que doublé note effort d’investissement.
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COUR DES COMPTES
494
J’ai mis en œuvre en 2015, un plan pluriannuel de fonctionnement, en
parallèle à notre Programme Pluriannuel d’investissement.
Celui-ci portait essentiellement sur la diminution des frais de
personnel, à savoir :
- rationnaliser les effectifs
mode de recrutement adapté (emplois aidés, qualification
adaptée, jeunes...) ;
diminution des effectifs (remplacement 1 départ à la retraite /2,
politique incitative, calage des emplois saisonniers au plus juste
des besoins hebdomadaires, ...) ;
participation du personnel à l’effort d'économie (baisse des
primes, rythme d’avancement...) .
- optimiser les moyens
heures supplémentaires récupérées et non payées ;
dématérialisation, modernisation des services ;
nouvel organigramme, mutualisation interne
aménagement du temps de travail ;
- réviser les modes de gestion
transfert de compétences, convention de gestion, mutualisation
externe ;
amélioration du management.
Si nous avons pu stabiliser les dépenses de personnel depuis 2016, cela n'est pas sans impact sur la qualité de service, dans une région où les
besoins sociaux sont très importants.
Nous devons de plus, faire face à de nouveaux défis, être capable de nous adapter à l’évolution accélérée du monde, à l’augmentation des risques
naturels et il n’est pas facile de mener de front ces enjeux avec la réduction
de nos moyens.
Les difficultés principales que nous avons rencontrées sont dues à :
- l'allongement de l’âge de départ à la retraite qui retarde d’autant notre
prévision de diminution d'effectifs ;
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
495
- la mise en place du RIFSEEP qui est l’occasion pour les syndicats d'un
nivellement par le haut et d’une manière générale, la négociation
difficile de tout frein ou toute baisse de la rémunération du personnel ;
- la révolution culturelle des modes de management qui ne se fait pas en
un jour et constitue une action managériale constante, un peu
contradictoire avec la baisse des rémunérations envisageable. On ne peut demander au personnel de se former et de moderniser son mode de
fonctionnement en augmentant son rendement et diminuer sa
rémunération en parallèle.
Dans un même temps, nous travaillons sur des programmes
d'économies des fournitures et prestations (électricité, eau, carburants, papiers ...) qui là aussi se heurtent à des freins culturels et parfois techniques
que nous commençons maintenant à lever.
Enfin, nous devons diminuer les actions culturelles, sportives,
sociales d'animation du territoire et de soutien aux associations. Même si on
peut rationnaliser notre action politique dans ces domaines, nous ne devons pas oublier qu’elle participe de manière générale à la cohésion sociale et à
la prévention de la délinquance.
Ces efforts d’économie de fonctionnement sont donc nécessaires, difficiles et ne permettent pas d’économie substantielle, du fait du Glissement
Vieillesse Technicité qui les compensent.
Il est donc illusoire d'imposer une participation des communes à l’effort de redressement des comptes, menant à une diminution trop nette des
recettes globales de la collectivité La dégradation des comptes qui en résulte impacte directement l’action publique de proximité et les capacités
d’investissement des collectivités locales.
Il est donc important de travailler sur les recettes des collectivités en leur laissant une capacité de décision et en évitant que les recettes décidées
par elles fassent place à des dotations sur lesquelles elles ont peu de moyen
d’action.
En ce sens, il convient d'être prudent sur la baisse de la Taxe
d’Habitation et les mécanismes compensateurs prévus par l’État. Notre programme d'investissement est notamment basé sur l’augmentation de
l’assiette des taxes locales qu’il va induire.
Je peux comprendre le rééquilibrage de l’Octroi de Mer en faveur du
FRDE voire l’affectation de la TSC en section d’investissement, que vous
proposez au chapitre IV,II,D,3, mais à condition d’en changer la destination. La faiblesse des fonds propres communaux freine la consommation des
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COUR DES COMPTES
496
subventions de l'Europe, de l’État et des Collectivités majeures. On pourrait
envisager que le FRDE soit affecté sur des programmes européens, du CPER ou des actions de collectivités majeures telles le C2DT Régional (Contrat de
Développement Durable du Territoire), à titre de fonds propres des
communes ou communautés. Cela améliorerait la mobilisation des subventions. Le FRDE deviendrait un Fonds Régional de Développement
Territorial (FRDT).
