CENTAR ZA MIROVNE STUDIJE Trening:

Analiza javnih politika i izrada efektivnih policy prijedloga

POLICY ANALIZA .

Sadržaj treningan Uvod u javne politiken Analiza javnih politika - javni problemi n Analiza policy akteran Instrumenti javnih politikan Procjena policy opcijan Monitoring i evaluacija javnih politikan Značajke efektivnog policy prijedloga

Vaša očekivanja od treninga

n ...

Osnovni pojmovi i kontekst stvaranja javnih politika

Što je policy (javne politike)?

ü Tijek ili plan djelovanja kojim se na racionalan način nastoje postići ciljevi u političkom odlučivanju

n Javna pitanja i problemi –tiču se cijele zajednice ili društva

n Političko odlučivanje –odlučivanje o javnim pitanjima

n Racionalno – temeljeno na argumentima (troškova i koristi)

n Usmjerenost na rješavanje problema

Ali…

n Javne politike su sve što je vlada odlučila DA ĆE ILI NEĆE napravitin nisu vezane samo za pisane dokumente, nego

za djelovanje - tiče se nekog oblika postizanja cilja u političkom odlučivanju

n Pisana forma – strategija, programi, zakodavni ili podzakonski akti, planovi djelovanja…

Policy procesproces

odlučivanjao javnim pitanjima

Politics

politička moćdonošenja odluka,

poborništvo, iracionalnost

akteri političkog odlučivanja

Policyracionalno

rješavanje problema,izbor

između alternativasadržaj

političkog odlučivanja.

Polity

institucionalni ustrojpolitičke

zajednice procedure

političkog odlučivanja

Kontekst stvaranja javnih politika

Birači, interesne skupine, stranke

Politički sustav

Policy input Policy output

Proračun;Odluke: zakoni,uredbe ...

Policy ishodi

Rezultati politika

okolina

okolina

Dimenzije i kompleksnost javnih politika

Promjena općeg konteksta stvaranja politika: od vlasti (government) prema javnom upravljanju (governance)

Vertikalna, ali i horizontalna dimenzija policy procesa

Klasifikacija javnih politika prema sektorima ili prema distribuciji troškova

JAVNO UPRAVLJANJE + JAVNI MENADŽMENT

javne politike su-stvaraju i su-provode:

Vlast Ekspertiza

Niz zainteresiranih aktera

FAZE i AKTERI POLICY CIKLUSA

§ Postavljanje politike na dnevni red§ Formulacija politike§ Legitimiranje politike§ Implementacija politike§ Evaluacija i promjena politike§ Akteri javnih politika i njihova specifična uloga

Policy ciklus1. POSTAVLJANJE POLITIČKOG

DNEVNOG REDA –ODLUČIVANJE

üdefiniranje prioritetnih problemaüdefiniranje glavnih ciljeva

politike

5. EVALUACIJA (VREDNOVANJE) I PROMJENA

üProcjena rezultataüPrijedlozi za

nastavak, izmjene ili okončanje politike

4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA)ü Administracija, koordinacijaü Monitoring (praćenje) kvalitete provedbe

i direktnih rezultata

2. FORMULACIJA/RAZVOJüIdentifikacija opcijaüProcjena učinka opcijaüRazrada politike - izrada

instrumenta (propisa)üProcjena učinka propisa

3. LEGITIMIRANJE

üDonošenje političke odlukeüPromocija i prihvaćanje

politike

1. Odlučivanje o dnevnom redu – VELIKI BROJ aktera

2. Razvoj politike –smanjuje se broj aktera, raste VAŽNOST STRUČNJAKA

3. Legitimiranje –prvenstveno formalni akteri ali i MEDIJI

4. Implementacija –DEFINIRANI nositelji -administracija, ali i PARTNERI iz civilnog društva

5. Vrednovanje -. raste broj aktera -JAVNA I POLITIČKA RASPRAVA

Tko su akteri / dionici?

Osobe, skupine ili institucije koje imaju interes za ili na koje utječe određena javna politikan Formalni akteri n Neformalni akteri

Čemu analiza aktera?n Kako bismo na vrijeme otkrili na

koje bi sve pojedince, skupine, zajednice i institucije mogla utjecati ili koji bi mogli utjecati na javnu politiku (pozitivno ili negativno)

n Kako bismo predvidjeli vrstu utjecaja (pozitivnog ili negativnog) pojedinih aktera na javnu politiku

n Kako bismo stigli razviti strategiju za pridobivanje najučinkovitije potpore za buduću politiku odnosno smanjivanje potencijalnih prepreka njezinoj provedbi

Policy akteri – vertikalna i horizontalna dimenzija

Nadzorne institucije –sudbene vlasti, regulatorne agencije

Specijalizirane vladine agencije Socijalni partneri

(sindikati, poslovni sektor)

Nevladine organizacije, vjerske zajednice

Direktni provoditelji politika (javna uprava)

Regionalna i lokalna uprava

Regionalni i lokalni donositelji odluka

Donositelji odluka na nacionalnomnivou (Parlament, Vlada)

Stručnjaci (instituti,univerziteti)

Međunarodni akteri

Mediji i javnost

Izravno pogođene društvene grupe

Parlamentarne političke stranke (vodstvo, stranački klubovi, istaknuti pojedinci)

