relazione presidente rita loreto
Post on 17-Oct-2021
2 Views
Preview:
TRANSCRIPT
CATANZARO, 16 FEBBRAIO 2018
CORTE DE CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA
INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO
2018
RELAZIONEPresidente Rita Loreto
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA
13,85mm
A3
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CALABRIA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2018
RELAZIONE
Presidente Rita Loreto
1
Introduzione
In apertura di questa cerimonia mi sia concesso rivolgere un cordiale
saluto di benvenuto alle numerose Autorità, civili, militari e
religiose presenti, ai rappresentanti delle diverse Magistrature e
delle Istituzioni, ai rappresentanti del libero Foro e dell’Avvocatura
dello Stato e a tutti coloro che sono intervenuti, i quali attestano,
con la loro presenza, l’interesse per l’attività svolta dalla Corte dei
conti a tutela del pubblico erario e della corretta gestione della
finanza pubblica, da attuarsi mediante la sinergia delle due funzioni,
di giurisdizione e di controllo, alla Corte intestate.
Ho innanzitutto l’onore di portare il saluto del Presidente della
Corte dei conti, Angelo Buscema, recentemente insediatosi, che ha
inteso per l’occasione indirizzarmi una lettera di cui do lettura.
Prima di illustrare la relazione desidero rivolgere un particolare ed
affettuoso saluto al Presidente Mario Condemi, che mi ha preceduto
in questa veste.
Anche quest’anno la cerimonia di inaugurazione dell’anno
giudiziario costituisce un importante momento di confronto per
esporre l’attività svolta dalla Sezione giurisdizionale nel decorso
anno, con cenni ai principali interventi legislativi e normativi che
hanno interessato la Corte dei conti nel 2017 e con l’indicazione degli
indirizzi giurisprudenziali di rilievo.
2
Successivamente alla mia relazione, secondo il protocollo previsto
dal Consiglio di Presidenza, seguirà la relazione del Procuratore
regionale Rossella Scerbo, che saluto, e quella del Presidente del
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, Giuseppe Iannello, che
ringrazio per la sua presenza. Sono quindi programmati gli
interventi del Presidente della Sezione regionale di controllo,
Tommaso Salamone, cui do il benvenuto, del rappresentante del
Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, Cons. Piergiorgio Della
Ventura, che con la sua presenza conferma l’attenzione dell’Organo
di autogoverno per l’attività delle Sezioni giurisdizionali regionali,
e del rappresentante dell’Associazione Magistrati della Corte dei
conti, Cons. Manuela Arrigucci, che ringrazio particolarmente,
anche per l’impegno dimostrato in favore di tutti noi magistrati.
°°°°
3
Le novità normative che hanno interessato la Corte dei conti.
Responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie
Fra gli interventi legislativi merita di essere menzionata la legge 8
marzo 2017 n. 24, che ha ridisciplinato la materia della
responsabilità degli esercenti le professioni sanitarie, in rapporto di
servizio con strutture pubbliche.
Per quanto attiene, in particolare, la responsabilità amministrativa
di questi ultimi occorre segnalare che l’articolo 9 della citata legge,
recentemente modificato dalla legge 11 gennaio 2018, n. 3, di
riordino delle professioni sanitarie (G.U. del 31.01.2018), per le
ipotesi di condanna della struttura sanitaria pubblica o
dell’esercente la professione sanitaria al risarcimento del danno a
favore di pazienti danneggiati pone, nel caso di colpa grave del
sanitario, limiti quantitativi al risarcimento cui i professionisti
possono essere condannati a seguito di azione di responsabilità del
requirente contabile. Pur considerando le particolari situazioni di
rischio in cui spesso operano gli esercenti le professioni in discorso,
la limitazione quantitativa della condanna, come attualmente
disposta dalla novella legislativa, sembra eccessiva, a fronte
dell’importo che spesso le amministrazioni sono tenute a
corrispondere ai privati danneggiati, a seguito di gravi imperizie
degli esercenti le professioni in discorso. Tale limite quantitativo
(oggi non superiore al triplo del valore maggiore della retribuzione
4
annua lorda del sanitario) appare del tutto avulso, per difetto, dagli
importi concretamente liquidabili a titolo di risarcimento del danno
in caso di morte di una persona valida e lavoratrice, o di sue gravi
invalidità. Inoltre, tale limitazione costituisce un precedente che, se
esteso in altri settori, farebbe assumere alla responsabilità
amministrativa un carattere esclusivamente sanzionatorio, con
conseguente perdita della sua necessaria funzione di deterrenza nei
confronti di comportamenti illeciti dannosi per l’erario pubblico.
Un’ulteriore perplessità suscita l’articolo 13 della legge, che
dall’inadempimento di obblighi di comunicazione verso i sanitari,
da parte delle strutture sanitarie o delle imprese assicuratrici, circa
l’instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal
danneggiato, o anche circa l’avvio di “trattative stragiudiziali”, fa
conseguire l’inammissibilità dell’azione di responsabilità
amministrativa del requirente, pur non essendo imputabile alcuna
omissione direttamente a quest’ultimo. Le ragioni di tali obblighi di
comunicazione al sanitario, peraltro da espletarsi entro un termine,
attualmente modificato in 45 giorni, a pena di decadenza anche dal
regresso o dalla surrogazione per la ASL o per il suo assicuratore,
appaiono difficilmente comprensibili, se si considera che: se l’atto di
citazione del paziente non è stato notificato al medico, la sentenza
pronunziata fra paziente e ASL non fa stato nei confronti del
medico; se, poi, le trattative stragiudiziali tra paziente e ASL vanno
a buon fine, quella transazione “in ogni caso” sarà inopponibile al
5
medico nel giudizio di rivalsa per espressa previsione di legge (art.
9, comma 4, L. 24 del 2017).
