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AMPARO EN REVISIÓN 317/2017

QUEJOSA Y RECURRENTE: MAPFRE

TEPEYAC, SOCIEDAD ANÓNIMA

RECURRENTE ADHESIVO:

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

MINISTRO PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

SECRETARIO: ROBERTO FRAGA JIMÉNEZ

ELABORÓ: ALEJANDRA SHADDAI MENDOZA NÚÑEZ

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación correspondiente a la sesión del día

________de dos mil diecisiete.

Vo.Bo.

Ministro:

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Demanda de amparo. Mapfre Tepeyac, sociedad

anónima, por conducto de su apoderado, **********, promovió demanda

de amparo mediante escrito presentado el treinta de mayo de dos mil

dieciséis en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, reclamando

de las autoridades responsables que a continuación se mencionan los

siguientes actos:


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“-III- AUTORIDADES RESPONSABLES

[…] Considerando las anteriores precisiones, tienen el carácter de autoridades responsables, por haber intervenido en el proceso de creación de las normas generales controvertidas en este juicio las siguientes: I. H. Congreso de la Unión (integrado por la H. Cámara de Diputados y por la H. Cámara de Senadores). II. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. III. Secretario de Gobernación. IV. Director del Diario Oficial de la Federación. Por su parte, tiene el carácter de autoridades responsables, por haber producido el acto de aplicación de la norma general controvertida en perjuicio de esta quejosa las siguientes: V. La Jefa de Departamento Adscrita a la Delegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros. VII. La Directora de Dictaminación de la Dirección General de Dictaminación y Supervisión de la Vicepresidencia Jurídica de la Comisión para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

-IV-

NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN

QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAME.

A. De las autoridades referidas en los incisos I, II, III y IV. del apartado inmediato anterior (es decir, Congreso de la Unión, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Secretario de Gobernación y Director del Diario Oficial de la Federación) se reclama, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, la discusión, aprobación, sanción, refrendo y publicación del artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, reformado mediante Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, publicado 10 de enero de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, así como sus efectos y consecuencias. B. De la autoridad responsable referida en el inciso V. del apartado inmediato anterior (es decir, Jefa de Departamento Adscrita a la Delegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros) se


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reclama la emisión del oficio número VD/DGDCO/DMC/8874/2016, de fecha 21 de abril de 2016, por virtud del cual esa autoridad notificó el 10 de mayo de 2016, a Mapfre Tepeyac el acuerdo de trámite que contiene el DICTAMEN OPINIÓN TÉCNICO JURÍDICA, relativo a la solicitud contenida en el expediente 2015/090/17173, con motivo de la reclamación presentada por el C. ********** en contra de Mapfre Tepeyac, S. A., emitido este último por la Directora de Dictaminación de la Comisión referida; de aquella autoridad responsable (es decir, la Jefa de Departamento) se reclaman a su vez los efectos y consecuencias del oficio referido, así como su notificación. Como se mencionó, la notificación del oficio reclamado tuvo verificativo el 10 de mayo de 2016, según consta del sello contenido en el acuse de recibo de dicho oficio, el cual se adjunta en copia certificada a la presente demanda de amparo como ANEXO DOS. C. De la autoridad responsable referida en el inciso VI. del apartado inmediato anterior (es decir, Directora de Dictaminación de la Dirección General de Dictaminación y Supervisión de la Vicepresidencia Jurídica de la la (sic) Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros) se reclama la emisión del Acuerdo de trámite que contiene el DICTAMEN OPINIÓN TÉCNICO JURÍDICA, relativo a la solicitud contenida en el expediente número 2015/090/17173, con motivo de la reclamación presentada por el C. ********** en contra de Mapfre Tepeyac, S. A., de fecha 31 de marzo de 2016, así como los efectos y consecuencias de dicho Acuerdo que contiene el ‘Dictamen Opinión Técnica’ y su notificación. […].”

SEGUNDO. Preceptos constitucionales violados. La parte

quejosa considera que, esencialmente, se violaron sus derechos de

debida defensa, tutela judicial efectiva y acceso a la justicia,

contenidos en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, así como 8° y 25 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos. Asimismo, bajo protesta de

decir verdad narró los antecedentes del caso y expresó los conceptos

de violación que estimó pertinentes.

TERCERO. Admisión y trámite del juicio de amparo. El

conocimiento del amparo correspondió al Juez Quinto de Distrito en

Materia Administrativa en la Ciudad de México, quien mediante

acuerdo del treinta de mayo de dos mil dieciséis, registró y admitió a

trámite la demanda en el expediente 1044/2016. Asimismo, en dicho


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acuerdo señaló que no tendría como autoridades responsables al

Secretario de Gobernación y al Director del Diario Oficial de la

Federación, debido a que su participación en el proceso de creación

de la norma impugnada no se controvirtió por vicios propios.

CUARTO. Resolución del juicio de amparo. Seguidos los

trámites del juicio, el Juez de Distrito celebró la audiencia

constitucional y firmó la sentencia el treinta de septiembre de dos mil

dieciséis. En esta resolución, el Juez determinó:

“PRIMERO. Se sobresee en el juicio de amparo en contra del actor, autoridad y por los motivos expuestos en el considerando quinto de este fallo. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Mapfre Tepeyac, sociedad anónima, en contra de los actos, autoridades y por los motivos expuestos en el considerando séptimo de este fallo.”

QUINTO. Interposición del recurso de revisión y remisión a la

Suprema Corte de Justicia de la Nación. Inconforme con dicha

resolución, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, mediante

escrito presentado el diecinueve de octubre de dos mil dieciséis.

El conocimiento de este medio de defensa correspondió al

Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito. Por acuerdo del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, se

admitió a trámite el recurso y se registró con el expediente 336/2016.

El fallo constitucional también fue combatido por el Presidente de

la República, a través del recurso de revisión adhesiva, el cual se tuvo

por interpuesto en proveído del veintidós de noviembre siguiente.

Posteriormente, se remitió el asunto al Cuarto Tribunal Colegiado

de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, el cual lo registró

con el expediente 70/2017 y, seguidos los trámites de ley, en sesión del

dos de marzo de dos mil diecisiete, dictó resolución mediante la cual

después de reparar una incongruencia advertida, sobreseyó en el juicio

respecto de los actos de ejecución reclamados al Presidente de la

República y a las Cámaras de Diputados y Senadores; asimismo, dejó

firme el sobreseimiento decretado por el Juez federal en relación con la


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Jefa de Departamento adscrita a la Delegación Metropolitana Central

de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios

de Servicios Financieros; finalmente, consideró carecer de

competencia para conocer del fondo, debido a que subsiste el

problema de constitucionalidad planteado respecto el artículo 68 bis de

la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

Esa sentencia concluyó con los puntos resolutivos siguientes:

“PRIMERO. En la materia del recurso y competencia de este Tribunal Colegiado, se modifica la sentencia recurrida. SEGUNDO. Se sobresee el juicio de amparo promovido por MAPFRE TEPEYAC, SOCIEDAD ANÓNIMA, por lo que hace a los efectos y consecuencias del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, en particular el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de enero de dos mil catorce, atribuidos a las Cámaras de Diputados y Senadores, ambas del Congreso de la Unión y al Presidente de la República, así como por lo que hace al oficio VD/DGDCO/DMC/8874/2016, los efectos, consecuencias y la notificación del mismo, reclamados a la Jefa de Departamento adscrita a la Delegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, por los motivos indicados en el considerando quinto de la sentencia recurrida, así como los considerandos séptimo y octavo del presente fallo. TERCERO. Este Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en el Distrito Federal, considera que el Tribunal Auxiliado carece de competencia legal para conocer del fondo presente asunto, relativo a la inconstitucionalidad del precepto señalado en el resolutivo inmediato anterior, en términos de lo expuesto en el considerando noveno de esta sentencia. CUARTO. Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que determine lo que considere pertinente al respecto, según lo expresado en esta ejecutoria.”

