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Análisis crítico sobre los éxitos y fracasos de los planes urbanos
Zulma Bolívar Urbanista USB 1982
Investigador Docente, IU-FAU-UCV Docente Coordinación Diseño Urbano UNIMET
Presidente Instituto Metropolitano de Urbanismo Taller Caracas
PLANIFICACIÓN URBANA EN VENEZUELA
Un balance de 75 años de experiencia
La planificación urbana debe elaborar planes reales, viables y confiables, que establezcan actuaciones de factible financiamiento y ejecución que den respuesta a los requerimientos de su población acorde a las particularidades de su contexto legal, político, económico, social y espacial.
(Instituto Geográfico Agustín Codazzi, República Colombia, 2004)
El urbanismo señala el conjunto de medidas de orden arquitectónico, estético, cultural y económico que tienen como finalidad asegurar el desarrollo armónico y racional de las aglomeraciones urbanas
(Armand-Fargues M, 1996)
LO URBANO COMO PROFESIÓN
El Estado con su capacidad de movilizar recursos y acondicionar el territorio para los asentamientos humanos puede y debe influir decisivamente en la evolución de las ciudades, orientándolas hacia patrones cónsonos con objetivos socialmente deseables: es aquí donde aparece la planificación urbana, como función pública de carácter social
(Víctor Fossi (1992)
EL DEBER SER
PLANIFICACIÓN Proceso metodológico para optimizar la racionalidad de la toma de decisiones.
• Aquello que se quiere: fines u objetivos
• La manera de lograr lo que se quiere: medios o instrumentos.
Es la tecnología permanente, ininterrumpida y
reiterada del Estado y la sociedad, destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la República.
Artículo 2°. Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación. Publicada en Gaceta Oficial N° 5.554 de fecha 13 de noviembre del 2001.
SISTEMA NORMATIVO DE LA PLANIFICACIÓN EN VENEZUELA (CRBV)
EL DEBER SER
SISTEMA NORMATIVO DE LA PLANIFICACIÓN EN VENEZUELA (CRBV)
Es una herramienta técnica propia de
la actividad gerencial del Estado y,
al mismo tiempo, como objeto de
ordenamiento jurídico,
representa dentro del proceso de la
Ordenación del Territorio,
la oportunidad para racionalizar
decisiones con trascendencia espacial
y ordenar provisoriamente conductas y
relaciones funcionales sobre bases
geográficas y espaciales, teniendo
presente los recursos existentes y la
mejor satisfacción de las necesidades
humanas.
MINFRA, 2003.
LA PLANIFICACIÓN URBANA
EL DEBER SER
Es una herramienta técnica propia de la
actividad gerencial del Estado y, al mismo
tiempo, como objeto de ordenamiento
jurídico, representa dentro del proceso de
la Ordenación del Territorio, la
oportunidad para racionalizar decisiones
con trascendencia espacial y ordenar
provisoriamente conductas y relaciones
funcionales sobre bases geográficas y
espaciales, teniendo presente los recursos
existentes y la mejor satisfacción de las
necesidades humanas.
(MINFRA, 2003).
LA PLANIFICACIÓN URBANA
Es el instrumento de la planificación a través de cual se materializa la política pública y donde se manifiesta como se concibe la ciudad en un contexto particular de la evolución histórica.
EL DEBER SER
Articulo 156, ordinal 19, “..el establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística es competencia del poder nacional". Articulo 178, ordinal 1, “.. la ordenación territorial y urbanística es competencia del poder municipal”
EL PLAN URBANO
LA REALIDAD URBANA
LA GRAN INCÓGNITA
¿Diferencia entre la teoría y la práctica del proceso de planificación y gestión urbana local?
EL CUESTIONAMIENTO
¿Porque no se implementan las actuaciones propuestas en los planes urbanos?