Le Sezioni giurisdizionali di questa Corte dei conti hanno avuto
modo di fare un primo esame della novella legislativa e della sua
applicabilità in ambito della responsabilità amministrativa (Sez.
giur.le Emilia Romagna, sent. n. 100/2017), chiarendo che
l’esimente di cui all’art. 6, secondo comma, della legge n. 24 del 2017
– che esonera da punibilità il sanitario che si sia attenuto alle linee
guida accreditate e virtuose - può oggi operare, nella formulazione
del nuovo articolo 590-sexies c.p., solamente sul piano della
responsabilità penale. Da ciò consegue che, in ipotesi di
responsabilità amministrativa per danno sanitario, va dimostrata
la colpa grave nel caso specifico e vanno indicati gli elementi di
prova in base ai quali le scelte diagnostiche e chirurgiche operate nel
caso concreto si sono poste quale causa efficiente diretta del disagio
arrecato al paziente, che ha portato alla richiesta di risarcimento del
danno liquidato dalla struttura aziendale pubblica.
°°°°
Società a partecipazione pubblica
Il tema delle società a partecipazione pubblica ha acquisito crescente
interesse nel corso degli anni anche nell’ambito delle competenze
intestate alla Corte dei conti.
6
Nello scorso anno è entrato in vigore il decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 100, che integra e modifica il Testo unico in materia di società
a partecipazione pubblica (D.Lgs. n. 175 del 23.09.2016). Tra le
principali novità introdotte il decreto legislativo citato prevede, tra
l’altro, che fra le attività ammissibili, per l’esercizio delle quali le
Amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente,
costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società, vi
è l’attività di autoproduzione di beni e servizi strumentali, oltre che
all’ente o agli enti pubblici, anche allo svolgimento delle loro
funzioni.
Rimane immutata in ogni caso l’applicazione di quanto già previsto
per le società in house, al fine di salvaguardare la disciplina europea e
con essa la previsione secondo la quale tali società devono garantire
che oltre l’80 per cento del loro fatturato sia effettuato nello
svolgimento dei compiti affidati dall’ente pubblico o dagli enti
pubblici soci.
Restano comunque ancora molto generici i requisiti (in particolare
quello relativo al cosiddetto controllo analogo) necessari al fine di
considerare in house una determinata società a partecipazione
pubblica che, pertanto, continuano a rimanere sottoposti alle
oscillazioni interpretative della giurisprudenza, con inevitabili
ricadute anche nell’ambito degli spazi di giurisdizione riconosciuti
alla Corte dei conti in materia, già limitati dalla giurisprudenza della
Suprema Corte e dall’articolo 12 del decreto legislativo n. 175/2016
7
alle sole ipotesi di danni causati da amministratori o dipendenti
delle stesse agli enti pubblici partecipanti al capitale sociale e non
relativamente ai casi di danni causati direttamente al patrimonio
sociale, che, invero, costituiscono le ipotesi di maggiore frequenza.
°°°°
Il codice di giustizia contabile.
Fra le novità normative di maggior rilievo che hanno di recente
interessato la Corte dei conti deve annoverarsi il Codice di giustizia
contabile, approvato con decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174,
adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124.
Il codice, se per un verso ha avuto l’indubbio merito di dare un
assetto unitario alla disciplina dei giudizi innanzi la Corte dei conti,
introducendo significativi elementi di novità, per l’altro ha tuttavia
manifestato alcune carenze per le quali si auspica un intervento
correttivo del legislatore. Infatti, a distanza di oltre un anno dalla
sua entrata in vigore, si delineano nell’applicazione concreta delle
norme alcune incongruenze che andrebbero eliminate, sia per
evitare problematiche interpretative, sia, soprattutto, perché
appaiono confliggere, in modo evidente, con i principi, pur affermati
nella relazione illustrativa al Codice, relativi al rispetto del
contraddittorio e della terzietà del giudice. Non è questa la sede per
soffermarsi su tale argomento, ragion per cui mi limiterò ad
8
enunciare solo alcuni casi.
In particolare, si segnala l’art. 86, che, ai commi 7 e 8, in ipotesi di
citazione nulla perché è omessa o è assolutamente incerta
l’individuazione e la quantificazione del danno o l’esposizione dei
fatti e della qualità nella quale sono stati compiuti, prevede
l’assegnazione al requirente di un termine perentorio per rinnovare
la citazione o integrare la domanda.
Ebbene, il rinvio degli atti al P.M. per un intervento suppletivo
reintroduce un incisivo potere sindacatorio del giudice, il quale
finisce per costruire la citazione nei suoi elementi essenziali assieme
al requirente, con violazione palese della sua terzietà e dei
meccanismi del giusto processo.
Desta perplessità anche il deferimento delle questioni di massima
alle Sezioni riunite, che l’art. 114 riserva esclusivamente alle Sezioni
di appello, oltre che al Presidente della Corte ed al Procuratore
generale, precludendo tale facoltà ai giudici di primo grado.
L’esclusione infatti non si giustifica, sia alla luce della precedente
previsione, che ammetteva il deferimento delle questioni di massima
da parte delle Sezioni regionali, sia in base all’attuale composizione
delle Sezioni riunite, costituite anche dai giudici provenienti dalle
Sezioni territoriali, sia infine sulla scorta della vigente articolazione
della Corte che differenzia le Sezioni periferiche da quelle centrali
solo in base alle competenze funzionali. Inoltre, la necessità di
9
risolvere alcune questioni di massima può evidenziarsi, a volte, solo
in primo grado. Infine, l’esclusione di tale possibilità per le Sezioni
territoriali della Corte si manifesta ancor più ingiustificata visto che
le stesse possono sollevare, com‘è noto, questioni di legittimità
costituzionale e questioni di interpretazione del diritto comunitario
innanzi ai competenti organi giurisdizionali dell’Unione.
