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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 718/2018. RECURRENTE: DIRECTOR GENERAL JURÍDICO, CONTENCIOSO Y DE SANCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS (AUTORIDAD TERCERA INTERESADA).
PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO. Vo. Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el amparo directo en revisión identificado
al rubro y;
RESULTANDO:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo.
Mediante escrito presentado el dos de enero de dos mil diecisiete,
ante la Oficialía de Partes de la Sala Especializada en Materia
Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa en la Ciudad de México, **********, por conducto de su
apoderado legal **********, demandó el amparo y protección de la
Justicia Federal contra la sentencia dictada el veintiocho de marzo del
año en cita por la Sala Especializada del referido órgano jurisdiccional
en el juicio de nulidad **********.
En acuerdo de veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, la
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Presidenta del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, admitió la demanda de amparo
registrándose al efecto el expediente relativo con el número **********.
En cumplimiento a lo ordenado en la Circular ********** y en el oficio
**********, suscritos respectivamente, por el Secretario Ejecutivo de
Creación de Nuevos Órganos y por el Secretario Técnico de la
Comisión de dicha Secretaría ambos del Consejo de la Judicatura
Federal determinó que el Tribunal Colegiado antes mencionado,
recibiera apoyo del Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en Los Mochis, Sinaloa.
Por acuerdo de quince de agosto de dos mil diecisiete, el citado
Tribunal Auxiliar se avocó al conocimiento del asunto, registrándolo
con el número **********. Previos los trámites de ley, el Tribunal
Colegiado Auxiliar dictó sentencia el catorce de diciembre del año
antes citado en la que concedió el amparo solicitado contra la
sentencia reclamada.
SEGUNDO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con la
anterior determinación, la parte tercero interesada, Ranferi Gómez
Hernández, en su carácter de Director General Jurídico, Contencioso y
de Sanciones de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas,
interpuso recurso de revisión en su contra mediante escrito presentado
el veintitrés de enero del año en curso, ante el Décimo Séptimo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
En proveído de seis de febrero del año en curso, el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de
revisión que se registró con el número de expediente 718/2018.
Asimismo, ordenó se turnara el asunto al señor Ministro Alberto Pérez
Dayán y se enviara a esta Segunda Sala a efecto de que su
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Presidente dictara el acuerdo de radicación respectivo,
lo que se realizó el ocho de marzo de la presente
anualidad.
Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo
vigente, se publicó el proyecto de la presente resolución.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver
el presente recurso de revisión de conformidad con lo previsto en los
artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir
del tres de abril de dos mil trece y 21, fracción III, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los
Puntos Primero, Segundo y Tercero del Acuerdo General Plenario
9/2015, toda vez que se interpone contra una sentencia dictada en un
juicio de amparo directo en la que se plantea la inconstitucionalidad
del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas.
SEGUNDO. Procedencia del recurso. De conformidad con lo
previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución General de
la República, 81, fracción II y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así
como en el Acuerdo General Plenario 9/2015, la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, está condicionada a la
satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que se interponga por conducto del Tribunal Colegiado de Circuito
que dictó la sentencia recurrida dentro de los diez días hábiles
siguientes al en que surta efectos la notificación respectiva.
2. Que en la sentencia recurrida:
a) Se decida sobre la constitucionalidad de normas generales, se
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establezca la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los
derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los
que el Estado Mexicano es parte; o bien
b) Se omita decidir sobre tales aspectos cuando hubiesen sido
planteados en la demanda de amparo;
c) Que se surtan los requisitos de importancia trascendencia.
En ese contexto, por razón de orden, debe analizarse en primer
término lo relativo a la oportunidad en la presentación del recurso
principal y la legitimación de la promovente, para lo cual debe tenerse
en cuenta que de autos se desprenden los siguientes aspectos:
El recurso de revisión se promovió por ********** en su carácter
de Director General Jurídico, Contencioso y de Sanciones, en
representación del Director General de Supervisión Actuarial1, ambos
de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Púbico -parte tercero interesada en el presente amparo-,
por lo que es dable sostener que se promovió por parte legitimada
para ello.
En cuanto a la oportunidad se advierte que la sentencia
recurrida se notificó a la autoridad tercero interesado, por medio de
oficio 56-A, el once de enero de dos mil dieciocho, por lo que el plazo
legal para la interposición del recurso transcurrió del viernes doce al
jueves veinticinco de enero del mencionado año2.