LOS PLANES URBANOS COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN
Desbalance entre lo planificado y lo ejecutado
Desequilibrio entre lo deseado y lo existente
Desfase entre lo requerido y lo construido
Conjunto de iniciativas, instrumentos y mecanismos para la normar la
ocupación, uso y desarrollo del suelo urbano,
articuladas por fuerzas políticas e iniciativas de la sociedad local, teniendo
como fin la generación de procesos de planificación que aseguren la
preservación del interés público frente al privado
GESTIÓN URBANA
LA REALIDAD URBANA
El municipio se considera el actor de mayor relevancia dentro del proceso de desarrollo de las ciudades intermedias de América Latina y el Caribe[1], y la mejora en sus procesos de gestión, administración y financiamiento, constituye la base fundamental para el cumplimiento de las competencias asignadas por ley.
[1] Gestión Urbana en Ciudades Intermedias de América atina y el Caribe, Resumen
y supuestos de gestión urbana., División del medio ambiente y desarrollo
sustentable, Naciones Unidas, CEPAL, ECLAC, 1996.
Quien planifica
Quien aprueba
Quien ejecuta
Que se planifica
Cómo se hace
Cuanto cuesta
Quien lo financia
En cuanto tiempo
¿Existe o ha existido una política de Estado para dictar lineamientos de planificación urbana ?
¿Existe o ha existido una política de Estado para fortalecer las administraciones municipales
EL PROBLEMA
Identifiquemos actores, roles y competencias en materia URBANA
Nación y Municipio
1
2
3
4
5
0,30% (1) Elaborado y aprobado en el lapso
establecido por la LOOU (1987-89)
2,39% (8) En elaboración
25,97% (87) Concluido pero no aprobado
municipios)
3,58% (13) Elaborado, aprobado y
publicado
67,76% (227) Sin instrumento de
planificación
EL MARCO LEGAL
• No prioriza la ciudad como unidad funcional
• Competencia concurrente entre el Estado Nacional
y la Administración local (CRBV)
• Autonomía relativa del gobierno municipal (CRBV)
• Posibilidad de elegir el modo de gestión (LOPPM)
• Opción de desarrollar formas alternativas de
gestión del suelo (LOPPM)
• Sistema Jerarquizado de Planes (LOOU)
EL PLAN URBANO (1987-Hoy)
No considera elementos indispensables para
viabilizar la implementación de las actuaciones
urbanas:
Gobernabilidad, Gestión, Disponibilidad de
Recursos, Seguimiento y Control
Elaboración de PDUL
EL PROBLEMA
1
2
3
4
5
De los 335 municipios de Venezuela (2007)
Elaboración de PDUL
Los países desarrollados
o en vías de ….
• La Planificación
Estratégica Urbana
(CIDEU)
• El Gobierno en red
• La Gestión de
Resultados para el
Desarrollo (BID)
• La formulación de
proyectos (CO-CITY)
• Cooperación
• Concertación
• Participación
LA ACADEMIA
LA INVERSIÓN PRIVADA
LA COMUNIDAD
LA AUTORIDAD COMPETENTE
EL DESARROLLO Y LA GESTIÓN LOCAL
ADECUACIÓN DE LA NORMATIVA A LA DINAMICA URBANA
LA TENDENCIA MUNDIAL
GESTIÓN DEL FINANCIAMIENTO, CONTROL Y SEGUIMIENTO
PLAN = PORTAFOLIO DE PROYECTOS
PRESUPUESTO POR PROYECTO
GOBERNABILIDAD
EL SISTEMA INTEGRADO DE PLANES:
Propuestas físico espaciales
con poca consideración de variables socio económicas,
poco factibles y
dependientes de la voluntad política
PLANES COMO HERRAMIENTAS DE PLANIFICACIÓN
• Nacional de Ordenación del Territorio
• Regional de Ordenación del Territorio
• Municipal de Ordenación del Territorio
• Ordenación Urbanística
• Desarrollo Urbano Local
• Especiales
• Sectoriales
• Esquemas sumarios
• Áreas naturales protegidas y áreas de uso especial
Varían en ámbito geográfico y alcance
No se ajustan a la realidad de cada localidad
¿ QUE TIENE VENEZUELA?