En ce cas, il faudrait doubler ce dispositif d’un système de
mandataires financiers et de préfinancements de subventions (type AFD) qui
permette l’affectation effective des fonds aux opérations subventionnées. Il
faut alors donner les moyens aux SEM de faire face à ce surcroit de travail.
Concernant la TSC, on peut aussi considérer qu'elle finance les
transports urbains, l’entretien routier et le personnel en charge de ces missions. Il apparait donc qu’elle doit aussi émarger en section de
fonctionnement.
Il faut rester prudent sur ces propositions de transfert de dotations de
fonctionnement vers la section d’investissement, car appliquées trop
brutalement, elles déséquilibreraient les budgets de fonctionnement. Il
faudra de plus tenir compte dans les ratios, qu’elles constituent des recettes
d’investissement non affectées et s’additionnent au virement de la section de
fonctionnement, tant pour les calculs d’équilibre budgétaire, que pour celui de la CAF. On peut donc envisager de traiter uniquement le FRDE dans un
premier temps.
Si votre rapport milite pour une refonte de la DGF plus transparente, il
convient que les critères d’éloignement, de double insularité, d’exposition
climatique et aux risques naturels, s’ajoutent aux critères sociaux classiques
dans le calcul de la DGF.
En ce qui concerne les recettes de fonctionnement des Abymes, la
problématique la plus prégnante est celle de l’élargissement et de la
revalorisation des bases fiscales Et nous sommes en attente d’un vrai
partenariat avec l’État.
En effet, à ce jour aucune fiche de recensement de propriété bâtie et non soumise à l’impôt, transmise à la DRFIP n’a été prise en compte dans
notre assiette fiscale depuis 2014 ! Cela impacte les Taxes du Foncier Bâti,
d’Habitation et d’Enlèvement des Ordures Ménagères. Le manque à gagner
annuel a été estimé à 1 million d’Euros, soit 5 % de nos recettes fiscales.
En cette période où l’État nous a demandé un effort important, vous
comprenez que ce n’est pas acceptable.
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
497
Un problème de personnel semble être à l’origine de cette situation
qui doit être réglée en 2017. Mais nous ressentons aussi un manque de
dynamisme des services de l’État qui pour des problèmes de recouvrement ne semblent freiner cette politique d'élargissement des bases fiscales de la
Ville.
Il est à noter que dans le même temps, la DRFIP a émis un avis réservé sur la capacité de la Ville à mobiliser un financement européen. Ce service
de l’État en privant la ville de fonds propres et en émettant des réserves sur sa capacité à investir avec des fonds européens, impacte directement le
volume d’investissement public de la Guadeloupe.
De plus, une étude d'un cabinet spécialisé (FININDEV) montre une très forte sous-évaluation des bases fiscales qui n’ont jamais été mises à jour
et qui considèrent certaines maisons en dur desservies en réseaux comme des cases en bois presque insalubres. La sous-évaluation des bases est estimée
entre 15 et 20 %, ce qui représente entre 3 et 4 M€ de perte annuelle pour la
Ville.
La volonté municipale serait en cas de revalorisation de ces bases, de diminuer les taux d'imposition et de partager ce gain entre contribuables et
collectivité, ce qui améliorerait d’autant le recouvrement des taxes. Enfin,
cette baisse des taux profitant aux ménages les plus modestes, diminuerait l’effort financier de l’État pour compenser l’exonération de la THa pour ces
ménages.
En conclusion, un partenariat entre l’État et la Ville des Abymes :
- améliorerait la situation financière de la Ville ;
- diminuerait l’impôt des contribuables les plus faibles ;
- améliorerait le recouvrement des taxes locales ;
- diminuerait l'effort de compensation de l’État sur l’exonération de la
Taxe d’Habitation.
En conclusion, je peux vous proposer les actions suivantes :
un rééquilibrage modeste et progressif entre l’Octroi de Mer et le FRDE,
qui serait doté d’un nouveau règlement « FRD Territorial » et d’une nouvelle répartition, visant à assurer à la Collectivité territoriale des fonds propres
pour investir en mobilisant les subventions du FOI et du CPER, avec les
conditions prudentielles citées précédemment (mandat financier et
préfinancement) ;
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COUR DES COMPTES
498
en ce qui concerne les Abymes, mais pouvant être étendu à d’autres
collectivités, il me parait utile de contractualiser une convention « de
Développement » entre la Ville et l’État qui aborderait ;
o l’engagement de mise en œuvre du RPF de la Ville ;
o le soutien de l'État pour l'élargissement et la revalorisation des
bases sur une logique partenariale de prise en compte des contraintes de chacun. Celle-ci pourrait envisager un renforcement
provisoire des services de la DGFIP pour accélérer cette action. La
Ville y participerait ;
o une coordination de cette action avec celle d’exonération de la
THa ;
o le soutien de l’État et de ses banques (AFD CDC) pour la mise en
œuvre du PPI de la Ville.