SEXTO. Admisión del recurso de revisión. Por acuerdo del tres

de abril de dos mil diecisiete, esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación asumió su competencia originaria para conocer de los recursos

de revisión interpuestos por las partes. Asimismo, el Presidente de

este Alto Tribunal lo registró con el número de amparo en revisión


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317/2017, ordenó correr traslado al Ministerio Público de la Federación

y turnar el asunto, para su estudio, al Ministro José Fernando Franco

González Salas.

SÉPTIMO. Radicación en la Sala. Mediante proveído del

veintitrés de mayo de dos mil diecisiete el Presidente de esta Segunda

Sala decretó el avocamiento de ésta al conocimiento del asunto y

ordenó la remisión de los autos al Ministro ponente una vez que el

expediente se encontrara debidamente integrado.

En el mismo acuerdo se dio cuenta del oficio SSGA-XVI-

13854/2017, suscrito por el Subsecretario General de Acuerdos de

esta Suprema Corte, mediante el cual informó que la parte quejosa

manifestó su oposición a la publicación de sus datos personales y

hace diversas recomendaciones, en el sentido de qué medida debe

ser tomada para tutelar el derecho a la privacidad de la persona moral

quejosa; en atención a lo anterior, el Presidente de esta Segunda Sala

decretó que no se suprimirían los nombres de las recurrentes, cuando

no versen sobre supuestos sensibles.

OCTAVO. Pedimento. El Agente del Ministerio Público de la

Federación adscrito a la Suprema Corte de Justicia de la Nación se

abstuvo de formular pedimento.

NOVENO. Publicación. De conformidad con los artículos 73,

párrafo segundo, y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, el

proyecto de sentencia se hizo público, con la misma anticipación que

la publicación de las listas de los asuntos; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente recurso de revisión1.

1 Esto obedece a que se está ante el supuesto en que se hizo valer la inconstitucionalidad de un precepto de una ley federal (el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros) y dicha cuestión subiste en la revisión. Consecuentemente, se actualiza la competencia de esta Segunda Sala para conocer del recurso de revisión, conforme a lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de


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SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Es innecesario

analizar la oportunidad en la presentación de los recursos de revisión,

así como la legitimación de quienes los interpusieron, porque el

tribunal colegiado que previno en el conocimiento del asunto ya

estudió estos presupuestos procesales.

TERCERO. Antecedentes. A efecto de resolver el presente

asunto, es necesario destacar los siguientes antecedentes:

1. El dieciocho de septiembre de dos mil quince, ante la

Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de

Servicios Financieros, ********** reclamó de Mapfre Tepeyac,

sociedad anónima, el cumplimiento del contrato de la póliza **********,

así como el pago de gastos médicos mayores por la cantidad de

$********** (********** pesos, ********** centavos de moneda

nacional).

2. Por acuerdo del veintidós de septiembre de dos mil quince, la

Jefa de Departamento adscrita a la Delegación Metropolitana de la

referida Comisión ordenó formar el expediente 2015/090/17173,

señaló fecha para la audiencia de conciliación correspondiente y

ordenó correr traslado a Mapfre Tepeyac, para que rindiera su informe

y exhibiera las constancias pertinentes.

3. El catorce de octubre siguiente, Mapfre Tepeyac, sociedad

anónima señaló que para que procediera el pago de gastos médicos,

en términos de la póliza respectiva, era necesario que previamente a

la cirugía practicada, el usuario debía someterse a una segunda

valoración del padecimiento.

4. Posteriormente, el once de noviembre de dos mil quince, se

determinó que al no existir posibilidad de conciliar los intereses de las

partes y ante la manifestación de la sociedad demandada de no

la Constitución Federal y 83, primer párrafo, de la Ley de Amparo. Asimismo, la competencia encuentra fundamento en el artículo 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 86 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y con los puntos primero, segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013.


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someterse al arbitraje, se dejaron a salvo sus derechos para hacerlos

valer ante los tribunales competentes; asimismo, ante la solicitud del

usuario para la emisión del dictamen previsto en el artículo 68 bis de la

Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, se

turnó el asunto a la Dirección General de Dictaminación y Supervisión

de la Comisión del conocimiento.

5. El treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis, la Directora de

Dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección de los

Usuarios de Servicios Financieros, emitió el dictamen técnico jurídico

en el que condenó a Mapfre Tepeyac, sociedad anónima a pagar el

reembolso de los gastos médicos erogados por el usuario, es decir,

$********** (********** pesos, ********** centavos de moneda

nacional).

6. En contra de esa determinación, la sociedad financiera del

conocimiento promovió demanda de amparo indirecto, de la que

conoció el Juez Quinto de Distrito en Materia Administrativa en la

Ciudad de México, quien por acuerdo del treinta de mayo siguiente,

registró y admitió a trámite la demanda en el expediente número

1044/2016. Asimismo, en dicho acuerdo, requirió a las autoridades

responsables que rindieran sus informes justificados y se señaló fecha

para llevar a cabo la audiencia constitucional.

La parte quejosa hizo valer en su demanda los conceptos de

violación que se sintetizan a continuación:

PRIMERO. El artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, transgrede los derechos

humanos de debida defensa, tutela judicial efectiva y acceso a la

justicia, consagrados en los numerales 14, 16 y 17, segundo

párrafo, de la Constitución Federal, así como el 8° y 25 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Los derechos mencionados, son entendidos como aquellos que

tiene toda persona para acceder, dentro de los plazos y términos

que fijen las leyes de manera expedita a tribunales

independientes e imparciales a plantear una pretensión, o


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defenderse de ella, con el que fin de que a través de un proceso

en el que se respeten ciertas formalidades se decida sobre la

pretensión, o la defensa y, en su caso, se ejecute su decisión.

El numeral controvertido forma parte de las normas que regulan

el procedimiento conciliatorio ante la Comisión Nacional para la

Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros,

el cual constituye, en principio, un medio alterno de solución de

controversias para que las partes lleguen a un convenio que

resuelva sus diferencias, por lo que si la propuesta no les resulta

atractiva, tienen completa libertad de rechazarla y acudir a los

tribunales jurisdiccionales para que se resuelva la litis y lograr la

ejecución coactiva de dicha resolución.