Hay estados con
un municipio
(Vargas),
otros con 29
(Táchira),
Hay municipios
como el Raúl
Leoni de Bolívar
con 54.386 km2 -
el municipio
Diego Bautista
Urbaneja de
Anzoátegui tiene
12 km2.
Libertador de
Caracas supera
los 1.933.186 hab,
mientras que
Municipio
Pedernales de
Delta Amacuro
tiene 6.990 hab.
335 MUNICIPIOS con las MISMAS FUNCIONES
PERO DIFERENTES
ESCALAS, ALCANCES, PROBLEMÁTICA y niveles
de GOBERNABILIDAD
15 municipios (Bolívar ,
Guarico, Apure, Delta
Amacuro y Amazonas) tienen
entre 1 y 5 hab/km2
ocupando el 40% del territorio
del país.
Los municipios de 9 Estados
(Táchira, Bolívar, Anzoátegui,
Aragua, Lara, Distrito Capital,
Aragua, Carabobo, Miranda y
Zulia) concentran el 60% de la
población en el 6,9% del
territorio
DIFERENCIAS
Población,
Empleo,
Recursos,
Gobernabilidad,
Desarrollo,
FUTURO
Razones del FRACASO
El Sistema de Planes basa su clasificación en la División Político
Administrativa. Un conjunto heterogéneo de ámbitos territoriales con
inmensas diferencias políticas, económicas, sociales, ambientales y físico
espaciales.
La generalidad de las administraciones locales no logra desarrollar a cabalidad ninguna de sus competencias. Sólo el 3,88% (13 de los 335 alcaldías del país), ha elaborado y aprobado su respectivo
plan de desarrollo urbano local (PDUL) desde la promulgación de la LOOU en 1987.
Razones del FRACASO
Caso Caracas MINDUR, OMPU, OLPU´s, CLPPP, IMUTC, CMPPP 5 municipios
0 PDUL
1 Área Metropolitana 0 POU 1 Plan Estratégico
PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL (PDUL) MUNICIPIO LIBERTADOR (1993-1996) elaborado sin aprobar Ordenanza de Zonificación del Municipio Libertador (1989)
CHACAO Y SUCRE Ordenanza de Zonificación del Distrito Sucre (1982)
BARUTA Y EL HATILLO: Ordenanza de Zonificación del Sector Sureste (1983)
CHACAO, BARUTA, EL HATILLO PLAN DE DESARROLLO URBANO LOCAL (PDUL) en elaboración y/o aprobación
La LOOU establecía que para 1989 todos los municipios debían haber elaborado su PDUL Las ordenanzas de zonificación deben ser revisadas cada 10 años
La planificación tradicional (1940-2000) no hacía propuestas sobre las zonas informales. Señalaba “Áreas Especiales” o “Áreas en Estudio”, sin norma ni control
Razones del FRACASO
• Los municipios son la unidad político-administrativa primaria de organización en el
país, pero no siempre UNA CIUDAD =UN MUNICIPIO
• Tiene fines político- electorales más que funcionales
• Un conjunto de municipios interconectados puede conformar una ciudad, Valencia y
el Área Metropolitana de Caracas (AMC) están integradas por 5 municipios. Casos
similares son las conurbaciones de Maracaibo, Barquisimeto, Barcelona-Puerto la
Cruz, etc
• Un municipio puede ser una ciudad pero depende funcionalmente de su entorno
inmediato (Guarenas-Guatire, Altos Mirandinos, o Vargas vs. AMC)
• A veces, hay municipios tan dispersos y poco densos que no tienen ciudad
• Poco efecto demostrativo - falta de credibilidad en la ciudadanía (Plan no gana votos)
• Mínimo porcentaje de inversión en la materia (Juan Carlos Rodríguez USB -URBANA 23)
• Desconocimiento del valor del Plan como INSTRUMENTO DE GESTION (Alcaldes)
• FALTA DE VISIÓN GLOCAL, Pensar Global y Actuar Local (Alcaldes)
La planificación tradicional (1940-2000) no hacía propuestas sobre las zonas informales. Señalaba “Áreas Especiales” o “Áreas en Estudio”, sin norma ni control
Detalle de los ÉXITOS
• Visión integral de la ciudad - Propuesta (Imagen-Objetivo)
• Detalle de inventario de equipamientos y servicios
Estructura Urbana - población y empleo
