analiza struktur dochodów i wydatków jednostek samorządu

Projekt finansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Pomocy Technicznej RPO WŁ 2007-2013

Analiza struktur dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego w kontekście realizacji RPO WŁ Raport końcowy

Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego

Listopad 2009

Raport końcowy – Analiza struktur dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego w kontekście realizacji RPO WŁ

Opracował zespół ECORYS Polska w składzie: dr Marta Mackiewicz Beata Michorowska Marcin Tomalak Monika Skrobol Współpraca: Izabela Barczyk-Olszewska Paulina Fabrowska

ECORYS Polska Sp. z o.o.Racławicka 146

02-117 WarszawaPolska

T +48 22 339 36 40F +48 22 339 36 49E [email protected]

W www.ecorys.pl


3

1 Streszczenie raportu

Celem badania przeprowadzonego na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego było poznanie struktury dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego w województwie łódzkim, zmian strukturalnych jakie zaszły od chwili przystąpienia do Unii Europejskiej i włączenia jednostek samorządu terytorialnego w realizację programów współfinansowanych z funduszy unijnych. W latach po akcesji nastąpił istotny wzrost dochodów samorządów z województwa łódzkiego. Wzrost ten był znacznie większy od wzrostu PKB. W odróżnieniu od lat 1996-1999, gdy wzrost dochodów pochłaniały nowe zadania bieżące (z zakresu oświaty w gminach i pomocy społecznej w powiatach), okres poakcesyjny charakteryzował się napływem znaczących środków na zadania rozwojowe. W strukturze dochodów nastąpiły korzystne zmiany – w latach 2004-2008 zwiększył się udział dochodów własnych, wzrósł udział dotacji a spadł udział subwencji. Coraz większy udział w dochodach samorządowych, zwłaszcza w budżecie województwa, mają również środki z Unii Europejskiej. W 2008 roku dochody z UE stanowiły prawie 15% dochodów województwa oraz około 3% dochodów gmin i 2% dochodów powiatów. Najbardziej stabilną strukturę dochodów mają gminy. W strukturze wydatków także widoczne są zmiany – największe w strukturze wydatków samorządu województwa. Obserwujemy widoczny wzrost wydatków na transport – zarówno wartość jak i udział w wydatkach ogółem (przede wszystkim w budżecie samorządu województwa i w budżetach gmin). Trend ten jest szczególnie warty podkreślenia, ponieważ zadania z dziedziny transportu uważane są za działania o istotnym znaczeniu dla zapewnienia trwałego rozwoju regionu oraz zapewnienia jego spójności przestrzennej i ekonomicznej, przyciągają inwestycje i wpływają na rynek pracy. W 2008 roku wydatki majątkowe JST z województwa łódzkiego wyniosły 2.053 mln zł. Wydatki majątkowe w województwie łódzkim systematycznie rosną – w latach 2003-2008 uległy prawie potrojeniu. Przed 2006 rokiem wydatki majątkowe na mieszkańca w województwie łódzkim pozostawały poniżej średniej dla Polski, jednak w ostatnich latach procesy inwestycyjne nasiliły się, a wydatki majątkowe na mieszkańca przewyższyły średnią krajową. Największą rolę jako inwestorzy odgrywają miasta a prawach powiatu, a rola samorządu województwa szybko rośnie. Wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących pokazuje, że w 2003 roku samorządy z województwa łódzkiego powróciły na ścieżkę zwiększania wydatków majątkowych w swoich budżetach. Trend wzrostowy utrzymywał się przez cały okres po akcesji, a w 2008 roku wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących wyniósł prawie 30%. Na zadania finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jednostki samorządowe województwa łódzkiego przeznaczyły w latach 2004–2008 prawie 1,5 mld zł, czyli nieco ponad 4% wszystkich ich wydatków. Prawie 1/3 tych wydatków skoncentrowała się w podregionie miasta Łodzi. Tylko 21 gmin (na 177) nie korzystało w badanym okresie z pomocowych środków. Natomiast dla


4

gmin, które skorzystały z tej możliwości środki unijne okazały się katalizatorami dla finansowania większej liczby programów rozwojowych z własnych środków budżetowych, a dobra koniunktura gospodarcza i wysoka dynamika dochodów własnych umożliwiły realizację dodatkowych projektów. Wyraźnie widać, że respektowana jest zasada dodatkowości, ponieważ samorządy nie tylko nie zastąpiły wydatków ze środków własnych przeznaczanych na cele rozwojowe pieniędzmi z Unii Europejskiej, ale też nominalny wzrost środków własnych był większy niż wzrost środków z funduszy strukturalnych. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego w województwie łódzkim wynosiło w 2008 r. ponad 1,8 mld zł. Choć rośnie ono szybko, to jednak nie stanowi zagrożenia dla stabilności finansowej samorządów. Analiza wydatków rozwojowych wskazuje, że największa ich koncentracja ma miejsce w podregionie miasta Łodzi oraz w podregionie piotrkowskim, a największe tempo wzrostu charakteryzuje podregion skierniewicki. Analizując wydatki według osi priorytetowych RPO WŁ widać wyraźną dominację I osi – czyli wydatków na infrastrukturę transportową. Kolejne są osie V (Infrastruktura społeczna) oraz II (ochrona środowiska). W okresie objętym badaniem wydatki na infrastrukturę społeczną systematycznie rosły, a na ochronę środowiska utrzymały względnie stabilną wysokość. Wydatki rozwojowe „miękkie” mają stosunkowo niski udział w budżetach samorządów, nie przekraczając 5%, poza budżetem samorządu województwa, gdzie stanowią ok. 20% wydatków rozwojowych ogółem. Obraz, jaki wynika z analizy dochodów i wydatków oraz zadłużenia, jest optymistyczny. Prowadzona polityka (wyrażająca się poprzez dokonywanie wydatków na określone cele) pozwala na stwierdzenie, że zachodzące zmiany prowadzą w kierunku sprzyjającym rozwojowi regionu.


5

2 Spis treści

1 Streszczenie raportu ............................................................................................................. 3

2 Spis treści ............................................................................................................................. 5

3 Indeks skrótów...................................................................................................................... 6

4 Wprowadzenie ...................................................................................................................... 7

5 Kontekst badania .................................................................................................................. 8

6 Opis zastosowanej metodologii ......................................................................................... 12

6.1 Zakres i sposób realizacji badania ............................................................................... 12 6.2 Źródła danych do analizy ............................................................................................. 15

7 Opis wyników badania........................................................................................................ 17

7.1 Dochody JST województwa łódzkiego ......................................................................... 17 7.1.1 Dochody a produkt krajowy brutto ......................................................................... 17 7.1.2 Dynamika dochodów ............................................................................................. 19 7.1.3 Najważniejsze źródła dochodów ............................................................................ 22

7.2 Wydatki JST województwa łódzkiego ........................................................................... 24 7.2.1 Wydatki według działów ........................................................................................ 25 7.2.2 Wydatki majątkowe ............................................................................................... 33

7.3 Zróżnicowanie sytuacji finansowej podregionów .......................................................... 45 7.4 Wykorzystanie środków UE w JST województwa łódzkiego ......................................... 53 7.5 Wydatki według osi priorytetowych .............................................................................. 61 7.6 Dodatkowość ............................................................................................................... 65 7.7 Zobowiązania JST województwa łódzkiego .................................................................. 67 7.8 Wydatki JST w obszarach Strategii Lizbońskiej ............................................................ 69 7.9 Funkcjonowanie środków zewnętrznych w budżetach samorządowych ........................ 71

8 Wnioski i rekomendacje ..................................................................................................... 75

8.1 Wnioski ....................................................................................................................... 75 8.2 Tabela rekomendacji ................................................................................................... 78

9 Aneksy – tabele szczegółowe ............................................................................................ 82

10 Załączniki ............................................................................................................................ 99

10.1 Spis tabel .................................................................................................................... 99 10.2 Spis rysunków ........................................................................................................... 100 10.3 Spis map ................................................................................................................... 101 10.4 Wzór ankiety kierowanej do JST ................................................................................ 102


6

3 Indeks skrótów

CIT Podatek dochodowy od osób prawnych (z ang. Corporate Income Tax)

Dz.U. Dziennik Ustaw

Gm.m-w. Gmina miejsko-wiejska

Gm.w. Gmina wiejska

GUS Główny Urząd Statystyczny

ICT Technologie informacyjno-komunikacyjne (z ang. Information and

communication technologies)

JST Jednostki Samorządu Terytorialnego

M. Miasto

MF Ministerstwo Finansów

OZE Odnawialne źródła energii

PFRON Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

PIT Podatek dochodowy od osób fizycznych (z ang. Personal Income Tax)

PKB Produkt Krajowy Brutto

RPO WŁ/RPO Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013

SL Strategia Lizbońska

UE Unia Europejska

UM WŁ Urząd Marszałkowski Województwa Łódzkiego

WB Wydatki bieżące

WM Wydatki majątkowe


7

4 Wprowadzenie

Niniejszy raport stanowi efekt prac w ramach badania pt.: Analiza struktur dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego w kontekście realizacji RPO WŁ. Badanie zostało zrealizowane przez firmę ECORYS Polska (Wykonawca) na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego (UM WŁ/Zamawiający) w okresie od 23 lipca 2009 do 11 listopada 2009 roku. Dotyczyło analizy budżetów JST zlokalizowanych na terytorium województwa łódzkiego w latach 2000-2008, ze szczególnym uwzględnieniem okresu od 2004 roku. Wyniki badania stanowią rozpoznanie wielkości środków publicznych na różnych poziomach. Będzie to w przyszłości służyć skoordynowanemu i optymalnemu wykorzystaniu środków publicznych służących rozwojowi całego regionu.

Podstawowym celem badania było poznanie struktury dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego w województwie łódzkim i ich analiza pod kątem realizacji RPO WŁ oraz problemów funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych, a także zmian strukturalnych w budżetach gmin zachodzących wraz ze wzrostem dostępności środków UE. Analiza struktury wydatków w budżetach JST umożliwiła rozpoznanie głównych kierunków wydatkowania zachodzących w gminach oraz zbadanie, czy i jeżeli tak, to jakie zmiany nastąpiły wraz z dostępnością środków UE.

Struktura niniejszego raportu została skonstruowana tak, by jak najczytelniej zobrazować wyniki badania. Raport składa się z następujących części: Kontekst badania, Opis zastosowanej metodologii, stanowiący ogólną prezentację sposobu realizacji badania, Opis wyników badania, przedstawiający wyniki analizy i interpretacji danych odnośnie

poszczególnych kwestii, tj. dochody JST województwa łódzkiego, wydatki, zróżnicowanie sytuacji finansowej podregionów, wykorzystanie środków UE, wydatki według osi priorytetowych RPO, zobowiązania JST, wydatki w obszarach strategii lizbońskiej, a także problemy funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych.