Analiza akteraKorak 1 – Identifikacija aktera

n svi formalni i neformalni akteri dosad uključeni i zainteresirani za problemsko područje i politiku

n oni koji su direktno i indirektno relevantni za provođenje

n Popis: n aktera neophodnih za realizaciju ciljevan aktera na koje će ciljevi imati direktni utjecajn aktera koji su vjerojatno negativno nastrojeni prema

ciljeviman aktera s utjecajem na oblikovanje političkog i javnog

mnijenja o ciljevima i sadržaju politike

Korak 2 – Svrstavanje aktera prema razini moći i interesa

Uzimamo ih u obzir...sekundarni

Ključni akteri -primarni

Ne posvećujemo im pažnju

Moramo imati na umu njihove potrebe -sekundarni

Nizak INTERES DIONIKA Visok

Velika

MOĆ

Mala

Korak 3 – Dublja analiza ključnih aktera

Naziv aktera

(org/inst/pojedinac)

2. Status u policy procesu(formalan/neformalan)

3. Znanjeo politici

1-2-3

4. Glavni interesočekivanje i

specifični cilj koji odgovara akteru

5. Stav prema politici+, 0, -

6. Savezništ

va(aktualn,izvjesna)

7. Utjecajna politiku

8. Mogućnosti smanjenja

otpora/osiguranja

aktivne podrškepolitici

Razine sudjelovanja aktera/javnosti

18

PRIJENOS MOĆI

SAVJETOVANJE

INFORMIRANJE

visoka

RAZINA INTERAKCIJE

niska

nizak

BROJ UKLJUČENIH

visok

UKLJUČIVANJE

SURADNJA

Koraci u kreiranju javnih politika

ü Definiranje problema ü Određivanje ciljeva politike ü Određivanje ciljanih skupina/aktera

ü Definiranje policy opcijaü Predviđanje učinaka ü Odabir opcijeü Razrada politike (policy dizajn)ü Procjena izvedivosti politikeü Planiranje provedbe i praćenja

INSTRUMENTI JAVNIH POLITIKA

ØRegulacija

ØPribavljanje usluga

ØOporezivanje i javna potrošnja

ØTržište

ØObrazovanje, informiranje i uvjeravanje

Temeljne značajke policy analizen Sakupljanje i interpretacija informacija koje

osvjetljuju uzroke i posljedice javnih probleman Procjena vjerojatnih posljedica različitih policy

opcija u rješavanju tih probleman Djelomično znanost, djelomično vještinan Kombinacija deskriptivnog i normativnog

pristupan Nije formula za rješavanje problema, već

davanje važnih informacija donositeljima odluka i javnosti!

Analiza javnih politika

n Policy analiza može biti

POLITIČKAZagovaranje i podrška politikama

koje se preferiraju

ZNANSTVENAZnanstvene metode za testiranje

hipoteza i teorija

PROFESIONALNAAnaliza mogućih alternativa, sintetizirateoriju i istraživanje i stvara praktična

znanja

Vrste analize javnih politika u policy znanostiPolicy studija – znanje O

n Istraživanje i razumijevanje policy procesa

n Usmjerenost na problem

n Znanstvenost – teorijska razmatranja i temeljna istraživanja

n Ciljana publika – znanstvenici, policy savjetnici

n Diskurs znanstvene zajednice –preciznost

n Policy prijedlog – do 80 kartica (20 000 riječi)

Policy analiza – znanje ZA

n Razumijevanje i priprema stvarne politike

n Usmjerenost na rješenja

n Stručnost – primjena teorijskih postavki, postupaka i postojećih istraživanja

n Ciljana publika – klijent, donositelj odluka

n Diskurs javne uprave i profesionalne zajednice – razumljivost

n Policy prijedlog – do 20 kartica (5 000 riječi)

Analiza za javne politike (policy analiza)

PRISTUP n Pragmatičnost – fokus na

rješavanje probleman Multidisciplinarnostn Vrijednosna određenost –

iznošenje vrijednosne argumentacije

n Prilagođenost vremenskom okviru, ljudskim i financijskim resursima

n Kombinacija analize postojećih podataka i empirijskih istraživanja

METODE n Analiza policy dokumenatan Anketno istraživanjen Intervjui s policy akteriman Intervjui sa zainteresiranim

skupinaman Intervjui s korisniciman Fokus grupen Statističke analizen Analiza medijskih napisan Analiza troškova i koristi

VAŽNO:Policy analiza NIJE formula za rješavanje problema, već davanje važnih informacija donositeljima odluka i javnosti!

Akteri analize javnih politika

1. Donositelji odluka 2. Provoditelji politika3. Analitičari politika 4. Interesne/zagovaračke skupine

n Dinamični, konfliktni odnos moći koji određuje proces i ishode policy analize

n Prisutnost raznolikih, često prikrivenih političkih interesan Unutarnja/vanjska (prekogranična) pozicija n Važnost uključivanja stavova raznih aktera u analizun Izazov komunikacije!!!!

Analitički postupci u policy ciklusu1. Detaljna analiza

problema radi određivanja prioriteta i smjera političkog djelovanja, tj. određivanja ciljeva

5. a. Procjena postignuća politike i procesa provedbe politike (ex-post) 3. Procjena prihvaćenosti

političke odluke u javnosti i interesnim skupinama, identifikacija rizika za provedbu politike.

5. b. Komparativna analiza opcija budućnosti politike s obzirom na njezine ciljeve i iskustva u njezinoj provedbi. 2. b. Procjena izvedivosti

predložene politike s obzirom na političke odnose i administrativne kapacitete. (ex-ante)

2. a. Komparativnaprocjena izvedivosti i efektivnosti opcija rješenja za definirani problem s obzirom na ciljeve i troškove te u odnosu na status quo.