Riguardo ai giudizi di conto, deve riscontrarsi la sopravvivenza, per
la gran parte, dello schema procedurale previsto dal precedente
regolamento, senza una effettiva modifica della disciplina di tale
giudizio che permetta al contabile, tuttora costituito in giudizio per
fictio iuris, di vedere assicurate le garanzie del pieno contraddittorio
e del diritto di difesa.
In particolare, si avverte la mancanza di una norma che
espressamente preveda la notifica al contabile della relazione finale
del magistrato istruttore, di non discarico, sul conto; tale possibile
previsione risponderebbe all’esigenza di garantire un preventivo
contraddittorio sull’oggetto del giudizio in vista dell’udienza di
discussione.
Al fine poi di assicurare la terzietà del giudice, dovrebbe essere
differenziata la posizione del magistrato istruttore del conto dal
relatore sullo stesso nel corso del giudizio, con conseguente
esclusione dalla partecipazione al collegio giudicante del magistrato
che ha redatto la relazione sul conto ed ha formulato le relative
10
conclusioni, in quanto quest’ultimo ha avuto già modo di farsi un
convincimento sull’oggetto del giudizio.
Infine, occorre segnalare la circostanza che il legislatore del codice
non è intervenuto a regolare il giudizio di parifica del rendiconto sia
statale che regionale. Sarebbe stata, questa, l’occasione per definire
le modalità procedurali dello stesso con la regolamentazione dei
poteri istruttori del requirente e della sezione decidente, oltre che
per fare chiarezza sui rimedi esperibili avverso le decisioni di queste
ultime con l’indicazione dei soggetti legittimati a ricorrere innanzi
alle Sezioni riunite della Corte nel caso di decisioni negative sulle
parifiche. Infine, sarebbe stato necessario regolare gli effetti di
queste ultime, tenuto conto del potere di approvazione con legge dei
rendiconti da parte del Parlamento nazionale o dei consigli
regionali; problematiche, queste, evidenziate anche dalle Sezioni
riunite della Corte dei conti con la sentenza n. 44/QM/2017.
°°°°
La giurisprudenza
Le sentenze della Corte Costituzionale che hanno riguardato le materie
di competenza del giudice contabile
Fra le pronunce più significative della Consulta, emanate nel
decorso anno, devo segnalare, per la sua rilevanza generale, la
11
sentenza n. 250 del 1° dicembre 2017, con la quale la Corte
costituzionale ha affrontato il tema della perequazione dei
trattamenti pensionistici ed ha respinto tutte le questioni di
legittimità costituzionale sollevate nei confronti dei commi 25 e 25
bis dell’art. 24 del D.L. n. 201 del 2011, convertito dalla legge n. 214
del 2011, come sostituito e modificato dall’art. 1 del D.L. n. 65 del
2015, per violazione di vari articoli della Costituzione. In
particolare, il Giudice delle leggi, richiamando i principi di
adeguatezza e proporzionalità dei trattamenti pensionistici, ha
ritenuto non irragionevole la scelta del legislatore di riconoscere la
perequazione in misure percentuali decrescenti all’aumentare
dell’importo complessivo del trattamento pensionistico, sino ad
escluderla per i trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS.
Una tale scelta, che privilegia i trattamenti pensionistici di modesto
importo, soddisfa, secondo la Consulta, un canone di non
irragionevolezza che trova riscontro nei maggiori margini di
resistenza delle pensioni di importo più alto rispetto agli effetti
dell’inflazione.
°°°°
Il medesimo richiamo ai principi di adeguatezza e proporzionalità
del trattamento di quiescenza, non intaccati dalla discrezionalità del
legislatore, è operato nella sentenza n. 259 del 7 dicembre 2017 con
12
cui la Consulta ha dichiarato non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 220 del d.P.R. n. 1092 del 1973
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) come
modificato dall’art. 22 della legge n. 177 del 1976 (Collegamento
delle pensioni del settore pubblico alla dinamica delle retribuzioni.
Miglioramento del trattamento di quiescenza del personale statale e
degli iscritti alle casse pensioni degli istituti di previdenza), in
riferimento agli artt. 36 e 30 della Costituzione, sollevata dalla Corte
dei conti, nella parte in cui, nel determinare il trattamento di
quiescenza degli “Iscritti al Fondo pensioni” non applica alla voce
dell’indennità integrativa speciale, pur confluita nello stipendio
tabellare, l’incremento del 18 per cento previsto, invece, per gli
assegni e le indennità pensionabili espressamente indicate dalla
legge.
°°°°
Con la sentenza n. 148 del 23 giugno 2017 la Corte costituzionale,
nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale, sollevate da questa Sezione, per violazione degli artt.
3 e 97 Cost., dell’art. 26 della legge 3 maggio 1967, n. 315
(Miglioramenti al trattamento di quiescenza della Cassa per le
pensioni ai sanitari e modifiche agli ordinamenti degli Istituti di
13
previdenza presso il Ministero del tesoro), e degli artt. 204 e 205 del
decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in
cui non prevedono che i provvedimenti di liquidazione definitiva del
trattamento di quiescenza possano essere «rettificati in ogni
momento da enti o fondi erogatori, in caso di errore di qualsiasi
natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione
della prestazione», ha tuttavia formulato l’auspicio che il legislatore
proceda, con adeguata tempestività, ad adottare un intervento
inteso a superare le riscontrate divergenze tra le discipline previste,
dalle norme appena citate, rispettivamente per il settore pubblico e
per il settore privato.