Wnioski i rekomendacje, prezentujące podsumowanie prowadzonych analiz oraz najważniejsze wnioski,

Aneksy, w których przedstawione zostały zestawienia tabelaryczne, Załączniki, zawierające spis tabel oraz rysunków, a także wzór narzędzia badawczego

wykorzystanego w badaniu.


8

5 Kontekst badania

Istotny kontekst dla niniejszego badania stanowią zmiany Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jakie miały miejsce w okresie objętym badaniem. Jest to ustawa regulująca źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, a także zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu. W analizowanym okresie 2000 – 2008 ulegała ona zmianom, co nie pozostawało bez wpływu na wartości wykazywane w różnych pozycjach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Należy mieć na uwadze, iż niektóre z obserwowanych zmian w wysokości poszczególnych kategorii dochodowych będą wynikały ze zmian w przepisach. Świadomość tych zmian jest niezbędna dla poprawności prowadzonych analiz, porównań oraz wniosków i rekomendacji formułowanych na ich podstawie. Na początku analizowanego okresu kwestię dochodów jednostek samorządu terytorialnego regulowała Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 150, poz. 983) z późniejszymi zmianami. Najistotniejszą zmianą w analizowanym okresie było uchwalenie nowej ustawy o dochodach samorządu terytorialnego 13 listopada 2003 r. (Dz. U. 2003 Nr 203, poz. 1966). Istotne z punktu widzenia zakresu niniejszego badania zmiany wprowadzone przez powyższą ustawę, w porównaniu z wcześniej obowiązującą ustawą z 26 listopada 1998 r. z późniejszymi zmianami (Dz. U. 1998 Nr 150, poz. 983), obejmowały następujące kwestie:

• Zmiany w podziale wpływów z tytułu udziałów w PIT i CIT; • Zasady ustalania subwencji ogólnej; • Obowiązkowe wpłaty JST do budżetu państwa.

Samorządy otrzymały większe udziały we wpływach państwa z podatków dochodowych, za to państwo zrezygnowało z dotowania części zadań wykonywanych przez JST. Zmieniono także zasady subwencjonowania samorządów. Dodatkowo, na samorządy przekazano dużą cześć zadań, które dotychczas pozostawały w gestii administracji rządowej, a które były wykonywane przez JST jako zadania zlecone, finansowane z budżetu państwa. Zgodnie z zapisami ustawy, samorządy otrzymały prawo do zatrzymania 5% dochodów, które pozyskują na rzecz budżetu państwa w wyniku wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowych i innych zadań zleconych ustawami. Wcześniej pełna kwota dochodów uzyskanych w trakcie wykonywania tych zadań trafiała do budżetu państwa. Zmiany w podziale wpływów z tytułu udziałów w PIT i CIT Nowy system finansowania samorządów wprowadził inny podział wpływów z podatków PIT oraz CIT pomiędzy rząd i poszczególne szczeble samorządów.


9

Tabela 1. Podział wpływów z podatków dochodowych (PIT i CIT)

Typ JST Poprzednia ustawa

(1998)

Nowa ustawa

(2003)

Udział w PIT

Rząd 69,90 48,81

Gminy 27,60 39,34

Powiaty 1,00 10,25

Województwa 1,50 1,60

Razem 100,00 100,00

Udział w CIT

Rząd 94,50 77,89

Gminy 5,00 6,71

Powiaty 0,00 1,40

Województwa 0,50 14,00%

Razem 100,00 100,00

Źródło: Opracowanie własne na podstawie ustaw o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 1998 oraz 2003 roku Udział gmin we wpływach z PIT został określony w nowej ustawie na poziomie 39,34%. Jednak w rzeczywistości udział ten przez wiele lat jest mniejszy ze względu na fakt, iż jest on pomniejszany o liczbę punktów procentowych odpowiadających iloczynowi 3,81 punktu procentowego i wskaźnika obliczanego na poziomie całego kraju. Wskaźnik ten jest wyznaczany jako iloraz liczby mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. do domów opieki społecznej według stanu na dzień 30 czerwca roku bazowego oraz liczby mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004 r. do domów opieki społecznej według stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, iż udział gmin osiągnie ustawowo przyjęty poziom dopiero wówczas, gdy w domach opieki społecznej nie będzie już ani jednego mieszkańca przyjętego przed końcem 2003 roku. Największy wzrost wpływów z tytułu udziału w PIT osiągnęły powiaty, jednak jednostki te utraciły dużą część dotacji celowych z budżetu państwa. Również rzeczywisty udział powiatów w dochodach z PIT wyniósł przewidziane w ustawie 10,25% dopiero w 2005 roku. Wcześniej, w 2004 roku, udział powiatów w dochodach z PIT wyniósł 8,42% ze względu na fakt, iż w tym roku powiaty otrzymały dotację celową na sfinansowanie działalności placówek opiekuńczo-wychowawczych. Od 2005 roku finansowanie tego zadania spoczywa na powiatach, w związku z czym ich udział w dochodach nie ulega zmniejszeniu, z pewnymi zastrzeżeniami określonymi w ustawie. Zasady ustalania subwencji ogólnej Dochodami jednostek samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych, są również subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla gmin i powiatów składa się z części wyrównawczej i równoważącej, a dla województw z części wyrównawczej i regionalnej. Dodatkowo wprowadzono jeszcze dodatkową, oświatową część subwencji, a zrezygnowano z części drogowej i rekompensującej subwencji ogólnej.


10

W poniższej tabeli przedstawiono obecnie obowiązujący podział subwencji ogólnej na podstawowe kategorie. Tabela 2. Podział subwencji ogólnej na podstawowe kategorie Część subwencji Gmina Powiat Województwo

Część wyrównawcza,

w tym:

Kwota podstawowa

Kwota uzupełniająca

Część równoważąca

Część regionalna

Część oświatowa

Źródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku Na część wyrównawczą subwencji dla JST składa się część podstawowa i uzupełniająca. Kwota podstawowa służy wyrównywaniu zróżnicowań dochodowych pomiędzy samorządami z podstawowych grup. Kwota uzupełniająca ma na celu wyrównanie innych zróżnicowań, które mogą mieć poważny wpływ na różne koszty wykonywania zadań przez samorządy. Kwotę podstawową części wyrównawczej otrzymują jednostki, których dochody podatkowe na 1 mieszkańca nie przekraczają poziomu 92% wartości średniej dochodów podatkowych na 1 mieszkańca obliczonej dla wszystkich gmin w Polsce. Celem obliczenia kwoty podstawowej wśród gmin o niskich dochodach podatkowych na mieszkańca wyróżniono trzy podgrupy:

• Gminy o dochodach podatkowych na mieszkańca nieprzekraczających 40% średniej krajowej; • Gminy, których dochody podatkowe na mieszkańca zawierają się w przedziale od 40% do 75%

średniej krajowej; • Gminy, których dochody podatkowe na mieszkańca przekraczają 75% średniej krajowej, ale nie

więcej, niż 92%. Dla każdej z grup określono inny algorytm obliczania wielkości kwoty podstawowej subwencji wyrównawczej. Kwota uzupełniająca części wyrównawczej ma na celu wyrównanie zróżnicowań społecznych i geograficznych, które mogą mieć poważny wpływ na wielkość kosztów wykonywania zadań przez samorządy. Za czynnik przyczyniający się do zróżnicowania uznano gęstość zaludnienia. Kwota uzupełniająca części wyrównawczej przekazywana jest gminom o niższej od krajowej gęstości zaludnienia. Jednakże, jeżeli dochody podatkowe gminy na 1 mieszkańca są wyższe niż 150% średniej krajowej, wówczas taka gmina nie otrzymuje kwoty uzupełniającej części wyrównawczej, niezależnie od gęstości zaludnienia gminy. W praktyce część wyrównawcza jest formą dofinansowywania gmin wiejskich i miejsko wiejskich. Z kolei w powiatach za czynnik różnicujący koszty wykonywania zadań, z racji wysokich kosztów zadań z zakresu pomocy społecznej, uznano stopę bezrobocia. Kwotę uzupełniającą części wyrównawczej otrzymują powiaty, dla których iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia w kraju jest wyższy od 1,1. W zależności od wartości tego wskaźnika, powiaty podzielono na trzy grupy. Dla każdej z grup obliczenie wysokości kwoty uzupełniającej następuje w nieco odmienny sposób.


11

Część równoważąca subwencji ogólnej przydzielana jest gminom i powiatom. Jej celem jest dofinansowywanie gminnych i powiatowych zadań, które dotychczas były finansowane z budżetu państwa, a przy jej podziale uwzględniane są takie czynniki jak:

• Wysokość wydatków na zdania gmin z zakresu pomocy społecznej, w tym związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych;

• Wysokość wydatków na zdania powiatów z zakresu pomocy społecznej; • Wysokość wydatków na zadania powiatów na utrzymanie dróg powiatowych.

Z kolei wielkość części oświatowej subwencji ogólnej ustalana jest corocznie w ustawie budżetowej. Kwota ta nie może być niższa niż w roku poprzednim. Jest ona korygowana w oparciu o zmiany zakresu zadań oświatowych. Obowiązkowe wpłaty JST do budżetu państwa Ustawa zobowiązuje JST o wysokich dochodach do dokonywania wpłat do budżetu państwa. Wcześniej wpłat dokonywały tylko gminy, obecnie są do tego zobowiązane także powiaty i województwa. Wpłat do budżetu państwa dokonują gminy, których dochody podatkowe przekroczyły poziom 150% średnich dochodów podatkowych gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Wpłaty te są przeznaczane na część równoważącą subwencji dla gmin. W przypadku powiatów przekroczenie poziomu 110% średnich dochodów podatkowych powiatów w przeliczeniu na 1 mieszkańca skutkuje obowiązkiem wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji dla powiatów. Również w przypadku województw próg, powyżej którego są one zobowiązane do wpłacania nadwyżki do budżetu państwa, wynosi 110% średnich dochodów podatkowych dla województw. W kolejnych latach wprowadzano nieliczne zmiany do Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., która nadal pozostaje obowiązującą ustawą w tym zakresie. Najwięcej zmian miało miejsce w 2007 roku, kolejne dwie w 2008 roku, a ostania nastąpiła w 2009 roku. Przykładowo, w 2009 roku została ogłoszona nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2009 Nr 1, poz. 2) rozszerzająca zakres zadań własnych, na które JST mogą otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa o przebudowę, budowę lub remont dróg powiatowych i gminnych realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych JST. Podziału tych środków dokonuje minister właściwy do spraw administracji publicznej, a szczegółowe warunki i tryb udzielania dotacji z budżetu państwa na te zadania określone zostaną przez Radę Ministrów. Z istotniejszych zmian warto wymienić zmniejszenie udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego CIT, który pierwotnie został określony na poziomie 15,9%, a w wyniku zmiany ustawy w 2007 roku wynosi 14,0% (Ustawa o z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego – Dz.U. 2007, Nr 191, poz. 1370). Analogiczny odsetek dla gmin i powiatów nie uległ zmianie.


