analisis contrafactual santos guerrero
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Curso
Política y Economía en la Reducción del Riesgo de Desastres
ANÁLISIS DE CASOS CONTRAFACTUALES SOBRE LO QUE PODRÍA Y
DEBERÍA HABER SIDO REALIZADO DESDE MEDIADOS DEL SIGLO VEINTE EN
LAS ÁREAS DE IMPACTO DEL HURACÁN KATRINA, LOS TERREMOTOS EN
HAITÍ, CHILE Y NUEVA ZELANDA.
Por
Santos Guerrero Zárate
Enero 2013
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CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………. 3
2. MARCO TEÓRICO……………………………………………………………... 6
3. METODOLOGÍA Y DATOS…………………………………………………… 9
4. RESULTADOS………………………………………………………………….. 9
Huracán Katrina: factores político-económicos que evitaron o inhibieron
una reducción de riesgos más efectiva desde 1950 a 2005……………………
9
Huracán Katrina, 2005: Lo que debiera haberse hecho desde mediados
del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del 10%), en cada
una de las áreas de impacto………………….....................................................
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Terremoto en Chile, 2010: Lo que debiera haberse hecho desde
mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del 10%),
en cada una de las áreas de impacto…………………………………………….
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Terremotos de Nueva Zelanda, 2010 y 2011: Lo que debiera haberse
hecho desde mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas
(a menos del 10%), en cada una de las áreas de impacto……………………….
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Terremoto de Haití, 2010: Lo que debiera haberse hecho desde
mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del 10%),
en cada una de las áreas de impacto…………………………………………….
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LISTA DE REFERENCIAS…………………………………………………………. 27
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ANÁLISIS DE CASOS CONTRAFACTUALES SOBRE LO QUE PODRÍA Y
DEBERÍA HABER SIDO REALIZADO DESDE MEDIADOS DEL SIGLO VEINTE EN
LAS ÁREAS DE IMPACTO DEL HURACÁN KATRINA, LOS TERREMOTOS EN
HAITÍ, CHILE Y NUEVA ZELANDA.
“La Reducción del Riesgo de Desastre es urgente, porque el siglo 21 es difícil y las
tendencias y señales indican que serán peores en el tiempo, incluso dramáticas…
En nosotros está la obligación moral de convencer a la clase política y económica
de tener el corazón y el compromiso de generar el cambio de paradigma que
permita atender a la Reducción del Riesgo de Desastre como un problema
transversal”. Richard Stuart Olson
1. INTRODUCCIÓN
Partimos del hecho que los desastres globales, especialmente los de origen
meteorológico están en aumento y que, como bien menciona Olson (2012), estamos en
el presente siglo 21 pagando la cuenta de lo que hemos hecho en el siglo 20, respecto a la
Reducción de Riesgo de Desastre.
Aunque somos conscientes de que algunas de las amenazas están fuera de nuestro
control, el nivel de preparación y de respuesta conjunta del Estado y la sociedad civil en su
conjunto, debe ser tal, que busque que las amenazas permanezcan como tales o, en el
mejor de los casos, sean menores y no se conviertan en desastres y menos en catástrofes.
Por ello, la importancia de tomar conciencia en la necesidad de que la Reducción
del Riesgo de Desastres debe convertirse ya en un imperativo global para que historias
trágicas como las originadas por el Huracán Katrina (2005) y por los terremotos de Haití
(2010), Chile (2011) y Nueva Zelanda (2010 y 2011) no se repitan, sino que obtengamos
lecciones para implementarlas en el corto plazo.
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Recordamos tristemente que estos desastres y catástrofes juntos ocasionaron la
muerte y desaparición de, aproximadamente, 225, 146 personas y costos estimados de
daños y pérdidas por el orden de los 192 billones de dólares. Aunque las vidas perdidas
nunca pueden ser recuperadas, lo que sí podemos y debemos hacer los profesionales de
gestión de riesgos, es impedir que se sigan perdiendo vidas en vano, por no tomar las
medidas necesarias en Reducción de Riesgo de Desastre (RRD).
Las diferencias en pérdidas humanas y materiales en los cuatro desastres en estudio
obedecen a la conjunción de diversos factores, siendo los políticos y económicos tal vez
los más importantes, porque corresponden a decisiones relacionadas con lo que debió
hacerse antes, durante y después del desastre o para que estos no se conviertan en
catástrofes, considerando, además, que todos los desastres ocurren en un espacio político
(Cohen y Werker, 2008) y económico.
Una herramienta que puede contribuir a sacar, no solo lecciones, sino a la toma de
conciencia de la necesidad de implementar acciones de RRD, son los análisis
contrafactuales tomados como simulaciones mentales creadoras de nuevas posibilidades
válidas para el presente o futuro inmediato, a partir de recreaciones retrospectivas de lo
que ocurrió en el pasado (Rose et al. 2005).