°°°°
Le pronunce della Corte di cassazione su questioni di giurisdizione
Venendo all’esame delle pronunce della Corte di Cassazione va
richiamata una sentenza che ha riguardato una decisione emessa da
questa Sezione. Si tratta della sentenza n. 18991 del 31 luglio 2017,
con cui le Sezioni Unite, pronunciandosi in tema di ricorso per
cassazione di una sentenza di appello che aveva confermato le
condanne disposte da questa Sezione giurisdizionale, hanno
14
riaffermato la sussistenza della giurisdizione contabile in tema di
concessione di contributi pubblici, richiamando principi ormai
pacifici nella materia, in base ai quali:
- da un lato, in tema di danno erariale, è configurabile un rapporto
di servizio tra la P.A. erogatrice di un contributo statale ed i soggetti
privati i quali, disponendo della somma erogata in modo diverso da
quello preventivato, o ponendo in essere i presupposti per la sua
illegittima percezione, abbiano frustrato lo scopo perseguito
dall’Amministrazione (Cass. S.U. ord. n. 5019/2010), distogliendo le
risorse conseguite dalle finalità cui erano preordinate (Cass. S.U., n.
23897/2015; n. 1774/2013; n. 1515/2015);
- dall’altro, anche l’amministratore di una società privata di capitali
destinataria di fondi pubblici, del quale si prospetti una condotta di
dolosa appropriazione dei finanziamenti, è soggetto alla
responsabilità per danno erariale ed alla giurisdizione della Corte dei
conti, atteso che la società beneficiaria dell’erogazione concorre alla
realizzazione del programma della P.A., instaurando con questa un
rapporto di servizio, sicché la responsabilità amministrativa attinge
anche coloro che intrattengano con la società un rapporto organico
(Cass. S.U. n. 295/2013; Cass. S.U. n. 3310/2014).
Analoghi principi sono stati affermati con le sentenze n. 21297del 14
settembre 2017 e n. 19088 del 1 agosto 2017.
°°°°
15
Con ordinanza n. 21299 del 14 settembre 2017 le Sezioni Unite,
ribadendo un principio già enunciato dalla sentenza 1°.12.2016, n.
24591, hanno rammentato che ai sensi dell'art. 12 d.lgs. n. 175 del
2016 la giurisdizione spetta alla Corte dei conti per il danno erariale
causato dai loro amministratori e dipendenti delle società "in house
providing", ma non anche per quel che attiene alla nomina o revoca
dei relativi organi sociali designati dal socio pubblico, non
rinvenendosi una disposizione specifica al riguardo
°°°°
In merito alla insindacabilità delle scelte discrezionali la Suprema
Corte, confermando un orientamento ormai consolidato (SS.UU., n.
10814/2016), ha affermato che rientra nella giurisdizione della Corte
dei conti un’azione di responsabilità nei confronti di un
amministratore pubblico per i danni derivanti dai conferimenti di
numerosi incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione, perché
in tal caso il giudice contabile non compie una scelta di opportunità
tra diverse soluzioni possibili, ma giudica della legittimità dei
provvedimenti di conferimento di incarichi esterni secondo il
parametro normativo rappresentato dalle disposizioni vigenti in
materia e dai principi di rango costituzionale conformativi
dell’attività amministrativa (sent. n. 29920 del 13 dicembre 2017).
Con sentenza n. 31107 del 28 dicembre 2017 le Sezioni Unite hanno
16
affermato il principio per cui «la giurisdizione contabile dichiarata
in sede di regolamento preventivo sulla base della prospettazione di
un rapporto di servizio non può essere contestata con successivo
ricorso in Cassazione avverso la decisione di merito della Corte dei
conti, neppure sull'assunto che questa non abbia accertato
l'effettiva esistenza di quel rapporto, giacché la statuizione ex art.
41 cod. proc. civ. costituisce giudicato con efficacia vincolante nel
processo all'interno del quale è domandata» (Cass., sez. un., 2 luglio
2015, n. 13657; Cass., sez. un., 29 marzo 2013, n. 7930).
°°°°
Pronunciandosi su ricorso avverso la sentenza di appello che aveva
confermato la condanna di questa Sezione, la Suprema Corte ha
statuito (sentenza n. 28503 del 2017) che nelle ipotesi in cui il giudice
di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando, anche
implicitamente, la propria giurisdizione, la parte che intende
contestare tale riconoscimento è tenuta a proporre appello sul
punto; diversamente, l'esame della relativa questione è preclusa in
sede di legittimità, essendosi formato il giudicato implicito sulla
giurisdizione (Cass., Sez. U, n. 2067 del 28/01/2011).
°°°°
Con riferimento ai ricorsi ad istanza di parte, le Sezioni Unite, con
sentenza n. 21112 del 12 settembre 2017, hanno ribadito che la Corte
17
dei conti è deputata alla verifica dei rapporti di dare ed avere tra il
concessionario della riscossione e l'amministrazione nonché del
risultato contabile finale di detti rapporti; con la conseguenza che il
giudice contabile è competente anche a giudicare ogni controversia
insorta dopo la cessazione del rapporto concessorio, relativa al
"saldo", attivo o passivo, della gestione dell'agente contabile (cfr.
Cass. S.U. 11/07/2006, n. 15658).
°°°°
Vanno infine ricordate numerose ordinanze (per tutte: ord. n. 12525
del 18 maggio 2017) con le quali la Corte di cassazione ha respinto i
ricorsi per regolamento preventivo di giurisdizione presentati da
diverse federazioni sportive in relazione a domanda di
annullamento, proposta alle Sezioni riunite della Corte dei conti in
speciale composizione, della determinazione con cui l’ISTAT le
aveva inserite nell’elenco annuale delle Amministrazioni pubbliche
i cui bilanci concorrono a formare il conto economico consolidato ex
art. 1, comma 3, della Legge n. 196 del 2009 di contabilità e finanza
pubblica.