12

6 Opis zastosowanej metodologii

6.1 Zakres i sposób realizacji badania

Przedmiotem badania była analiza budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego. Elementy, które objęło badanie, to:

• Struktura dochodów jednostek samorządu terytorialnego według podstawowych kategorii dochodowych,

• Struktura dochodów według typów jednostek samorządu terytorialnego, • Struktura wydatków jednostek samorządu terytorialnego według podstawowych kategorii, • Struktura wydatków według typów jednostek samorządu terytorialnego, • Struktura wydatków jednostek samorządu terytorialnego według osi priorytetowych RPO WŁ

oraz przypisanych do nich kategorii interwencji funduszy strukturalnych, • Struktura wydatków jednostek samorządu terytorialnego według podstawowych kategorii

interwencji strategii lizbońskiej (earmarking) w osiach priorytetowych RPO WŁ, • Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto, w ramach analizy strony wydatkowej budżetów JST, zbadane zostało zróżnicowanie gmin pod względem następujących dwóch współczynników:

• Współczynnik 1 (współczynnik skłonności do inwestycji) – stosunek wydatków bieżących do wydatków majątkowych, wyrażony w formie współczynnika WB/WM,

• Współczynnik 2 (współczynnik skłonności do inwestycji w wiedzę) – stosunek wydatków bieżących pomniejszonych o wydatki na projekty miękkie (głównie w kapitał ludzki) do sumy wydatków majątkowych oraz wydatków na projekty miękkie.

W przypadku tego drugiego wskaźnika dane zostały zaprezentowane dla podregionów. Przeprowadzona została również uproszczona analiza od roku 1991. Należy jednak mieć na uwadze, że uwzględnienie okresu 1991-1998 w analizie jest skomplikowane ze względu na to, że województwo łódzkie nie istniało w tym okresie w obecnym kształcie. Nie można przeprowadzić prostej analizy porównawczej wydatków w okresie sprzed reformy administracyjnej i po jej przeprowadzeniu ze względu na wiele uwarunkowań, które miały miejsce przy okazji zmian ustrojowych. Jednym z elementów badania była również analiza zróżnicowania JST pod kątem wykorzystania funduszy Unii Europejskiej. Została ona przeprowadzona na poziomie podregionów określonych na podstawie klasyfikacji NTS (poziom NTS III). W tej kwestii należy mieć na uwadze, iż wychwycenie powiązań wydatków unijnych z budżetami jednostek samorządu terytorialnego przed 2004 rokiem jest praktycznie niemożliwe, gdyż ich wydatkowanie odbywało się poza budżetami jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym nie znajdują one odzwierciedlenia w odpowiednich pozycjach budżetowych tych JST, które


13

korzystały ze wsparcia funduszy UE. Dotyczy to również funduszy przedakcesyjnych. Wielkość wydatków poniesionych w województwie łódzkim w latach 2004-2008 na zadania finansowane z udziałem środków UE, wyznaczono na podstawie rocznych sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, przyjmując za podstawę ich wyodrębnienia klasyfikację paragrafową tych wydatków, a dokładniej – czwarte cyfry numerów paragrafów występujących w sprawozdaniach o wydatkach. Przypomnieć należy, że wydatki na zadania finansowane z udziałem środków UE klasyfikowane są do paragrafów, których czwartą cyfrą jest 1, 2, 8 lub 9, przy czym wydatki podlegające refundacji ze środków budżetowych UE identyfikuje ostatnia cyfra numeru paragrafu równa 1 lub 8, a wydatki współfinansujące – ostatnia cyfra numeru paragrafu równa 2 lub 9. Przedstawiane wydatki obejmują więc wszystkie poniesione w latach 2004-2008 wydatki na programy (zadania) finansowane z udziałem środków UE, czyli: – zarówno wydatki refundowane, jak i wydatki współfinansujące, – zarówno wydatki na zadania zakończone, jak i na zadania nadal realizowane, – zarówno wydatki już refundowane, jak i wydatki oczekujące na refundację. Kolejnym etapem badania była analiza zróżnicowania wydatków wg osi interwencji RPO WŁ 2007-2013, która przeprowadzona została dla lat 2005-2008. Dane do analizy zostały również zaczerpnięte z jednostkowych sprawozdań JST pozyskanych z MF oraz baz danych GUS (zgodnie ze wzorem formularza Rb-28). W niektórych przypadkach przypisane zostały wszystkie wydatki z danego rozdziału do odpowiedniego obszaru, a w innych – jedynie wydatki majątkowe. W ramach wybranych rozdziałów usunięte zostały następujące wydatki:

• Transfery do innych instytucji sektora objętych badaniem; • Wynagrodzenia osobowe pracowników i dodatkowe wynagrodzenia roczne; • Składki na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy, wpłaty na PFRON.

Należy podkreślić, iż przypisanie wydatków do kategorii interwencji zostało dokonane tylko dla tych kategorii, dla których było to możliwe na podstawie sprawozdań. Pomiędzy klasyfikacją budżetową a kategoriami interwencji funduszy strukturalnych istnieją pewne rozbieżności i dla wielu kategorii interwencji określonych przez Komisję Europejską w różnych okresach programowania nie było możliwości odnalezienia ścisłych odpowiedników w klasyfikacji budżetowej. Skutkowało to koniecznością stosowania powiązań przybliżonych podczas analizy wydatków jednostek samorządu terytorialnego pod tym względem, bądź rezygnacji z przypisania krajowych wydatków publicznych do danej kategorii interwencji. Dla oszacowania tego przyjęliśmy następujące założenia:

1) za wydatki rozwojowe uznane zostały wszystkie wydatki majątkowe oraz wydatki bieżące na zadania finansowane z udziałem środków unijnych, 2) do wydatków rozwojowych odpowiadających wymienionym powyżej osiom priorytetowym zaliczono wydatki:

dla osi I – z działu „Transport i łączność”,


14

dla osi II – z działów „Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę” oraz „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”,

dla osi III – z działu „Działalność usługowa”, dla osi IV – z działu „Informatyka”, dla osi V – z działów „Oświata i wychowanie”, „Szkolnictwo wyższe”, „Ochrona zdrowia”,

„Pomoc społeczna”, „Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej” oraz „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”,

dla osi VI – z działu „Gospodarka mieszkaniowa”. W przypadku osi I, V i VI odpowiadające im wydatki mają charakter wydatków inwestycyjnych i przyjęta metoda szacowania wydatków odpowiadających tym osiom jest precyzyjna. W przypadkach osi II, III i IV możliwe jest – ale nie na podstawie sprawozdawczości budżetowej, lecz na podstawie dodatkowych materiałów analitycznych – wskazanie wydatków bieżących, które również mają charakter wydatków rozwojowych (np. kampanie informacyjne związane z osią IV). Przyjęta metoda, bazująca na założeniu, że wydatki bieżące na zadania wspierane środkami UE mają charakter rozwojowy powoduje, że w oszacowaniu gubione są jedynie wydatki na "miękkie" projekty finansowane w całości ze środków krajowych. Wydatki te stanowiły marginalną część wszystkich wydatków rozwojowych. Metoda zastosowana do oszacowania wydatków odpowiadających osiom priorytetowym I-VI jest nieprzydatna dla oszacowania wydatków na pomoc techniczną. Wydatki te były w całości (lub w przeważającej części) wydatkami bieżącymi i prawdopodobnie w większości sklasyfikowane zostały jako wydatki w dziale "Administracja rządowa i samorządowa". Nie ma jednak w istniejących dokumentach budżetowych żadnych przesłanek pozwalających na ich wyodrębnienie spośród innych wydatków bieżących w tym dziale. Warto dodać, że w przypadku wyodrębniania takich kategorii jak omawiane osie priorytetowe, dobrą praktyką jest sformułowanie ścisłych reguł pozwalających na jednoznaczne ustalenie – na podstawie dostępnych dokumentów sprawozdawczych – zakresu wydatków zaliczanych do tych kategorii. Brak takich reguł nie pozwala na precyzyjne określenie rozmiarów wydatków ponoszonych na zadania i cele uznane za priorytetowe. Następnie przeprowadzona została analiza zróżnicowania wydatków w obszarach interwencji Strategii Lizbońskiej (w ramach RPO WŁ). Kategorie pro-lizbońskie zostały zidentyfikowane na podstawie earmarkingu, który został dokonany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Ostatnim elementem badania było pozyskanie informacji odnośnie problemów funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych. Dane do analizy zostały zebrane w drodze badania ankietowego JST województwa łódzkiego. Docelowymi adresatami ankiety w poszczególnych JST byli skarbnicy danej jednostki. Wzór ankiety dotyczącej problemów funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych kierowanej do JST został przedstawiony z załączniku do raportu (podrozdział 10.4). Analizy budżetów, o ile nie zaznaczono inaczej, zostały przeprowadzone w cenach bieżących.


15

6.2 Źródła danych do analizy

Źródłem informacji do analizy były sprawozdania finansowe sporządzane przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z układem formularza Rb-27 (dochody) oraz Rb-28 (wydatki). Formularze te zawierają informacje niezbędne do:

• Identyfikacji każdej jednostki samorządu terytorialnego poprzez odpowiednie symbole;

• Określenia jej typu (gmina wiejska, gmina miejsko-wiejska, gmina miejska, miasto na prawach powiatu);

• Określenia źródeł dochodów i rodzajów wydatków (klasyfikacja paragrafowa);

• Identyfikacji obszarów działalności lub instytucji generujących dochody lub wydatki (klasyfikacja działowo-rozdziałowa).

Dodatkowe informacje do analizy, jak przykładowo dane odnośnie liczby mieszkańców danej JST, pozyskano z baz danych GUS. Korzystano również z dokumentów obrazujących aktualny stan wdrażania RPO WŁ oraz odpowiednich ustaw budżetowych. Badanie struktury dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego przebiegało z uwzględnieniem typów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza przeprowadzona została w układzie następujących grup jednostek:

a) Województwo, b) Powiaty, c) Gminy

• Miasta na prawach powiatu, • Pozostałe gminy miejskie, • Gminy miejsko-wiejskie, • Gminy wiejskie.