Somos conscientes de que la naturaleza nos brinda oportunidades de desarrollo
económico y de riesgos a la vez, pero es nuestra responsabilidad saber conjugar ambas
variables para lograr minimizar o reducir el impacto negativo que ésta podría tener sobre
los intereses económicos y políticos de una región o país.
En este marco, el presente trabajo pretende, a partir del historial de los casos de
estudio: Huracán Katrina (agosto 2005), terremotos de Haití (enero 2010), Chile (febrero
2011) y Nueva Zelanda (setiembre 2010 y febrero 2011), hacer un análisis bajo la siguiente
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pregunta contrafactual: ¿Habrían sido 10% menores los daños y pérdidas originados por los
desastres en estudio, si se hubieran realizado de manera integrada y oportuna acciones y
medidas de Reducción de Riesgo de Desastre?
En consecuencia, el presente documento tiene como objetivo plantear un
escenario alternativo de lo que podría y/o debería haberse realizado desde mediados del
siglo veintiuno en las áreas de impacto, básicamente política y económica, en cada uno de
los países o zonas de impacto de los cuatro casos de estudio.
La hipótesis que guía el presente trabajo es que si se hubieran realizado acciones
políticas y económicas desde mediados del siglo veinte, las pérdidas de vidas humanas y
daños hubieran sido10% menores.
El trabajo está estructurado en cuatro partes; la primera muestra una síntesis de
conceptos relacionados con la Reducción de Riesgo de Desastre; en la segunda se describe
la metodología y la información utilizada. En la tercera parte, muestra el análisis
confractual en base a información cualitativa que muestra lo que podría o debería haberse
realizado hace 50 años en cada uno de los cuatro casos de estudio que a su vez sirva como
alternativas o acciones a tomar para que la historia no se repita en la magnitud de daños y
pérdidas ocurridos.
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2. MARCO TEÓRICO
A continuación se presentan algunos conceptos básicos que nos ayudarán a
entender el presente análisis contrafactual. Los conceptos corresponden a los enunciados
por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas-
UNISDR (2009).
Un desastre es considerado como una seria interrupción en el funcionamiento de
una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas
e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la
comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso de sus
propios recursos
Un desastre ocurre cuando algún tipo de amenaza natural encuentra alta
vulnerabilidad. Por ello es que hoy ya no se habla de desastres naturales sino de
‘amenazas’ en el sentido que pueden potencialmente causar daño a la humanidad, a las
economías y al medio ambiente si éstos no se encuentran adecuadamente preparados para
hacerles frente.
Una Amenaza es un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa
que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la
propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y
económicos, o daños ambientales.
Las amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas,
hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de forma
combinada. En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma cuantitativa
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mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en
diferentes zonas, según se determinan a partir de datos históricos o análisis científicos.
Vulnerabilidad son las características y las circunstancias de una comunidad, país,
sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. Existen
diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales,
económicos y ambientales. La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una
comunidad y en el transcurso del tiempo.
La definición de vulnerabilidad la identifica como una característica de los
elementos de interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su exposición.
Sin embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza más
ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos.
En concordancia con lo mencionado líneas arriba, el riesgo viene a ser “la
probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañino”. Por tanto se constituye en una
condición latente que, de no ser modificada o mitigada mediante la intervención humana o
por medio de un cambio en las condiciones del entorno físico o ambiental, causará un nivel
de impacto social y económico hacia el futuro. El grado de riesgo depende de la intensidad
o la magnitud de los eventos físicos y el grado de exposición y de la vulnerabilidad
(Narváez et al, 2009).
Siendo entonces que los desastres no son ni inevitables ni ‘naturales’, la Reducción
de Riesgo de Desastre (RRD) es actualmente un imperativo, debiendo enfocarse
ampliamente en su alcance tal que incluya todo tipo de acciones dirigidas a reducir los
riesgos de desastres. Estas acciones pueden ser de orden político, técnico, social o
económico (Narváez et al, 2009).
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La Reducción del riesgo de desastres, es considerado como el concepto y la
práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al
análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción
del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población
y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento
de la preparación ante los eventos adversos.
Es importante anotar que algunas veces el término “reducción de desastres” ofrece
un mejor reconocimiento de la naturaleza constante del riesgo de desastres y del continuo
potencial que existe de reducirlos.
Gestión del riesgo de desastres, es otro concepto importante que es en si el
proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y
capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento,
con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que
ocurra un desastre. La gestión del riesgo de desastres busca evitar, disminuir o transferir los
efectos adversos de las amenazas mediante diversas actividades y medidas de prevención,
mitigación y preparación.
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3. METODOLOGÍA Y DATOS
La metodología utilizada en el presente trabajo se basa en el diseño del historial
contrafactual comparando la situación ocurrida (desastre/catástrofe) con otra hipotética en
la que se utilizaron de manera oportuna medidas multidimensionales de RRD.