Toda vez que cuando acuda a juicio de amparo con la calidad de
autoridad, pues ésta fue quien impuso la sanción administrativa a la
1 Carácter que le fue reconocido en auto admisorio que obra a fojas 38 a 39 del juicio de amparo **********. 2 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el jueves once de enero de dos mil dieciocho y que se excluyen del cómputo relativo los días trece, catorce, veinte y veintiuno de enero del mismo año por haber sido inhábiles conforme a los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
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parte quejosa, de acuerdo con la jurisprudencia 2a./J.
43/2017 (10a.), de rubro: "NOTIFICACIONES EN
AMPARO. SURTEN EFECTOS EL DÍA SIGUIENTE
AL DE SU REALIZACIÓN CUANDO EL
RECURRENTE ES AUTORIDAD CON EL CARÁCTER DE
TERCERO INTERESADO, PERO COMPARECE A JUICIO EN UN
PLANO DE IGUALDAD CON EL QUEJOSO"3.
Entonces si la parte tercero interesada, Ranferi Gómez
Hernández, en su carácter de Director General Jurídico, Contencioso y
de Sanciones de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, presentó
el recurso de revisión en el Tribunal Colegiado del conocimiento, el
martes veintitrés de enero de dos mil dieciocho, es dable concluir
que es oportuna su interposición.
Por lo que respecta a los restantes requisitos que condicionan la
procedencia del recurso de revisión en amparo directo, se advierte que
en la sentencia recurrida se declaró la inconstitucionalidad del
artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas
(impugnado por la parte quejosa en su demanda) y la ahora recurrente
impugna tal determinación en sus agravios.
se decidió sobre la constitucionalidad de las citadas normas
generales y la parte recurrente combate tales consideraciones en la
presente vía.
Siendo que no existe jurisprudencia de este Alto Tribunal,
respecto a la regularidad constitucional del citado precepto normativo;
de ahí que se colmen los requisitos jurídico-procesales para la
procedencia del recurso.
TERCERO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de
examinar la materia del presente recurso, es importante tener
3 Época: Décima Época. Registro: 2014217. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 42. Mayo de 2017. Tomo I. Materia(s): Común. Página: 614.
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presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:
I. Procedimiento administrativo sancionador. Por oficio
********** de treinta de junio de dos mil dieciséis, la Dirección General
de Supervisión Actuarial de la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas, en ejercicio de sus facultades, emplazó a la empresa
**********, por la probable comisión de la irregularidad consistente en la
"presentación incorrecta de resultados de valuación de la reserva de
obligaciones pendientes de cumplir (CVA-OPC) correspondiente al segundo
trimestre de 2015".
Una vez transcurrido el procedimiento, mediante la resolución
contenida en el oficio número ********** de tres de noviembre de dos
mil dieciséis, dictada dentro del expediente administrativo **********,
emitido por el Director General de Supervisión Actuarial, de la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, se le impuso a la empresa
en cita una multa de $**********–**********moneda nacional–, derivado de la
presentación incorrecta del resumen de resultados de la valuación de
la reserva de obligaciones pendientes de cumplir correspondiente al
segundo trimestre de dos mil quince.
II. Juicio contencioso administrativo. Inconforme con la
anterior determinación, mediante escrito presentado el dos de enero
de dos mil diecisiete, ante la Oficialía de Partes de la Sala
Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, con sede en la Ciudad de México,
**********, por conducto de su apoderado legal **********, interpuso
juicio contencioso administrativo en su contra.
Por acuerdo de tres de enero de dos mil diecisiete, la Sala
Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, con residencia en la Ciudad de
México, admitió a trámite la demanda, la registró bajo el número
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**********, tuvo por admitidas las pruebas ofrecidas en
el capítulo respectivo; ordenó correr traslado a la
autoridad demandada, para que formulara su
contestación en el término de ley y fijó fecha para
cierre de instrucción.
Previos los trámites de ley, el veintiocho de marzo de dos mil
diecisiete, la Sala dictó sentencia, que culminó con los puntos
resolutivos siguientes:
"I.- Resultó procedente el presente juicio contencioso administrativo.