Badanie prowadzone było w oparciu o klasyfikację budżetową (klasyfikacja działowo-rozdziałowo-paragrafowa), która w analizowanym okresie ulegała zmianom. Opisując dochody i wydatki budżetów JST w latach 1991-2008 korzystaliśmy z danych usystematyzowanych według szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych. W 2001 r. w miejsce poprzednio obowiązującej od 1991 klasyfikacji budżetowej wprowadzono nową klasyfikację, która obowiązuje w zmodyfikowanej wersji do chwili obecnej. W kolejnych latach dokonywano różnych jej zmian, jednak nie naruszały one ogólnej konstrukcji polegającej na stosunkowo trwałym układzie działów klasyfikacji oraz podstawowych grup ekonomicznych ujmowanych za pomocą paragrafów. Podobna trwałość cechowała klasyfikację obowiązującą w latach 1991-2000, z tym, że w latach 90. obserwowaliśmy znaczącą jej rozbudową, związaną z różnicowaniem systemu dochodów i wydatków samorządowych, m.in. w związku z utworzeniem województw samorządowych i powiatów, a wcześniej – z reformą ustroju dużych miast oraz z przejmowaniem nowych zadań. Jedyny znaczący problem w zachowaniu spójności danych w badanym okresie mógł wystąpić w związku z wprowadzeniem nowej klasyfikacji budżetowej w 2001 r., która znacznie różniła się od poprzednio


16

obowiązującej. Przyjęty w raporcie układ prezentowania danych został zaprojektowany z myślą o zachowaniu ciągłości w całym badanym okresie. Po stronie dochodów główne pozycje – subwencja ogólna, dotacje celowe z budżetu państwa, inne dotacje, wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych, wpływy z innych podatków, dochody majątkowe – były ujęte w obu klasyfikacjach za pomocą odpowiadających sobie paragrafów lub grup paragrafów, nie było zatem problemów z porównywalnością danych. Po stronie wydatków analizowano zarówno najważniejsze działy, jak i podział ekonomiczny na wydatki bieżące i majątkowe. Również w tym przypadku zachowana została ciągłość ze względu na podobny układ działowy obu klasyfikacji oraz możliwość podziału wydatków na bieżące i majątkowe na podstawie klasyfikacji paragrafowej, która w jednym i drugim przypadku wyróżnia paragrafy wydatków majątkowych. Nowa klasyfikacja jest bardziej szczegółowa od klasyfikacji obowiązującej do 2000 r. Oświata i wychowanie oraz edukacyjna opieka wychowawcza, stanowiące od 2001 r. dwa odrębne działy, we wcześniejszej klasyfikacji tworzyły jeden dział (79) – Oświata i wychowanie. Dla zachowania ciągłości danych od 2001 r. zsumowane zostały wydatki w wyżej wymienionych działach i przypisane do obszaru: oświata i wychowanie. Podobny zabieg wykonano wobec wydatków w działach: pomoc społeczna oraz pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej, które do 2003 roku tworzyły wspólny dział: opieka społeczna. W przypadku danych o wydatkach na obsługę długu, które od 2001 r. tworzą odrębny dział 757, w klasyfikacji za lata 1991-2000 przyjęto wydatki przypisane do rozdziałów 9490 lub 9491 (obsługa papierów wartościowych i kredytów). Rozliczenia JST z budżetem państwa zostały określone zgodnie z klasyfikacją budżetową. Obejmują one zarówno pozycje dochodowe JST (dotacje celowe i subwencje ogólne) oraz wydatkowe w postaci wpłat JST do budżetu państwa.


17

7 Opis wyników badania

7.1 Dochody JST województwa łódzkiego

W ciągu ostatnich dwóch dekad obserwowaliśmy odbudowanie pozycji samorządu terytorialnego w Polsce. Najpierw – w 1990 roku – Sejm reaktywował samorządowe gminy, następnie w 1999 roku przywrócono samorządowe województwa oraz powiaty. Stopniowo zwiększano również zakres zadań powierzonych JST, dostosowując do nich wielkość finansowania. W efekcie w 2008 roku jednostki samorządu terytorialnego w Polsce uzyskały blisko czterokrotnie większe dochody niż w roku 1991 (w cenach stałych). W tym rozdziale prześledzimy, jak zmieniały się dochody samorządów z województwa łódzkiego na tle zmian produktu krajowego brutto. Następnie pokażemy dynamikę dochodów w poszczególnych rodzajach jednostek, wskazując liderów wzrostu. Rozdział zakończymy analizą zmian zachodzących w strukturze dochodów samorządowych, pokazując, które źródła stają się coraz ważniejsze, a które podlegają marginalizacji.

7.1.1 Dochody a produkt krajowy brutto

W 1991 r. do budżetów gmin z województwa łódzkiego wpłynęło łącznie 370 mln zł. W 2008 roku samorządy z tego województwa pozyskały środki w wysokości 8.844 mln zł, a gdybyśmy liczyli w cenach z 1991 roku, to dochody te wyniosłyby 1.204 mln zł. Od 1991 roku realne dochody jednostek samorządu terytorialnego z województwa łódzkiego wzrosły 3,3-krotnie, a PKB – zaledwie 2,1-krotnie. Z tego zestawienia widać zatem, że wzrost znaczenia samorządów w życiu gospodarczym i społecznym kraju i województwa, mierzony dynamiką ich dochodów, był znacznie większy od wzrostu gospodarczego Polski. Samorządy stały się bardziej znaczącym partnerem dla mieszkańców i dla przedsiębiorstw, stanowiąc pod względem finansowym zbiór instytucji równorzędny wobec budżetu państwa. Na rysunku 1 znalazło się porównanie wzrostu realnych dochodów samorządowych z województwa łódzkiego oraz z całej Polski zestawione z PKB dla Polski w latach 1991-2008. Do 1995 roku dochody samorządowe wzrosły o tyle samo, co produkt krajowy brutto. Pomiędzy 1995 i 1999 rokiem nastąpił bardzo duży wzrost dochodów samorządowych, znacznie wyprzedzający wzrost gospodarki1. Wzrost dochodów wynikał zarówno z obowiązkowego przejęcia przez gminy szkół podstawowych (wiele szkół przejęto w 2005 i 2006 roku) i rozszerzenia zadań dużych miast, jak i z utworzenia województw samorządowych i powiatów.

1 Dla województwa łódzkiego posiadamy dane o PKB w latach 1995-2006. W tym okresie PKB województwa łódzkiego wzrosło o tyle samo, co PKB liczone dla całej Polski, dlatego pomijamy w analizie kwestię PKB na poziomie województwa, koncentrując się na produkcie liczonym dla kraju.


18

Rysunek 1. Dochody jednostek samorządu terytorialnego i PKB z lat 1991-2008 w cenach z 1991 r., jako procent wielkości z 1991 roku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s oraz dane GUS o produkcie krajowym brutto i wskaźniku cen towarów i usług konsumpcyjnych

Na kolejne radykalne zwiększenie możliwości finansowych i skali działania samorządu czekaliśmy do 2004 roku. Przekazanie samorządom większych udziałów w podatkach dochodowych zbiegło się ze wzrostem koniunktury gospodarczej związanej z przystąpieniem do Unii Europejskiej, a także z napływem środków unijnych na realizację programów rozwojowych. Na rysunku widzimy, że wzrost dochodów samorządów zarówno z województwa łódzkiego, jak i z całej Polski, był w latach 2004-2008 znacznie większy od wzrostu PKB. W odróżnieniu od lat 1996-1999, gdy napływ większych środków był nakierowany głównie na wykonywanie nowych zadań bieżących (prowadzenie szkół podstawowych przez gminy oraz prowadzenie szkół średnich, obsługi mieszkańców i wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej w powiatach), okres poakcesyjny charakteryzował się napływem znaczących środków na zadania rozwojowe. Rysunek 2. Średnia elastyczność dochodów jednostek samorządu terytorialnego względem PKB w latach 1993-1996, 1997-2000, 2001-2004 i 2005-2008 w całej Polsce oraz w województwie łódzkim

Polska Województwo łódzkie

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s oraz danych GUS o produkcie krajowym brutto


19

Zestawiając dane o elastyczności dochodów samorządowych względem PKB dla województwa łódzkiego oraz dla całej Polski w okresach czteroletnich można zaobserwować, że w bieżącej dekadzie najlepiej radzą sobie jednostki samorządu wojewódzkiego. Średnia elastyczność dochodów województw samorządowych względem PKB w latach 2001-2004 była znacznie wyższa niż w powiatach i gminach, gdyż przekroczyła 2,50 (a w województwie łódzkim nawet 3). Również w latach 2005-2008 województwa miały najwyższą w sektorze samorządowym elastyczność dochodów względem PKB (1,95), a województwo łódzkie ponownie osiągnęło wyższą elastyczność od elastyczności liczonej jako średnia dla innych województw. O niższej elastyczności dochodów całego sektora samorządowego z regionu łódzkiego na tle kraju przesądziły słabsze wyniki gmin, pomimo wyraźnie lepszej dynamiki dochodów województwa.

7.1.2 Dynamika dochodów

Pomiędzy 1991 r. i 2008 r. dochody sektora samorządowego w województwie łódzkim wzrosły niemal 24-krotnie, a średnie dochody sektora samorządowego we wszystkich województwach wzrosły o ponad 28-krotnie. Dochody samych gmin z województwa łódzkiego wzrosły niemal 19-krotnie. Rysunek 3. Dochody JST ogółem w latach 1991-2008, w mln zł

0,0

1000,0

2000,0

3000,0

4000,0

5000,0

6000,0

7000,0

8000,0

9000,0

10000,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s

Co ciekawe, wbrew intuicyjnemu założeniu o szybszym wzroście dochodów gmin miejskich, zwłaszcza byłych miast wojewódzkich, które przejęły w latach 90. dodatkowe zadania powiatów, a oprócz tego mają znacznie szerszą bazę podatkową, liderami pod względem wzrostu dochodów okazały się gminy wiejskie oraz gminy miejsko-wiejskie. W gminach wiejskich dochody zwiększyły się ponad 24-krotnie. Główny wpływ na taką kolejność miała kwestia przekazania gminom szkół podstawowych wraz z koniecznymi środkami (moment kulminacyjny nastąpił w 1996 r., gdy przejęcie szkół stało się obowiązkowe) – w przypadku miast zdarzenie to nie miało tak doniosłego znaczenia jak w przypadku gmin wiejskich oraz gmin miejsko-wiejskich, gdzie środki na szkolnictwo wyraźnie zmieniły układ budżetów w 1996 r. W miastach wiele szkół przejęto już wcześniej, na początku lat 90., na zasadzie dobrowolnych porozumień z administracją rządową.