El artículo impugnado señala que el dictamen emitido tiene el

carácter de ser un título ejecutivo, no negociable a favor del

usuario reclamante y, en cuyo caso, la institución financiera

condenada sólo podrá combatir ante los órganos judiciales el

monto de dicho título, no lo relativo al cumplimiento o

incumplimiento de la obligación del contrato de seguro, del que

depende o deriva el monto, con lo que se conculcan los

derechos de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva.

SEGUNDO. El artículo 68 bis de la Ley para la Protección y

Defensa al Usuario de los Servicios Financieros es violatorio del

derecho humano de progresividad en su vertiente de no

regresividad.

Es así, porque con la reforma a dicho artículo se limita a las

instituciones financieras al derecho de tener una debida defensa

sin razón lógica, con lo que se hace regresivo el derecho que se

tenía para poder presentar cualquier defensa o excepción que

estime necesaria para defenderse en los tribunales judiciales en

contra de la imputación de un cliente, por incumplimiento

contractual.

Seguidos los trámites del juicio, el dieciséis de agosto de dos mil

dieciséis, el Juzgado de Distrito del conocimiento celebró la audiencia


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constitucional y emitió la sentencia correspondiente, la cual terminó de

engrosar el treinta de septiembre siguiente, en la que por una parte

determinó sobreseer el juicio de amparo y, por otra parte, negó la

protección constitucional solicitada, por las consideraciones, en

esencia, siguientes:

Sobreseyó en el juicio respecto del oficio

VD/DGDCO/DMC/8874/2016, del veintiuno de abril de dos mil

dieciséis, emitido por la Jefa de Departamento adscrita a la

Delegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, dentro expediente de reclamación

2015/090/17173; al no haber formulado conceptos de

violación respecto de dicho acto.

Posteriormente, desestimó las causas de improcedencia

hechas valer por el Presidente de la República y la Directora

de Dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección

y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, respecto

del artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros y el dictamen de opinión

técnica relacionado con la reclamación 2015/090/17173.

Finalmente, desestimó los conceptos de violación hechos

valer por la pate quejosa, con lo cual, negó a la misma el

amparo y protección de la Justicia de la Unión que solicitara

en relación con el artículo 68 bis de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así como del

acuerdo del trámite de treinta y uno de marzo de dos mil

dieciséis, que contiene el dictamen de opinión técnico jurídica,

relacionado con el expediente de reclamación

2015/090/17173.

Lo anterior, porque realizó una interpretación conforme de la

norma combatida, destacando que de su lectura no se

advierte limitación para que se puedan hacer valer defensas,

ofrecer pruebas y oponer excepciones respecto del

cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones

contractuales, que dan origen a la emisión de los dictámenes


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de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

Usuarios de Servicios Financieros.

Señaló que el dictamen como título de crédito no es una

determinación absoluta pues está sujeto a revisión judicial y,

en el caso de que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre

la procedencia de la vía ejecutiva mercantil, la institución

financiera podrá oponer como defensa que no se cubren los

requisitos para que el dictamen se considere título ejecutivo,

por ende, la improcedencia de la vía en términos de los

artículos 1391, 1392 y 1409 del Código de Comercio.

Por lo anterior, concluyó que el artículo impugnado es

conforme al texto constitucional y, por otra parte, declaró

inoperante el argumento de que el precepto combatido

vulnera el principio de progresividad, debido a que lo hace

depender del argumento relativo a que el dispositivo

reclamado limita su derecho de defensa, el cual declaró

infundado.

7. Inconformes con la resolución anterior, la sociedad quejosa

interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia dictada por el

Juez de Distrito. El conocimiento de dicho medio de defensa

correspondió al Cuarto Tribunal Colegiado del Centro Auxiliar de la

Primera Región, donde se registró con el número de toca 70/2017.

En sesión del dos de marzo de dos mil diecisiete, el Tribunal de

amparo reservó jurisdicción a esta Suprema Corte, conforme a las

consideraciones siguientes:

- En principio reparó de oficio una incongruencia en el sentido de

que el Juez federal no señaló con precisión los actos reclamados

por la quejosa, los cuales consideró que debían ser la discusión,

aprobación y promulgación, así como los efectos y

consecuencias del Decreto por el que se reforman, adicionan y

derogan diversas disposiciones en materia financiera y se

expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, en

particular el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial


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de la Federación el diez de enero de dos mil catorce, atribuidos a

las Cámaras de Diputados y Senadores, ambas del Congreso de

la Unión, así como al Presidente de la República.

- Así como los efectos, consecuencias y notificación el oficio

VD/DGDCO/DMC/8874/2016, del veintiuno de abril de dos mil

dieciséis y el acuerdo de trámite del treinta y uno de marzo de

dicho año, emitidos respectivamente, por la Jefa de

Departamento adscrita a la Delegación Metropolitana Central y la

Directora de Dictaminación, ambas de la Comisión Nacional para

la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, dentro expediente de reclamación 2015/090/17173.

- Por otra parte, estimó que no debían tenerse por ciertos los

actos reclamados a las Cámaras de Diputados y Senadores,

ambas del Congreso de la Unión y al Presidente de la República,

consistentes en los efectos y consecuencias del precepto

normativo tildado de inconstitucional. Asimismo, tuvo como

ciertos los actos reclamados a la Jefa de Departamento adscrita

a la Delegación Metropolitana Central de la Comisión Nacional

para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, consistentes en los efectos y consecuencias así

como la notificación del oficio VD/DGDCO/DMC/8874/2016.

- En otro aspecto, consideró infundado el primer agravio hecho

valer por la sociedad quejosa, en el sentido de que la sentencia

combatida es incongruente respecto el considerando séptimo y

el resolutivo segundo.

- Lo anterior, porque el órgano colegiado consideró que de la

lectura de la sentencia de amparo, se obtiene que el Juez

declaró infundado el primer concepto de violación hecho valer

por la quejosa e inoperante el segundo. El primero, pues señaló

que el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, no es inconstitucional pues no

limita los derechos de debida defensa, tutela judicial efectiva y

acceso a la justicia, en razón a que: a) No prevé limitación

expresa de defensa y excepciones, b) El dictamen a que alude el


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indicado precepto, no es una determinación absoluta, pues está

sujeto a revisión judicial y c) Las partes pueden oponerse a la

determinación de procedencia de la vía, quedando a salvo sus

derechos para dilucidar tal circunstancia.

- Mientras que la inoperancia del segundo concepto de violación

en el que se reclama la vulneración del principio de

progresividad, derivó de que tal argumento lo hacía depender del

diverso relativo a que el dispositivo reclamado limita el derecho

de defensa; aspecto este último, que ya había sido declarado

infundado. Por tanto, el Juez del conocimiento finalmente negó el

amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados, en

relación al artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros. Lo que fue reflejado en el

punto resolutivo segundo de la sentencia de amparo.

- Por otra parte, el órgano colegiado declaró firme por falta de

impugnación el sobreseimiento decretado por el Juzgador federal

respecto los efectos y consecuencias, así como la notificación

del propio oficio VD/DGDCO/DMC/8874/2016, reclamados a la

Jefa de Departamento adscrita a la Delegación Metropolitana

Central de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de

los Usuarios de Servicios Financieros.