RÉPONSE DU MAIRE D'ANNECY
J'en ai pris connaissance avec intérêt et je tiens à souligner combien
la Cour des comptes a analysé avec justesse le mouvement de création des Communes Nouvelles, et celle d'Annecy en particulier que vous citez dans ce
rapport.
Projet émanant des territoires, sur la base d'une ambition partagée dans le but de mieux assumer une proximité nécessaire et attendue des
citoyens, tout en permettant d'atteindre une taille critique suffisante pour un service public performant : tels sont les leviers et les lignes forces de la
constitution de la Commune Nouvelle d'Annecy.
J'ai la conviction, et les élus annéciens avec moi, que ce mouvement de fusion est à la fois rendu nécessaire et facilité par celui similaire
d'extension des EPCI, dont le rôle est, avant tout, d'appréhender et de
répondre aux enjeux stratégiques du développement durable d'un territoire
constituant un bassin de vie.
Ainsi, le pôle communal, territoire de vie démocratique à nulle autre pareil, est-il consolidé dans son rôle de cohésion sociale, et doté de moyens
suffisants pour conduire une action publique efficace tout en ayant un usage
plus efficient des finances publiques.
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499
RÉPONSE DU MAIRE DE CAYENNE
Au chapitre IV,II,A,1,a
Les Maires ont unanimement dénoncé le versement d'une partie de la
dotation globale de garantie de l’octroi de mer à l’ex-département de la
guyane. Aussi, cette dotation leur sera progressivement reversée à compter
de l’exercice budgétaire 2017.
Au chapitre IV,I,A
La ville de Cayenne a mis en place un observatoire fiscal qui travaille
étroitement avec la DRFIP et la CTG. Depuis cette création, la collectivité
municipale bénéficie annuellement de rôles supplémentaires. De plus,
depuis 2015 la commune a lancé un vaste programme d’adressage.
En outre, la faiblesse de la fiscalité directe locale est également inhérente au non-paiement par l’Etat du foncier dont il est propriétaire en
Guyane (90% du foncier appartient à l’Etat). Une politique de rétrocession
du foncier à la CTG a été confirmée au sein des Accords de Guyane.
Au chapitre IV,II,B,3,a
La sur rémunération est bien un outil d’attractivité de compétences
d’encadrement supérieur et de technicité. Le faible taux de cette catégorie d’emploi au sein des collectivités le démontre aisément. A titre d’exemple,
la Guyane connaît une pénurie de professeurs, d’ingénieurs, d’experts.
Au chapitre IV,II,C
Vu la définition donnée aux situations dégradée et critique, la
municipalité considère se trouver dans une situation dégradée et non pas critique. En effet, le travail de recensement et d’élargissement des bases
fiscales met en exergue les marges de manœuvre en matière de recettes fiscales. Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement se contiennent grâce
à une politique de rationalisation depuis 2015, une mutualisation des
compétences avec l’intercommunalité qui est en cours et qui devrait voir ses
effets en 2018, et des pistes actuellement étudiées d’externalisation et
d’incitation de départ à la retraite. Il y a donc des potentialités pour réduire
les dépenses de fonctionnement de la commune.
Au chapitre IV, conclusion et recommandations
Les élections pour la collectivité territoriale de Guyane ont eu lieu les 6 et 13 décembre 2015. La CTG est officiellement la collectivité unique en
Guyane depuis le 18 décembre 2015.
Au chapitre IV, conclusion et recommandations
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COUR DES COMPTES
500
La faiblesse de l’autofinancement des collectivités territoriales est
également la conséquence des transferts de charges et de réformes imposées par l’Etat. En dépit de leurs difficultés, les collectivités d’outre-mer
poursuivent en effet leur effort en matière d’investissement car, comme il l’a
été très justement indiqué dans ce rapport, elles sont confrontées à des
difficultés et disparités considérables.
Au chapitre IV, conclusion et recommandations
La collectivité de Cayenne va parfaitement dans le sens des recommandations 9, 10, 11 et 13. S’agissant de la recommandation 12,
acquiescement est donné pour la réduction des charges de personnel en
réduisant les effectifs.