La materia prima del presente estudio lo constituyen los diversos informes y
estudios de casos de los resultados de cada uno de los casos de estudio.
4. RESULTADOS
Los resultados que a continuación se presentan están en base a la información
cualitativa de los casos de estudio, en concordancia con el objetivo planteado, con énfasis
en lo que debiera haberse hecho desde mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas
(a menos del 10%), en cada una de las áreas de impacto.
Huracán Katrina: factores político-económicos que evitaron o
inhibieron una reducción de riesgos más efectiva desde 1950 al
2005
El Huracán Katrina que el 29 de agosto de 2005, tocó la Península de la Bahía de
Louisiana, entre el río Mississippi en el Golfo de México, como un huracán de categoría
4, causó la muerte a más de 1,833 personas y dejó sin hogar a más de medio millón,
generando un costo de daños y pérdidas de aproximadamente 125 billones de dólares. El
impacto fue muy grande, no sólo físico, sino también en otras dimensiones como la
psicológica, que incluso afectó a la propia casa blanca.
Entre los factores políticos-económicos que evitaron e inhibieron una reducción de
riesgos más efectiva desde 1950 al 2005, se encuentran:
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La alta vulnerabilidad de Nueva Orleans poca entendida
La alta vulnerabilidad de Nueva Orleans a Huracanes era bien conocida aunque
poco entendida, por lo que los efectos del Katrina se convirtieron rápidamente en una
catástrofe que pudo evitarse, dado que ya habían estudios realizados que confirmaban la
vulnerabilidad de la costa y la ciudad (Olsón,2012). Sin embargo, el aumento de las
medidas de reducción de la vulnerabilidad no creció en la misma proporción al crecimiento
territorial. Por el contrario, intereses económicos y decisiones políticas redujeron los
presupuestos para las actividades necesarias.
Cuando prevalece el interés por el desarrollo comercial (económico) por encima
de otros, como la protección de la vida (población), a pesar de que se hacen intentos por
atenuarlos, como fue la construcción de diques y canales de derivación en Nueva Orleans,
las consecuencias, tarde o temprano, las sufre la población residente en las zonas.
La superposición de responsabilidades fiscales y miopía política
La superposición de responsabilidades fiscales tanto a nivel de organismos
nacionales, estatales y locales originaron un nuevo espacio de coordinación y de control,
el cual a su vez, generó mayores dificultades en la toma de decisiones y acciones más
rápidas.
El sesgo miope de la política gubernamental
Otro factor fue la miopía política, es decir, la actitud del gobierno de no tomar
decisiones o medidas de mitigación o de reducción de riesgo ante un inminente Huracán de
categoría 5 sobre Nueva Orleans. Aquí se pone de manifiesto el refrán de James Freeman
Clarke en el sentido de que “un político piensa en las próximas elecciones; un estadista, en
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la próxima generación”. En este caso, el gobierno disponía de suficiente
información científica para tomar medidas, pero, como ya es sabido, los desastres son
utilizados por algunos gobernantes para “pagar” los votos recibidos en las pasadas
elecciones o los que recibirá en las futuras elecciones.
Huracán Katrina, 2005: Lo que debiera haberse hecho desde
mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del
10%), en cada una de las áreas de impacto
Las muertes y los daños a la propiedad hubieran sido menores en Nueva Orleans y
otras ciudades a lo largo de las costas del golfo de México, si se hubieran tomado las
medidas de desarrollo económico suficientes (Congleton, 2006), entre ellas las siguientes:
Planificación territorial
A nivel de ordenamiento territorial, se hubieran reducido las perdidas y daños si se
hubiese considerado que los suelos de Nueva Orleans son producto de repetidas
inundaciones que originaron una amplia cuenca de deltas bajas y fértiles llanuras. Además,
que la construcción de diques originaría nuevas áreas secas y planas que quedarían por
debajo del nivel del mar y que éstas serían progresivamente habitadas.
Por otro lado, debió considerarse que tanto los canales naturales como los
artificiales podrían convertirse en medios a través de los cuales, las aguas de tormentas y
huracanes ingresarían a las zonas pobladas del Nueva Orleans contemporáneo asentado a
seis pies bajo el nivel del mar.
El ordenamiento territorial hubiera previsto el riesgo de la construcción
de edificios en las zonas bajas de la ciudad de Nueva Orleans
Se debieron realizar los estudios ambientales requeridos por el Congreso como
parte del proyecto de la construcción de compuertas, y la nueva generación de diques
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propuestos por el cuerpo de ingenieros del ejército y otros profesionales, por un valor de
2.5 billones de dólares. De este modo, probablemente el proyecto habría obtenido la
viabilidad del Congreso. Como se sabe, la causa indirecta de la catástrofe no fue tanto la
magnitud del Huracán Katrina, sino el fallo del sistema de diques de Nueva Orleans
derivada de decisiones políticas y económicas (Congleton, 2006). Los años que tomarían
el reforzamiento o la nueva generación de diques no tendrían comparación con las pérdidas
de vidas y costos económicos que ocasionó en el 2005 el Huracán Katrina.