- Asimismo, advirtió de oficio la actualización de una causa de

improcedencia, por lo que sobreseyó respecto de los efectos y

consecuencias de la creación del precepto combatido, atribuidos

a las Cámaras de Diputados y Senadores, ambas del Congreso

de la Unión y al Presidente de la República, por la inexistencia

del acto reclamado atribuible a los mismos.

- Al abordar el estudio del primer agravio formulado por el

Presidente de la República, en la revisión adhesiva, en el que

manifiesta que el Juez de Distrito desestimó de manera

incorrecta la causal de improcedencia hecha valer respecto del

artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros, derivado de la inexistencia del acto de

aplicación de la misma, lo calificó como ineficaz.


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- Ello porque el Juez de Distrito sí atendió la causal de

improcedencia aducida, en el sexto considerando de la

sentencia. Además, que el análisis de la causal de

improcedencia en comento, respecto del dictamen ya aludido,

implica el estudio de una cuestión que se encuentra relacionada

con el fondo del asunto, en el caso, determinar si el acto de

aplicación reclamado tiene o no la naturaleza de título ejecutivo

no negociable.

Finalmente, reservó jurisdicción a esta Suprema Corte de la

Justica de la Nación a fin de que se pronuncie sobre el tema de

constitucionalidad del artículo 68 bis de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

CUARTO. Agravios. Los argumentos que en vía de agravios

hacen valer los recurrentes, consisten esencialmente en lo siguiente:

Agravios de la quejosa:

Primero. La sentencia recurrida viola el artículo 74, fracción VI, de

la Ley de Amparo, debido a que existe incongruencia entre el

considerando séptimo y el punto resolutivo segundo.

El Juez de Distrito realizó una interpretación conforme de la

norma reclamada, la cual le beneficia, porque permitiría ante la

emisión de un dictamen técnico con carácter de título ejecutivo

combatir ante los tribunales judiciales el presunto incumplimiento

del contrato, del cual deriva dicho dictamen.

En ese sentido, al ser una resolución que beneficia sus intereses,

el resolutivo segundo debió ser concediendo el amparo, para el

efecto de que la norma reclamada sea interpretada por las

autoridades a quienes les corresponde aplicarla con el alcance

determinado en el considerando séptimo de la sentencia.

Segundo. El Juez consideró que el artículo 68 bis de la Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no viola


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los derechos de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; sin

embargo, las consideraciones en las que sustentó su fallo son

contrarias a derecho, debido a que de la lectura del párrafo

tercero de dicho precepto, ante la emisión de un dictamen técnico

con carácter de título ejecutivo, sólo confiere a la institución

financiera la posibilidad de controvertir ante los tribunales

judiciales el monto o quantum del título, sin que se desprenda que

se pueda controvertir temas diversos, como es el incumplimiento

de la obligación contractual de la que deriva dicho monto.

Insiste en que, contrariamente a lo determinado por el Juez de

amparo, el tercer párrafo del artículo 68 bis de ninguna manera

establece la facultad de las instituciones financieras para plantear

ante la autoridad judicial cuestiones distintas al monto del título

ejecutivo, lo que lo hace limitativo.

Asimismo, es contradictorio lo determinado por el Juez en el

sentido de que, por un lado, considera que los artículos 1403 del

Código de Comercio y 8° de la Ley General de Títulos y

Operaciones de Crédito limitan las excepciones que pueden ser

opuestas en la vía ejecutiva mercantil; sin embargo, por otro lado,

estima que tercer párrafo del artículo 68 bis del conocimiento

permite a las instituciones financieras hacer valer todas las

excepciones que estimen necesarias, sin limitación alguna.

Agravios de adhesión del Presidente de la República:

PRIMERO. El Juez de Distrito desestimó de manera incorrecta la

causal de improcedencia hecha valer respecto del artículo 68 bis

de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios

Financieros, derivado de la inexistencia del acto de aplicación de

la misma.

SEGUNDO. El artículo impugnado no viola el principio de acceso

a la justicia contenido en el artículo 17 constitucional, pues de

ninguna manera imposibilita a la institución financiera de

interponer algún recurso en contra del dictamen que consigna

una obligación contractual incumplida, cierta, exigible y líquida,


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considerada como título ejecutivo no negociable en favor del

usuario.

Menciona que en el artículo 99 del ordenamiento citado,

contempla el medio de impugnación que pueden hacer valer

aquellos que resientan una afectación en su esfera jurídica, con

motivo de los actos emitidos por la Comisión, siempre que se

cumplan con los siguientes requisitos: a) el acto combatido sea

una resolución fuera de del procedimiento arbitral y b) que ponga

fin a un procedimiento.

TERCERO. El artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa

al Usuario de Servicios Financieros, no viola el principio de

progresividad y no regresividad, debido a que de la lectura de la

exposición de motivos de dicho ordenamiento se advierte que se

creó un procedimiento de conciliación para garantizar la

imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y eficiencia entre

las relaciones de las entidades financieras con los usuarios, para

obtener soluciones favorables en menor tiempo.

Asimismo, indica que el propósito de dicha reforma fue lograr

una justicia distributiva entre las entidades financieras y los

usuarios de sus servicios, puesto que estos últimos no se

encontraban en igualdad de circunstancias, debido a que las

instituciones financieras eran las que establecían los

lineamientos mediante los cuales se llevaban a cabo las

relaciones entre estas partes.

En ese sentido, el artículo combatido al establecer la emisión del

dictamen en el procedimiento de conciliación seguido ante la

Comisión, no resulta regresivo en razón de que la progresividad

debe entenderse desde el grado de protección que la medida

logra para el grupo vulnerable, es decir, para los usuarios de los

servicios financieros.


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QUINTO. Estudio. Es importante recordar que la materia

análisis en esta instancia se circunscribe2 al estudio de la

constitucionalidad de la norma combatida por la sociedad quejosa, es

decir, el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario

de Servicios Financieros.

En ese sentido, se procede a estudiar la cuestión de

constitucionalidad que es materia de esta impugnación. Para ello, vale

la pena recapitular que, en su demanda de amparo, la quejosa

combatió el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, porque consideró que viola los

derechos de debida defensa, tutela judicial efectiva y acceso a la

justicia. El Juez de Distrito negó el amparo, debido a que a través de

la interpretación conforme estimó que dicho precepto era

constitucional y que no era limitante de las defensas que pudiera

proponer una institución financiera, pues prevé la posibilidad de

presentar pruebas y oponer excepciones convenientes ante la

autoridad judicial competente.

Además, señaló que el dictamen como título de crédito no es

una determinación absoluta pues está sujeto a revisión judicial y, en el

caso de que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la procedencia

de la vía ejecutiva mercantil, la institución financiera podrá oponer

como defensa que no se cubren los requisitos para que el dictamen se

considere título ejecutivo, por ende, la improcedencia de la vía en

términos de los artículos 1391, 1392 y 1409 del Código de Comercio.