II.- La parte actora no probó los hechos constitutivos de su pretensión, en
consecuencia;
III.- Se reconoce la validez de la resolución impugnada, cuyos datos se
precisan en el resultando 1º de este fallo".
III. Juicio de amparo directo. Inconforme con el anterior fallo, la
empresa actora promovió juicio de amparo directo en su contra, el cual
fue registrado con el número de expediente ********** del índice del
Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito.
En cumplimiento a lo ordenado en la Circular ********** y en el
oficio **********, suscritos respectivamente, por el Secretario Ejecutivo
de Creación de Nuevos Órganos y por el Secretario Técnico de la
Comisión de dicha Secretaría ambos del Consejo de la Judicatura
Federal el asunto se remitió al Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito
del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en Los Mochis,
Sinaloa.
Al dictar la sentencia que ahora se recurre, el Tribunal Colegiado
Auxiliar determinó conceder el amparo solicitado, atento a las
siguientes consideraciones esenciales:
Es fundado el único concepto de violación formulado por
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la empresa quejosa, pues el artículo 478 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas "viola los derechos
fundamentales de legalidad y seguridad jurídica" contenidos en los
numerales 14 y 16 de la Constitución Federal, al no establecer
un límite de tiempo para que la Comisión Nacional de Seguros
y Fianzas, determine la imposición de una multa por el
incumplimiento o la violación a las normas de la propia ley, ya
que ello permite que la autoridad actúe con arbitrariedad, propiciando
que el procedimiento se prolongue indefinidamente, lo que causa
incertidumbre jurídica al gobernado".
Por otro lado, el hecho de que la norma en cuestión prevea que
al imponer la sanción correspondiente, la Comisión Nacional de
Seguros y Fianzas siempre deberá oír previamente al
interesado; no implica que la falta de término para determinar
sobre la procedencia o no de la sanción, no cause perjuicio
alguno en la esfera jurídica del gobernado, "puesto que en todo
caso, esa obligación -de oír al interesado- cumple con el derecho de
audiencia aludido, mas no con la garantía de seguridad jurídica referida
a la necesaria reglamentación del actuar de la autoridad para que el
mismo resulte acotado y limitado y, a su vez, tenga certidumbre jurídica
el afectado".
Máxime que en el caso, no se advierte que la ausencia de un
plazo para dictar resolución contenida en el artículo 478 de la
Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se subsane con
diversa disposición que lo establezca "o que, contrario a lo
apuntado por la responsable, el término para la caducidad establecido
en la propia ley, pueda ser aplicada".
Es así, pues si bien el diverso artículo 482 de la referida
legislación establece que la facultad de la Comisión Nacional
de Seguros y Fianzas para imponer sanciones de carácter
administrativo, caducará en un plazo de cinco años, lo cierto es
que "dicho plazo de caducidad se interrumpirá al iniciarse los
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procedimientos relativos", entendiéndose por ello, a partir de
la notificación al presunto infractor del oficio mediante el
cual se le concede el derecho de audiencia a que se refiere
el numeral 478 de la propia ley.
En tal virtud, si como en el caso, se inicia procedimiento en
contra de la quejosa, "se interrumpe el plazo para la caducidad; por
tanto, a partir de ese momento queda en libertad para la autoridad el
definir cuándo dictar la resolución correspondiente"; de ahí que la
indefinición legislativa de un límite temporal para que la
autoridad dicte resolución contenida en el artículo 478 de la Ley
de Instituciones de Seguros y Fianzas, "no se subsane con el de
caducidad establecido en el diverso 482 del propio ordenamiento, lo que
posibilita la prolongación indefinida del procedimiento, en menoscabo
del analizado principio de seguridad jurídica".
Luego, si el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y
de Fianzas no establece límite de tiempo para emitir la
resolución que determine la sanción aplicable al caso, y en
congruencia con la garantía de seguridad jurídica los
procedimientos instaurados por la autoridad deben estar
delimitados temporalmente; "es claro que la falta de plazo que limite
la actuación de la autoridad, propicia que su actuar sea arbitrario".
Finalmente, resta señalar que si bien, la Ley de Instituciones de
Seguros y Fianzas, en sus artículos 6 y 9 establece plazos
genéricos para que las autoridades administrativas atiendan los
trámites establecidos en dicha norma, "lo cierto es que conforme a
su numeral 10, precisa que esos plazos no son aplicables a las
disposiciones que refieren, entre otros, el Título Décimo Tercero, en el
que precisamente se prevé el procedimiento para la imposición de la
multa, establecido en el arábigo 478".