RRD en los planes de gobierno de los candidatos políticos
Si se hubieran establecido planes de gobierno que contuvieran a la RRD como uno
de sus principales componentes, no sólo se habría reducido el riesgo de pérdidas y daños,
sino que les evitaría, a los políticos, el miedo del castigo electoral por las fallas en la
planificación y atención del desastre. Esto se evidenció luego de la catástrofe de Nueva
Orleans, pues desde las primeras conferencias de prensa en Louisiana y Washington D.
C., prácticamente cada funcionario con responsabilidad para la planificación o prestación
de servicios de emergencias, estuvo apuntando a las fallas de los demás y no reconociendo
las suyas.
El tener en el plan de gobierno a la RRD también contendría de manera clara qué
se debe hacer y quién debe atender a la población en la respuesta inmediata. De esta
manera, no solo se haría un trabajo óptimo y oportuno, sino que hasta les convendría a los
gobernantes de turno, pues evitarían el temor a la desaprobación pública por las tardías
respuestas de atención a damnificados, tal como sucedió en el Katrina.
Además, se evitaría estar a último momento, incluso tardíamente, tomando
paliativos con proyectos de ley de emergencia. Como se sabe, luego del shock originado
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por el Katrina, hubo una tardía respuesta de atención a los damnificados, lo que empezó a
afectar la aprobación pública del Presidente. Probablemente, fue esto lo que motivó la
búsqueda de nueva financiación para atender la zona de desastre, pues en el transcurso de
un mes, siete proyectos de ley de emergencia fueron aprobados por ambas cámaras del
Congreso y firmadas por el Presidente (Congleton, 2006)
Alinear los intereses políticos con la necesidad de la RRD.
Si se hubieran establecido claramente los roles de las organizaciones responsables,
no solo de la planificación sino de prevención, se hubiera evitado que el gobierno
estuviera a cargo de todos los recursos de respuesta ante desastres. Así se habría evitado
que salgan a relucir intereses políticos y de mayores presupuestos, o de prestigio personal
de políticos y jefes de organismos gubernamentales que afectaron la respuesta adecuada a
la necesidad de la población afectada por el Katrina. Es penoso saber que casi la mitad de
la ayuda que se brinda en todos los desastres está motivada más por intereses políticos que
por la necesidad de las personas afectadas (Garrett y Sobel, 2003, citado por Cohen y
Werker, 2008)
Registro confiable de información para evitar el error tipo II
Si se hubiera tenido un registro confiable y oportuno de información, FEMA podría
haber conocido el requerimiento más aproximado, el cuándo y dónde de la verdadera
cantidad de ayuda que se necesitaba; no sólo la eficacia de la respuesta se hubiera dado,
sino que se hubiese evitado recurrir al denominado error de tipo II.
Siendo que el error de tipo II, por lo general, no es altamente visible y no es
fácilmente asociado con la responsabilidad de la persona o institución que toma la
decisión, es el más frecuente de “cometer” , y fue precisamente el que optó FEMA ante el
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Huracán Katrina. Ante tal incertidumbre, se hace necesario plantearse la que
podríamos llamar una decisión 1.5 (1.5 es la mitad de la suma 1 + 2) en la que se tengan
los elementos de juicio suficientes y oportunos para tomar la decisión acertada, oportuna y
equilibrada. Por supuesto que uno de los elementos imprescindibles será la información
confiable que se deba recibir, dado que se corre el riesgo de que esté permeada por
intereses económicos o políticos.
Trabajo de planificación concertado con la sociedad civil
Si se hubieran aprovechado las capacidades y recursos del sector privado en la
planificación para la RRD incluida la respuesta, se habrían reducido los riesgos y evitado
las perdidas y daños, así como los suministros que estos sectores tienen para la respuesta.
Esto quedó evidenciado en las organizaciones privadas y estatales que ofrecieron su
ayuda, la cual en algunos casos fueron rechazadas y otras subutilizadas. Como ejemplo
podemos citar el caso del impedimento de intervención de la Cruz Roja y de los 1000
bomberos que terminaron repartiendo volantes del FEMA o el muy alto costo
($1,3 billones) en la adquisición de 95.000 viviendas temporales que finalmente no fueron
todas utilizadas, generando un muy alto costo beneficio (gasto estimado de $125.000 a
$200.000 por familia).
Las autoridades gubernamentales deben entender que organizaciones privadas de
ayuda existen no para competir, sino para complementar el trabajo de la Gestión y
Respuesta.