Con tali ordinanze la Suprema Corte ha, in particolare, posto in
rilievo che la cognizione attribuita alle Sezioni riunite della Corte dei
conti in speciale composizione nella materia deve intendersi piena
ed esclusiva e si appalesa senz’altro legittima, sia ai sensi dell’art.
18
103, 2° comma, Cost., in ragione dell’attinenza dell’atto in
argomento alla materia della contabilità pubblica, che ai sensi
dell’art. 100 Cost., ove è alla Corte dei conti assegnato il controllo
successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e il controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, come controllo esterno ed imparziale.
°°°°
Le sentenze delle Sezioni riunite della Corte dei conti.
Un cenno va fatto anche ad alcune sentenze delle Sezioni riunite
della Corte dei conti che, come noto, esercitano una essenziale
funzione di nomofilachia nell’ambito delle funzioni non solo
giurisdizionali ma anche di controllo intestate alla Corte.
Con la sentenza n. 2/2017/QM le Sezioni Riunite, nel ribadire che le
disposizioni in materia di obbligo di denuncia delle ipotesi dannose
per l’erario rappresentano precisi doveri gravanti sulle figure
esponenziali di ogni struttura pubblica (SS.RR. n. 12/QM/2011),
hanno affermato la sussistenza di un obbligo di denuncia di possibili
danni erariali anche nel caso in cui il soggetto tenuto alla stessa
abbia partecipato al fatto dannoso. Ciò in quanto per le Sezioni
riunite, in tal caso, non verrebbe in evidenza un obbligo di
autodenuncia, bensì di mera rappresentazione al requirente
contabile di fatti che solo in astratto potrebbero configurare un
19
danno erariale.
Vanno poi richiamate varie pronunce con le quali le Sezioni riunite,
in tema di regolamento di competenza, hanno ribadito il
tradizionale principio, oggi confermato dall’articolo 106 del codice
di giustizia contabile, per il quale la sospensione del giudizio di
responsabilità amministrativa è possibile solamente nel caso in cui
sussista una pregiudizialità non solo logica ma anche giuridica con
altra controversia civile, penale o amministrativa che attiene agli
stessi fatti oggetto del giudizio pendente innanzi al giudice
contabile.
Rilevante è stato, inoltre, l’apporto delle Sezioni riunite in speciale
composizione nell’affrontare e risolvere complesse problematiche
riguardanti le impugnative da parte di enti locali e di regioni di
delibere delle Sezioni regionali di controllo.
In materia pensionistica, va ricordata la sentenza n. 33/QM del 12
ottobre 2017, con la quale è stato affermato il seguente principio di
diritto: “Nel caso in cui, a seguito di conguaglio tra il trattamento
provvisorio e quello definitivo di pensione, a debito del pensionato,
siano state disposte dall’amministrazione, ai fini del recupero,
ritenute sulla pensione, ma sia successivamente accertato
l’affidamento dell’interessato e, per l’effetto, sia dichiarato il suo
diritto alla restituzione, in tutto o in parte, di quanto in precedenza
trattenuto, sulle somme in restituzione spettano gli interessi legali,
20
dalla data della domanda giudiziale o, ove proposta, dalla data della
precedente domanda amministrativa”.
Sempre in materia pensionistica, le Sezioni riunite hanno statuito
che, in ipotesi in cui l’indebito pensionistico si sia concretizzato a
seguito di riforma in appello di una sentenza di primo grado
provvisoriamente esecutiva, sussiste l’obbligo di restituzione sia a
carico del pensionato che a carico dei suoi eredi, non trovando
applicazione, nella specie, la norma (art. 1, comma 263, legge n. 662
del 1996) a mente della quale il recupero di somme indebite percepite
a titolo di pensione non si estende agli eredi del pensionato salvo che
si accerti il dolo di quest’ultimo.
°°°°
L’attività della Sezione giurisdizionale per la Calabria nell’anno
2017
In primo luogo, devo segnalare che il trend di complessiva
produttività della Sezione giurisdizionale per la Calabria, in materia
di giudizi di responsabilità, pensionistici e di conto, ha raggiunto e
superato quello dello scorso anno, con n. 372 sentenze pubblicate.
Quanto ai giudizi di responsabilità, la Sezione ha emesso condanne
per un totale di euro 11.563.561,16.
L’attività istruttoria svolta in ordine ai conti giudiziali ha portato
21
alla definizione, nell’anno, di n. 1.900 conti giudiziali a fronte di n.
1424 introitati, con una rimanenza complessiva di n. 7760 conti (n.
8571 a fine 2016).
1.1. Con particolare riguardo ai giudizi di responsabilità
amministrativa, si deve registrare in costante crescita la tipologia di
indebite percezioni di contributi e finanziamenti, statali, regionali
e/o comunitari, che si esplicano attraverso variegate condotte
illecite e che hanno portato alla apertura di ben 40 giudizi, di cui n.
32 definiti con sentenze di condanna, sul presupposto dell’accertato
sviamento dei fondi pubblici dall’interesse collettivo che con il loro
corretto impiego avrebbe dovuto essere garantito, stante la
mancata realizzazione del programma di investimento (ex multiis,
sentt. n. 95/2017; n. 150/2017; n. 240/2017; n. 242/2017).
Indebite erogazioni di contributi pubblici
1.2. Nell’ambito di tali tipologie di giudizi la più frequente è
quella avente ad oggetto condotte di distrazione di contributi
comunitari e/o regionali a fronte di assunzione di lavoratori c.d.
“svantaggiati”, con l’impegno, da parte del beneficiario del
contributo, di mantenerne costante il numero per almeno un
triennio e di provvedere alla loro formazione una volta assunti.