En las relatadas consideraciones, ante la ilegalidad de la
sentencia reclamada al sustentarse en un precepto que propicia
un actuar inconstitucional de la autoridad emisora del acto
impugnado en el juicio contencioso, procede conceder el
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amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para el
efecto de que el Magistrado responsable deje insubsistente la
sentencia de veintiocho de marzo de dos mil diecisiete y en su
lugar emita otra, en la que se considere que el artículo 478 de
la Ley de Instituciones de Seguros y de Finanzas, conforme a
los lineamientos expuestos en esta ejecutoria, transgrede los
principios de legalidad y seguridad jurídica y, a partir de esa
premisa, resuelva lo que en derecho proceda.
CUARTO. Consideraciones y fundamentos. De los
antecedentes narrados, así como de los agravios formulados por la
autoridad recurrente -los cuales no se reproducen ya que serán sintetizados al
analizar en lo individual los puntos jurídicos materia de la presente revisión-, se
advierte que la litis planteada en el presente recurso estriba en
determinar, sustancialmente, si el artículo 478 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianza es contrario al derecho humano
a la seguridad jurídica, por no contener un plazo para que la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas emita la resolución respectiva en el
procedimiento sancionador.
A juicio de esta Segunda Sala, el precepto impugnado no
vulnera el principio de seguridad jurídica y, para establecer las
razones de ello, debe tenerse en cuenta en principio, el contenido y
alcance de los derechos humanos de legalidad y seguridad jurídica,
posteriormente, se determinarán las razones por las que el artículo
combatido no los vulnera.
1. Principios generales del derecho humano a la legalidad y
seguridad jurídica. Este Alto Tribunal ha establecido que las
garantías de seguridad y legalidad jurídica consagradas en los
artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, son la
base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera
tal que lo que tutelan es que el gobernado "jamás se encuentre en una
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situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de
indefensión". En ese sentido, el contenido esencial de
dicho principio radica, en sentido amplio, en "saber a
qué atenerse" respecto de la regulación normativa
prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.
En efecto, todos los actos emanados del poder público deben de
realizarse en completa armonía con las reglas del Derecho, de tal
suerte que el principio de legalidad se viene a constituir no sólo como
una garantía de seguridad jurídica que permite a los gobernados
evitar el abuso de la autoridad en el ejercicio del poder, sino, además,
es la fórmula de la dirección que el pueblo de un Estado, a través de
sus representantes, puede imponer a los órganos públicos.
Como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en un Estado de Derecho "el principio de legalidad […] preside
la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas
competencias".4
De ahí que el principio de legalidad proyecta su teleología en
dos vertientes: (I) el hecho de obtener la sumisión de todos los actos
estatales al conjunto de la normatividad vigente; y (II) el sometimiento
de todos los actos singulares y concretos a un régimen estricto de
seguridad jurídica.
Por ello, es válido afirmar que el principio de legalidad puede ser
entendido como "la cualidad de lo que es conforme al Derecho". La
legalidad expresa así la conformidad al Derecho y es sinónimo de
regularidad jurídica.
En esa inteligencia, uno de los mecanismos más útiles y seguros
para mantener el orden jurídico vigente en un Estado y, ofrecer de esa
manera a los administrados las condiciones necesarias que los
4 Caso García Asto y Ramírez Rojas Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Serie C No. 137. Párrafo 187.
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conduzcan a la justicia social y al bien común, lo es,
significativamente, la aplicación y observancia del principio de
legalidad.
De ahí que si el referido principio, significa entonces, el sistema
más amplio y protector de la seguridad jurídica de los gobernados
frente al actuar de la autoridad, y particularmente frente a la
administración pública, es dable colegir que tal axioma constitucional
ordena a los operadores jurídicos, en especial los jueces, vigilar que
"el acto administrativo sea la consecuencia más clara de la sumisión de toda la
función de esta rama de gobierno, a un régimen de derecho. "
Asimismo, para efectos del presente asunto, en cuanto al débito
estatal de establecer delimitaciones temporales al ejercicio del poder
púbico, como lo es el poder sancionatorio en materia administrativa,
debe tenerse en cuenta que esta Segunda Sala, al resolver el amparo
en revisión ********** determinó que el espíritu del artículo 14
constitucional no puede interpretarse en el sentido de que el legislador
ordinario deba ceñirse a un modelo procesal concreto, pues
evidentemente el constituyente no tuvo la intención de someterlo a un
esquema procesal específico; "sino únicamente al deber de respetar los
elementos inherentes al derecho de audiencia".