RÉPONSE DU MAIRE DE GRENOBLE
Le rapport indique que les dépenses de personnel ont augmenté de + 21,5 % au niveau de la Métropole, avec une hausse concomitante de
+ 0,6 % au niveau des communes d’appartenance.
Or, il convient de prendre en compte les éléments suivants pour la
ville de Grenoble :
- 112 agents ont été transférés du CCAS à la Ville pour constituer le service commun de la direction de l’action territoriale (maisons des
habitants / centres sociaux) pour une dépense de 5,4 M€ au chapitre
« charges de personnel », compensée par une recette d’un même montant à
l’article 70873 « Remboursement de frais par le CCAS » ;
- 17 postes ont été créés pour internaliser l’activité d’un GIE Informatique, préexistant entre la Ville et le CCAS, principalement par
intégration des agents en CDI de droit public, pour un coût 2016 d’environ
0,8 M€.
Pour une masse salariale de l’ensemble des 49 communes, d’environ
390 millions d’euros, ces 6,2 M€ de dépenses supplémentaires représentent environ 1,6 % du total. L’évolution à périmètre constant ne serait donc pas
de + 0,6 % mais de - 1 %.
Pour ce qui concerne la seule Ville de Grenoble, à périmètre constant (neutralisation des transferts de compétences, des services communs et des
internalisations), l’évolution de la masse salariale a été une baisse de - 0,8
% entre 2015 et 2016, après une baisse de - 0,4 % entre 2014 et 2015.
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501
Deuxièmement, ce rapport évoque que les communes membres ont
retrouvé une épargne nette positive (15,5 M€ contre - 17 M€ en 2015) avec
un commentaire sujet à caution : « Cette amélioration peut s’expliquer par des transferts de charges des communes à leur EPCI associé à la réalisation
de mesures d’économies par les communes ».
Cette évolution très positive, soit + 32,5 M€, doit certainement provenir principalement de l’évolution de la situation de la Ville de
Grenoble dont la CAF nette serait passée de - 30,8 M€ en 2015 à - 3,9 M€ en 2016, soit une amélioration de + 26,9 M€ (source DDFIP Isère / logiciel
Safran / tableau AF2 simplifié).
Comme je l’ai déjà indiqué à la Cour, les résultats 2015 nécessitent
d’être retraités d’éléments exceptionnels :
- la suppression de la Régie de l’Eau Potable, régie à autonomie financière, a généré un excédent sur exercice antérieur (chapitre 002),
montant non pris en compte. Par contre, le reversement de cet excédent à la
Métropole (chapitre 67 pour 12,5 M€) est pris en compte pour calculer
l’épargne brute ;
- le rapport ne déduit pas certains éléments relatifs à la gestion de la
dette, (10 M€ d’écritures, en dépenses et recettes, sur le compte 16451 – remboursements temporaires en euros) et 9,02 M€ en dépenses d’ordre au
compte 1641 – emprunts revolving) ;
- l’analyse financière réalisée par la DDFIP en déduit une CAF nette
non retraitée pour 2015, soit - 30,87 M€.
Pour 2016 l’écart entre l’analyse financière de la DDFIP (CAF nette de - 3,9 M€) et celle des services de la Ville (CAF nette de - 1,1 M€) est
beaucoup plus faible et s’explique à nouveau facilement par le non retraitement de 2,7 M€ d’opérations de tirage sur lignes de trésorerie au
compte 1641 en dépense d’ordre.
Facialement la CAF nette de la Ville s’améliore en réalité de - 2,7 M€ en 2015 à - 1,1 M€ en 2016, mais principalement grâce à une recette
exceptionnelle de 3,8 M€ (excédent de clôture d’une ZAC).
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COUR DES COMPTES
502
RÉPONSE DU MAIRE DE L’ENTRE-DEUX
Le rapport retrace la situation financière des collectivités locales
outre-mer.
Notre collectivité est nommée à trois reprises dans ce rapport (au
chapitre IV,II,B,3,b). Il est fait état du « sur recrutement » des contrats aidés.
Nous confirmons qu’en fonction des besoins le recrutement des contrats
aidés nous est nécessaire.
Comme souligné dans le rapport général, ces recrutements nous
permettent effectivement de lutter contre la pression sociale liée au
chômage.
Il nous semble également nécessaire de relever les problématiques
liées aux arrêts de travail, qui sont facilités, dans le service public, pour y palier les personnes en contrat aidé apport un concours non négligeable. Au
titre de l'année 2016, notre collectivité a dû gérer 233 arrêts de travail pour
100 agents employés523.