In relazione a tale tipologia di giudizi si deve rilevare il cambio di
indirizzo interpretativo della Sezione che, seguendo l’orientamento
delle Sezioni di appello di questa Corte, in alcuni casi ha sostenuto
22
che l’obbligo di incremento occupazionale assunto dai beneficiari dei
contributi deve ritenersi di natura frazionabile, considerato
l’oggetto della prestazione da rendere (inserimento o reinserimento
nel mondo lavorativo di un numero predeterminato di soggetti
svantaggiati) e, che, in ragione di ciò, l’interesse pubblico può
ritenersi soddisfatto anche solo in parte, nel caso in cui i beneficiari
abbiano rispettato l’impegno di mantenimento occupazionale solo
per una quota del triennio previsto. L’affermazione della
frazionabilità dell’interesse pubblico – coerente, peraltro, con la
portata degli obblighi assunti dai beneficiari nelle convenzioni
sottoscritte con la Regione – ha indotto la Sezione, in alcune ipotesi,
a considerare danno non l’intero contributo erogato, bensì la sola
quota dell’aiuto corrispondente alla frazione del triennio in cui si era
verificato il mancato utilizzo dei lavoratori. (cfr. sentt. nn. 241, 261,
341, 348, 359, 307 e 358 del 2007).
Truffe all’A.G.E.A.
1.3. Pure frequenti sono state le sentenze di condanna per truffe
all’AGEA, realizzate nella maggior parte dei casi attraverso la
presentazione di domande di contributo non veritiere, nelle quali gli
agricoltori beneficiari dichiaravano come appartenenti alla propria
azienda terreni sui quali, in realtà, non avevano alcun titolo reale di
disponibilità o godimento, e ciò veniva realizzato attraverso la
stipulazione di contratti di affitto dei fondi simulati o fittizi. In altri
casi, addirittura, vi è stata la percezione di contributi intestati a
23
soggetti deceduti.
Tale tipologia di giudizi ha dato luogo a n. 9 sentenze di
condanna. Tra di esse merita, in particolare, di essere menzionata la
sentenza (n. 16/2017) con la quale la Sezione ha disposto la
condanna per complessivi euro 2.303.012,00, nei confronti di
funzionari dell’A.G.E.A. e di privati agricoltori percettori di
contributi pubblici, per il danno erariale di pari importo cagionato
a causa della indebita erogazione dei c.d. “contributi fuori termine”,
cioè riconosciuti solo all’esito della definizione del contenzioso
apertosi sulla iniziale reiezione della domanda del contributo stesso,
che venivano accordati dai funzionari AGEA a privati percettori
privi dei necessari requisiti.
Tale sentenza ha portato alla condanna, oltre che dei dirigenti
AGEA, anche dei funzionari regionali preposti al controllo delle
istruttorie, ma sarebbe opportuno, in generale, un maggiore
coinvolgimento, nei giudizi di responsabilità amministrativa, dei
funzionari e/o degli enti preposti alle istruttorie delle pratiche di
finanziamento, spesso autori di controlli del tutto carenti e
superficiali.
Appalti di opere pubbliche:
2. In materia di opere pubbliche si segnala la sentenza (n. 372/2017)
con la quale la Sezione, in parziale accoglimento della domanda
24
attrice, ha disposto la condanna dei Direttori dei lavori e del
Responsabile del procedimento degli appalti per la realizzazione del
completamento e della messa in sicurezza di una Tangenziale, per
complessivi euro 3.135.575,00 in favore di una Amministrazione
provinciale, a causa del significativo stravolgimento dell’opera per
come originariamente progettata, con conseguente totale
inutilizzabilità dell’arteria stradale.
Società in house
3. La Sezione ha disposto la condanna (sent. n. 300/2017), in favore
della Regione Calabria, del Presidente di una Fondazione,
integralmente partecipata dalla Regione Calabria, al risarcimento
della somma di euro 500.000,00, da questi illecitamente distratta per
proprio personale tornaconto. Il Collegio ha affrontato le
problematiche attinenti alla natura della Fondazione, affermando
la propria giurisdizione secondo gli indirizzi consolidati della
Suprema Corte di cassazione in materia di società in house e stante
la sussistenza del rapporto di servizio tra la Fondazione e la Regione
Calabria.
In tema di azione revocatoria
4. Nel pronunciarsi per l’accoglimento dell’azione revocatoria di un
atto dispositivo, promossa dalla Procura dopo il deposito della
sentenza di condanna divenuta definitiva, la Sezione ha respinto sia
l’eccezione di carenza di legittimazione attiva del requirente
25
contabile sia l’eccepito difetto di giurisdizione della Corte dei conti
sull’azione revocatoria esercitata (sent. n. 352/2017).
In proposito, il Collegio ha richiamato precedenti giurisprudenziali
favorevoli della Corte di cassazione e delle Sezioni di appello della
Corte dei conti, che hanno ribadito la spettanza al P.M. contabile
dell’azione revocatoria anche dopo la sentenza di condanna,
ravvisandosi nella specie un “fenomeno di colegittimazione” che
non inerisce alla giurisdizione ma al coordinamento fra l’esercizio
delle due azioni. La Sezione ha quindi affermato che non sussiste
alcuna interferenza fra l’azione esecutiva e l’azione revocatoria,
stante la diversa natura delle due azioni, per cui ben può il P.M.
contabile agire in revocatoria pur a seguito dell’avvio dell’azione
esecutiva da parte della P.A.
Danno all’immagine
5. Con riferimento al danno all’immagine si segnala che la Sezione
(sentenze nn. 264 e 265 del 2017) ha ritenuto infondata l’eccezione
di improponibilità dell’azione per danno all’immagine in ragione
della intervenuta abrogazione – con l’entrata in vigore del codice di
giustizia contabile - dell’art. 7 della L. n. 97 del 2001, norma alla
quale rimandava l’art. 17, comma 30 ter, del D.Lgs. n. 78/2009
quanto ai presupposti dell’azione risarcitoria per danno
all’immagine.