De lo anterior se sigue que si un precepto ordinario prevé en su
texto "la posibilidad de que las partes sean llamadas al procedimiento relativo,
sean escuchadas, puedan ofrecer pruebas, se les permita alegar de buena
prueba y se establezca el deber de la autoridad de emitir la resolución
correspondiente, entonces, estará respetando las formalidades esenciales del
procedimiento" y, en consecuencia, cumpliendo plenamente con el
derecho de audiencia consagrado en el artículo 14 constitucional, con
independencia del diseño procesal que el legislador ordinario haya
elegido.
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Siendo que el precepto 14 de la Constitución
General de la República "no establece lineamiento alguno
al legislador secundario con relación al tiempo que debía
otorgar a las etapas procesales para el debido cumplimiento
de las formalidades esenciales del procedimiento", sino que únicamente le
impone el deber de que antes de privar a algún gobernado de la
libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos se siga un juicio
ante un tribunal previamente establecido, en el que han de cumplirse
las formalidades esenciales del procedimiento, que son las que
garantizan una adecuada y oportuna defensa contra ese acto privativo,
"sin que ello implique la determinación de plazos con una temporalidad
específica ya que basta que el legislador prevea los tiempos oportunos para esa
defensa, quedando a su prudente arbitrio su extensión temporal".
En ese sentido, acorde con el referido precedente de esta Sala,
el derecho humano a la seguridad jurídica no impone un deber al
legislador de plasmar una temporalidad o plazo concreto para el
desahogo del debido proceso, sino que bastará con que en la norma o
normas generales respectivas se prevean los tiempos oportunos para
esa defensa –emplazamiento, pruebas, alegatos y resolución–, pudiéndose
dejar a la libertad configurativa del órgano legislativo su extensión.
Pero en todo caso, la existencia de un plazo para el desarrollo y
culminación del procedimiento es un requisito indispensable para el
principio de seguridad jurídica, pues el actuar de la respectiva
autoridad debe encontrarse siempre limitado o acotado, de tal manera
que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados, no
resulte caprichosa o arbitraria.
Ello es así, porque en el ámbito concreto de la configuración
jurídica de los procedimientos sancionatorios, la garantía de seguridad
jurídica constriñe al legislador a regular de forma obligatoria ciertos
elementos mínimos que permitan la consecución de dos objetivos
primordiales, a saber, que el justiciable pueda hacer valer sus
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derechos y que la autoridad no incurra en arbitrariedades.
De ahí que si la garantía de seguridad jurídica se hace patente
en la prohibición a la autoridad de actuar con arbitrariedad, entonces
las etapas y plazos que dividan y ordenen un procedimiento deben
acotarse a un tiempo razonable para lograr el objetivo pretendido con
ellos, pues de no ser así, las facultades de verificación y
determinación de las autoridades serían arbitrarias, en contravención
a la garantía de seguridad jurídica.
En ese sentido, resulta inconcuso que la falta de plazo para
llevar a cabo un procedimiento, abre la posibilidad a la autoridad para
prolongar o dilatar caprichosamente y sin límite alguno dicho ejercicio
potestativo, no sólo en detrimento del particular, sino vulnerando uno
de los objetivos esenciales de la garantía de seguridad jurídica, esto
es, proscribir la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.
2. La regularidad constitucional del artículo impugnado.
Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que la autoridad
recurrente aduce en su primer agravio que es ilegal el fallo recurrido,
pues aun cuando el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros
y de Fianzas no establece expresamente el plazo con que cuenta la
autoridad para dictar la resolución culminante del procedimiento
sancionador, lo cierto es que, con base en el precepto 482 del mismo
ordenamiento legal, el infractor tiene certeza de la autoridad tiene el
plazo de cinco años para imponer la sanción correspondiente,
situación en función de la cual no se provoca incertidumbre jurídica en
el destinatario.