Nous rappelons que notre collectivité a délibéré favorablement aux
motions pour le maintien des contrats aidés.
Nous vous sommes reconnaissants d'avoir acté les coûts élevés des
travaux ; justifiés certes par la raréfaction des opérateurs mais aussi par la géographie de l'île (particulièrement pour notre collectivité rurale voire
montagneuse). Ces coûts impactent lourdement nos investissements.
RÉPONSE DU MAIRE DU PORT
Après avoir pris connaissance de ce rapport, je tiens à vous préciser
que je partage l'analyse que vous faites de la situation financière de l'Outre
Mer, caractérisée par une forte dégradation et conduisant la plupart des
collectivités, en particulier les communes, à une impasse budgétaire.
La baisse des dotations de l'État, la fiscalité directe locale à bout de souffle et le contexte social entre autres, ne leur permettent plus de
compenser les ressources manquantes et des charges en hausse, ce qui rend
leur situation financière extrêmement fragile et préoccupante.
La Ville du Port n'échappe pas à cet environnement difficile.
523 Panorama des absences pour raisons de santé exercice 2016 SOFAXIS
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RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS CONCERNÉS
503
Elle connaît un particularisme qui accentue sa fragilité financière.
Bien qu'elle accueille une forte concentration d'entreprises, 55 % de
sa population vit en situation de pauvreté extrême : la recette fiscale générée par la présence des entreprises sur son territoire profite uniquement à
l'Établissement public de coopération intercommunale, sans redistribution
équivalente.
Néanmoins, la Ville a su garder une capacité d'investissement
constante malgré la diminution de ses recettes sur la période considérée. C'est pourquoi, les chiffres avancés au IV,II,C,2,a (délai de paiement de plus
de 110 jours) ne me semblent pas correspondre à la réalité. En effet, le délai
de paiement moyen réel de la Ville se monte à 36.2 jours en 2016, soit une
moyenne identique à celle de 2015.
Par ailleurs, la Ville du Port, comme toutes les collectivités d'outre-mer, est confrontée à des enjeux de gouvernance liés à l'insularité et à
l'éloignement, auxquels la péréquation nationale ne répond pas.
Or, cette péréquation peut et doit jouer un rôle plus accru notamment en remettant dans le droit commun le calcul de certaines dotations
(DACOM/DSU).
Il a en effet été établi que la simple application du droit commun en matière de péréquation nationale, verticale et horizontale, entrainerait de
facto une compensation plus juste des charges de l'outre-mer et de la Ville
du Port en particulier.
En effet, le critère retenu pour le calcul des dotations actuelles de
l'État est basé exclusivement sur la population, dont la croissance a été
jusqu'à présent soutenue en Outre mer et à la Réunion.
L'utilisation de ce seul critère se révèle non seulement partiel mais surtout désavantageux alors que la tendance démographique tend à
s'essouffler durablement.
Enfin, la solidarité communautaire, notamment sur Le Port, est
inéquitable.
La mise en place d'un pacte fiscal contraignant certaines
intercommunalités à déplafonner le montant de l'Attribution de Compensation versée à certaines communes permettrait une meilleure
répartition de la richesse fiscale produite.
La mobilisation d'instruments législatifs adéquats au niveau national
(dotations) et local (intercommunalité) favoriserait une prise en compte plus
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COUR DES COMPTES
504
juste des spécificités des communes de l'Outre Mer, et de la Réunion en
particulier.
RÉPONSE DU MAIRE DU TAMPON
Ces extraits relatifs au chapitre IV « la situation financière des
collectivités et des départements d'outre-mer » appellent de ma part les
commentaires suivants.
Je partage globalement le diagnostic établi et les préconisations
formulées. S'agissant plus particulièrement de La Réunion, je tiens à souligner les contraintes pour les communes qui découlent de l'impact de la
progression démographique, du rattrapage des retards en matière d'équipements et de la faiblesse du potentiel fiscal en matière de fiscalité
locale directe. Le constat de « ressources élevées » doit donc être relativisé.
Concernant la fiscalité locale indirecte, l'appréciation du rapport sur les incohérences dans la répartition du produit de l'octroi de mer entre les
communes est fondée et je soutiens par conséquent la proposition incitant le
conseil régional à modifier les clés de répartition de l'octroi de mer en
retenant le seul critère de la population. De même, les communes se
partagent à peine 20 % du produit de la TSCC (taxe spéciale sur la consommation de carburant), et la part qui leur est attribuée est forfaitisée.