20

Rysunek 4. Dochody miast na prawach powiatu, innych gmin miejskich, gmin miejsko-wiejskich i gmin wiejskich jako procent dochodów z 1991 roku (rok 1991=100)


Rysunek 5. Dynamika dochodów miast na prawach powiatu, innych gmin miejskich, gmin miejsko-wiejskich i gmin wiejskich jako procent dochodów w porównaniu z rokiem poprzednim (rok poprzedni=100)


Dosyć zaskakujące może być też to, że w latach 2004-2008 gminy miejsko-wiejskie i gminy wiejskie wcale nie ustępują pod względem dynamiki dochodów gminom miejskim. Przeczy to tezie, jakoby na zwiększeniu udziałów podatkowych zyskiwały głównie gminy miejskie. Okazuje się, że pomiędzy 2004 i 2008 rokiem dochody miast na prawach powiatu wzrosły o 50%, dochody pozostały gmin miejskich – o 55%, dochody gmin miejsko-wiejskich – o 58%, a dochody gmin wiejskich – o 53%. Najniższą


21

dynamiką dochodów wykazały się duże miasta, co wskazuje, że obawy o pogłębienie różnic w potencjale inwestycyjnym pomiędzy miastami na prawach powiatu i innymi gminami, które doprowadziłoby do przejmowania coraz większej części pomocy unijnej przez największe jednostki, nie znalazło potwierdzenia w danych statystycznych. Okazuje się, że od czasu akcesji najszybciej rosły dochody gmin miejsko-wiejskich, a różnice w dynamice dochodów w poszczególnych typach gmin nie były znaczące. Skrócenie horyzontu analizy do lat 1999-2008 pozwala uwzględnić również powiaty oraz województwo. Od 1999 do 2008 roku dochody województwa łódzkiego zwiększyły się ponad czterokrotnie, dochody gmin wiejskich, miejsko-wiejskich oraz pozostałych miejskich wzrosły ponad dwukrotnie. Zarówno miasta na prawach powiatu, jak i powiaty nie zdołały podwoić w tym okresie swoich dochodów. W związku z wysoką dynamiką dochodów województw oraz – w mniejszym stopniu – gmin wiejskich, nastąpiło przesunięcie w alokacji środków publicznych pomiędzy rodzajami jednostek. Przewaga miast na prawach powiatu nad innymi jednostkami zmniejszyła się, chociaż miasta te (przede wszystkim Łódź) zachowały dominującą pozycję w podziale środków. Rysunek 5 wskazuje na sporą stabilność alokacji środków pomiędzy samorządy w ostatnim dziesięcioleciu. Na górze widoczny jest wzrost udziału województwa w podziale środków. Rysunek 6. Podział dochodów publicznych pomiędzy różne rodzaje jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2008

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s Tabela 3. Dochody JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według rodzajów jednostek

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

Ogółem 4145,9 4624,6 5033,9 5129,9 5065,2 5724,7 6250,0 7085,3 7911,6 8843,7

Województwo 145,2 160,4 214,9 203,6 209,5 325,1 311,7 428,9 561,7 645,6

Powiaty 666,4 828,1 921,9 836,5 744,1 815,6 888,9 941,6 1032,5 1213,7

Gminy 3334,3 3636,1 3897,0 4089,8 4111,5 4584,0 5049,4 5714,8 6317,3 6984,4


22


mln zł

Miasta na prawach powiatu 1513,6 1689,0 1796,2 1806,8 1763,6 1956,8 2145,7 2456,1 2721,5 2928,3

Pozostałe gminy miejskie 603,6 621,7 674,2 696,7 725,3 814,9 886,5 982,3 1109,0 1264,4

Gminy miejsko-wiejskie 395,6 420,9 451,9 488,6 497,4 553,1 621,0 704,3 794,5 871,4

Gminy wiejskie 821,5 904,4 974,9 1097,8 1125,2 1259,1 1396,1 1572,1 1692,3 1920,3

Ogółem = 100

Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Województwo 3,5 3,5 4,3 4,0 4,1 5,7 5,0 6,1 7,1 7,3

Powiaty 16,1 17,9 18,3 16,3 14,7 14,2 14,2 13,3 13,1 13,7

Gminy 80,4 78,6 77,4 79,7 81,2 80,1 80,8 80,7 79,8 79,0

Miasta na prawach powiatu 36,5 36,5 35,7 35,2 34,8 34,2 34,3 34,7 34,4 33,1

Pozostałe gminy miejskie 14,6 13,4 13,4 13,6 14,3 14,2 14,2 13,9 14,0 14,3

Gminy miejsko-wiejskie 9,5 9,1 9,0 9,5 9,8 9,7 9,9 9,9 10,0 9,9

Gminy wiejskie 19,8 19,6 19,4 21,4 22,2 22,0 22,3 22,2 21,4 21,7


7.1.3 Najważniejsze źródła dochodów

W pierwszej fazie rozwoju samorządności, gdy w sektorze działały wyłącznie gminy, finansowanie zadań samorządowych opierało się na dochodach własnych. Udział dochodów własnych w dochodach ogółem wynosił aż 58-62% i był dosyć stabilny. Sytuacja radykalnie zmieniła się w 1999 roku, gdy powołano do życia województwo i powiaty, nie przyznając nowym jednostkom żadnych istotnych dochodów własnych. Udział dochodów własnych w dochodach sektora samorządowego w województwie łódzkim zmniejszył się do niespełna 43%, przy czym w województwie dochody własne stanowiły zaledwie 25% dochodów ogółem, a w powiatach – tylko 6%. Na wyraźną poprawę trzeba było zaczekać do 2004 roku. Na skutek wzrostu udziałów województwa oraz powiatów udział dochodów własnych w dochodach ogółem wzrósł odpowiednio do 57% i 24%. Coraz większy udział w dochodach samorządowych, zwłaszcza w budżecie województwa, mają również środki z Unii Europejskiej. W 2008 roku dochody z UE stanowiły prawie 15% dochodów województwa oraz około 3% dochodów gmin i 2% dochodów powiatów. Rysunek 7. Struktura dochodów JST, samorządu województwa, powiatów i gmin z województwa łódzkiego w latach 1999-2008

JST ogółem Województwo


23

Powiaty Gminy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s Wśród gmin największy udział środków unijnych w budżecie obserwujemy w dużych miastach (ponad 4% dochodów w 2008 roku). Pozostałe gminy miejskie pozyskiwały niespełna 3% dochodów ze środków UE, zaś gminy miejsko-wiejskie i wiejskie – około 2% dochodów. Rysunek 8. Środki UE w wydatkach samorządu województwa, powiatów i gmin z województwa łódzkiego w mln zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s Zestawienie danych o różnych dochodach w trzech okresach – wczesnym (1991-1998), przedakcesyjnym (1999-2003) oraz akcesyjnym (2004-2008) – wskazuje, że od 2004 roku udział wpływów z PIT w dochodach ogółem powraca do poziomu z wczesnego okresu funkcjonowania gmin. W latach 1991-1998 gminy pozyskiwały ponad 22% środków z tytułu udziałów we wpływach z PIT, w okresie przedakcesyjnym udział ten spadł do 14%, a w okresie akcesyjnym ponownie wzrósł do około 20%. Jednocześnie udział podatków o znaczeniu lokalnym (podatki gminne) w dochodach gmin wynosił we wszystkich trzech okresach 18%, co wskazuje na ogromną stabilność tego źródła. Dochody z CIT, dochody majątkowe i inne dochody własne (głównie opłaty) stanowiły uzupełniające źródła zasilania budżetów gmin.


24

Rysunek 9. Struktura dochodów gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzaju gminy

Miasta na prawach powiatu Pozostałe gminy miejskie

Gminy miejsko-wiejskie Gminy wiejskie


7.2 Wydatki JST województwa łódzkiego

Najważniejszym rodzajem aktywności finansowej samorządów, która wywołuje wśród mieszkańców najwięcej emocji, są wydatki. Ponieważ w długim okresie dynamika dochodów i dynamika wydatków ogółem są bardzo podobne, więc od razu przystąpimy do bardziej szczegółowego omówienia poszczególnych typów wydatków w różnych rodzajach samorządów. Analiza wydatków będzie się koncentrować na dwóch zagadnieniach. Po pierwsze pokażemy, które dziedziny są uznawane za priorytetowe pod względem wielkości ponoszonych wydatków w poszczególnych rodzajach jednostek oraz jak zmieniały się kierunki wydatków od czasu reaktywacji samorządu na początku lat 90. Po drugie zbadamy udział wydatków majątkowych w budżetach poszczególnych rodzajów samorządu i w poszczególnych gminach, żeby wskazać, które jednostki są w największym stopniu zorientowane na wykonywanie zadań inwestycyjnych.


25

7.2.1 Wydatki według działów

Analiza kierunków wydatkowania środków przez samorząd została sporządzona w oparciu o klasyfikację działową. W analizie wyróżniliśmy dwanaście działów lub grup działów, które są szczególnie istotne dla funkcjonowania samorządu. W obszarach tych zawiera się zdecydowana większość zadań przypisanych do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. Badane obszary działalności to:

• Rolnictwo, • Transport i łączność, • Gospodarka mieszkaniowa, • Administracja samorządowa, • Bezpieczeństwo publiczne, • Obsługa długu publicznego, • Oświata i wychowanie, • Ochrona zdrowia, • Pomoc społeczna, • Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, • Kultura, • Kultura fizyczna i sport.

W 2008 roku aż 63,5% wszystkich wydatków sektora samorządowego kierowano na zadania w trzech działach: oświata i wychowanie (31,5%), pomoc społeczna (16,6%) oraz transport i łączność (15,4%). Na pracę administracji samorządowej przeznaczano prawie 10% wydatków, na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska – 5,5% wydatków, a na kulturę oraz sport – po około 4% wydatków. Analizując strukturę wydatków JST z województwa łódzkiego w trzech okresach objętych analizą (okres wczesny, okres przedakcesyjny i okres akcesyjny) wyraźnie widać, że samorząd przeznacza coraz mniejszą część budżetu na wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia, gospodarki mieszkaniowej, rolnictwa, a przede wszystkim gospodarki komunalnej i ochrony środowiska. W latach 1991-1998 aż 22,6% wydatków budżetu stanowiły wydatki na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska. W latach 2004-2008 udział ten zmniejszył się poniżej 6% wydatków ogółem.