Por otra parte, en el tercer agravio señala que, de no revocarse
el sentido de la resolución recurrida, se estaría dejando a la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas sin posibilidad de emitir sanción
alguna, obstruyéndose así sus facultades para hacer cumplir a las
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Instituciones de Seguros y de Fianzas las obligaciones
establecidas en la Ley de Instituciones de Seguros y
de Fianzas, misma que es de interés público.
Como se ha anticipado, a juicio de esta Segunda Sala resultan
esencialmente fundados los anteriores motivos de disenso y, para
establecer las razones de ello, debe tenerse en cuenta que el artículo
478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, establece lo
siguiente:
"Artículo 478.- Al imponer la sanción que corresponda, la Comisión siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones económicas e intención del infractor, la importancia de la infracción y sus antecedentes en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.
En el caso de las Instituciones la condición económica se medirá en función de su capital contable, entendido como la diferencia entre sus activos y pasivos, y en el caso de las Sociedades Mutualistas en función de la diferencia entre sus activos y pasivos, en ambos casos cuantificados al término del ejercicio anterior a la comisión de la infracción. En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que hayan iniciado operaciones y que, por ese hecho, no cuenten con registros de capital contable, o de activos y pasivos, según corresponda, al cierre del ejercicio anterior a aquél en que se haya cometido la infracción, se empleará el capital contable, o los activos y pasivos, de inicio de sus operaciones.
Para oír previamente al presunto infractor, la Comisión deberá otorgarle un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluído el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.
Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, y en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:
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I. Expresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas;
II. Considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y
III. Tomar en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.
Con base en la apreciación que la Comisión haga de los elementos previstos en las fracciones I a III precedentes, impondrá la multa respectiva, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esta Ley".
Como se desprende de la anterior cita, el precepto impugnado
no establece plazo alguno para que la Comisión Nacional de Seguros
y Fianzas dicte la resolución definitoria del procedimiento sancionador
de carácter administrativo.
Ahora, como se ha razonado, tal circunstancia no implica, por sí
misma, que exista transgresión a la garantía de seguridad jurídica de
los gobernados, a menos que, de la totalidad del cuerpo normativo,
tampoco se desprenda un límite temporal al que deba ceñirse la
autoridad para culminar con el procedimiento administrativo de mérito.
Precisamente, la autoridad recurrente aduce que no existe
violación alguna al principio de seguridad jurídica, pues dicho plazo se
deriva de la interpretación armónica que se realice con el diverso
precepto 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, que
prevé lo siguiente:
"Artículo 482.- La facultad de la Comisión para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en esta Ley, en las disposiciones de carácter general que de ella emanen, así como en los reglamentos respectivos, caducará en un plazo de cinco años, contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción.
El plazo de caducidad señalado en el párrafo inmediato anterior se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos. Se entenderá que el procedimiento de que se trata ha iniciado a partir
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de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia a que hace referencia el artículo 478 de esta Ley".
Como se desprende el anterior precepto, la
facultad de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer
sanciones administrativas “caducará” en un plazo de cinco años.
Empero, precisa que tal plazo "se interrumpirá al iniciarse los
procedimientos relativos", como lo es, precisamente, el procedimiento
administrativo sancionador previsto en el precepto 478 del mismo
ordenamiento legal.
Al respecto, esta Segunda Sala advierte que la armonización o
interpretación conjunta de ambos preceptos, esto es, de los artículos
478 y 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, admite
dos entendimientos posibles respecto a su juridicidad: uno que lo
tornaría contrario al principio de seguridad jurídica, y otro que es
conforme a éste, como se demostrará a continuación.
En efecto, una primera interpretación es, precisamente, la
sostenida en el fallo recurrido por el Tribunal Colegiado, en el sentido
de que el numeral 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas no puede subsanar la falta de plazo para el dictado de la
resolución del procedimiento administrativo sancionatorio a que se
refiere el diverso 478, ya que al hacer referencia aquél numeral a que
el plazo de la “caducidad” –en realidad prescripción– "se interrumpirá al
iniciarse los procedimientos relativos", implica que esa interrupción deja
indefinido el momento en el cual la Comisión Nacional de Seguros y
Fianzas debe dictar la resolución en la que defina la situación jurídica
de la persona sujeta al mismo, en franco detrimento del principio de
seguridad jurídica.