4. MONITORING –Pravovremeno uočavanje prepreka i rizika u provedbipolitike te potreba za njezinom modifikacijom.

razvoj/oblikovanje

Iskustva sudionika

n Kako identificirate problem na kojeg treba odgovoriti javnom politikom?

n Na koji način pristupate definiciji problema u okviru vaše organizacije?

n Koje izvore podataka koristite?n Koje metode ste do sada koristili?

Definiranje policy problema

Analiza problema

n Pretpostavka za kvalitetno definiranje ciljeva politike

n Temeljem analize prethodnih srodnih politika i njihovih postignuća

n Relevantnost znanstvenih istraživanja, javnog mnijenja i niza zainteresiranih aktera

n Zajednički pothvat stručnjaka i praktičara različitih profila iz više odjela/uprava/agencija

KAKO?n Prepoznavanje policy okvira

(širih policy tema) unutar kojih se organiziraju argumenti

n Potraga za središnjim problemom u aktualnom društvenom i političkom kontekstu

n Prepoznavanje međuovisnosti specifičnih problema

n Analiza društvenih fenomena i trendova

n Razlikovanje uzroka i posljedican Grupiranje srodnih problema

n Metode: Problemsko stablo, SWOT, PEST, analiza društvenih/političkih fenomena

Policy okviriJavne politike -

proces deliberacije (rasprave) i praktičnog

rezoniranja (promišljanja) temeljen na normativnim i empirijskim argumentima

(Frank Fisher)

Policy okvir –široki okvir značenja

unutar kojeg se organiziraju argumenti i

problemi vezani uz određenu javnu politiku

Primjer različitih policy okvira iste politike

Politika/policy tema:REGULACIJA KONZUMACIJEDUHANSKIH PROIZVODA

Mogući okviri:n pravo na zdravlje kao ljudsko

pravo

n zaštita privatnosti i prava na izbor kao ljudsko pravo

n efikasno javno zdravstvo

n zaštita okoliša

n prevencija društveno štetnih ponašanja

n povećanje proračunskih prihoda kroz trošarine

Podsjetnik za analizu problema1. POZADINA PROBLEMA

§ Kad je i kako problem nastao?§ Koji su uzroci problema?§ Koji je povijesni, zakonski, politički, društveni i gospodarski kontekst§ problema?§ Kako je problem privukao pozornost javnosti?§ Na koga i na koje načine problem utječe?§ Koje su se politike primijenile u prošlosti u pokušaju da se riješi

problem?§ Koji su bili rezultati tih politika?

2. PROBLEM U OKVIRU TRENUTAČNE POLITIČKE SITUACIJE:§ Koji su trenutačni pravni, društveni, gospodarski, politički konteksti i

posljedice problema?§ Koji je trenutačni opseg problema?§ Koja se politika trenutačno primjenjuje u pokušaju da se riješi problem?§ Koja sve različita mišljenja postoje problemu i trenutačnom pristupu§ problemu?§ U kojem je pogledu trenutačna politika uspješna/neuspješna?§ Što ne valja u trenutačnom pristupu?

·

Definiranje policy problema

ü Definiranje problema ü Način mjerenja problemaü Određivanje opsega i veličine problemaü Pronalaženje uzroka problemaü Postavljanje operativnih i dugoročnih ciljeva

za rješavanje problemaü Određivanje mjera koje treba poduzeti

Definiranje problema

Ako je problem kvaliteta obrazovanja, što s aspekta obrazovne politike to zapravo znači? U

čemu se očituje problem tog aspekta obrazovne politike – je li stvarno došlo do pada u kvaliteti obrazovanja ili je pak ta

kvaliteta niža nego što smatramo da bi trebala biti u odnosu na vrijeme u kojem živimo?

Način mjerenja problema

ü Dostupnost kvantitativnih i kvalitativnih podataka

ü Koja je od tih vrsta podataka najbolja za mjerenje kvalitete obrazovanja?

ü Npr: Ø USPJEH UČENIKA NA STANDARDIZIRANIM ISPITIMAØ INDIKATORI KOJI GOVORE O KVALITETI NASTAVNIKA

Određivanje opsega ili veličine problema

ü Odnosi li se problem na razlike u kvaliteti obrazovanja između pojedinih vrsta škola (gimanzije, strukovne...)

ü Odnose li se razlike poglavito na lokaciju škola (veliki gradovi – provincija)

TKO JE POGOĐEN PROBLEMOM I U KOJOJ MJERI?

Pronalaženje uzroka problema

ü Koji su uzroci doveli do problema

ü Na koji se način tijekom nekoliko posljednjih desetljeća mijenjala kvaliteta obrazovanja

KAKO SE PROBLEM UOPĆE NASTAO?

SREDIŠNJI PROBLEM

NEPOSREDNIUZROK

NEPOSREDNIUZROK

NESPOREDNIUZROK

DUBLJI UZROK DUBLJI UZROK DUBLJI UZROK

POSLJEDICE

POVEZANI PROBLEM POVEZANI PROBLEM POVEZANI PROBLEM

POSLJEDICE POSLJEDICE

PROBLEMSKSTABLO

STABLO CILJEVA – FOKUS NA UZROKE PROBLEMA I ONE POJAVE KOJE ZNAČAJNO BRINU KLJUČNE AKTERE

česte prometne nesreće

Nepažljivost vozačaLoša kvaliteta vozila

Loša kvaliteta cesta

Slaba samodisciplinai neučinkovite

sankcije

vozni park prestarneodržavanje vozila

loše održavanje cestamanjak

kapitalnih investicija

Nepovjerenje javnosti u Vladu

prometne nesreće glavni uzrok i trošak

ozljeda na radu

visoka smrtnost i teške povrede

u prometu

loš rejting u EU analizama sigurnosti

u prometu

negativan utjecaj

na turističku reputaciju zemlje

PROBLEMSKO STABLO

mladi vozači najčešći počinitelji nesreća

Definiranje policy ciljeva

Značajke dobro definiranih policy ciljevan Jasnoća n Direktno povezani s definiranim problemom i

uzrocima problema n Međusobno povezani u logičan slijedn Općin Specifičnin Operativni

