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PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE ___________________________________________________________________________
XII Encontro da ASG-PLP, Dili, 26-28 de Setembro de 2011 Tema 7: Autonomia Administrativa e Financeira do Parlamento de Timor-Leste
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XII Encontro da Associação dos Secretários-Gerais dos Parlamentos de Língua Portuguesa (ASG-PLP)
Dili, 26 a 28 de Setembro de 2011
Tema 7
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO PARLAMENTO DE TIMOR-
LESTE
Apresentação para debate
JOÃO RUI AMARAL
SECRETÁRIO-GERAL
PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE
PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE ___________________________________________________________________________
XII Encontro da ASG-PLP, Dili, 26-28 de Setembro de 2011 Tema 7: Autonomia Administrativa e Financeira do Parlamento de Timor-Leste
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Esta apresentação está estruturada do seguinte modo:
1 – A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS
PARLAMENTOS
2 – QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM AUTONOMIA
ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA?
3 – UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS PARLAMENTOS NO
MUNDO
4 – A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE
4.1. Os Fundamentos legais
4.2. Autonomia financeira
4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA AUTONOMIA COMO
UM PROCESSO GRADUAL
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1 – A AUTONOMIA COMO COROLÁRIO DA INDEPENDÊNCIA DOS
PARLAMENTOS
No contexto do sistema democrático de governo, a independência
dos parlamentos é reconhecida como um dos aspectos chave para
assegurar e fortalecer o seu papel como instituição. Dado que um dos
propósitos do parlamento é fazer o poder executivo prestar contas,
há aqui um argumento forte para afirmar que o parlamento deve ser
capaz de se desempenhar as suas responsabilidades constitucionais
livre das interferências do governo. A prossecução da independência
dos parlamentos é um requisito necessário ao bom funcionamento do
sistema democrático de governo, baseado na separação de poderes.
Para assegura a efectiva independência dos parlamentos foi
concebido e desenvolvido todo um conjunto de garantias políticas de
independência dos deputados, e dos próprios parlamentos, no
exercício das suas funções, designadas por imunidades,
incompatibilidades, e as garantias contra os conflitos de interesse.
Todavia, parece óbvio que não são suficientes para assegurar a
efectiva independência aos outros poderes, nomeadamente o
executivo: Como pode um parlamento ser efectivamente
independente no exercício dos seus poderes de fiscalização do
governo, se for esse mesmo governo a determinar o nível, a
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disponibilidade e a qualidade dos recursos a ele afectos? Parece
pouco provável que os governos aceitem sem resistência a existência
de parlamentos bem equipados de meios materiais e condições
físicas de trabalho, recursos humanos bem qualificados,
desempenhando com eficácia a fiscalização das suas actividades. Por
isso é que, além das conhecidas garantias políticas de independência
dos Deputados e acima referidas, se não houver garantias materiais
(autonomia de decisão sobre os recursos e sua gestão) não haverá
verdadeira independência. Assim, a autonomia administrativa e
financeira aparece como corolário mas também como pressuposto
essencial para a realização da sua condição de órgão soberano e
poder independente.
2 – QUE ÁREAS SE CONSIDERAM QUANDO FALAMOS EM
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA?
Quando nos referimos à autonomia administrativa e financeira
consideramos 4 aspectos fundamentais:
Autonomia em relação à organização interna
Autonomia financeira
Autonomia em relação ao pessoal
Autonomia em relação ao património
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Autonomia em relação à segurança dos seus edifícios
Nesta apresentação vou concentrar-me na autonomia administrativa
e financeira, deixando de fora os outros aspectos. No que consiste
cada um destes aspectos.
A autonomia financeira significa ter recursos financeiros próprios e
decidir sobre a sua aplicação e utilização. Isto concretiza-se na
possibilidade de os parlamentos aprovarem os seus próprios
orçamentos, sem interferência do governo, e de os executarem sem
constrangimentos por parte do governo.
A autonomia sobre os recursos humanos implica a possibilidade de
os parlamentos recrutarem e definirem autonomamente os regimes
de remuneração e das carreiras, bem como outros aspectos de gestão
dos recursos humanos.
A autonomia na área do pessoal está fundamentalmente relacionada
com a necessidade de garantir que os parlamentos não se sujeitem a
constrangimentos e obstáculos por parte do governo no que respeita
à mobilização, retenção e motivação dos recursos humanos
indispensáveis ao eficiente desempenho das suas funções e
responsabilidades.
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A autonomia em relação ao património refere-se à capacidade de
adquirir, gerir e alienar propriedade imóvel e móvel.
A autonomia em relação à segurança dos seus edifícios tem a ver
com:
a) O exercício da autoridade sobre as forças que fazem a
segurança dos edifícios do parlamento. Essas forças estão sob a
autoridade dos órgãos do parlamento ou da organização a que
pertencem?
b) A autoridade em relação à entrada e permanência de forças
policiais nos recintos do parlamento. A entrada e a permanência de
forças policiais está ou não sujeita à autoridade dos órgãos do
parlamento?