Por lo anterior, concluyó que el artículo impugnado es conforme

al texto constitucional y, por otra parte, declaró inoperante el

argumento de que el precepto combatido vulnera el principio de

progresividad, debido a que lo hace depender del argumento relativo a

que el dispositivo reclamado limita su derecho de defensa, el cual

declaró infundado.

2 Esto es así, con fundamento en los artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución y 83 de la Ley Amparo; en relación con el artículo 86 del Reglamento Interior de esta Suprema Corte y los puntos segundo, fracción III y tercero del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal.


18

En cuanto a la revisión, el Tribunal Colegiado de Circuito reservó

competencia a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en

relación con la constitucionalidad de la norma, por lo que la materia de

la presente revisión consiste en determinar si la interpretación que

realizó el Juez de Distrito fue correcta y si el precepto combatido es

constitucional.

Luego, la materia de estudio en el presente fallo sólo

corresponde al agravio identificado como segundo, ya que el primero

–relacionado con la alegada incongruencia interna de la sentencia– ya

fue abordado por el Tribunal Colegiado del conocimiento.

En primer lugar, para el análisis correspondiente, es necesario

citar el contenido del artículo impugnado, el cual es el siguiente:

“Artículo 68 bis. Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del Usuario, un acuerdo de trámite que contenga un dictamen. Cuando este dictamen consigne una obligación contractual incumplida, cierta, exigible y líquida, a juicio de la Comisión Nacional, se considerará título ejecutivo no negociable, en favor del Usuario. La Institución Financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes ante la autoridad judicial competente. La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión. Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos (sic) los elementos que juzgue necesarios. El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión. El dictamen sólo podrá tener el carácter de título ejecutivo, en los términos de este artículo, en asuntos por cuantías inferiores al equivalente en moneda nacional a cincuenta mil unidades de inversión, salvo que se trate de instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros y administradoras de fondos para el retiro, en los cuales el monto deberá ser inferior a cien mil unidades de inversión. En ambos supuestos se considerará la suerte principal y sus accesorios.”


19

En esencia, la quejosa manifestó que incorrectamente el Juez

consideró que el artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros no viola los derechos de acceso a la

justicia o tutela judicial efectiva; no obstante, las consideraciones en

las que sustentó su fallo son contrarias a derecho, debido a que de la

lectura del párrafo tercero de dicho precepto, ante la emisión de un

dictamen técnico con carácter de título ejecutivo, sólo confiere a la

institución financiera la posibilidad de controvertir ante los tribunales

judiciales el monto o quantum del título, sin que se desprenda que

pueda controvertir temas diversos, como es el incumplimiento de la

obligación contractual de la que deriva dicho monto.

Insiste en que, contrariamente a lo determinado por el Juez de

amparo, el tercer párrafo del artículo 68 bis de ninguna manera

establece la facultad de las instituciones financieras para plantear ante

la autoridad judicial cuestiones distintas al monto del título ejecutivo, lo

que lo hace limitativo.

En su agravio, la recurrente señala que el Juez de Distrito

incorrectamente, por un lado, consideró que los artículos 1403 del

Código de Comercio y 8° de la Ley General de Títulos y Operaciones

de Crédito limitan las excepciones que pueden ser opuestas en la vía

ejecutiva mercantil y, por otro lado, estimó que el tercer párrafo del

artículo 68 bis del conocimiento permite a las instituciones financieras

hacer valer todas las excepciones que estimen necesarias, sin

limitación alguna.

Estos argumentos son infundados, puesto que la quejosa parte

de una interpretación equivocada del sistema recursal que prevé la

Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

Esta Segunda Sala recuerda que, de acuerdo con el mandato

del artículo 1o. constitucional, las normas relativas a derechos

humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitución y

con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo

tiempo a las personas la protección más amplia. En este sentido, esta

Sala emitió la jurisprudencia 2a./J. 176/2010, con número de registro


20

163,300, de rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY

CONFORME A LA CONSTITUCIÓN3”.

En dicho criterio, se afirmó que si una norma secundaria admite

dos o más entendimientos posibles, el juez constitucional debe elegir,

de ser posible, la interpretación mediante la cual sea factible

preservar la constitucionalidad de la norma combatida, para

garantizar la supremacía constitucional y permitir una adecuada y

constante aplicación del orden jurídico.

Pues bien, se estima que la recurrente, en sus agravios, plantea

una interpretación del artículo 68 bis de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros según la cual, a su juicio,

esta norma viola los derechos de debida defensa, tutela judicial

efectiva y acceso a la justicia, pues el dictamen emitido por la

Comisión para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios

Financieros, tiene el carácter de ser un título ejecutivo, no negociable

a favor del usuario reclamante y, en cuyo caso, la institución financiera

condenada sólo podrá combatir ante los órganos judiciales el monto

de dicho título.

Empero, estas normas admiten una interpretación armónica y

sistemática con el resto de la normatividad aplicable que es compatible

con la Constitución, según se explicará enseguida.

Conforme al artículo 1° de la Ley de Protección y Defensa al

Usuario de Servicios Financieros, ese ordenamiento tiene la finalidad

de “(…) la protección y defensa de los derechos e intereses del público

usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones

públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así

como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la

entidad pública encargada de dichas funciones.”