SMART kriteriji za definiranje ciljeva

n SPECIFIC – jasni i precizni, svima znače isto!

n MEASURABLE – trebate znati dali ste ih ostvarili!

n AGREED – dogovoreni sa svima koji imaju utjecaja i interesa za ostvarenje cilja!

n REALISTIC – izvedivi, ali i izazovni!

n TIME-BOUND – vremenski ograničeni u skladu s dogovorom i potrebama zainteresiranih strana

Pri definiranju ciljeva politike treba odgovoriti na sljedeća pitanja:n Kakva se pozitivna promjena u odnosu na

prepoznati problem u ciljanom području nastoji izazvati ili postići novom ili izmijenjenom politikom?

n Koji su konkretni rezultati očekuju neposrednonakon uvođenja politike?

n Koji su očekivani rezultati u srednjoročnomrazdoblju, nakon 1-3 godine provedbe?

n Po čemu je upravo donošenje nove ili izmijenjene politike prikladan način utjecanja na prepoznati problem?

Iz problemskog u stablo ciljeva

Smanjivanje broja prometnih nesreća

Povećavanje pažljivosti kod vozača

Poboljšanje kvalitete vozila

Poboljšanje kvalitete cesta

Edukacija vozača

Nabavka novih vozila

Redovito održavanje

vozila

Bolje održavanje

cesta

Smanjivanje broja poginulih i stradalih u prometu

Revizija sankcija

Kapacitiranje prometne policije

Fin.olakšice za nabavku i redovito državanje vozila

Strategija kapitalnih investicija u prometnu infrastrukturu

Instrumenti za provedbu javnih politika

Instrumenti javnih politikan strategije, mjere i resursi koje vlada upotrebljava

kako bi ispunila zacrtane ciljeve

n uključuju, ali se ne ograničavaju na:n oporezivanjen regulacijun propisivanje obvezatnih uvjeta i zabranan javnu potrošnju,n Informiranjen političke odluken …

Klasifikacija instrumenata javnih politikaJavne politike kroz: n normativni akti - legislativa, regulativa i službeni autoritetn direktnu akciju vlasti – pružanje javnih usluga n novac – korištenje ovlasti za trošenje i prikupljanje javnih

prihoda kako bi s oblikovala aktivnost aktera i izvan same vlastin umrežavanje - razvijanje i održavanje odnosa unutar i između

vlade i javne uprave te u s izvan-vladinim akteriman Informiranje i javna promocija – edukacija i uvjeravanje uz

korištenje informacija koje su vladi na raspolaganju

Javne politike kroz normativne akte

n Legislativan Regulacijan Parlamentarne rezolucijen Administrativni aktin Prostorni planovin Izdavanje dozvola

Javne politike kroz direktno djelovanje vlastin Odluke vladen Stvaranje novih institucijan Programi pružanja javnih usluga (edukacija,

socijalne i zdravstvene usluge, kulturne…)n Podugovaranje i financiranje pružanja usluga

agencijama vlasti ili nevladinih organizacijan Administrativne odluken Delegiranje nadležnosti za provedbu na niže

nivoe vlasti

Javne politike kroz novac

n Višestruki ciljevi fiskalne politiken Utjecaj na ekonomiju (deregulacija)n Osiguranje javnih prihoda (balansiranje

između poticaja za gospodarstvo i financiranja vladinih programa)

n Utjecaj na ponašanje pojedinaca – stimulacija ili destimulacija

n Postizanje ciljeva kroz financiranje programa

Javne politike kroz umrežavanjen Mreže funkcioniraju VERTIKALNO I HORIZIONTALNO

unutar i između formalnih i neformalnih akteran Tipovi mreže.

n policy zajednice/ teritorijalne zajednicen profesionalne mrežen međuvladine mrežen interesne mrežen mreže povezane oko određene teme

Javne politike kroz informiranje i javnu promocijun Osiguranje sredstava za javnu edukaciju i promotivne

aktivnostin Provođenje kampanjan Uspostavljanje konzultativnih multisektorskih tijelan Organizacija sastanaka, okruglih stolova, javnih

događanjan Prezentacije na javnim zbivanjima drugih akteran Izrada dokumenta kojima se predstavljaju i

argumentiraju politike vlade

Izbor instrumenata

n Odnos između instrumenata prisile i instrumenata poticajan Obvezujućin Mješovitin Dobrovoljni

niska Tržište- dobrovoljni obitelj i zajednica

↨razina

državneintervencije

↨

dobrovoljne organizacije

mješoviti instrumenti informiranje i uvjeravanje

subvencije

prodaja vlasničkih prava (npr. koncesije)

porezi i korisničke naknade

prisilni instrumenti regulacija

javna poduzeća

visoka javne usluge

Izvor: Howlett i Ramesh 1995, 82.