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Definir responsabilidades y asignación presupuestal para reducir la
vulnerabilidad y generar resiliencia.
Si se hubieran mantenido las asignaciones presupuestales y mantenido al FEMA
como una organización con independencia y autonomía, con un nivel de descentralización
y procedimientos que le permitieran tomar rápidamente las decisiones que se requieren
para adoptar medidas de orden preventivo y de respuesta rápida y pertinente.
Decisión de asignar recursos para la evacuación
Hubo falta de decisión política para otorgar los recursos necesarios, junto a la
decisión de evacuación de Nueva Orleans, entre ellos el transporte que facilitaría el
traslado de las personas que carecían de movilidad, así como refugios en lugares más
seguros. La ausencia de estos y otros servicios, unidos a la desconfianza de la información
gubernamental, hizo que muchas personas decidieran quedarse en el lugar.
Terremoto en Chile, 2010: Lo que debiera haberse hecho desde
mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del
10%), en cada una de las áreas de impacto
Como menciona la CEPAL y el BID en un informe del 2007, Chile es el país más
sísmico a nivel global, así como también es el que ha registrado el evento sísmico
(terremoto) de mayor liberación de energía (Mayo de 1960), generando desde el punto de
vista económico, grandes impactos.
De acuerdo a la base de datos del Centro para la Investigación de la Epidemiología
de los Desastres (CRED), Chile ha sufrido 228 grandes desastres desde 1900, de los
cuales 30 fueron terremotos. Desde 1960 al 2009 ha sufrido 14 terremotos que dejaron un
total de 5 979 993 de víctimas (muertos más población afectada). Entre los 10 eventos más
devastadores ocurridos en el período de 1900 a 2010, nueve de ellos fueron terremotos que
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ocasionaron 58,650 muertes. Entre los 10 eventos más devastadores en términos de
impacto económico entre 1939 y 2002 los terremotos causaron daños del orden de
1, 941400 millones de dólares.
El informe de la CEPAL y el BID (2007) también contiene el escenario de un
potencial sismo de magnitud Mw= 8,5 en la zona de subducción frente a las costas de la
regiones sexta y séptima chilenas, por lo que el país estuvo en cierto modo preparado para
el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010, que tuvo una magnitud de Mw= 8.8 a
una profundidad de 21.7 millas causando la muerte/desaparición de 562 personas. Los
costos estimados de daños y pérdidas fueron del orden de los 30 billones de dólares,
teniendo mayor incidencia en las poblaciones costeras de las regiones sexta, séptima y
octava, consideradas en el escenario potencial del informe citado líneas arriba.
La severidad e intensidad del terremoto pudo sumir a Chile en una catástrofe; sin
embargo, solo fue un desastre porque Chile, a la fecha, cuenta con diversas instituciones y
normas orientadas a la Reducción de Riesgo de Desastre y a la generación de resiliencia.
Una de ellas es el reglamento de construcción, supervisión y uso del terreno,
implementado hace 30 años. Además, que la mayoría de sus ciudadanos, haciendo uso de
la “disponibilidad” heurística, al haber experimentado movimientos telúricos en el
pasado reciente, valoran las medidas y recomendaciones emitidas por las autoridades en
materia de prevención y mitigación. Sin embargo, las pérdidas y daños podrían haber sido
menores si se hubiera realizado:
Planificación conjunta con el sector privado
Si a nivel gubernamental o público se hubieran planificado e implementado los
programas de RRD de manera conjunta con el sector privado, las pérdidas y daños pudieran
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haber sido menores porque el sistema gubernamental se hubiera visto fortalecido de
manera integrada; vale decir, a nivel económico, social y medioambiental.
Integración de instancias de infraestructura económica pública
Si la regulación pública hubiera sido integrada entre las diferentes instancias
relacionadas con el diseño, el control y la organización de la infraestructura económica,
incluyendo al sector privado, se hubiera tenido una mayor concertación y los mecanismos
de control y fiscalización de las concesiones de las obras de infraestructura. Esto hubiera
sido más eficiente, y se hubiera evitado el colapso de algunas obras que pudieran haber
estado con una subvaluación del riesgo.
Considerar dentro de la planificación de la RRD el cumplimiento de lo
establecido en el código sísmico en relación a los bienes no
estructurales
Los daños no estructurales en hospitales y centros asistenciales de salud en las tres
regiones más afectadas, superaron a los daños estructurales. De igual modo, en algunos
puertos como el de Talcahuano, la mala disposición o apilamiento de contenedores
originó mayor daño al ser arrastrados por el tsunami hasta 300 metros del lugar en el que se
encontraban en el puerto.