Tabela 4. Wydatki JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów

Wyszczególnienie Średnie w latach Struktura w latach

1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8

Wydatki ogółem 1497,7 4922,4 7243,0 328,7 147,1 100,0 100,0 100,0 w tym: Rolnictwo 48,7 80,7 93,9 165,7 116,4 3,3 1,6 1,3 Transport i łączność 39,2 518,0 1094,8 1320,4 211,4 2,6 10,5 15,1 Gospodarka mieszkaniowa 65,0 119,4 178,0 183,6 149,1 4,3 2,4 2,5 Administracja samorządowa 148,5 511,8 738,6 344,6 144,3 9,9 10,4 10,2 Bezpieczeństwo publiczne 2,1 285,1 182,7 13689,6 64,1 0,1 5,8 2,5 Obsługa długu 0,2 42,8 64,9 22975,8 151,6 0,0 0,9 0,9 Oświata i wychowanie 398,3 1866,9 2466,1 468,7 132,1 26,6 37,9 34,0 Ochrona zdrowia 165,1 142,0 165,5 86,0 116,6 11,0 2,9 2,3 Pomoc społeczna 184,2 623,2 1227,6 338,4 197,0 12,3 12,7 16,9 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 338,2 401,8 419,0 118,8 104,3 22,6 8,2 5,8

Kultura 44,7 171,8 259,3 384,0 150,9 3,0 3,5 3,6 Kultura fizyczna i sport 16,9 61,7 166,7 364,3 270,3 1,1 1,3 2,3



26

Warto pokreślić, że pomiędzy wczesnym okresem (lata 1991-1998) i okresem przedakcesyjnym wzrosły roczne wydatki w 11 badanych działach, zmniejszyły się jedynie wydatki na ochronę zdrowia. Pomiędzy okresem akcesyjnym i przedakcesyjnym było podobnie, wydatki wzrosły we wszystkich niemal działach, z wyjątkiem bezpieczeństwa publicznego (co jest rezultatem odebrania powiatom finansowania policji). Bardzo nieznacznie wzrosły nakłady na gospodarkę komunalną, rolnictwo i ochronę zdrowia. Zaoszczędzone w ten sposób środki samorządy skierowały na zadania z zakresu transportu, kultury fizycznej oraz na pomoc społeczną (w tym ostatnim przypadku istotna jest zmiana przepisów rozszerzająca katalog obligatoryjnych zadań gminy). W ciągu krótkiego czasu – od okresu przedakcesyjnego do okresu akcesyjnego – wydatki na finansowanie zadań transportowych wzrosły ponad dwukrotnie (o 111%). Jeszcze bardziej – o 170% - wzrosły wydatki na kulturę fizyczną i sport. Zmiany w strukturze wydatków wskazują, że dużą część zadań inwestycyjnych z zakresu gospodarki komunalnej i ochrony środowiska już wykonano, dlatego dynamika wydatków w tym dziale jest niewielka, natomiast znacznie więcej uwagi poświęca się w ostatnich latach zadaniom z zakresu szeroko rozumianego transportu. W dalszej części rozdziału pokazujemy, jakie są kierunki wydatków w poszczególnych rodzajach samorządu.

Rysunek 10. Struktura wydatków JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według rodzajów jednostek

JST ogółem Województwo

Powiaty Gminy



27

Rysunek 10 wskazuje na znaczące różnice, jakie występują pomiędzy poszczególnymi kategoriami jednostek ze względu na strukturę wydatków. W budżecie województwa istotne miejsce zajmują wydatki na ochronę zdrowia i kulturę, podczas gdy w budżetach gmin i powiatów wydatki na te cele są relatywnie małe. Na poziomie lokalnym (gminy, powiaty) dużo większe znaczenie mają wydatki na zadania oświatowe oraz na zadania z zakresu pomocy społecznej. Tabela 5. Wydatki województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów


1999-01 2002-04 2005-08 2 : 1 3 : 2 1999-01 2002-04 2005-08

1 2 3 4 5 6 7 8



Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Rysunek 11. Wydatki samorządu województwa łódzkiego w latach 1999-2008 w mln zł



28

W porównaniu z początkowym okresem działalności samorząd wojewódzki znacząco zwiększył zaangażowanie w wydatkach z zakresu transportu. W latach 1991-2001 województwo przeznaczało na ten cel około 24% środków, a w latach 2005-2008 – już ponad 36% środków. Istotnie zmniejszył się za to udział wydatków na kulturę (z 20,8% do 15,8%), na oświatę i wychowanie (z 18,4 do 10,2%) i na rolnictwo (z 7,3 do 4,1%). Warto też odnotować wzrost udziału wydatków na pomoc społeczną. Kierunki zmian w wydatkach wskazują, że województwo jest coraz bardziej podobne pod względem struktury działowej do gmin i powiatów, chociaż różnice są wciąż znaczące. W powiatach największy udział mają wydatki z zakresu oświaty i wychowania, które przekraczają 40% łącznego budżetu. Na drugim miejscu są wydatki na pomoc społeczną (ponad 20% budżetów), a dalsze miejsca zajmują wydatki na administrację publiczną (11,7%) oraz na transport i łączność (10,3%). W porównaniu z wcześniejszymi okresami w latach 2005-2008 istotnie wzrósł udział wydatków na zadania transportowe, oświatę i wychowanie oraz pomoc społeczną, a więc na dziedziny, na które powiaty wydają najwięcej. Oznacza to dalsze zwiększenie koncentracji wydatków na kluczowych dziedzinach. W latach 2005-2008 wydatki na trzy wyżej wymienione obszary zadań stanowiły aż 72% wszystkich wydatków poniesionych przez powiaty. Tabela 6. Wydatki powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów


1999-01 2002-04 2005-08 2 : 1 3 : 2 1999-01 2002-04 2005-08

1 2 3 4 5 6 7 8



Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s W gminach, w porównaniu z początkowym okresem ich funkcjonowania, w bieżącej dekadzie obserwowaliśmy bardzo duży wzrost udziału wydatków na zadania transportowe. W latach 1991-1998 udział tych wydatków był równy 2,6%, a w latach 2004-2008 gminy przeznaczały na transport ponad 14% wydatków ogółem. Trend ten jest szczególnie warty podkreślenia, bo wiele zadań z dziedziny transportu zaliczanych jest do kategorii działań o istotnym znaczeniu dla zapewnienia trwałego rozwoju regionu. Innym działem o wysokiej dynamice wydatków jest pomoc społeczna.


29

Rysunek 12. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów w mln zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s W latach 2004-2008 średni udział wydatków na pomoc społeczną w wydatkach ogółem wzrósł o 4,8 punktu procentowego, osiągając poziom 17,1% wydatków ogółem. Wydatki na pomoc społeczną stały się drugą – po oświacie i wychowaniu – kategorią finansowania w budżetach gmin. Wcześniej – w latach 90. – drugie miejsce zajmowały wydatki na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, które przekraczały 1/5 budżetów łódzkich gmin. Obecnie wydatki te stanowią zaledwie 7,2% łącznych wydatków gmin. Tabela 7. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8





30

W budżetach miast na prawach powiatu wydatki transportowe zajmują większy udział (prawie 21%) niż w budżetach innych gmin. Duże miasta utrzymują sieć dróg krajowych na swoim obszarze, przez co ponoszą wyższe wydatki od innych gmin. W miastach tych wydatki na zadania z zakresu transportu przewyższają wydatki z dziedziny pomocy społecznej, chociaż udział tych ostatnich w budżetach miast na prawach powiatu również stopniowo rośnie. Wydatki na ochronę zdrowia, które jeszcze w latach 90. stanowiły około 18%, obecnie prawie nie pojawiają się w budżetach dużych miast. Podobnie jest z wydatkami na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, których udział w wydatkach ogółem zmniejszył się od lat 90. aż o 20 punktów procentowych, a także – w mniejszym stopniu – z gospodarką mieszkaniową. Tabela 8. Wydatki miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8

Wydatki ogółem 646,2 1810,8 2513,4 280,2 138,8 100,0 100,0 100,0 w tym: Rolnictwo 0,0 1,8 0,1 8474,1 7,1 0,0 0,1 0,0 Transport i łączność 0,8 271,8 521,2 35551,5 191,7 0,1 15,0 20,7 Gospodarka mieszkaniowa 34,6 55,8 85,6 161,4 153,5 5,3 3,1 3,4 Administracja samorządowa 43,2 132,0 216,3 305,5 163,9 6,7 7,3 8,6 Bezpieczeństwo publiczne 0,5 126,1 68,0 26327,0 53,9 0,1 7,0 2,7 Obsługa długu 0,0 23,3 32,3 x 138,4 0,0 1,3 1,3 Oświata i wychowanie 133,1 604,3 751,7 453,9 124,4 20,6 33,4 29,9 Ochrona zdrowia 115,8 41,4 37,2 35,7 89,9 17,9 2,3 1,5 Pomoc społeczna 80,6 243,5 420,0 302,0 172,5 12,5 13,4 16,7 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 179,9 198,8 179,7 110,5 90,4 27,8 11,0 7,2


Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s W pozostałych gminach miejskich wydatki na transport stanowią znacznie mniejszą część budżetu niż w dużych miastach. Gminy więcej przeznaczają na zadania z zakresu administracji publicznej niż na zadania transportowe. W strukturze ich wydatków dominują wydatki na oświatę (ponad 37%), a na drugim miejscu są wydatki na pomoc społeczną. W budżetach pozostałych gmin miejskich również możemy zaobserwować znaczący spadek wydatków na ochronę zdrowia, które jeszcze w latach 90. stanowiły prawie 13%, a po 1998 roku spadły do poziomu ok. 1% wydatków ogółem. Tabela 9. Wydatki pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8

Wydatki ogółem 322,7 683,3 1019,5 211,8 149,2 100,0 100,0 100,0 w tym: Rolnictwo 0,2 0,3 0,2 181,3 83,6 0,0 0,0 0,0 Transport i łączność 0,1 37,8 93,7 44110,2 247,7 0,0 5,5 9,2 Gospodarka mieszkaniowa 14,3 38,4 50,6 269,0 131,9 4,4 5,6 5,0 Administracja samorządowa 27,9 76,2 97,1 273,2 127,5 8,6 11,1 9,5


31


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08 Bezpieczeństwo publiczne 1,2 6,7 12,3 548,6 185,2 0,4 1,0 1,2 Obsługa długu 0,1 8,9 10,9 6156,7 122,7 0,0 1,3 1,1 Oświata i wychowanie 86,1 275,0 379,4 319,2 138,0 26,7 40,2 37,2 Ochrona zdrowia 41,3 7,8 12,1 18,8 156,1 12,8 1,1 1,2 Pomoc społeczna 42,5 96,8 200,2 227,6 206,8 13,2 14,2 19,6 Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 87,6 83,7 82,8 95,6 98,9 27,1 12,2 8,1


Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s Gminy miejsko-wiejskie są bardzo podobne pod względem struktury wydatków do pozostałych gmin miejskich, chociaż nieco mniejszy udział w ich budżetach mają wydatki związane z gospodarką mieszkaniową, pomocą społeczną oraz transportem, pojawiają się za to wydatki na wspieranie rolnictwa. Nieco większy udział niż w gminach miejskich mają też wydatki na administrację, a także wydatki na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, chociaż, w porównaniu z poprzednimi latami, w budżetach gmin miejsko-wiejskich również radykalnie zmniejszył się udział drugiej z wymienionych kategorii wydatków. Znaczne mniejszy niż w latach 90. jest również udział wydatków na wspieranie rolnictwa. Tabela 10. Wydatki gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8



Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Ostatnią z omawianych grup są gminy wiejskie. Gminy te charakteryzują się relatywnie wysokimi, na tle innych jednostek, wydatkami administracyjnymi, co ma zapewne związek z efektem skali działania (wyższy udział kosztów stałych w małych jednostkach). Istotnym obciążeniem budżetów gmin wiejskich są wydatki na zadania oświatowe (utrzymanie szkoły, transport uczniów). Udział wydatków na oświatę w wydatkach ogółem jest większy w przypadku gmin wiejsko-miejskich, a niewiele mniejszy udział cechuje również gminy miejskie. Gminy wiejskie nie wypadają też źle, jeśli chodzi o udział wydatków na transport, prześcigając pod tym względem pozostałe gminy miejskie oraz gminy miejsko-wiejskie. Niski, na poziomie 5,5%, udział wydatków na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska w przypadku gmin