Odnos između instrumenata prisile i instrumenata poticaja

Instrumenti javnih politika kao metode za ostvarenje ciljevaLOŠ IZBOR INSTRUMENATA

n Intervencija koja ne djeluje na postizanje očekivanih rezultata

n Npr. studije pokazuju da povećanje sankcija ima malen efekt na smanjenje stopa kriminaliteta

BOLJI IZBOR – UPOTREBA VIŠESTRUKIH INSTRUMENATA

n Čak i jednostavni prijedlozi javnih politika mogu koristiti više različitih instrumenata

n Smanjenje učestalosti prebrze vožnje može se postići kombinacijom dodatne zakonske regulative, korištenjem opreme za mjerenje brzine i povećanjem kazni, te informativnim i edukativnim programima

Odabir instrumenta javnih politike

n Prikladnostn Efikasnostn Efektivnostn Pravednost n Održivostn Izvedivostn Politička prihvatljivost

Analiza policy opcija

Svrha analize opcijan razmotriti različite mehanizme postizanja cilja te

odabrati najprikladniji mehanizam temeljem unaprijed određenih kriterijan Efektivnost n Efikasnostn Konzistentnost

n procjena koliko je koja od mjera provediva, koliko bi bila učinkovita i koji je odnos troškova i koristi uvođenja te konkretne opcije.

n Razmatranje koherentnosti i komplementarnosti različitih komponenata

n Procjena utjecaja na ciljanu populaciju

Razvoj policy opcija s obzirom na:

n glavne ciljeve politike!

n temeljna načela i vrijednosti politike/njenih stvaratelja

n policy okvire koji korespondiraju s ideološkom orijentacijom Vlade te s obzirom na međunarodne obveze

n analizu problema koji uključuje i analizu dotadašnjih načina njegova rješavanja

n očekivanja i prijedloge aktera

n ulaznih parametara (novac, vrijeme, institucionalni okvir)

Izvori ideja:

n Aktualne politike (na različitim nivoima vlasti)

n Međunarodne preporuke n Policy studije n Međunarodne prakse n Znanstvena istraživanjan Konzultacije sa stručnjacima

unutar i izvan vladen Konzultacije s korisniciman Prijedlozi zagovaračkih

skupina

Skiciranje policy opcija

n Status quo

n Grupiranje prijedloga temeljem analize problema (i aktera) u značajno različite pristupe (prema logici intervencije i kombinaciji instrumenata)

n Izbjegnite formalno nizanje opcija (status quo, unaprijed preferirana opcija, nemoguća opcija)

Glavni elementi opisa opcije:

n Opis rješenja problema (načela, ciljevi, instrumenti, organizacijska struktura)

n Zašto je ona relevantna?

n Očekivani učinak po ciljeve politike

n Pod kojima je uvjetima ona izvediva?

Tri glavna uvjeta za uspješno (izvedivo) policy rješenje (dr. sc, Ivan Grdešić, Uvod u analizu javnih politika, 2006:115-116)

n Tehnička provedivostn Imamo li na raspolaganju i postoje li uopće potrebna tehnička

sredstva i opremu?

n Financijska i organizacijska izvedivost n Imamo li na raspolaganju dovoljno financijskih i

organizacijskih resursa (znanje, iskustvo, vodstvo, org. sposobnost, motivacija)

n Politička izvedivost Koja je razina političke podrške, tko su saveznici? Postoji li

prostor za kompromis i koliki je? Koje elemente rješenja možemo modificirati radi osiguranja političke podrške?

U stvarnom svijetu, mogućnost političkog dogovoranajviše određuje konačno policy rješenje, a time dominira inkrementalizam u razvoju javnih politika (Charles Lindblom)

Usporedna procjena policy opcija

• Uspoređivanje pozitivnih i negativnih učinaka

Kako usporediti opcije?

Razmotriti pozitivne i negativne učinke policy opcijaKoristiti dostupne brojčane pokazatelje Uspoređivati prema pogodnim sektorimaPreporučiti najbolju, optimalnu policy opciju

• Preporuke za uspoređivanje policy opcija

1. Grupiranje učinaka po područjima i usporedba2. Sažetak učinaka policy opcija3. Sažetak prednosti i nedostataka policy opcija4. Analiza troškova i koristi policy opcija

Usporedba opcija

1. Usporedba opsega učinaka prema vrsti i specifikaciji učinaka(npr. na skali +++, ++, +, 0, -, --, ---)

2. Usporedba glavnih prednosti i nedostataka opcija (zbirni prikaz različitih tipova učinaka)

Završni odabir nije puko zbrajanje učinaka već se vodi glavnim evaluacijskih kriterijima (efektivnost, efikasnost,izvedivost, distribucija troškova/pravičnost, održivost)

Vrste procjene učinaka opcija

Procjena fiskalnog učinka

n Da li se provedba propisa/akta planiranja mora financirati iz javnih proračuna?

n Koji su predviđeni prihodi i rashodi?

n Koji su prijedlozi pokrivanja povećanih rashoda i izdataka proračuna uzrokovanih propisom/aktom planiranja?

n Koji su prijedlozi za nadomjestak smanjenih prihoda i primitaka proračuna uzrokovanih propisom/aktom planiranja?

n Koji je učinak propisa/akta planiranja na zapošljavanje službenikakorisnika javnih proračuna odnosno da li je potrebno osigurati sredstva za plaće novih službenika?

n Kako će se procjenjivati uspješnost provedbe propisa/akta planiranja, s obzirom na fiskalni učinak?

Procjena ekonomskih učinaka

n Koji su glavni pozitivni i negativni učinci na cjelokupno gospodarstvo?

n Koji su gospodarski sektori izravno obuhvaćeni i pogođeni?n Koji su glavni pozitivni i negativni učinci na zahvaćene

gospodarske sektore?n Koji su glavni pozitivni i negativni učinci na aktere tih

gospodarskih sektora?n Koji je od tih učinaka dominantan?n Što treba učiniti da se smanji/spriječi najznačajnija

potencijalna šteta?