Si se hubiera tenido claro quién es el responsable del diseño, la instalación y la
inspección de anclaje y refuerzo de los componentes no estructurales, no hubiera llegado a
niveles tan altos (62% en promedio) en los hospitales públicos de las regiones afectadas por
el terremoto. Se debió poner énfasis especial en los sistemas no estructurales de
instalaciones críticas como hospitales, aeropuertos y sistemas de distribución de agua
(EERI Special Earthquake Report — June 2010).
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Instrumentación de programas de reactivación de flujo económico
Si se hubiera contado con programas e instrumentación eficiente que permitan
reactivar el flujo económico en las zonas más afectadas, la recuperación de las mismas
hubiera sido más rápida y los impactos negativos sobre el ciclo económico hubieran sido
menores.
Zonificación macroeconómica de riesgo de desastre
Considerando el aporte al PBI por regiones, desde el punto de vista económico,
debería haberse establecido en el plan de RRD, en orden prioritario, el asegurar la
infraestructura generadora de los ingresos, con énfasis en las regiones como la del Bío Bío
(VIII Región) que es la segunda en aportar al PBI total nacional y con aportes
significativos en los sectores importantes como la pesca (22,5%) y la industria
manufacturera (20,4%). Lo mismo debió hacerse en el sector electricidad, gas y agua
(20,0%), pues está demostrado por diversos estudios, que el impacto neto final del
desastre depende del nivel de desarrollo de las instituciones, el ingreso per cápita, el nivel
de educación de la población, el grado de apertura de la economía o el tipo de daño al
capital (Noy, 2009; Okuyama y Sahin, 2009; Loayza y otros, 2009; Toya y Skidmore,
2007; Markandya y Pedroso-Galinato, 2009, citados por UN ECLAC 2010).
Estudios de microzonificación sísmica
Se reconoce que Chile tiene un sistema avanzado de zonificación sísmica, sin
embargo, este podría haber sido más efectivo si se hubiere dado un paso más realizando
estudios a nivel de microzonificación sísmica en todo el país, con énfasis en las zonas que
registran lagunas sísmicas.
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Supervisión de la aplicación del código de construcciones
El total de viviendas afectadas pudo ser menor al 44% (440,000 viviendas) en las
tres regiones más afectadas (VI, VII y VIII Regiones) así como la infraestructura
hospitalaria y establecimientos educacionales, si se hubiera supervisado estrictamente el
cumplimento del código de construcción, poniendo énfasis en las viviendas de sectores
rurales pobres construidas en adobe y las del sector educación.
Una considerable cantidad de hospitales, centros asistenciales de salud y
establecimientos educacionales quedaron total o parcialmente destruidos, inutilizándolos
para abastecer las necesidades básicas y urgencias de la población en riesgo. En el sector
educación el daño pudo ser menor al 67% que se registró en la región del Bío Bío y al
47% que tuvo en la región del Maule.
Normas de Planificación territorial
Debieran haberse aplicado antes del 2002, año en el que entró en vigencia el
programa de actualización, las normas de Planificación Territorial de Chile y la
instrumentación de planificación, así como la evaluación de riesgos, cada uno a nivel de
planificación local y regional.
Compartir el riesgo: cobertura de seguros de desastres
Si se hubiera ampliado la cobertura de seguros para infraestructura pública y para
las viviendas que ya no están bajo el sistema de crédito hipotecario, así como para las
construidas en adobe, que significaron un tercio de las pérdidas residenciales, habría
resultado menos oneroso al gobierno central la rehabilitación o reconstrucción de las
mismas.
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Terremotos de Nueva Zelanda, 2010 y 2011: Lo que debiera haberse
hecho desde mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a
menos del 10%), en cada una de las áreas de impacto
Nueva Zelanda es un país que tiene un riesgo anual de muerte por terremotos y
deslizamientos de tierra del orden del 10-6
o mayor (promedio del conjunto de la
población). Sin embargo, los terremotos y los deslizamientos de tierra no afectan a todas
las áreas del país por igual, por lo que algunas personas pueden ser expuestas a niveles de
riesgo que son de 10 -5
o más por año en áreas de bajo / medio riesgo y 10-4
o más en zonas
de alto riesgo (GNS Science and The Christchurch City Council, 2012). Sin embargo, el
número de muertes por terremotos durante el período comprendido entre 1858 y 2011 ha
sido pequeño (474 muertes).
Durante los años 2010 y 2011, en un período menor a seis meses, Nueva Zelanda
fue afectada por dos grandes terremotos. El primero fue de magnitud 7.1 y ocurrió a las
4:35 a.m. del día 04 de setiembre de 2010, mientras que el segundo fue de magnitud 6.3 y
ocurrió a horas 12:51 del día 22 de febrero de 2011. Ambos terremotos tuvieron como
zona de impacto humano la ciudad de Christchurch; sin embargo, los daños causados
fueron diferentes. Aun cuando el primero de los terremotos fue de mayor magnitud, los
daños fueron menores y hubo cero números de muertes; mientras que el segundo cobró la
vida de 181 personas.