Elles ne bénéficient donc pas du dynamisme de cette recette fiscale
spécifique qui ne contribue que marginalement aux budgets communaux.
Je souhaiterais également éclairer la question de l'importance des
effectifs dans les communes de La Réunion et du poids des contrats aidés par
les éléments suivants.
Le recours important aux contrats aidés répond à une double
nécessité :
d'une part, c'est un moyen pour les communes de compenser
l'insuffisance des dotations financières et des recettes fiscales
dont elles disposent pour faire face aux besoins et aux contraintes spécifiques ci-dessus rappelées auxquelles elles sont confrontées
ainsi qu'aux coûts générés par les majorations des traitements de
la fonction publique outre-mer ;
d'autre part, les contrats aidés sont un moyen de partager entre un plus grand nombre de bénéficiaires les emplois créés pour
faire face à l'extrême gravité de la situation sociale. 25 % de la
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population active est au chômage, 42 % de la population
réunionnaise est au-dessous du seuil national de pauvreté. Les
contrats aidés jouent un rôle d’amortisseur social décisif.
L'attention du gouvernement doit donc être appelée sur les risques
sérieux de mise en cause de l'équilibre des budgets communaux, de
dégradation du service public et de détérioration de la cohésion sociale qui
seraient provoqués par leur brutale diminution.
RÉPONSE DU MAIRE DE NANTES
Je souligne simplement deux sujets particuliers évoqués dans cet
extrait.
Il en est ainsi tout d'abord du constat de la baisse significative des dotations de l’État. La Cour souligne cependant que l’exercice 2016 s’est
soldé par une nette amélioration de la situation financière des collectivités
locales. Ce qui revient à reconnaître -ce que fait du reste la Cour- les efforts
accomplis par ces collectivités en matière de gestion (dont notamment
meilleure maîtrise des charges).
Il en est également ainsi de la nécessité de renforcer les relations
entre l’État et les collectivités locales, notamment pour convenir des
objectifs d’évolution de la trajectoire financière de ces dernières. Le souhait évoqué par la Cour d’un vrai dialogue de fond à ce sujet répond en effet à
une nécessité.
RÉPONSE DU MAIRE DE RENNES
Vous notez qu'en 2016 l’épargne nette de la Ville a diminué. Ceci est
exact mais le remboursement anticipé d'emprunts pour 11 M€ dans le cadre d'une politique de gestion active de la dette explique à lui seul cette
évolution. En 2016, l'épargne brute a augmenté de 6,6% (30,416 M€ en 2015
et 32,421 M€ en 2016), ce qui est la preuve d'une situation financière saine.
Enfin, vous mentionnez que Rennes a diminué ses dépenses
d'investissement totales. C'est exact dans une très faible proportion puisqu'elles ont diminué de 1,6 % (de 137,5 M€ en 2015 à 135,3 M€ en 2016)
toutes dépenses confondues. Cela s'explique principalement par la forte
diminution (-35,6 %) entre 2015 et 2016 du déficit d'investissement reporté.
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506
A contrario, les dépenses d'investissement hors remboursement d'emprunt et
hors reprise du déficit et correspondant aux dépenses d'équipements et aux opérations sous mandat réalisées pour le compte de Rennes Métropole sont
en progression de +4,3 % en 2016 :
(en M€) CA 2015 CA 2016 évolution
Dépenses d'équipement 51,4 53,6 4,3 %
Remboursement d'emprunt 26,7 34,4 28,8 %
Opérations sous mandat 22,8 23,8 4,4 %
Reprise du déficit
d'investissement reporté 36,5 23,5 -35,6 %
Total 137,5 135,3 -1,6 %
Sous-total Dépenses
d'équipement + opérations
sous mandat
74,2 77,4 4,3 %
Il serait cependant intéressant de raisonner aussi en valeur absolue et pas seulement en évolution annuelle, ce qui permettrait d'identifier les
collectivités qui ont un niveau supérieur à la moyenne en dépenses d'investissement par habitant. C'est le cas de Rennes, pour qui ce ratio
s'élève sur la période 2011-2015 à 345 €/hab en moyenne pour une moyenne
de 318 €/hab pour les autres villes centres de métropoles.