Procjena ekološkog učinka

n Koji su i koliki glavni pozitivni, negativni i neizvjesni učincipolicy opcija na obuhvaćena područja zaštite okoliša?

n Koja je vjerojatnost određenog učinka : mala (1)/srednja(2)/velika(3)?

n Aspekti okoliša koje treba razmotriti:

ü kakvoća zraka, voda i mora, tla, ü klima, ü obnovljivi ili neobnovljivi prirodni resursi, biološka i krajobrazna

raznolikost, ü korištenje zemljišta, otpad, buka, iskorištavanje energije,

industrija, ü zdravlje i sigurnost biljnog i životinjskog svijeta, sigurnost hrane

i stočne hrane

Procjena socijalnog učinka

1. Koje su (ranjive)socijalne skupine izravno te posrednopogođene propisom/aktom planiranja?

+/++/+++ ili - /- - / - - -

2. Koji su najznačajniji pozitivni i negativni učinci na društvene skupine ? n Mogućnost ostvarenja prava, dostupnost socijalne

zaštite, javnih i socijalnih uslugan Jednakopravnostn Participacija

3. Što treba učiniti da se spriječi/ smanji potencijalna šteta?

Evaluacija je sustavna procjena operacije i/ili ishoda određenog programa ili politike, u usporedbi sa nizom eksplicitnih ili implicitnih standarda, u svrhu doprinosa poboljšanjuodređenog programa ili politike.

Weiss, Carol H. (1998). Evaluation, Second Edition. Prentice Hall: Upper Saddle River, NJ, USA

Evaluacija – vrednovanje putem istraživanja

Monitoring/praćenje

Monitoring je periodično, sustavno prikupljanje i analiza podataka o provedbi nekog projekta, programa i politike.

Preduvjet za kontrolu nad provedbom i evaluaciju

Ključna pitanja:

Ø Da li je provedba u skladu s propisanim planom? Ø Da li se novci i drugi resursi svrhovito troše? Ø Da li je došlo do promjena u kontekstu koje se treba uzeti u obzir

s obzirom na ciljeve politike?Ø Obuhvaća li provedba ciljane skupine?Ø Postižu li se očekivani rezultati pojedinih aktivnosti/mjera?

Posebnosti evaluacije:

n Svrha – (pr)ocjena, a ne opis n Predmet istraživanja – intervencije, a ne sve

društvene pojave n Istraživački kontekst – aktualan n Primjena – odlučivanje, a ne samo znanje n Publika – primarno interna, a ne javnostn Metodologija – raznorodna i prigodna

Što sve evaluiramo?

REZULTATI

PROCESIODNOSI

NACRT

PROVEDBA

UTJECAJ

•Politike

•Programi

•Projekti

•Sektori

•Institucije

•Organizacije

Preduvjeti uspješnog praćenja i evaluacije javnih politika

ü Integralni dio upravljanjaü Jasnoća ciljeva i provedbenog plana politike

koja se evaluira ü Dovoljni resursiü Standardi kvaliteteü Evaluatori imaju legitimitetü Nalazi imaju kredibilitetü Pravovremenost u odnosu na odlučivanjeü Izvedivost preporukaü Dostupnost nalaza

Evaluacijski postupci u policy ciklusu

6. Procjena utjecajapolitike i procesa provedbe politike

4. Procjena prihvaćenosti političke odluke

7. Komparativna analiza opcija buduće politike

3. Procjena izvedivosti donesene odluke

2. Komparativna procjena izvedivosti i učinkovitosti opcija rješenja

ODLUČIVANJE

1. Definiranje i procjena važnosti problema

5. Pravovremenouočavanje prepreka i rizika u provedbi.

Akteri evaluacije

EVALUATORI

DONOSITELJI ODLUKA

PROVODITELJI POLITIKA

MOGUĆI ŠUMOVI

n Komunikacijski šum oko ciljeva evaluacije

n Informacijski šum oko dostupnosti i prijenosa informacija

n Akcijski šum oko spremnosti na provedbu preporuka i odgovornosti za promjenu

INTERESNEZAGOVARAČKE GRUPE

Evaluacija koristi izazovi/rizici

n Povećanje kvaliteten Sprječavanje zloporabe i

šteten Pravovremena modifikacija

programan Povjerenje javnosti i dionika n Politička podrškan Učinkovitije financijsko

upravljanjen Učenje i inovacijan Motivacija n Opravdanje za okončanje

programa

n Pokrićen Nerealna procjenan Preveliki troškovin Manjak kompetencija n Izostanak primjene rezultatan Politička manipulacijan Ugrožavanje političke pozicije

Evaluacijski postupak

§ ključni koraci u monitoringu i evaluaciji javnih politika§ definiranje indikatora i metoda u odnosu

na evaluacijske kriterije

Ključna pitanja za praćenje provedbe:

§ Da li je provedba u skladu s propisanim planom?

§ Da li se novci i drugi resursi svrhovito troše?

§ Koji su izazovi (organizacijski, politički, financijski) u dosadašnjoj provedbi politike?

§ Da li je došlo do promjena u političkom i društvenom kontekstu koje se treba uzeti u obzir s obzirom na ciljeve politike?

§ Da li je provedba politike usmjerena na ciljane skupine kojima je namijenjena?

§ Koja su dosadašnja postignuća politike s obzirom na ciljeve?

§ Što treba učiniti kako bi provedba bila uspješnija?

§ Ima li potrebe za modifikacijom same politike?