• Se estructuran Sistemas de Ciudades y se jerarquizan en función a su grado de
desarrollo actual y futuro
• Posicionamiento de la autoridad local en el control del suelo urbano a través de las
ordenanzas de zonificación /creación de las OLPU’s
• Complementariedad
Manejo mas eficiente de las redes
Incorporación de las áreas informales
Fortalecimiento de la Administracion Local
• Se oficializa la Participación vecinal
• EJEMPLO Barquisimeto... colaboración intergubernamental
Planificación tradicional Físico-Espacial + Planificación Estratégica
Algunos ERRORES
• Actuaciones a corto plazo no demostrativas (no había victorias tempranas)
Incumplimiento a mediano y largo plazo...
• No se desarrollan mecanismos de obtención de recursos extraordinarios
que aumenten la factibilidad en el cumplimiento de las metas
• Falta de coordinación intermunicipal en poblaciones vecinas o conurbaciones. No se
institucionaliza la metropolitanidad
• Ordenanzas de zonificación como único instrumento de gestión
• No se recuperan plusvalías urbanas.
• No se fomentan Asociaciones Público-Privadas
• Se otorgan Variables Urbanas Fundamentales sólo en Áreas Formales
• No se norma el Espacio Publico
Algunos ERRORES
• No se concilia Autoridad – Territorio – Tiempo -
Presupuesto
Programa de Actuaciones Urbanísticas Vs. Periodo
Gubernamental
Inversión requerida vs Disponibilidad Financiera y
presupuestaria
Presupuesto municipal vs. demanda de la comunidad
• Falta de credibilidad por ausencia de obras
• Visión política antes de visión de ciudad
• Composición del presupuesto municipal (ordinarios y
extraordinarios)
Generación de recursos adicionales LOPPM
• No se incluyeron criterios de Sostenibilidad Urbana
- Ciudades Emergentes y Sostenibles-
ALGUNAS REFLEXIONES
• Centralización
• Desconocimiento de la autonomía local
• Discrecionalidad y corrupción
• Se tergiversa “el poder del pueblo”
Disenso, desencuentro y desorganización
MÁS LEYES UN OBJETIVO POLÍTICO • La efectividad del sistema de
planes es altamente cuestionable
• La reforma es necesaria
• Hay que sincerar la situación actual
y saldar vacíos
• Introducir nuevos mecanismos de gestión Y GENERACIÓN DE RECURSOS
• Hay que incentivar las Alianzas Publico Privadas
• Implementar un proceso de planificación del desarrollo, acorde con la dinámica urbana, dirigido a cumplir los objetivos del milenio y
lograr ciudades sostenibles es necesario
CONCLUSIONES
CONTEXTO
URBANO
El gobierno local
Autonomía para crear mecanismos que permitan cumplir con sus competencias en materia de
ordenación urbanística
Impulsa el
financiamiento de
actuaciones
urbanísticas del gobierno local
Herramientas de
gestión urbana
logro de fines
colectivos con
participación de la
inversión privada y disminución del
gasto público
La planificación
urbana y el ordenamiento
territorial como
función pública
que define
autoridades,
procedimientos y
competencias
Recursos y formas
de financiamiento
Distribución
proporcional de las
cargas y beneficios
de las actuaciones
urbanísticas
Voluntad política
Capacidad operativa de la administración municipal
Participación ciudadana
Ordenanzas de
zonificación
Control volumétrico
CONTEXTO
SOCIAL Y
POLÍTICO
Participación ciudadana
Cogestión público - privada
Coordinación
Concertación
Conciliación
Oferta y demanda
de espacio
Mercado inmobiliario
CONTEXTO
ECONÓMICO
FINANCIERO
CONTEXTO
JURÍDICO
EL PLAN COMO INSTRUMENTO
CONCLUSIONES
• Conciliar disponibilidad de recursos con necesidades
• Visión global e intersectorial del sistema urbano a largo plazo.