RÉPONSE DU MAIRE DE SAINTE-ROSE (GUADELOUPE)
Ces observations relèvent un niveau excessif des charges de
personnel, une épargne brute négative, des difficultés de trésorerie, un prix
de l'eau qui ne couvre pas le coût du service et une absence de tarification
de la redevance d'assainissement. Elles ont en effet participé à dégrader considérablement la situation financière dont l'exécutif actuel a hérité,
notamment le déficit global et une gestion calamiteuse de la régie de l'eau et
du service d'assainissement, et la Commune ne conteste pas ces
observations.
J'ajoute également la nécessité d'améliorer le rendement des bases de
fiscalité locale directe en lien avec la Direction Régionales des Finances Publiques qui ne délivrent pas le produit escompté en raison de conditions
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507
particulières d'occupation foncière et de mise à jour sur lequel la commune
s'est attelée.
Je tiens premièrement à souligner que l'augmentation des charges de personnel est principalement due à l'application légale et règlementaire des
carrières des agents de la collectivité avec effet rétroactif et à la nécessité
de renforcer l'encadrement. Je signale que le budget de l'année 2017, dans son exécution au mois d'août 2017, permet de constater le ralentissement de
la progression de ce chapitre et que celui de l'année 2018 confirmera cette
tendance vers une stabilisation de la masse salariale.
Ainsi que le rapport provisoire n° 225 l’a indiqué, l'effet conjoint de
l'augmentation des charges de personnel et de la baisse des recettes (dotations et subventions) ont mécaniquement aggravé la capacité
d'autofinancement de la commune et réduit les marches de manœuvre.
Cette réalité a conduit la commune de Sainte-Rose à limiter ses
investissements aux dépenses obligatoires, notamment celles relatives à la
sécurité, alors même que des efforts considérables restent à réaliser, principalement sur les normes antisismiques et cycloniques des
établissements scolaires, dans lesquels la commune a pourtant mobilisé les
moyens indispensables pour la mise en œuvre des rythmes scolaires issus de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour
la refondation de l'école de la République, ce qui n'avait pas été fait précédemment, ainsi que pour l'accompagnement des jeunes. Je précise que
la collectivité a opté la semaine des 4 jours à compter de cette année 2017.
Il convient deuxièmement de préciser que les restes à recouvrer au 31 décembre 2016 s'élèvent à la somme totale de 13.435.911 €. Le montant de
ces titres représente trois fois le montant des impôts locaux et près de la
moitié des recettes du budget de l'année 2017.
Cette situation financière impacte directement la trésorerie de la
commune et l'empêche de régler ses fournisseurs, induisant d'autres effets pervers comme la perte de subventions, la collectivité n'étant pas en mesure
de présenter les justificatifs de paiement ce qui abouti in fine à supporter la
dépense à 100 % alors que le plan de financement ne le prévoyait pas. Précisons sur ce point, dans le cadre du contrôle juridictionnel de la
Chambre Régionale des Comptes, la commune à apporter la preuve de ce que faute de diligence des comptables successifs, 7.270.226 € de titres de
recettes sont devenus irrécouvrables pour les exercices des années 2009 à
2014.
La commune a donc légitimement demandé à ce que soient pris en
compte ces défauts de diligence, celle-ci ayant été rejetée sans aucune
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COUR DES COMPTES
508
motivation et donc a été contrainte de faire appel de ce jugement devant la
haute juridiction financière.
Il est à noter troisièmement que la commune hérite d'un réseau de
distribution vétuste qui n'a pas fait l'objet des travaux indispensables pour
réduire les fuites d'eau et améliorer le traitement. Les investissements nécessaires pour améliorer le rendement de ce service sont considérables.
Les moyens de production et de distribution sont actuellement constitués de
5 usines. 7 suppresseurs et de 150 km de réseau et pour l'assainissement. les unités présentes sont constituées de 4 stations d'épuration dont 3 non
fonctionnelles, de 5 unités de décantation hors services, 6 postes de refoulement dont 3 sont hors services et d'un réseau de collecte de 15 km
notoirement insuffisant ce qui génère des pollutions incompatibles avec la
loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 précisant la compétence GEMAPI. Face à ce
constat et consciente que le prix de l'eau ne couvre pas le coût réel du service, a procédé à l'augmentation des redevances de l'eau et de
l'assainissement et a facturé de manière effective l'assainissement pour
l'année 2016.
Il importe de souligner la singularité de la commune de Sainte-Rose,
en effet, la régie des eaux a été créée en mars 1987, puis modifiée en 2009
et 2016 en régie unique de l'eau et de l'assainissement collectif et individuel.