3 De rubro: “La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.”


21

En este marco, el Título Quinto de la ley prevé los

procedimientos de conciliación y arbitraje. El Capítulo I de dicho título,

que va de los artículos 60 a 72 bis4, en los que se define el

4 TÍTULO QUINTO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE CAPÍTULO I DEL PROCEDIMIENTO DE CONCILIACIÓN Artículo 60. La Comisión Nacional está facultada para actuar como conciliador entre las Instituciones Financieras y los Usuarios, con el objeto de proteger los intereses de estos últimos. Tratándose de diferencias que surjan respecto al cumplimiento de fideicomisos, la Comisión Nacional sólo conocerá de las reclamaciones que presenten los fideicomitentes o fideicomisarios en contra de los fiduciarios. Artículo 61. La Comisión Nacional no conocerá de las reclamaciones por variaciones de las tasas de interés pactadas entre el Usuario y la Institución Financiera, cuando tales variaciones sean consecuencia directa de condiciones generales observadas en los mercados. Artículo 62. La Comisión Nacional podrá rechazar de oficio las reclamaciones que sean notoriamente improcedentes. Artículo 63. La Comisión Nacional recibirá las reclamaciones de los Usuarios con base en las disposiciones de esta Ley. Dichas reclamaciones podrán presentarse ya sea por comparecencia del afectado, en forma escrita, o por cualquier otro medio idóneo, cumpliendo los siguientes requisitos: I. Nombre y domicilio del reclamante; II. Nombre y domicilio del representante o persona que promueve en su nombre, así como el documento en que conste dicha atribución; III. Descripción del servicio que se reclama, y relación sucinta de los hechos que motivan la reclamación; IV. Nombre de la Institución Financiera contra la que se formula la reclamación. La Comisión Nacional podrá solicitar a la Secretaría y a las Comisiones Nacionales los datos necesarios para proceder a la identificación de la Institución Financiera, cuando la información proporcionada por el Usuario sea insuficiente, y V. Documentación que ampare la contratación del servicio que origina la reclamación. La Comisión Nacional estará facultada para suplir la deficiencia de las reclamaciones en beneficio del Usuario. Las reclamaciones podrán ser presentadas de manera conjunta por los Usuarios que presenten problemas comunes con una o varias Instituciones Financieras, debiendo elegir al efecto uno o varios representantes formales comunes. Artículo 64. Las autoridades a que se refiere la fracción IV del artículo anterior, deberán contestar la solicitud que les formule la Comisión Nacional en un plazo no mayor de diez días hábiles contados a partir de la fecha en que reciban la solicitud. Artículo 65. Las reclamaciones deberán presentarse dentro del término de dos años contados a partir de que se presente el hecho que les dio origen, a partir de la negativa de la Institución Financiera a satisfacer las pretensiones del Usuario o, en caso de que se trate de reclamaciones por servicios no solicitados, a partir de que tuvo conocimiento del mismo. La reclamación podrá presentarse por escrito o por cualquier otro medio, a elección del Usuario, en el domicilio de la Comisión Nacional o en cualquiera de las Delegaciones o en la Unidad Especializada a que se refiere el artículo 50 Bis de esta Ley, de la Institución Financiera que corresponda. Artículo 66. La reclamación que reúna los requisitos señalados, por su sola presentación, interrumpirá la prescripción de las acciones legales correspondientes, hasta que concluya el procedimiento. Artículo 67. La Comisión Nacional correrá traslado a la Institución Financiera acerca de la reclamación presentada en su contra, dentro de los ocho días hábiles siguientes a la fecha de recepción de la misma, anexando todos los elementos que el Usuario hubiera aportado, y señalando en el mismo acto la fecha para la celebración de la audiencia de conciliación, con apercibimiento de sanción pecuniaria en caso de no asistir. La Comisión Nacional podrá en todo momento solicitar a la Institución Financiera información, documentación y todos los elementos de convicción que considere pertinentes, siempre y cuando estén directamente relacionados con la reclamación. Tratándose de instituciones de fianzas, deberá citarse al fiado en el domicilio que la Institución tuviere de éste o de su representante legal.


22

Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas: I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión. I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación. La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos II. La Institución Financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior; III. En el informe señalado en la fracción anterior, la Institución Financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar; La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe; IV. La Comisión Nacional podrá suspender justificadamente y por una sola ocasión, la audiencia de conciliación. En este caso, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. La falta de presentación del informe no podrá ser causa para suspender la audiencia referida. V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del Usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis. VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del Usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la Institución Financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la Institución Financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional; Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación. VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador deberá formular propuestas de solución y procurar que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a un arreglo, el conciliador deberá consultar el Registro de Ofertas Públicas del Sistema Arbitral en Materia Financiera, previsto en esta misma Ley, a efecto de informar a las mismas que la controversia se podrá resolver mediante el arbitraje de esa Comisión Nacional, para lo cual las invitará a que, de común acuerdo y voluntariamente, designen como árbitro para resolver sus intereses a la propia Comisión Nacional, quedando a elección de las mismas, que sea en amigable composición o de estricto derecho. Para el caso de la celebración del convenio arbitral correspondiente, a elección del Usuario la audiencia respectiva podrá diferirse para el solo efecto de que el Usuario desee asesorarse de un representante legal. El convenio arbitral correspondiente se hará constar en el acta que al efecto firmen las partes ante la Comisión Nacional. En caso que las partes no se sometan al arbitraje de la Comisión Nacional se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda. En el evento de que la Institución Financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria. La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes; La solicitud se hará del conocimiento de la Institución Financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.


23

Si la Institución Financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la Comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea. VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al Usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el Usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución; IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la Institución Financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente Ley, y X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo se levantará el acta respectiva. En el caso de que la Institución Financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constar la negativa. Adicionalmente, la Comisión Nacional ordenará a la Institución Financiera correspondiente que registre el pasivo contingente totalmente reservado que derive de la reclamación, y dará aviso de ello a las Comisiones Nacionales a las que corresponda su supervisión. En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, la orden mencionada en el segundo párrafo de esta fracción se referirá a la constitución e inversión conforme a la Ley en materia de seguros, de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder la suma asegurada. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. En los supuestos previstos en los dos párrafos anteriores, el registro contable podrá ser cancelado por la Institución Financiera bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio el procedimiento arbitral conforme a esta Ley. El registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda, será obligatoria para el caso de que la Comisión Nacional emita el dictamen a que hace referencia el artículo 68 Bis de la presente Ley. Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del Usuario, ésta se abstendrá de ordenar el registro del pasivo contingente o la constitución de la reserva técnica, según corresponda. XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno. Artículo 68 Bis. Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del Usuario, un acuerdo de trámite que contenga un dictamen. Cuando este dictamen consigne una obligación contractual incumplida, cierta, exigible y líquida, a juicio de la Comisión Nacional, se considerará título ejecutivo no negociable, en favor del Usuario. La Institución Financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes ante la autoridad judicial competente. La acción ejecutiva derivada del dictamen prescribirá a un año de su emisión. Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios. El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión. El dictamen sólo podrá tener el carácter de título ejecutivo, en los términos de este artículo, en asuntos por cuantías inferiores al equivalente en moneda nacional a cincuenta mil unidades de inversión, salvo que se trate de instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros y administradoras de fondos para el retiro, en los cuales el monto deberá ser inferior a cien mil unidades de inversión. En ambos supuestos se considerará la suerte principal y sus accesorios. Artículo 68 Bis 1. El dictamen que puede emitir la Comisión Nacional en términos de los artículos 68 y 68 Bis contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado. El dictamen a que se refiere el párrafo anterior deberá contener lo siguiente: I. Lugar y fecha de emisión; II. Identificación del funcionario que emite el dictamen;


24

procedimiento de conciliación en específico, se otorgan facultades a la

Comisión para que actúe como conciliador entre las instituciones

financieras y los usuarios, siempre con el objeto de proteger los

intereses de estos últimos; asimismo, se indica que la Comisión podrá

rechazar de oficio las reclamaciones notoriamente improcedentes, los

requisitos que deben contener dichas reclamaciones, los plazos y

forma para presentarlas.

Además, se establecen reglas que la Comisión del conocimiento

deberá agotar para el procedimiento de conciliación.

De este capítulo destaca el contenido del artículo 68 bis, norma combatida en el presente juicio de amparo, que legisla el caso en que las partes no se sometan al arbitraje; la Comisión, a solicitud por escrito del usuario, podrá emitir un acuerdo de trámite que contenga un dictamen, en el caso de que éste consigne una obligación contractual incumplida, se considerará título ejecutivo no negociable a favor del usuario, siendo que el monto que se haya determinado puede ser controvertido por la institución financiera, con la posibilidad de presentar pruebas y oponer excepciones.