3 – UMA VISÃO GERAL BREVE DA AUTONOMIA DOS
PARLAMENTOS NO MUNDO
Um estudo comparativo sobre a autonomia administrativa e
financeira das assembleias parlamentares, realizada pela Associação
dos Secretários-Gerais dos Parlamentos (ASGP), que pertence à União
Interparlamentar (UIP), em 1998 e que abrangia 52 países, que
foram os que responderam ao questionário, concluía que “um dos
aspectos mais surpreendentes desta tendência para uma maior
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autonomia é a sua universalidade: esta tendência é muito forte
nas novas assembleias legislativas, as quais lutam para
conquistar a autonomia básica, mas não deixa de estar presente
também nos parlamentos mais antigos. É claro, porém, que a
autonomia administrativa e financeira dos parlamentos depende
também das instituições dos estados a que pertencem. Além do
mais, essa autonomia depende do alto ou baixo grau de prestígio
que o parlamento goza junto da opinião pública.”
Algumas das principais conclusões do estudo eram:
Em quase todos os países que responderam ao questionário, a
autonomia dos parlamentos é reconhecida formalmente nos
textos constitucionais.
A autonomia do parlamento não impede a cooperação com o
governo.
A mais elementar condição para a liberdade de expressão nas
assembleias parlamentares é a segurança dos seus membros e,
como consequência, a protecção das suas instalações.
A maioria dos parlamentos está sujeita ao controle dos
tribunais em relação a todos ou parte dos seus actos de
administração e gestão.
Em quase todos os parlamentos o orçamento do parlamento é
votado na sessão plenária do parlamento.
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Dois terços dos parlamentos preparam o seu orçamento sem
intervenção do governo, enquanto um terço está sujeito à
intervenção do Ministério das Finanças.
Na maioria dos parlamentos, a gestão do orçamento é
responsabilidade do Secretário-Geral, mas em alguns essa
responsabilidade pertence ao Presidente ou a uma comissão
parlamentar.
A maioria dos parlamentos possui propriedade imóvel
própria e distinta da do estado.
Na maioria dos parlamentos os funcionários são recrutados
especialmente pelos parlamentos e o seu recrutamento e
carreiras não dependem do governo.
Na maioria dos casos o pessoal do parlamento é separado do
pessoal do governo e os parlamentos são autónomos na
definição do seu estatuto ou das regras relativas ao
recrutamento, remuneração e carreira. Mas há casos em que
não há distinção entre o pessoal do parlamento e o pessoal do
governo, porque se fez a opção por uma função pública
unificada (Ex.: Malásia e Rússia).
4 – A AUTONOMIA DO PARLAMENTO EM TIMOR-LESTE
4.1. Os Fundamentos legais
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Já referimos atrás que o fundamento da autonomia parlamentar está
no princípio da separação e independência dos poderes. O artigo 69º
da Constituição de Timor-Leste, cuja epígrafe é exactamente
“Princípio da separação dos poderes”, diz o seguinte:
“Os órgãos de soberania, nas suas relações recíprocas e no
exercício das suas funções, observam o princípio da
separação e interdependência dos poderes estabelecidos
na Constituição.”
A Lei de Organização e Funcionamento da Administração
Parlamentar (LOFAP), Lei nº 15/2008, de 24 de Dezembro,
estabelece no seu artigo 3º, nº 1, que:
“O Parlamento Nacional tem personalidade jurídica e é
dotado de autonomia administrativa, patrimonial e
financeira.”
4.2. Autonomia financeira
A autonomia financeira dos parlamentos inclui a aprovação do
seu próprio orçamento e a gestão da sua execução. Dada a
exiguidade do tempo, vou propositadamente omitir os aspectos
relacionados com a execução orçamental e prestação de contas.
Aprovação do orçamento e sua publicação:
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O orçamento do Parlamento Nacional é aprovado pelo Parlamento
Nacional sem interferência do Governo. A autonomia de aprovação
do orçamento, não afasta a negociação com o Governo. O Parlamento
tem em conta as considerações do Governo relativamente à política
orçamental. As negociações resultam numa aceitação consensual do
que é conhecido por “envelope” orçamental ou financeiro, que é o
montante total do orçamento do Parlamento.
O processo de preparação e aprovação está regulado no artigo 16º,
nº 1, artigo 30º, nº 2, alínea c) e artigo 43º, nº 1, alínea b), inciso (ii)
da LOFAP.
Porém, na elaboração do seu orçamento, o Parlamento Nacional
observa as regras gerais sobre a categorização, classificação e
codificação das despesas, bem como segue as demais regras
orçamentais e de contabilidade pública aplicáveis ao orçamento geral
do Estado (art. 16º, nº 1, da LOFAP).
Uma vez aprovado em Plenário, sob a forma de resolução, o
orçamento é publicado no Jornal da República, o que acontece antes
do início da discussão do Orçamento Geral do Estado (OGE). Em
seguida é incorporado à proposta de OGE, mas o Governo não tem
poderes para o alterar.