Ključna pitanja za evaluaciju politike ili propisa:

n Koliko su se ciljevi pokazali primjerenima u odnosu na potrebe/problem?

n Koliko je politika/propis usklađen s drugim povezanim programima i politikama?

n Koliko je provedba politike/propisa odgovarala predviđenim troškovima i rezultatima?

n Što su glavni izravni rezultati politike/propisa po korisnike, nositelje i druge dionike?

n Što su dugoročni i širi rezultati politike/propisa po korisnike, nositelje i druge dionike?

n Ima li nepredviđenih rezultata i ishoda?n Koliko je ova politika/propis uspješan u odnosu na najbolje prakse

(benchmarking)?

Metodološki postupak za praćenje i procjenu:

Kriteriji PitanjaIndikatori

Izvori informacija

Metode prikupljanja i analize podataka

Evaluacijski kriteriji(EU: temelj – principi dobrog upravljanja)

n Relevantnost –s obzirom na problem i kontekstn Koherentnost (unutarnja i vanjska) - usklađenost ciljeva

intervencije međusobno i s drugim relevantnim politikaman Održivost – potencijal dugoročnog pozitivnog utjecaja i kapaciteti

aktera za nastavak provedben Učinkovitost – omjer koristi i troškova, odnosno mjera u kojoj su uz

razumne troškove ostvareni ishodi, rezultati i utjecajn Djelotvornost– razina ostvarenosti očekivanih učinaka odnosno

ciljeva n Utjecaj – promjena u širem okružju, u duljem vremenskom razdoblju

uslijed ukupnih učinaka intervencije

Indikatori – znakovi na putu

§ Pravovremeno definiranje

§ Izvedivost prikupljanja podataka

§ Usporedivost

• Kombinacija kvantitativnih i kvalitativnih pokazatelja

• Izbjegavanje proizvoljnih ciljanih rezultata i standardnih vrijednosti

• Kombinacija kvantitativnih i kvalitativnih pokazatelja

• Izbjegavanje proizvoljnih ciljanih rezultata i standardnih vrijednosti

Zašto su važni pokazatelji uspješnosti?

§ To su mjere koje daju informacije o učincima javnih programa§ Mogu biti kvantitativni i kvalitativni§ Trebaju se redovito ažurirati

§ Trebaju odražavati ostvarenje postavljenih posebnih ciljeva§ Omogućuju efikasniju kontrolu ostvarivanja strateških općih

ciljeva§ Osiguravaju troškovnu učinkovitost i učinkovitije upravljanje

javnim sredstvima§ Omogućuju dobru osnovu za pregovaranje oko visine

proračunskih sredstava § Poboljšavaju donošenje odluka

Od kriterija k indikatorimaPrimjer: reforma javne uprave

n Kriterij: efikasnost javne uprave n Pitanje: U kojoj je mjeri javna uprava sposobna pružati kvalitetne javne

usluge u zadanom vremenskom i financijskom okviru? n Indikatori:

n Primjerene menadžerske kompetencije viših državnih službenika n Zapošljavanje novozaposlenih temeljem stručnosti n Redovite evaluacije rada kao temelj napredovanja n Postupno smanjenje ukupnog broja zaposlenih u skladu s

višegodišnjim planom n Povećano zadovoljstvo građana javnim uslugama n Standardizacija procesa pružanja usluga n Primjerena informatiziranost TDU n Odnos troška i obuhvata javnih usluga

Indikator: Primjerene menadžerske kompetencije viših

državnih službenika

Sekundarni izvori informacija:n Sistematizacija i uvjeti radnih

mjestan Izvješća o provedenomn usavršavanjun Evaluacije rada

Primarni izvori informacija:n Uzorak viših državnih

službenika n Uzorak nadređenih državnih

službenikan Uzorak podređenih državnih

službenika

Metode:n Analiza dokumenata (kategorizacija i

sintetiziranje podataka, statističkaobrada)

n Usporedba s početnim stanjem i/ilistandardnim vrijednostima i/iliočekivanim ciljem

n Anketa (i fokus grupe) –samoevaluacija

n Anketa (i fokus grupe) – evaluacija

Mogući instrumenti praćenja:

n Interni izvještaji o provedbi na nivou sektora i ministarstva n Godišnji izvještaji o provedbi za Vladu n Tablični prikazi provedbe (mjere, rokovi, nositelji,

indikatori, ostvarenost)n Baze statističkih podataka n Interne konzultacije, sastanci i radionice posvećene

praćenju n Mailing liste svih nositelja i sunositelja

Ključna pitanja za planiranje evaluacije

§ Što je specifična svrha evaluacije? § Što je predmet evaluacije?§ Tko je sve ciljana publika?§ Koji su najvažniji evaluacijski kriteriji s obzirom na svrhu

evaluacije?§ Na koja glavna pitanja treba odgovoriti evaluacija?§ Postoje li indikatori, treba li ih i kako odrediti?§ Koje je informacije potrebno prikupiti?§ Iz kojih izvora treba prikupiti informacije i jesu li ti izvori

dostupni? § Kojim metodama treba skupiti informacije s obzirom

vremenski okvir, dostupna znanja i resurse?§ Tko će i zašto biti uključen u interpretaciju podataka?§ Koji je format prezentacije nalaza ciljanoj publici

najprikladniji?

Upute za rad u malim grupaman Nakon što pročitate politiku pokušajte odrediti:n Grupa 1

n Da li je problem adekvatno definiran?n Da li su ciljevi jasni i koherentni?

n Grupa 2n Koliko odabrani instrumenti doprinose ostvarenju

specifičnih ciljeva?n Postoje li kritične točke provedbe?

n Grupa 3n Kojim indikatorima vezanima uz koji kriterij biste mjerili

uspješnost provedbe?n Koji podaci nedostaju? n Gdje ćete pronaći te podatke?