En vertu de la loi NOTRe, la compétence, transférée par le Préfet à
la Communauté d'agglomération du Nord Basse-Terre (par un arrêté du Préfet n°2015-048/54/DITAJ/BRA du 9 octobre 2015), la commune de
Sainte-Rose a signé une convention de gestion en l'absence de service
communautaire afin d'assurer la continuité du service de distribution de l'eau et de l'assainissement jusqu’à ce que les conditions de transfert soient
réunies.
Cette convention, qui associe étroitement la CANBT, est établie pour
une période minimale de 3 ans.
Ce partenariat contractuel est essentiel et permet d'envisager des
évolutions structurelles du service de gestion de l'eau. Le service d'eau et
d'assainissement de la commune de Sainte-Rose est révélateur de ce double
mouvement : la Commune a mis en place une politique plus efficace de recouvrement des redevances versées par les usagers, afin que le budget de
ce service retrouve son équilibre et puisse financer les nombreux et lourds
investissements devant être réalisés pour moderniser les réseaux concernés.
Enfin, la Commune de Sainte-Rose a entamé un long et profond
travail de redressement de ses finances et de modernisation de ses services publics pour s'adapter aux nouvelles conditions consécutives à la création
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de cette intercommunalité et aux transferts de compétences qu'elle induit. Ce
qui permettra d'inverser les courbes, aujourd'hui négatives, de son épargne
brute et de sa trésorerie, c'est dire que le travail de redressement des
comptes de la commune de Sainte-Rose est en cours.
Dans cet objectif, l'exécutif communal n'a notamment pas hésité à
augmenter les taux d'imposition et le prix de l'eau, cependant la diminution des dotations de l'État et la perte des subventions atténue les effets positifs
du travail de la commune.
Dans tous les domaines qui relèvent de la compétence de la commune,
des économies sont réalisées afin de rétablir un autofinancement permettant
de répondre aux besoins considérables d'investissement.
Il est par conséquent essentiel que la Cour des Comptes prenne acte
de ces actions de fond mises en place par la commune, dont une partie des bienfaits ne sera nécessairement visible que sur la durée, afin que les écueils
et problèmes de gestion à juste titre pointés dans le rapport provisoire n°225
puissent être solutionnés.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU SYNDICAT DE VALORISATION
DES DÉCHETS (SYVADE)
Je regrette quelque peu que les conclusions de la Cour ne portent que sur le taux de couverture des dépenses du service public des déchets par le
produit de la TEOM et se limitent à inviter les collectivités d’Outre-mer « à évaluer le coût de leurs services et à adapter leurs politiques tarifaires en
conséquence ».
Ainsi si le taux de couverture des dépenses du service des déchets par le produit de la TEOM est faible comparativement à l’hexagone, il me paraît
aussi utile de relever qu’en valeur absolue le produit de la TEOM par
habitant est bien plus élevé en Outre-mer et singulièrement en Guadeloupe.
Voir notamment la publication « Economie et emploi dans le domaine des
déchets » de 2015 de l’Observatoire des déchets de la Guadeloupe,
Il convient par conséquent aussi de constater que le coût du service
public des déchets supporté par les collectivités est bien plus élevé que dans
l’hexagone, et d’en rechercher les causes.
Parmi celles-ci, il me paraît utile de rappeler que certains éco-
organismes agréés par l’État ont longtemps refusé d’intervenir en Outre-mer et continue souvent encore aujourd’hui de refuser d’intervenir dans les
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mêmes conditions techniques et financières que dans l’hexagone, laissant de
fait à la charge des collectivités d’Outre-mer davantage de dépenses que
leurs homologues d’hexagone ont à supporter.
A cela s’ajoute également le comportement des multinationales du
traitement des déchets qui cherchent à imposer leurs volontés
monopolistiques et leurs tarifs prohibitifs aux collectivités locales.
Enfin, le poids de la TGAP perçue par l’État sur les activités de
traitement des déchets par rapport aux capacités contributives des ménages est proportionnellement bien plus important en Outre-mer que dans
l’hexagone. Alors même que les potentiels de développement des filières de valorisation sont bien inférieurs dans nos territoires, ce n’est que très
récemment qu’un premier pas a été fait en fixant des taux spécifiques de
TGAP pour les Outre-mer. Mais il me paraît indispensable d’aller encore plus loin, par la mise en place d’une fiscalité sur les déchets réellement
adaptée à la réalité de nos territoires, si l’on veut à terme développer un service public des déchets moderne et performant tout en garantissant la
capacité des redevables à payer.
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