Nel respingere siffatta eccezione il Collegio ha puntualizzato che
26
l’art. 4, secondo comma, dell’allegato 3 del codice di giustizia
contabile, nel rinviare al “corrispondente istituto disciplinato nel
presente codice” ha inteso riferirsi al contenuto dell’art. 51, commi 6
e 7 del suddetto codice, norme queste ultime che dispongono,
appunto, in tema di proponibilità dell’azione per danno
all’immagine, così risolvendo la questione interpretativa con la
precisazione che l’abrogazione invocata non ha causato un vuoto
normativo sulla tutela giurisdizionale del danno all’immagine.
In tema di rito abbreviato ai sensi dell’art. 130 C.G.C.
6. Nel decorso anno la Sezione - è da presumere per la novità
dell’istituto - ha avuto modo di confrontarsi in una sola occasione
con istanze di rito abbreviato, che, ai sensi dell’art. 130 del codice di
giustizia contabile, consente la definizione alternativa del giudizio,
in primo grado, mediante il pagamento di una somma non superiore
al 50 per cento del danno contestato in citazione.
In quella circostanza l’istanza era stata formulata in pubblica
udienza, prima della discussione del giudizio. Il Collegio ha
dichiarato irricevibile l’istanza di rito abbreviato, ritenendo di non
potere superare la decadenza espressamente prevista dall’art. 130
citato con riguardo alla mancata presentazione di tale richiesta
unitamente alla memoria di costituzione in giudizio, già depositata,
nella fattispecie, in epoca successiva all’entrata in vigore del codice
di giustizia contabile.
27
In tema di spese sostenute da gruppi consiliari
7. Con distinti atti di citazione la Procura regionale ha citato in
giudizio i Presidenti di alcuni gruppi consiliari, chiedendone la
condanna al risarcimento del danno erariale costituito dal mancato
introito delle spese dichiarate irregolari dalla locale Sezione
regionale di controllo e non restituite, bensì oggetto di
compensazione con i contributi per le spese di funzionamento
erogati negli anni precedenti e non utilizzati, in conformità a quanto
previsto dall’art. 1 della legge regionale n. 10/2014, entrata in vigore
il 1°.07.2014. La pregevole questione di legittimità costituzionale di
tale norma, prospettata dal requirente, è stata ritenuta dalla
Sezione non rilevante ai fini della decisione di merito soprattutto
con riferimento all’elemento soggettivo della colpa grave, in ragione
dell’affidamento riposto dai convenuti nel “factum principis”
costituito dalla citata legge regionale.
°°°°
In materia di giudizi di conto la Sezione ha prodotto n. 109 sentenze,
di cui n. 33 di condanna del contabile e n. 76 di discarico del
medesimo o dichiarative di inammissibilità o non luogo a procedere.
In tale ambito la Sezione si è trovata ad affrontare alcune
problematiche procedurali ed organizzative, sorte in particolare
dopo l’entrata in vigore del codice di giustizia contabile, al fine di
28
conciliare la disciplina procedurale di tali giudizi con i principi
relativi, come accennato, al rispetto del contraddittorio e della
terzietà del giudice.
a) Al fine di assicurare il contraddittorio con l’agente contabile e di
evitare il più possibile che lo stesso, costituito in giudizio per fictio
iuris, venga a trovarsi destinatario di sentenza di condanna senza
aver potuto neppure interloquire e presentare proprie deduzioni, la
Sezione regolarmente effettua, per disposizione organizzativa
(mancando una esplicita previsione normativa in tal senso), la
notifica all’agente contabile della relazione finale redatta dal
magistrato preposto all’esame dei conti e la comunicazione della
medesima alla Procura regionale.
In proposito si segnala che, con sentenza (n. 339/2017), è stata
dichiarata inammissibile l’opposizione contabile proposta da un
agente contabile cui erano state ritualmente notificate tutte le
relazioni e le ordinanze istruttorie emesse dal Collegio nel corso del
giudizio, in tale occasione precisando che siffatto residuale istituto
(l’art. 51 del R.D. n. 1214 del 1934 non è stato abrogato) non può
trasformarsi in un giudizio di primo grado “di seconda istanza”
laddove, come nel caso di specie, erano state adottate tutte le
cautele per garantire il diritto di difesa del contabile.
b) Al fine, poi, di assicurare la terzietà del giudice, in linea di
massima il magistrato che ha redatto la relazione sul conto ed ha
29
formulato le relative conclusioni non partecipa al Collegio che deve
decidere sul relativo giudizio, pur mancando una esplicita
previsione nel codice.
c) E’ stato dato nuovo impulso al rito monitorio (la cui applicazione
è ora estesa agli addebiti fino ad euro 10.000,00) nelle ipotesi in cui
le conclusioni di non discarico riguardavano importi di minore
entità, al fine di non gravare l’attività del Collegio e di raggiungere,
in tempi rapidi, la definizione del giudizio.
d) Si è inoltre verificato un caso di decesso del contabile, e di
conseguente interruzione del giudizio, per cui la relativa
riassunzione è stata effettuata dal magistrato istruttore, tenuto
conto che, nei giudizi in questione, il requirente non è attore.