Desde el punto de vista técnico se puede decir que la diferencia de los daños y
pérdidas de ambos terremotos se debe a las distintas horas en que se dieron y a las
diferentes distancias y profundidades del epicentro; así como a la proximidad a una densa
área poblada y a la naturaleza pobre de los suelos de Christchurch. El primero de los
terremotos se dio a 45 km. del oeste del Distrito Central de Negocios de Christchurch
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(CBD); mientras que el segundo estuvo localizado a solo 5 km del CBD, y combinado con
la alta licuefacción de los suelos, originó la muerte de más de un centenar de personas y
numerosas pérdidas económicas.
Las muertes y los daños al acervo y a los flujos hubieran sido menores en
Christchurch si se hubieran tomado las medidas políticas y económicas siguientes:
Identificación oportuna de la falla geológica responsable de ambos
terremotos
Si se hubieran realizado estudios de mayor profundidad para conocer mejor la
dinámica y estructura del suelo, considerando que los suelos de Christchurch son arenosos,
por tanto propensos a alta licuefacción, las exigencias de los requerimientos del código de
diseño de edificios hubieran sido mayores a las actuales. Esto hubiera servido tanto para la
construcción de nuevas edificaciones como para el reforzamiento de las viviendas antiguas
o los diferentes tipos de edificios con alto riesgo de daños por terremoto de Christchurch y
otras ciudades de moderada actividad sísmica.
Resiliencia comunitaria
Como lo observaron los miembros del equipo de Degenkolb (2011), la comunidad
ha sido incapaz de recuperarse rápidamente, debido a la falta de preparación en resiliencia
comunitaria, cuyo rol propulsor lo debe tener el gobierno local. Por tanto, cuán importante
hubiera sido trabajar más el tema de la resiliencia comunitaria, sobre todo la adaptativa
Reforzamiento de las “líneas de vida”
Si se hubiera tomado en cuenta que la estructura del suelo arenoso, ante un
terremoto, sufriría alta licuefacción que afectaría las “líneas de vida” de agua y
alcantarillado, se hubieran tomado las medidas adecuadas en los códigos de construcción,
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de tal forma que hubiera disminuido la cantidad de personas (más de 80,000) que
demandaron agua y baños luego del terremoto de febrero de 2011.
Reforzamiento y monitoreo del código de construcciones
Aunque Nueva Zelanda cuenta con un código de construcción muy estricto en
relación a edificaciones y terremotos, no todos los edificios, especialmente en Christchurch,
con un gran número de viviendas e inmuebles antiguos, soportaron la magnitud del
terremoto. Si las edificaciones que fueron reforzadas en 1968 hubieran sido hechas con
mayores exigencias, sobre todo en aquellas construidas con albañilería no reforzada
(URM), uniformizando la técnica y el uso de materiales, así como a los diferentes niveles
de resistencia de los materiales usados, los daños hubieran sido menores y no se habrían
tenido que demoler algunos de las edificaciones que quedaron ligeramente inclinadas por la
licuefacción de los suelos.
Actualización de medidas tendientes a la RRD
Considerando que los sistemas sociales están en un estado de cambio continuo
(Klein et al, 2003), las medidas de mitigación deben ser actualizadas con cierta frecuencia,
y no esperar a hacerlo después de cada desastre, sobre todo en el tema de la resiliencia
comunitaria, entendida como la capacidad o habilidad de una comunidad para anticipar,
prepararse, responder y recuperarse rápidamente de los impactos de los desastres. Dicho de
otra forma, que las comunidades resilientes deban estar organizadas de tal manera que los
efectos de un desastre sean mínimos y el proceso de recuperación sea lo más rápido posible
(Mayunga, 2007).
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Se debe considerar el rol importante que juega el capital humano en la construcción
de la resiliencia comunitaria al tomar conocimiento de los riesgos, la historia del riesgo, y
el riesgo de desastres en su comunidad.
Estudios de estabilidad de laderas
Si se hubieran realizado en el pasado los estudios geomorfológicos y la cartografía
respectiva de los riesgos de inestabilidad de ladera de las colinas, especialmente las
cercanas a Puerto Hills, los daños por derrumbes con la consecuente caída de rocas durante
los sismos de setiembre 2010 y febrero 2011, hubieran sido menores porque se habrían
tomado las medidas de mitigación respectivas, tanto para las familias que viven abajo o
encima de las colinas o acantilados.
Terremoto de Haití, 2010: Lo que debiera haberse hecho desde
mediados del siglo XX para minimizar las pérdidas (a menos del
10%), en cada una de las áreas de impacto
Las tormentas y los huracanes han sido los eventos más recurrentes en la zona del
caribe, siendo a la vez los responsables del mayor número de personas afectadas y de la
mayoría de los daños en la infraestructura. Así sucedió en el 2008 con la población de Haití
que enfrentó hasta cuatro grandes huracanes que originaron la muerte de 1000 personas y
afectaron otras 800,000. Esto podría haber sido una de las causas por las que sus
“esfuerzos” estuvieron más orientados a protegerse de los embates de estos eventos,
descuidando lo referente a los riesgos de terremotos.