Značajke i struktura policy prijedloga

Svrha i značajke policy prijedloga

n Podloga za odlučivanje rješenju nekog javnog i političkog problema

n Usmjeren na smanjenje rizika u razradi i provedbi politike

n Praktičan, a ne akademski tekstØ zahtijeva samoograničenje

u prikazu svih postojećih informacija i aspekata nekog problema na najuvjerljivije argumente i doprinos osvjetljavanju mogućih rješenja

n Društveni politički angažiran -zasnovan na vrijednosnoj argumentaciji!

Policy prijedlog treba…

“osigurati sveobuhvatnu i uvjerljivu argumentacijukojom se obrazlažu preporuke iznijete u samom policy prijedlogu da bi na taj način, djelujući kao sredstvo odlučivanja, utjecao na ciljnu publiku.”

Young i Quinn, (2002) 2007:22

Sastavnice policy prijedloga

n Određenje konteksta i opis policy problema, uz obrazloženje potrebe za (drugačijim) djelovanjem

n Skiciranje mogućih opcija (policy rješenja)

n Procjena vjerojatnih ishoda i učinaka svake opcije

n Komparativna procjena opcija

n Preporuke policy rješenjan Obrazloženje zašto se radi o optimalnom izborun Preporuke za razradu politike (policy dizajn) –

kontekstualni faktori, instrumenti, financije, organizacijska struktura i kapaciteti

Standardni sadržaj analitičkog prijedloga javne politike (policy analiza/policy prijedlog):Prema Young i Quinn, (2002) 2007.

n Naslovn Sadržajn Sažetakn Uvodn Opis probleman Policy opcijen Zaključak i preporuke n Dodacin Bibliografijan Bilješke

Očekivane odlike:n Usmjerenost na ciljanu publikun Jasnoća argumentacijen Uvjerljivost argumentacijen Konzistentnost zaključaka i preporuka

s prethodno iznesenim argumentiman Relevantnost i izvedivost preporuka n Prohodnost tekstan Navođenje izvoran Primjerena dužina (10-20 stranica s

proredom i fontom 12)

Tekst: “POBOLJŠANJE SISTEMA POTROŠNJE TEKUCIH SREDSTAVA DRŽAVNIM INSTITUCIJAMA BOSNE I HERCEGOVINE”, ACIPS, P.B. 3.2/07, zaključak str. 14

“Pravilnici koji regulišu trošenje sredstava za tekuće potrebe ne obezbjeđuju najbolji sistem upravljanja i potrošnje sredstava. Analizirajući interne pravilnike koji regulišu korištenje sredstava za tekuće potrebe zaključili smo da postoje velike razlike između pojedinihpravilnika i to u visinama odobrenih iznosa po pojedinim stavkama, u pravima na privilegije, kao i u nivou detaljnosti samih pravilnika. Uspostavljanje zakonskog okvira bi omogućilo prevazilaženje ovog nedostatka.”

Matrica za analizu policy argumenataKorak 1 - analiza(Des Gasper, (2000). Strucures and Meanings: A way to Introduce Argumentation Analysis into Policy Studies Education, WP 317, Institute of Social Studies, the Hague)

Tekst Komentari o značenju

Preformuliranje glavnih komponenti

Glavni zaključci i pretpostavke identificirane u tekstu

1.DIOPravilnici…ne obezbjeđuju najbolji sistem upravljanja i potrošnje sredstava

Sistem nije najbolji, no je li dovoljno dobar?Da li je problem u odredbama ili u provedbi?

Dopuštaju proizvoljnu potrošnju, ne kontroliraju potrošnju, loš upravljački alat potrošnjom

Vrlo diplomatska indirektna kritika, pokušaj izbjegavanja konfrontacije s ciljanom publikom (ministarstva)

TVRDNJA

Ja tvrdim da…

PODRŠKA(dokazi, činjenice)

stoga što..

JAMSTVO(načela,vrijednosti, teorijske tvrdnje)i u svjetlu principa…

(KONTRA-ARGUMENT)

..osim ako…(i unatoč tomu što…)

Treba donijeti zakon koji će ujednačiti pravila i nivo tekuće potrošnje u u državnoj upravi

aktualni se pravilnici(interni akti) previše razlikuju u odredbama (visina, privilegiji)

regulacija tekuće potrošnje važan segment efikasnog upravljanja javnim sredstvima kojem stremimo

zakon neće definirati adekvatni nivo tekuće potrošnje; zakon se neće konzistentno provoditi, zakon politički nije moguće donijeti

Uputa za vježbu recenzije policy prijedloga:

n Naslov - odraz glavne teme policy prijedloga, ali i zanimljiv?n Sadržaj – preglednost i jasnoća?n Jasna i konzistentna orijentacija na ciljanu publiku?n Sažetak – ključni nalazi i preporuke (ne uvod)?n Naglasak i obrazloženje relevantnosti i urgentnosti problema za

političko djelovanje?n Usklađenost svrhe policy prijedloga s realnom (aktualnom) fazom

policy ciklusa?n Uvjerljivost/snaga argumenata – što se dobiva ako DA, što se gubi ako

NE?n Jasno definirani ključni pojmovi – izbjeći podrazumijevanje?n Navođenje konzultiranih aktera - ako ne po imenu, prema funkciji ili

instituciji i sektoru?n Navođenje izvora?n Ilustrativnost – primjeri/slučajevi iz prakse? n Ciljanost preporuka – prema ciljanoj publici i/ili nivou i mehanizmu

intervencije?