• Identifica tendencias y anticipa oportunidades.
• Formula objetivos prioritarios y concentra recursos limitados en temas críticos.
• Estimula el diálogo y el debate interno.
• Genera consenso y compromiso comunitario para la acción.
Incorporar la Planificación Estratégica Urbana (CIDEU)
CONCLUSIONES
Gestión de Resultados para el Desarrollo (BID) Cinco pilares • Planificación orientada a resultados • Presupuesto por resultados • Gestión financiera, auditoría y adquisiciones • Gestión de programas y proyectos • Monitoreo y evaluación Fortalecer la planificación para resultados articulando la visión de largo plazo con el plan de mediano plazo y con el presupuesto anual 1. Definir pocos objetivos y metas prioritarios de manera participativa. 2. Elaborar la estrategia y validarla ante la sociedad 3. Realizar la planificación operativa: Identificar insumos, procesos y productos para lograr los objetivos y
las metas propuestas. Designar a los responsables institucionales y personales Identificar y asignar los recursos financieros para la ejecución de cada
uno de los programas y el logro de sus metas.
Balancear Política vs. Gerencia.
Controlar la actuación de los decisores públicos y defender la institucionalidad
Capacitación del capital humano
Voluntad y Capacidad de los Gobernantes
Participación real y efectiva de todos los actores de la
sociedad
Recursos y financiamiento, Instrumentos de gestión
del suelo
Normativa Ad hoc y
actualización de la división político administrativa de la
nación
CONCLUSIONES
PLANIFICAR Y GERENCIAR LA CIUDAD
La planificación tradicional (1940-2000) no hacía propuestas sobre las zonas informales. Señalaba “Áreas Especiales” o “Áreas en Estudio”, sin norma ni control
CONCLUSIONES • Asumir las buenas practicas • Seguir la tendencia mundial
Sostenibilidad, Implementar la Eficiencia Constructiva, Mitigación del Cambio Climático, Promover la Movilidad no motorizada Privilegiar al Peaton Fortalecer el carácter estructurante del Espacio Publico Incentivar el Transporte Publico
Ciudades funcionales, Ciudades prácticas, Ciudades eficientes, Ciudades humanas,
Ciudades para la gente
Reconocer la utilidad y vigencia del cuerpo normativo del Estado venezolano,
Respeto a la Constitución, la descentralización y la autonomía local
La SOLA existencia de un PLAN no implica su implementación
CONCLUSIONES
NUESTRO SISTEMA INSTITUCIONAL DEBE RECONOCER
La autoridad competente del ordenamiento
urbano
“Debe armonizar la propuesta técnica del plan
con su disponibilidad presupuestaria,
previendo la utilización de herramientas de
gestión que le permitan obtener las distintas
formas de financiamiento e incentivos a la
participación privada que logren la
implementación de su programa de
actuaciones dentro del marco normativo
vigente”.
CEPAL 2003
El rol de las administraciones
municipales
en materia de planificación y
gestión pública debe
incorporar una visión
gerencial, que los convierta en
promotores de un desarrollo
sostenible.
COLABORACIÓN COORDINACIÓN CONCILIACIÓN
CONCERTACIÓN CORESPONSABILIDAD CONVENIOS
SI HAY
COLABORACIÓN
HAY FUTURO
PARA LA CIUDAD
CONCLUSIONES
Zulma Bolívar
Muchísimas gracias
por su atención
75 años de experiencia