En resumen Haití nunca estuvo preparado, aun cuando diversos estudios como el de
C. DeMets y M. Wiggins-Grandison realizado en 1992 establecieron la posibilidad de que
la falla de Enriquillo pudiera estar al final de su ciclo sísmico, describiendo, incluso, un
escenario de un terremoto de magnitud 7,2. Otro de los estudios es el de Paul Mann y
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equipo quienes recomendaron tomar como prioridad alta la de los estudios históricos de
movimientos sísmicos, incluido el de la falla de Enriquillo, que fue totalmente bloqueada y
había registrado algunos terremotos en los últimos 40 años. Un artículo publicado en el
diario Le Matin de Haití en septiembre de 2008 mostraba los comentarios del geólogo
Charles Patrick, quien decía que había un alto riesgo de mayor actividad sísmica en Puerto
Príncipe (Taringa, 2010).
Al igual que en la mayoría de los terremotos, la principal causa de muerte y lesiones
de éste fueron las fallas estructurales, la mala ubicación de las edificaciones, el escaso
fundamento del suelo y sobre todo la ausencia de códigos de construcción. Por ello,
debieron haberse hecho, desde mediados del siglo XX, las siguientes acciones para
minimizar las pérdidas (a menos del 10%):
Planificación territorial
Considerando que la ciudad de Puerto Príncipe creció de, aproximadamente, 1
millón de personas en 1985 a 3 millones en 2010, debió establecerse una política de
ordenamiento territorial tal que hubiera evitado la alta concentración poblacional que tenía
al 12 de enero de 2010.
La ausencia de ordenamiento territorial se ve reflejada en la ciudad de Puerto
Príncipe, sin registro de un código de construcción que garantizara los mínimos requisitos
para la construcción de edificaciones con las mínimas exigencias para hacer frente a
movimientos sísmicos.
Gobernanza eficaz: Rendición de cuentas
La rendición de cuentas con el establecimiento de “actores” y “foros” hubiera
contribuido al establecimiento y cumplimiento de las normas y códigos de construcción.
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Así las principales causas de las pérdidas de la catástrofe de Haití, no hubieran sido tres:
“construcción, construcción y construcción” (Olson , 2012), pues la ausencia del
reglamento de construcción por décadas creo una vulnerabilidad a terremotos. Estaban tan
preocupados por las amenazas de huracanes que no prestaron atención a la amenaza de
terremotos.
No corrupción pública
Si los niveles de corrupción de las autoridades públicas, que ya eran altos antes
del terremoto: 48.2% en el 2008 siendo el soborno a funcionarios públicos del orden del
53.6% (Barometro de las Americas por LAPOP), hubieran sido menores, entonces los
escasos recursos del fisco podrían haberse direccionado en algunas medida hacia la
reducción de la vulnerabilidad de la población.
Recuperar confianza en el gobierno local
Uno de los efectos políticos del terremoto en Haití fue el incremento de la
desconfianza en el gobierno nacional y local, sobre todo en las zonas afectadas, lo cual nos
debe llevar a pensar en lo que debería hacerse para ganar la confianza de la población.
Especialmente, en las poblaciones que han sufrido daños en sus viviendas y que esperan la
intervención del gobierno local para aliviar o remediar esta situación lo más pronto posible.
A manera de conclusión podemos mencionar que se debieron tomar las siguientes
acciones para reducir los efectos adversos en la vida, el acervo y los flujos de los países
materia del presente estudio:
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a) Trabajar el desarrollo desde la perspectiva social y no sólo económica.
b) Considerar la vulnerabilidad desde la perspectiva estructural o física de las
edificaciones y no como procesos integrados con aspectos socio-económicos y
políticos (Juneja, 2008).
c) Trabajar en la reducción de la pobreza y desastres. Considerando la relación
existente entre la vulnerabilidad, los desastres y la pobreza, trabajar en ello
debe ser un imperativo para el desarrollo, ya que se podrían reducir los desastres
y consecuentemente la pobreza. Si se hubiese apostado por la gestión del riesgo
más que en la respuesta a los desastres, otro sería el panorama actual de los
países como Haití, cuyo costo de reconstrucción no tiene punto de comparación
con lo que pudiera haberse invertido en programas de mitigación y reducción,
sobre todo, en materia de la aplicación de normas de construcción de
edificaciones.
d) Enfocarse en la resiliencia. Los programas de ayuda social en los países pobres
estuvieron más orientados a suplir necesidades básicas y no a acciones
integradas a la RRD.
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