Es decir, si bien el citado artículo 482 prevé el lapso de cinco
años para que “caduquen” las facultades sancionadoras de la
Comisión, lo cierto es que dicho plazo se interrumpe con el inicio del
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procedimiento administrativo relativo; de ahí que a partir de ese
momento queda en manos de la autoridad definir, indiscriminadamente
y sin límite alguno, cuándo dictar la resolución correspondiente –que es
precisamente lo que trata de evitar el principio de seguridad jurídica–.
Consecuentemente, la ausencia del límite temporal descrito en el
precepto impugnado en forma alguna podría encontrarse subsanada
por la figura de la “caducidad” prevista en el artículo 482 de la Ley de
Instituciones de Seguros y de Fianzas, pues al interrumpirse el plazo
de esta última con el inicio del procedimiento sancionador, subsiste el
vicio de inconstitucionalidad determinado en la sentencia recurrida, es
decir, la indefinición legislativa de un límite temporal para que la
autoridad emita una resolución en dicho procedimiento, lo cual
posibilita incurrir en arbitrariedades o que se prolongue,
indefinidamente, el procedimiento y se deje en incertidumbre jurídica al
particular.
El anterior entendimiento de la operabilidad de ambos preceptos
normativos es lo que, precisamente, llevó al Tribunal Colegiado a
otorgar el amparo a la parte quejosa, al fundamentarse el fallo
reclamado en un precepto que, al carecer de plazo, atenta contra la
seguridad jurídica de las personas.
Sin embargo, esta Segunda Sala considera que es admisible una
segunda interpretación de los referidos enunciados normativos que
permite su adecuación y conformidad con el parámetro de
regularidad constitucional, en específico, con el principio de
seguridad jurídica.
En efecto, debe recordarse que la falta de un plazo específico
para un determinado procedimiento no generara en automático la
inconstitucionalidad de la norma que lo contemple, pues el legislador
puede establecer un plazo que sea común a un conjunto de procesos,
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sin tener que relacionar en todo momento uno en lo
individual para cada procedimiento que exista en el
orden jurídico, ya que basta con tal limitación o
acotación temporal para que se cumplimente con el
principio de seguridad jurídica.
Así, el plazo para la “caducidad” a que se refiere el artículo 482
la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, puede ser entendido
de manera común para el dictado de la resolución del procedimiento
administrativo sancionatorio a que se refiere el diverso 478, de la
siguiente manera.
Como se ha señalado, el precepto 482 contiene un plazo de
cinco años para el ejercicio de las facultades sancionatorias de la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y, al respecto, precisa que
éste "se interrumpirá al iniciarse los procedimientos relativos"; empero,
contrario a lo estimado en el fallo recurrido, esta Segunda Sala
considera que ello debe entenderse en el sentido que el plazo de cinco
años contados a partir del día siguiente en que se realizó la conducta
infractora, se interrumpe al momento de notificar al presunto infractor
el oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia y se
reanuda una vez agotado el plazo o la prórroga para que
interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o
acompañando, en su caso, las pruebas que considere
convenientes –conforme lo prevé el precepto 478 impugnado–, y deba
procederse a emitir la resolución que corresponda; momento en
el cual debe cesar la referida interrupción y, por ende, sigue
corriendo el “remanente” del plazo de cinco años, debiéndose
entonces la autoridad dictar la determinación respectiva antes de
que fenezca tal término.
Siendo menester precisar que el referido plazo de cinco años
para la caducidad debe entenderse en sentido amplio: esto es, que
comprende no sólo el ejercicio de las facultades punitivas, sino
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también la diversa consistente en la posibilidad de emitir la resolución
correspondiente dentro del procedimiento administrativo sancionador.
Es decir, que el ejercicio de la facultad sancionadora de la Comisión
no se agota al iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio,
sino cuando dicta la resolución correspondiente, pues es en tal
momento cuando, una vez analizados los argumentos del presunto
infractor, así como las constancias que obran en el expediente,
determina si ha lugar o no a sancionar al interesado por la comisión de
la infracción que se le imputa.
En efecto, la interrupción del plazo a que se ha hecho referencia
no implica que se deje indefinida la temporalidad en que el
procedimiento administrativo sancionatorio debe culminar, ni que, una
vez dictada la resolución respectiva, se “reinicie” el plazo de cinco
años para sancionar al particular.