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4.3. Autonomia em relação ao pessoal do Serviço Parlamentar
Autonomia parlamentar:
A LOFAP definiu claramente a autonomia do Parlamento no que
respeita ao seu pessoal. É o Parlamento que define tudo o que
concerne ao estatuto jurídico, número de funcionários, recrutamento,
provimento, regimes de carreira, salário, etc. Estando sujeito a um
estatuto jurídico próprio, o pessoal do Serviço Parlamentar é distinto
do pessoal da Administração Pública. O pessoal da Administração
Pública é dirigido pelo Governo, que formula as políticas, e pela
Comissão da Função Pública, que as executa, ao passo que em relação
ao pessoal do Serviço Parlamentar é o Parlamento que define as
políticas e se incumbe da sua execução. O artigo 8º, nº 1, da LOFAP,
dispõe sobre o estatuto dos funcionários parlamentares nos
seguintes termos:
“O Parlamento Nacional dispõe de um corpo de
funcionários que se rege por estatuto próprio, a aprovar
por lei, constituindo direito subsidiário o regime geral da
função pública.”
Como ainda não há um estatuto próprio, os funcionários do
Parlamento nacional regem-se pelo Estatuto da Função Pública.
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Mobilidade entre o Serviço Parlamentar e a Administração
Pública
No caso dos Parlamentos, estas são algumas das razões avançadas em
favor dessa mobilidade:
- Como a estrutura orgânica e o corpo de funcionários dos
parlamentos são pequenos, isto às vezes constitui uma limitação para
a progressão nas carreiras. A transição para a Administração Pública
pode abrir melhores perspectivas.
- A saída temporária de um funcionário parlamentar para a
Administração Pública pode ser uma vantagem, na medida em que
pode adquirir conhecimentos e experiência profissional técnica
especializada, que, reconhecidamente, o Governo possui em maior e
melhor qualidade, devido aos seus maiores recursos e alta
especialização profissional.
- Devido à natureza e características específicas do trabalho
parlamentar, funcionários da Administração Pública podem ter a
motivação de querer passar pela experiência profissional de
trabalhar no parlamento, temporária ou até mesmo
permanentemente. A presença de um tal funcionário, vindo da
Administração Pública, principalmente quando é bem qualificado e
com experiência profissional, constitui uma mais-valia para o
Parlamento.
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Assim, o Parlamento de Timor-Leste adoptou o princípio da
mobilidade entre o quadro do Serviço Parlamentar e os quadros da
Administração Pública. O artigo 9º da LOFAP diz assim:
“É reconhecida a mobilidade entre o quadro de
funcionários do serviço do Parlamento Nacional e os
quadros da Administração Pública, nos termos da qual
nenhum funcionário verá prejudicados os seus direitos de
progressão na carreira, salários e aposentação por
transitar de um serviço para o outro.”
Obviamente que em termos práticos a mobilidade e a garantia dos
direitos a que se refere o artigo 9º torna-se muito mais fácil de
concretizar se as carreiras e os regimes remuneratórios tiverem um
razoável grau de correspondência ou similaridade.
A prática do exercício da autonomia do Parlamento Nacional em
matéria de pessoal, curta embora, revela que não se pretende, por
ora, um grande distanciamento do regime geral da Administração
Pública, mas o contrário. Em cumprimento do artigo 8º da LOFAP, o
Parlamento estava obrigado a definir, por via de resolução, um
número de matérias, indo das carreias à remuneração, do
recrutamento à avaliação de desempenho. Ao fazê-lo, através da
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Resolução nº 2/2009, de 25 de Fevereiro, o Parlamento, agindo
soberanamente, adoptou na íntegra, tudo o que se aplica à
Administração Pública em geral sobre carreiras, regime dos cargos
de direcção e chefia, recrutamento, admissão, provimento e avaliação
de desempenho.
5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS: A CONSTRUÇÃO DA
AUTONOMIA COMO UM PROCESSO GRADUAL
A construção da autonomia é um processo gradual. Além do
desenvolvimento de um quadro legal, a autonomia exige
fundamentalmente a concepção e implementação de sistemas
operacionais e de gestão, estabelecimento de serviços
adequados e a capacitação do pessoal.
É assim que, na área financeira, por exemplo, o parlamento
recorre aos serviços do Ministério das Finanças,
nomeadamente do Tesouro e do Orçamento, para a liquidação
dos pagamentos, uma vez que o Parlamento não possui conta
própria, existindo uma só conta do Tesouro do Estado, a partir
da qual todos os pagamentos de despesas orçamentadas são
pagas.
Não obstante, não nos parece que esta prática constitua um
risco à independência do Parlamento. A nosso ver o importante
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é que o Parlamento mantenha o poder de decisão, a qual exerce
quer no momento da aprovação do seu orçamento, quer
também no momento da execução do mesmo. Com efeito, o
Ministério das Finanças, em matéria de execução funciona
como mero executor das “ordens de pagamento”, e demais
operações de execução orçamental do Parlamento Nacional.
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