III. Nombre y domicilio de la Institución Financiera y del Usuario; IV. La obligación contractual y tipo de operación o servicio financiero de que se trate; V. El monto original de la operación así como el monto materia de la reclamación; y VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo de la Institución Financiera. La Comisión Nacional contará con un término de sesenta días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Artículo 69. En el caso de que el Usuario no acuda a la audiencia de conciliación y no presente dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha fijada para su celebración justificación de su inasistencia, se acordará como falta de interés del Usuario y no podrá presentar la reclamación ante la Comisión Nacional por los mismos hechos, debiendo levantarse acta en donde se haga constar la inasistencia del Usuario. La falta de comparecencia del fiado o de su representante, no impedirá que se lleve a cabo la audiencia de conciliación. Artículo 70. En caso de que la Institución Financiera incumpla con cualesquiera de las obligaciones derivadas del convenio de conciliación, la Comisión Nacional ordenará a la Institución Financiera correspondiente que registre el pasivo contingente que derive de la reclamación, o en su caso, como reserva en términos de lo establecido en el artículo 68 fracción X. Artículo 71. Las Delegaciones Regionales, Estatales o Locales de la Comisión Nacional en las que se presente una reclamación, estarán facultadas para substanciar el procedimiento conciliatorio y, en su caso, arbitral acogido por las partes, hasta la formulación del proyecto de laudo. Artículo 72. Las Instituciones Financieras podrán cancelar el pasivo o reserva, cuando haya sido decretada la caducidad de la instancia, la preclusión haya sido procedente, la excepción superveniente de prescripción proceda o exista sentencia que haya causado ejecutoria en la que se absuelva a la Institución. También podrá cancelarla cuando haya efectuado pago con la conformidad del Usuario. Artículo 72 Bis. En los juicios arbitrales en amigable composición o de estricto derecho, las partes de común acuerdo, podrán adherirse a las reglas de procedimiento establecidas por la Comisión Nacional, total o parcialmente, las cuales serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación.


25

Asimismo, distingue que el dictamen que se emita sólo será ejecutivo en asuntos por cuantías inferiores al equivalente en moneda nacional a cincuenta mil unidades de inversión, salvo que se trate de instituciones de seguros, en las que el monto deberá ser inferior a cien mil unidades de inversión, como en el presente caso.

Como se advierte, este artículo establece la facultad a cargo de

la Comisión, siempre y cuando las partes no se hayan sometido al

arbitraje y a solicitud del usuario, de elaborar un dictamen que de

consignar una obligación contractual incumplida, puede ser

controvertida, con la posibilidad de presentar pruebas y oponer

excepciones; además, sólo en los asuntos que provengan de

instituciones de seguros, sociedades mutualistas de seguros o

administradoras de fondos para el retiro, el dictamen tendrá el carácter

de ejecutivo cuando el monto determinado sea inferior a cien mil

unidades de inversión.

Así pues de manera complementaria con el precepto en

comento, de la lectura armónica de la Ley en estudio, se advierte que

en el Título Octavo regula lo relativo a las sanciones y al recurso

administrativo y, en el Capítulo II, referente a la substanciación del

recurso administrativo, por lo que si un afectado no está conforme con

alguna de las resoluciones emitidas fuera del procedimiento arbitral,

podrán interponer recurso de revisión, de acuerdo a lo previsto en el

artículo 99 del ordenamiento del conocimiento, el cual se cita a

continuación:

“Artículo 99. Los afectados con motivo de los actos de la Comisión Nacional en resoluciones dictadas fuera del procedimiento arbitral que pongan fin a un procedimiento o de la imposición de sanciones administrativas, podrán acudir en defensa de sus intereses interponiendo recurso de revisión, cuya interposición será optativa. El recurso de revisión deberá interponerse por escrito dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acto respectivo y deberá presentarse ante la Junta, cuando el acto haya sido emitido por dicha Junta o por el Presidente, o ante este último cuando se trate de actos realizados por otros servidores públicos. El escrito mediante el cual se interponga el recurso de revisión deberá contener:


26

I. El nombre, denominación o razón social del recurrente; II. Domicilio para oír y recibir toda clase de citas y notificaciones; III. Los documentos con los que se acredita la personalidad de quien promueve; IV. El acto que se recurre y la fecha de su notificación; V. Los agravios que se le causen con motivo del acto señalado en la fracción IV anterior, y VI. Las pruebas que se ofrezcan, las cuales deberán tener relación inmediata y directa con el acto impugnado. Cuando el recurrente no cumpla con alguno de los requisitos a que se refieren las fracciones I a VI de este artículo, la Comisión Nacional lo prevendrá, por escrito y por única ocasión, para que subsane la omisión prevenida dentro de los tres días hábiles siguientes al en que surta efectos la notificación de dicha prevención y, en caso que la omisión no sea subsanada en el plazo indicado en este párrafo, la Comisión Nacional lo tendrá por no interpuesto. Si se omitieran las pruebas se tendrán por no ofrecidas.”

De manera expresa, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros prevé la posibilidad de que algún afectado se inconforme ante las resoluciones dictadas fuera de un procedimiento arbitral, como es el caso, por la Comisión para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

También vale la pena señalar que los artículos 100 y 101 de la

citada ley indican el alcance de las resoluciones de la Comisión, con el

fin de resolver el planteamiento de un afectado inconforme con alguna

resolución (lo cual incluye el dictamen emitido por la Directora de la

Dirección General de Dictaminación y Supervisión de la

Vicepresidencia Jurídica de la Comisión Nacional para la Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros). Estos artículos

establecen:

“Artículo 100. La interposición del recurso de revisión suspenderá los efectos del acto impugnado cuando se trate de multas.” “Artículo 101. El órgano encargado de resolver el recurso de revisión podrá:


27

I. Desecharlo por improcedente; II. Sobreseerlo en los casos siguientes: a) Por desistimiento expreso del recurrente. b) Por sobrevenir una causal de improcedencia. c) Por haber cesado los efectos del acto impugnado. d) Las demás que conforme a la ley procedan. III. Confirmar el acto impugnado; IV. Revocar total o parcialmente el acto impugnado, y V. Modificar o mandar reponer el acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya. No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el recurrente. El órgano encargado de resolver el recurso de revisión deberá atenderlo sin la intervención del servidor público de la Comisión Nacional que haya dictaminado la sanción administrativa que haya dado origen a la imposición del recurso correspondiente. La resolución de los recursos de revisión deberá ser emitida en un plazo que no exceda a los noventa días hábiles posteriores a la fecha en que se interpuso el recurso, cuando deba ser resuelto por el Presidente, ni a los ciento veinte días hábiles cuando se trate de recursos que sean competencia de la Junta. La Comisión Nacional deberá prever los mecanismos que eviten conflictos de interés entre el área que emite la resolución objeto del recurso y aquella que lo resuelve.”

De las porciones normativas resaltadas, se concluye

categóricamente que la Comisión tiene la facultad de suspender,

revocar o modificar las resoluciones emitidas por un servidor público

de dicha dependencia, sin que éste pueda intervenir en el

procedimiento recursivo.