Por el contrario, la recta interpretación de los preceptos
normativos en estudio, implica que el plazo de cinco años a que se
refiere el precepto 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de
Fianzas, se entienda de la manera siguiente: (I) comienza a
computarse a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta
o se actualizó el supuesto de infracción; (II) se interrumpe a partir de la
notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le
concede el derecho de audiencia conforme al precepto 478 de la
misma ley; (III) una vez que se hayan agotado las etapas del proceso,
esto es, culminado el lapso para que el presunto infractor ejerza su
derecho de audiencia, se reanuda el cómputo del referido plazo, de
ahí que la Comisión deberá dictar la resolución respectiva antes
de que éste culmine –tomando en cuenta desde luego el tiempo ya transcurrido
desde el día hábil siguiente a la actualización del hecho infractor hasta el inicio del
procedimiento–.
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Para aclarar lo anteriormente aseverado, resulta
oportuno ejemplificar tales supuestos de la
siguiente manera. En un determinado asunto, se
realiza una conducta que es susceptible de sanción
conforme a la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas –por ende,
comenzará a computarse el plazo de cinco años a partir del día hábil siguiente–. La
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, ejerce sus facultades de
inspección a los tres años siguientes a que se generó esa
conducta.
Al cuarto año decide emplazar al supuesto infractor en
términos del precepto 478 de la aludida ley, para que ejerza su
derecho de audiencia –momento en el cual se interrumpe el plazo–. Así, una
vez desahogado el procedimiento administrativo sancionatorio,
esto es, trascurrido el término para que interesado manifestara lo que
a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las
pruebas que considere convenientes, cesa la interrupción del plazo
referido, por lo que la Comisión deberá emitir la resolución
respectiva dentro del plazo de un año –que es el tiempo remanente de los
cinco que empezaron a computarse desde que se llevó a cabo el hecho infractor–.
Como se aprecia, el plazo de la “caducidad” para el ejercicio de
las facultades sancionatorias, es a su vez, la limitante o acotación
temporal para que la Comisión dicte la resolución respectiva con la
que culmine el procedimiento administrativo sancionatorio, por lo cual
es dable colegir que el precepto combatido es susceptible de
interpretarse de tal manera que sea conforme al principio de seguridad
jurídica.
En suma, si como se ha visto la intelección del artículo 478 de la
Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, admite dos
entendimientos posibles respecto a su operabilidad jurídica, fuerza es
que este Alto Tribunal opte por "aquella interpretación mediante la cual sea
factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de
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garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una
adecuada y constante aplicación del orden jurídico". Así lo prevé la
jurisprudencia 2a./J. 176/2010 intitulada: "PRINCIPIO DE
INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN"5.
En ese sentido, atendiendo a la interpretación conforme que se
ha desarrollado en la presente ejecutoria, esta Segunda Sala colige
que, contrario a lo determinado en el fallo recurrido, el precepto 478 de
la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, no vulnera el
principio de seguridad jurídica, ya que, para el dictado de la
resolución del procedimiento administrativo sancionador, la Comisión
Nacional de Seguros y de Fianzas debe ceñirse a las reglas de
operabilidad temporales previstas en el diverso 482 de tal
ordenamiento legal, en los términos ya referidos.
Consecuentemente, al resultar fundado el primero de los
agravios y, por ende, ser suficiente para revocar el fallo impugnado,
resulta incensario que esta Segunda Sala se pronuncie respecto a los
restantes agravios hechos valer por la autoridad recurrente, ya que a
ningún fin práctico conduciría tal estudio.
Ilustra lo anterior, de manera análoga, la tesis de la otrora
Tercera Sala de este Alto Tribunal, que es del tenor literal siguiente:
"CONCEPTOS DE VIOLACION, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja"6.
5 Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Diciembre de 2010, Página: 646. Novena Época. 6 Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 175-180, Cuarta Parte, Página: 72. Séptima Época.
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QUINTO. Decisión. En atención a lo
anteriormente señalado, lo procedente es revocar la
sentencia recurrida y negar el amparo y la protección
de la Justicia Federal a la parte quejosa contra el fallo reclamado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la
quejosa contra la autoridad y por el fallo reclamado precisados en el
resultando primero de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
IMA/pbg