Sarebbe auspicabile una integrazione normativa in tal senso, e
soprattutto la previsione che, anche per gli eredi del contabile, la
riassunzione avvenga – come nelle ipotesi dei giudizi di
responsabilità – solo nei casi di illecito arricchimento del de cuius e
di conseguente indebito arricchimento degli eredi.
e) Si deve segnalare poi che la Sezione incontra spesso difficoltà e
resistenze da parte delle Amministrazioni e degli agenti contabili ad
eseguire le richieste istruttorie, il che comporta per il Collegio la
necessità di reiterare le ordinanze istruttorie, con notevole dispendio
di tempo e di mezzi processuali, poiché non è prevista una specifica
modalità coercitiva per indurre gli interlocutori ad ottemperare. In
30
alcuni casi sono state adottate ordinanze istruttorie con la
previsione di nomina di commissario ad acta in caso di
inadempimento.
f) In ordine alle spese di giudizio, il Collegio si è regolato, in ipotesi
di sentenze di condanna del contabile, applicando estensivamente la
disposizione di cui all’art. 31 del codice di giustizia contabile, al fine
di omogenizzare anche per tali giudizi la disciplina in ordine alla
regolazione delle spese processuali.
g) Problematiche connesse all’agente della riscossione ex Equitalia
s.p.a. si sono poi verificate in considerazione della circostanza –
peraltro ribadita dalla giurisprudenza delle Sezioni centrali di
appello – che diverse disposizioni normative, succedutesi nel tempo,
hanno più volte prorogato i termini di presentazione, da parte
dell’Agente della riscossione Equitalia s.p.a. (ora Agenzia delle
Entrate – Riscossione) delle dichiarazioni di inesigibilità (da ultimo,
l’art. 10, co. 2-ter del d.l. n. 35/2013, come modificato dal d.l. n.
210/2015 e l’art. 1, commi 684-687 della legge n. 190 del 2014).
La Sezione, uniformandosi alle pronunce dei giudici di secondo
grado, ha emesso numerose sentenze con le quali ha dichiarato
l’insussistenza delle condizioni per la giustiziabilità dei conti
presentati dalla ex Equitalia s.pa. e dalla subentrata Agenzia delle
Entrate – Riscossione, trattandosi di rapporti non ancora esauriti
tra l’agente della riscossione ed i Comuni.
31
°°°°
In materia pensionistica
Sono state depositate nell’anno n. 191 sentenze, di cui 26 di
accoglimento e n. 165 di rigetto o definite con altri dispositivi.
Il contenzioso più cospicuo, nel corso del 2017, ha riguardato la
materia dell’adeguamento al tasso di inflazione dei trattamenti
pensionistici, a seguito della entrata in vigore del D.L. 21 maggio
2015 n. 65, convertito dalla legge 17 luglio 2015 n. 109. Le relative
pronunce (ex multiis: sentt. nn. 364, 366, 363, 357 del dicembre
2017) hanno respinto le questioni di legittimità costituzionale
relative alla nuova disciplina sull’adeguamento al tasso d’inflazione,
valorizzando la progressività della limitazione al potere d’acquisto
delle pensioni. Per tali sentenze in particolare, la discussone
dell’udienza è stata effettuata successivamente al deposito della già
citata sentenza della Corte costituzionale del 1 dicembre 2017, n.
250, che ha confermato le valutazioni circa la proporzionalità e
ragionevolezza dell’intervento legislativo, rigettando le questioni di
legittimità costituzionale proposte da altre sezioni giurisdizionali
regionali.
Molte sentenze, infine, soprattutto in materia di pensioni militari,
attengono alla richiesta del riconoscimento della pensione
privilegiata, mentre sono ormai residuali i giudizi in materia di
32
pensioni di guerra.
°°°°
Conclusioni
Concludo rivolgendo un sincero ringraziamento ai colleghi
magistrati della Sezione giurisdizionale, che svolgono la loro
funzione con senso del dovere ed elevata capacità professionale,
affrontando con equilibrio la complessità e la delicatezza delle
questioni.
Un riconoscimento altrettanto doveroso va alla dirigente del S.a.u.r.
per il costante impegno organizzativo, al funzionario preposto alla
Segreteria della Sezione e a tutto il personale amministrativo per
l’encomiabile senso di responsabilità e spirito di sacrificio
dimostrato nella insostituibile collaborazione fornita per l’esercizio
delle funzioni giurisdizionali, che ha consentito alla Sezione di
raggiungere i risultati appena illustrati.
Desidero inoltre ringraziare i colleghi della Procura regionale e gli
avvocati del Foro pubblico e privato per la professionalità e
l’indispensabile contributo di esperienza giuridica che, ciascuno nel
rispetto del proprio ruolo, assicurano all’attività giurisdizionale.
Infine, un sincero ringraziamento va al Corpo della Guardia di
Finanza per la preziosa collaborazione prestata nelle attività di
indagine, all’Arma dei Carabinieri per i compiti di vigilanza e
33
assistenza alle udienze e alla Polizia di Stato, per l’ausilio fornito
alle attività istituzionali.
Grazie, infine, agli Organi di informazione, per l’attenzione
dimostrata all’attività della Corte dei conti, e a tutti gli intervenuti
per l’ascolto prestato.
A questo punto invito il Signor Procuratore Regionale a svolgere la
sua relazione.
Il Presidente della Sezione
Rita Loreto
CONTENSIOSO AMMINISTRATIVO CONTABILE
Pendenti all’1.1.2017 107
Pervenuti 24
Definiti 72
Rimanenza 59
Totale importo sentenze di
condanna 11.433.484,56
Sentenze pubblicate 72
CONTENZIOSO PENSIONISTICO
Pendenti all’1.1.2017
Civili Militari Guerra Totale
36 27 1 64
Pervenuti
Civili Militari Guerra Totale
142 23 5 170
Totale giudizi definiti e sentenze pubblicate
Civili Militari Guerra Totale
163 24 4 191
Rimanenza
Civili Militari Guerra Totale
15 26 2 43
GIUDIZI DI CONTO
Pendenti all’1.1.2017 250
Pervenuti 177
Definiti 113
Rimanenza 314
Totale importo sentenze di
condanna 175.136,09
Sentenze pubblicate 105
CONTI GIUDIZIALI
Pendenti all’1.1.2017 8.236
Pervenuti 1.424
Definiti 1.900
Rimanenza 7.760
top related