Con base en estas disposiciones, resulta que, contrariamente a

lo alegado por la quejosa, el dictamen emitido por la Directora de

la Dirección General de Dictaminación y Supervisión de la

Vicepresidencia Jurídica de la Comisión Nacional para la Protección y


28

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros sí puede ser

combatida a través del recurso administrativo, previsto en la propia ley;

medio de defensa a través del cual las partes, en su caso, pueden

combatir los fundamentos y motivos a partir de los cuales la Comisión

emitió el dictamen de la obligación contractual, en particular, la

existencia o inexistencia del incumplimiento respectivo.

Por lo tanto, en oposición con lo sostenido por la recurrente, el

artículo 68 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de

Servicios Financieros no es violatorio de derechos humanos y, de

manera particular, no transgrede los derechos de debida defensa,

tutela judicial efectiva y acceso a la justicia, contenidos en los artículos

14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, así como el 8° y 25 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos. Se reitera que las normas señaladas, en relación

con el resto de la normatividad de protección y defensa al usuario de

servicios financieros aquí analizada, regulan un sistema recursal que

es acorde con los derechos de debida defensa, tutela judicial efectiva

y acceso a la justicia.

Finalmente, de igual manera resulta infundado el agravio que

hace valer la recurrente, en el sentido de que existe una incongruencia

con lo resuelto por el Juez de Distrito, en relación a que consideró, por

un lado, que los artículos 1403 del Código de Comercio y 8° de la Ley

General de Títulos y Operaciones de Crédito limitan las excepciones

que pueden ser opuestas en la vía ejecutiva mercantil y, por el otro

lado, estimó que el artículo 68 bis combatido, en su tercer párrafo,

permite a las instituciones financieras hacer valer todas las

excepciones que estimen pertinentes.

Ello, porque esta Segunda Sala advierte que la Ley de

Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en el último

párrafo del artículo 735, indica que en todo lo no previsto, en el

5 Artículo 73. En el convenio que fundamente el juicio arbitral en amigable composición, las partes facultarán a la Comisión Nacional para resolver en conciencia, a verdad sabida y buena fe guardada, la controversia planteada, y fijarán de común acuerdo y de manera específica las cuestiones que deberán ser objeto del arbitraje, estableciendo las etapas, formalidades, términos y plazos a que deberá sujetarse el arbitraje. Para todo lo no previsto en el procedimiento arbitral se aplicará supletoriamente el Código de Comercio.


29

procedimiento arbitral, se aplicará supletoriamente el Código de

Comercio. Es decir, la propia ley, permite atender al contenido de las

reglas del juicio ejecutivo mercantil, regulado de los artículos 1391 a

1414 de esa codificación.

En ese sentido, de la lectura del Código de Comercio,

específicamente en el artículo 14036, se fijan las excepciones que se

pueden oponer, entre las que destaca la falsedad de título o contrato,

por lo que se considera que a través de esa vía también podrá

combatir otros aspectos y no sólo el monto determinado; sin que el

hecho de que se enuncien las excepciones que pueden hacerse valer,

limiten la defensa del gobernado, pues es criterio reiterado de esta

Segunda Sala que las reglas procesales a las que deben sujetarse las

partes no atentan, en sí mismas, contra el derecho fundamental de

tutela judicial efectiva.

Corolario de lo hasta aquí expuesto es que resulta correcta la

interpretación conforme del artículo 68 bis de la Ley de Protección y

Defensa al Usuario de Servicios Financieros, pues de ese modo su

texto es acorde con la Constitución Federal; de ahí que el agravio

examinado es infundado.

SEXTO. Revisión adhesiva. De acuerdo con lo anterior,

procede referirse a la adhesión que el Presidente de la República hace

valer en relación con el recurso de revisión interpuesto por la quejosa.

6 Artículo 1403. Contra cualquier otro documento mercantil que traiga aparejada ejecución, son admisibles las siguientes excepciones: I. Falsedad del título o del contrato contenido en él; II. Fuerza o miedo; III. Prescripción o caducidad del título; IV. Falta de personalidad en el ejecutante, o del reconocimiento de la firma del ejecutado, en los casos en que ese reconocimiento es necesario; V. Incompetencia del juez; VI. Pago o compensación; VII. Remisión o quita; VIII. Oferta de no cobrar o espera. IX. Novación de contrato; Las excepciones comprendidas desde la fracción IV a la IX sólo serán admisibles en juicio ejecutivo, si se fundaren en prueba documental.


30

La lectura integral de los agravios de la mencionada adhesión,

antes sintetizados, pone de relieve que no pretenden ampliar o

modificar los efectos de la sentencia, sino sólo desestimar los

argumentos esgrimidos en la revisión interpuesta por la quejosa,

motivo por el que resultan intrascendentes, en tanto ha quedado

establecido en la presente ejecutoria que fue correcta la negativa del

amparo decretada por el Juez de Distrito en el fallo recurrido, habida

cuenta que han resultado ineficaces los agravios enderezados sobre el

particular.

Por tanto, la determinación adoptada en esta ejecutoria en

cuanto al recurso de revisión interpuesto por la quejosa no llegó a una

conclusión diversa en torno a la negativa de la protección

constitucional solicitada, por lo que no se advierte afectación alguna a

la esfera de derechos del recurrente adhesivo y, por ende, debe

declararse sin materia la adhesión al citado recurso al desaparecer la

condición a que estaba sujeto su interés jurídico para interponerla.

Se expone tal aserto, ya que la revisión adhesiva carece de

autonomía, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 82

de la Ley de Amparo, la adhesión a un recurso de revisión sigue la

suerte procesal de éste, de ahí que no debe analizarse lo aducido por

la autoridad responsable en su escrito de adhesión al recurso de la

quejosa, pues se orientan a demostrar la ineficacia de los

planteamientos hechos valer por esta última, los cuales, según se

concluyó en el presente fallo, resultan ineficaces para revocar la

sentencia sujeta a revisión.

Sirve de apoyo, la jurisprudencia número 2ª./J. 166/2007 de esta

Segunda Sala, del rubro siguiente:

“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE

DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL

RESULTA INFUNDADA”7. 7 Cuyo texto y datos de publicación son: “El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria”. Semanario


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No es obstáculo a lo expuesto, la circunstancia de que en parte

de los agravios la autoridad responsable haya planteado causas de

improcedencia del juicio; antes bien, éstas ya fueron analizadas y

desestimadas por el Tribunal Colegiado del conocimiento en la

resolución dictada el dos de marzo de dos mil diecisiete, sin que tal

decisión deba ser materia de pronunciamiento alguno por parte de

esta Segunda Sala.

En las relatadas condiciones, en la materia de la revisión

competencia de este Alto Tribunal, procede confirmar la sentencia

recurrida.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

Mapfre Tepeyac, sociedad anónima, en términos de lo establecido en

el considerando quinto de este fallo.

TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva interpuesta

por el Presidente de la República.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad,

archívese el presente toca como asunto concluido.

Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia: Común, Tomo XXVI, Septiembre de 2007, registro: 171304, página 552.

amparo en revisiÓn 317/2017 quejosa y recurrente: …€¦ · 2016, así como los efectos y...

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