32

wiejskich wskazuje na trudności tych gmin w pozyskaniu środków na cele gospodarki komunalnej i ochrony środowiska (w odróżnieniu od innych typów gmin udział ten nigdy nie był wysoki). Zjawisko to przypuszczalnie przekłada się na gorszą dostępność mieszkańców do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej na terenach wiejskich oraz może wskazywać na problemy w organizacji systemu gospodarki odpadami. Tabela 11. Wydatki gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów


1991-98 1999-03 2004-08 2 : 1 3 : 2 1991-98 1999-03 2004-08

1 2 3 4 5 6 7 8



Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Porównując wykresy prezentujące strukturę wydatków w poszczególnych rodzajach gmin (rysunek 13) dostrzeżemy, że w gminach miejskich zmieniła się znacząco hierarchia zadań, a działy, które dominowały w pierwszych latach po reaktywacji sektora samorządowego (ochrona zdrowia, gospodarka komunalna i ochrona środowiska), nie mają obecnie dużego znaczenia w strukturze finansowania. Wydatki te zostały wyparte przez wydatki finansujące zadania oświatowe oraz zadania z zakresu transportu. Warto zauważyć, że przed rokiem 1998 gminy miejskie w bardzo małym stopniu angażowały się w zadania transportowe, przełom nastąpił dopiero pod koniec lat 90. Nie we wszystkich rodzajach gmin zadania transportowe są równie ważne. W gminach miejsko-wiejskich udział wydatków na te zadania jest znacznie mniejszy niż w innych typach gmin, za to wciąż dużo większy udział mają wydatki na gospodarkę komunalną. Hierarchia finansowania zadań w gminach miejsko-wiejskich przypomina nieco strukturę budżetów gmin miejskich z lat 90. Inaczej wyglądają budżety gmin wiejskich, gdzie w ciągu niemal dwudziestu lat struktura wydatków prawie się nie zmieniła, z wyjątkiem 1996 roku, gdy gminy przejęły obowiązkowo szkoły podstawowe, co spowodowało skokowy wzrost nakładów na oświatę. Nie obserwowaliśmy za to – tak charakterystycznej dla gmin miejskich – radykalnej redukcji wydatków na ochronę zdrowia lub na gospodarkę komunalną, gdyż wydatki na te cele nigdy nie były wysokie w gminach wiejskich.


33

Rysunek 13. Struktura wydatków gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzajów jednostek

Miasta na prawach powiatu Pozostałe gminy miejskie

Gminy miejsko-wiejskie Gminy wiejskie


7.2.2 Wydatki majątkowe

W bieżącym rozdziale zajmiemy się kwestią wydatków majątkowych. Pokażemy, ile wynoszą wydatki majątkowe na 1 mieszkańca w poszczególnych grupach jednostek oraz jak te wielkości wypadają w porównaniu z innymi regionami. Napiszemy również, które jednostki i grupy jednostek mają najbardziej proinwestycyjne budżety, czyli takie, w których udział wydatków majątkowych jest najwyższy. Zacznijmy od przyjrzenia się kilku podstawowym danym statystycznych. W 2008 roku wydatki majątkowe JST z województwa łódzkiego wyniosły 2.053 mln zł. Warto przypomnieć, że nie tak dawno temu, bo w 2003 r., wydatki majątkowe wszystkich samorządów z województwa łódzkiego nie przekraczały 730 mln zł, a rok później zamknęły się w kwocie 911 mln zł. Oznacza to, że w ciągu pięciu lat wydatki majątkowe sektora samorządowego w województwie łódzkim uległy niemal potrojeniu. Zapewne sytuacja


34

taka nie byłaby możliwa do osiągnięcia, gdyby nie pozytywne efekty związane z integracją europejską, takie jak napływ kapitału do Polski, spadek bezrobocia oraz realizacja publicznych programów wspieranych środkami UE, w tym także programów regionalnych, szczególnie istotnych z punktu widzenia wspólnot samorządowych. Rysunek 14. Wydatki majątkowe JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 w mln zł w porównaniu ze średnią dla kraju

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s W dalszej części rozdziału odpowiadamy na pytanie, gdzie w sektorze samorządowym województwa łódzkiego znajduje się największy potencjał inwestycyjny. Żeby odpowiedzieć na to pytanie, spójrzmy najpierw na rysunek 14. Widzimy, że dwie największe grupy inwestorów, to miasta na prawach powiatu oraz gminy wiejskie. O ile druga grupa jednostek jest silnie rozproszona, to trzy miasta na prawach powiatu są dużymi ośrodkami inwestycyjnymi, realizującymi w ostatnich kilku latach około 35% wydatków majątkowych, ponoszonych przez sektor samorządowy w całym województwie. Warto również pokreślić bardzo istotną rolę samorządu wojewódzkiego, który z jednej strony stał się kilka lat temu jednym z kluczowych inwestorów w regionie, powiększając z roku na rok udział w wydatkach majątkowych sektora samorządowego, a jednocześnie realizuje program rozwoju regionalnego, którego beneficjentami są m.in. inne jednostki sektora. W 2008 r. udział wydatków majątkowych samorządu województwa stanowił 11% łącznych wydatków majątkowych sektora samorządowego w województwie łódzkim.


35

Rysunek 15. Struktura wydatków majątkowych JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzajów jednostek

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Analiza danych o wydatkach majątkowych na 1 mieszkańca wskazuje, że wkrótce po akcesji wzrosła znacząco przewaga dużych miast pod względem wielkości inwestycji. Wcześniej największe miasta konkurowały pod względem inwestycji na 1 mieszkańca z gminami wiejskimi i miejsko-wiejskimi. Niższy poziom inwestycji na 1 mieszkańca obserwujemy za to w pozostałych gminach miejskich, ale i one dokonały w ostatnich dwóch latach znaczącego skoku w wielkości inwestowanych środków.


36

Rysunek 16. Wydatki majątkowe na 1 mieszkańca w różnych rodzajach JST w województwie łódzkim w latach 2000, 2002, 2004, 2006 i 2008 (w zł)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Porównanie wydatków majątkowych w województwie łódzkim ze średnimi wydatkami w Polsce na 1 mieszkańca wskazuje, że do niedawna wszystkie grupy jednostek z województwa łódzkiego przeznaczały mniejsze kwoty na wydatki majątkowe od średnich wydatków w Polsce. W 2008 roku gminy z województwa łódzkiego zrównały się ze średnimi wydatkami majątkowymi gmin w Polsce na 1 mieszkańca, a powiaty z województwa łódzkiego nawet wyprzedziły średnią dla powiatów z całej Polski. Jedynie samorząd województwa przeznaczał w całym okresie mniej środków na inwestycje niż wynosi średnia na 1 mieszkańca, co jest konsekwencją systemu dyskryminującego województwo łódzkie pod względem wielkości dochodów2.

2 Warto przypomnieć, że w latach 2002-2008 średnie dochody budżetów województw na 1 mieszkańca w Polsce były o 40% wyższe od dochodów na 1 mieszkańca w województwie łódzkim.


37

Rysunek 17. Wydatki majątkowe JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim i w Polsce w latach 1999-2008

JST ogółem Województwa

Powiaty Gminy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-28s Wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących pokazuje, w jakim stopniu budżet danej jednostki jest nakierowany na realizację zadań inwestycyjnych, a w jakim – na realizację zadań bieżących, o doraźnym charakterze. Analiza danych od 1991 r. wskazuje, że w 2003 roku samorządy z województwa łódzkiego powróciły na ścieżkę zwiększania wydatków majątkowych w swoich budżetach. Trend wzrostowy utrzymywał się przez cały okres po akcesji, a w 2008 roku wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących wyniósł już prawie 30%. Warto przypomnieć, że samorządy powracają na ścieżkę proinwestycyjnych budżetów po bardzo niekorzystnym początku bieżącej dekady. W latach 2000-2003 wskaźnik wydatków majątkowych do wydatków bieżących przekraczał zaledwie 16%. Jeszcze wcześniej, w latach 90., relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących gmin z województwa łódzkiego wynosiła nawet 34,1% (w 2007 r.), a w latach 1993-1997 relacja ta utrzymywała się powyżej 30%. Patrząc na rysunek 17 widzimy, że najbardziej nakierowaną na inwestycje instytucją w sektorze samorządowym jest województwo, w którym relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących przekracza 50%. Przełomowy okazał się rok 2007 r., gdy relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących wzrosła do 67% z 34% rok wcześniej. W gminach relacja osiągnęła 30%, a w powiatach wzrosła do 18,6%.


38

Rysunek 18. Relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących w budżetach JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

A. Rodzaje JST B. Rodzaje gmin

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ze sprawozdań Rb-27s Patrząc na rysunek B po prawej stronie widzimy, że po 1998 r. nastąpił gwałtowny zwrot wydatków w kierunku finansowania zadań bieżących. Z jednej strony wynikało to z nałożenia na gminy dodatkowych zadań bieżących, a z drugiej – Polska weszła w długotrwały kryzys gospodarczy, wystąpiły trudności z finansowaniem deficytu budżetu państwa, co przełożyło się na ograniczenie transferów do sektora samorządowego. Wszystko to spowodowało zahamowanie inwestycji samorządów w całej Polsce, które trwało około pięciu lat (1999-2003). Wypada mieć nadzieję, że skutki obecnego kryzysu nie będą równie długotrwałe, co wtedy. Najsilniejszy spadek relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących dotyczył miast na prawach powiatu a także innych gmin miejskich. W obu grupach jednostek wartość wskaźnika spadła poniżej 15%. Na szczęście od 2004 roku sytuacja sektora samorządowego diametralnie się zmieniła. Jednostki samorządu terytorialnego otrzymały zwiększony udział we wpływach z podatków dochodowych, co zbiegło się z poprawą sytuacji gospodarczej i większymi niż w poprzednich latach dochodami z tego tytułu. Równocześnie rozpoczęto realizację programów operacyjnych wspieranych środkami z Unii Europejskiej. Oba te zdarzenia doprowadziły do silnego pobudzenia aktywności inwestycyjnej samorządów. Największy wzrost w udziale wydatków majątkowych nastąpił w gminach miejskich i miastach na prawach powiatu, które najbardziej ucierpiały w czasie kryzysu na początku dekady. Gminy wiejskie i miejsko-wiejskie miały wtedy nieco wyższy niż miasta wskaźnik wydatków majątkowych, gdyż realizowały wiele zadań ze środków przedakcesyjnych. Z tego względu w okresie po akcesji do UE nie nastąpił w nich tak duży wzrost wydatków majątkowych, jaki obserwowaliśmy w miastach. Na zakończenie rozdziału o wydatkach majątkowych proponujemy krótką prezentację klasyfikacji, która została sporządzona w oparciu o wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących. Klasyfikacja została wykonana dla poszczególnych gmin. Poniższe zestawienie pozwala sprawdzić, w których gminach występują cechy pozwalające im ukierunkować budżet na realizację celów inwestycyjnych. Wskaźnik jest liczony jako iloraz sumy wydatków majątkowych i wydatków bieżących wykonanych w latach 2006-2008. Na kolejnych stronach prezentujemy otrzymaną klasyfikację jednostek wraz z wartością wskaźnika:


39

Tabela 12. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego pod względem wartości wskaźnika WM/WB

Lp. Nazwa Wartość wskaźnika

Gminy o bardzo wysokim poziomie inwestycji

1 gm.w. Kleszczów 149,0%

2 gm. m-w. Uniejów 101,1%

3 gm.w. Rząśnia 81,5%

4 gm.w. Grabica 64,0%

5 gm.w. Szczerców 61,1%

6 gm.w. Rzgów 58,8%

7 gm.w. Ksawerów 57,5%

Gminy o wysokim poziomie inwestycji

8 gm.w. Andrespol 44,9%

9 gm. m-w. Aleksandrów Łódzki 44,8%

10 gm.w. Galewice 44,3%

11 gm.w. Żarnów 43,5%

12 gm. m-w. Tuszyn 43,3%

13 gm.w. Sławno 42,0%

14 gm.w. Żelechlinek 41,5%

15 gm.w. Buczek 40,9%

16 gm.w. Wolbórz 40,6%

17 gm.w. Kiernozia 40,5%

18 gm.w. Mniszków 38,9%

19 gm.w. Paradyż 37,3%

20 gm.w. Zadzim 37,2%

21 gm. m-w. Stryków 36,7%

22 m. Łowicz 36,2%

23 gm.w. Sędziejowice 35,3%

24 gm. m-w. Kamieńsk 35,0%

25 gm.w. Zduńska Wola 33,9%

26 m. Łęczyca 33,1%

27 gm.w. Czarnocin 32,6%

28 gm.w. Dłutów 32,5%

29 gm.w. Wartkowice 32,5%

30 gm.w. Ujazd 32,3%

31 gm.w. Sulmierzyce 32,2%

32 gm.w. Wola Krzysztoporska 31,9%

33 Skierniewice 31,7%

34 gm.w. Chąśno 31,5%

35 gm. m-w. Działoszyn 31,5%

36 gm. m-w. Zelów 31,3%

37 gm.w. Piątek 31,2%

38 gm. m-w. Pajęczno 30,8%

39 m. Sieradz 30,1%

40 gm.w. Łowicz 30,0%


40


41 m. Kutno 30,0%

Gminy o średnim poziomie inwestycji

42 gm. m-w. Wieluń 29,8%

43 gm.w. Ładzice 29,7%

44 gm.w. Czastary 29,7%

45 gm.w. Czerniewice 29,7%

46 gm.w. Poświętne 29,6%

47 gm.w. Jeżów 29,6%

48 m. Rawa Mazowiecka 29,2%

49 gm.w. Sokolniki 29,2%

50 gm.w. Łęczyca 29,0%

51 Łódź 28,9%

52 m. Bełchatów 28,6%

53 gm.w. Dmosin 28,3%

54 gm. m-w. Szadek 28,1%

55 gm.w. Skierniewice 28,0%

56 gm.w. Białaczów 27,7%

57 gm.w. Łęki Szlacheckie 27,6%

58 gm.w. Nowy Kawęczyn 27,4%

59 gm.w. Brójce 27,1%

60 gm.w. Moszczenica 27,1%

61 gm. m-w. Koluszki 27,0%

62 gm.w. Lgota Wielka 26,5%

63 gm.w. Rozprza 26,3%

64 m. Radomsko 26,2%

65 gm.w. Goszczanów 25,8%

66 m. Konstantynów Łódzki 25,7%

67 gm.w. Ozorków 25,3%

68 gm.w. Radomsko 25,3%

69 gm. m-w. Biała Rawska 25,3%

70 gm.w. Rzeczyca 25,0%

71 gm.w. Łubnice 25,0%

72 gm.w. Gidle 24,6%

73 gm. m-w. Poddębice 24,6%

74 m. Głowno 24,5%

75 gm. m-w. Drzewica 24,5%

76 gm. m-w. Przedbórz 24,3%

77 gm.w. Brzeziny 24,1%

78 gm.w. Maków 24,0%

79 gm.w. Domaniewice 23,5%

80 gm.w. Kowiesy 23,5%

81 gm.w. Dobryszyce 23,3%

82 gm.w. Czarnożyły 23,1%

83 gm. m-w. Opoczno 22,5%


41


84 gm.w. Nowosolna 22,4%

85 gm.w. Nieborów 22,3%

86 gm.w. Bedlno 22,3%

87 gm.w. Strzelce 22,1%

88 gm.w. Skomlin 22,1%

89 gm.w. Regnów 21,8%

90 gm.w. Lipce Reymontowskie 21,6%

91 gm.w. Rusiec 21,4%

92 gm.w. Kobiele Wielkie 21,4%

93 gm.w. Grabów 21,4%

94 gm.w. Zgierz 21,2%

95 gm.w. Łyszkowice 21,2%

96 Piotrków Trybunalski 21,1%

97 gm.w. Ostrówek 20,9%

98 gm.w. Kluki 20,9%

99 gm.w. Bełchatów 20,7%

100 gm. m-w. Złoczew 20,7%

101 gm.w. Kutno 20,4%

102 gm.w. Rawa Mazowiecka 19,9%

103 gm. m-w. Wieruszów 19,8%

104 gm.w. Pątnów 19,6%

105 gm.w. Gorzkowice 19,4%

106 gm.w. Bolesławiec 19,4%

107 gm.w. Pęczniew 19,3%

108 gm.w. Głowno 19,1%

109 gm.w. Wielgomłyny 19,1%

110 gm.w. Aleksandrów 18,9%

111 gm. m-w. Sulejów 18,8%

112 gm.w. Masłowice 18,8%

113 gm.w. Sieradz 18,7%

114 gm.w. Świnice Warckie 18,6%

115 gm.w. Rogów 18,6%

116 gm.w. Rokiciny 18,6%

117 m. Ozorków 18,6%

118 gm.w. Konopnica 18,6%

119 gm. m-w. Łask 18,3%

120 gm.w. Zapolice 18,1%

121 gm.w. Góra Świętej Małgorzaty 18,1%

122 gm.w. Lutomiersk 17,9%

123 gm.w. Łanięta 17,9%

124 gm.w. Ręczno 17,5%

125 gm. m-w. Krośniewice 17,5%

126 gm.w. Drużbice 17,5%

127 gm. m-w. Warta 17,3%


42


128 gm.w. Widawa 17,3%

129 gm.w. Tomaszów Mazowiecki 17,2%

130 gm.w. Kocierzew Południowy 17,0%

131 m. Brzeziny 16,8%

132 gm.w. Parzęczew 16,7%

133 gm.w. Wodzierady 16,7%

134 gm.w. Mokrsko 16,7%

135 m. Tomaszów Mazowiecki 16,6%

136 gm.w. Zduny 16,5%

137 gm.w. Burzenin 16,4%

138 gm.w. Żytno 16,3%

139 gm.w. Cielądz 16,3%

140 gm.w. Inowłódz 15,9%

141 gm.w. Głuchów 15,4%

142 gm.w. Biała 15,2%

143 m. Pabianice 15,2%

144 gm.w. Oporów 15,0%

Gminy o niskim poziomie inwestycji

145 gm.w. Lubochnia 14,9%

146 gm.w. Pabianice 14,9%

147 gm.w. Lututów 14,7%

148 gm. m-w. Błaszki 14,5%

149 gm.w. Słupia 14,5%

150 gm.w. Dalików 14,4%

151 gm.w. Będków 14,2%

152 m. Zduńska Wola 14,1%

153 gm.w. Krzyżanów 13,8%

154 gm.w. Dąbrowice 13,6%

155 gm.w. Osjaków 13,5%

156 gm. m-w. Żychlin 13,2%

157 gm.w. Budziszewice 13,0%

158 gm.w. Godzianów 12,9%

159 gm.w. Sadkowice 12,9%

160 gm.w. Kiełczygłów 12,7%

161 gm.w. Dobroń 12,5%

162 gm.w. Wróblew 12,0%

163 gm.w. Kodrąb 11,9%

164 gm.w. Bielawy 11,8%

165 gm.w. Witonia 11,4%

166 gm.w. Bolimów 11,0%

167 gm.w. Brąszewice 11,0%

168 m. Zgierz 10,3%

Gminy o krytycznie niskim poziomie inwestycji

169 gm.w. Wierzchlas 9,8%


43


170 gm.w. Daszyna 9,8%

171 gm.w. Gomunice 9,8%

172 gm.w. Brzeźnio 9,7%

173 gm.w. Nowe Ostrowy 9,6%

174 gm.w. Strzelce Wielkie 8,6%

175 gm.w. Klonowa 8,1%

176 gm.w. Siemkowice 7,5% 177 gm.w. Nowa Brzeźnica 6,6%

Źródło: Opracowanie własne W rankingu umieściliśmy wszystkie gminy z województwa łódzkiego. Na czele rankingu znalazł się stały zwycięzca wielu rankingów krajowych – Kleszczów, który na inwestycje przeznacza o 50% więcej środków, niż wynoszą jego wydatki bieżące. W rankingu jest jeszcze jedna gmina – Uniejów – w której wydatki majątkowe poniesione w ciągu trzech lat były wyższe od wydatków bieżących. Pięć innych gmin o wydatkach majątkowych przekraczających 50% wydatków bieżących to Rząśnia, Grabica, Szczerców, Rzgów i Ksawerów. W 34 gminach relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących wynosi od 30 do 50%, co należy uznać za poziom wysoki. W grupie tej znalazły się m.in. Skierniewice, Sieradz, Kutno, Łowicz, Łęczyca, Tuszyn i Aleksandrów Łódzki. Niestety, nie brakowało też jednostek po przeciwnej stronie rankingu. Dziewięć gmin zakwalifikowaliśmy do kategorii „Gminy o krytycznie niskim poziomie inwestycji”. Są to wyłącznie gminy wiejskie, o stosunkowo niskich dochodach, które w przeciągu ostatnich trzech lat przeznaczyły na inwestycje kwoty niższe niż wyniosła dziesiąta część ich wydatków bieżących. Kolejne 24 gminy znalazły się w klasie jednostek o niskim poziomie inwestycji, nieprzekraczającym 15% wydatków bieżących. W grupie tej znalazły się m.in. Zgierz i Zduńska Wola. Gminy te w niewielkim stopniu skorzystały z dobrej sytuacji gospodarczej oraz z możliwości, jakie niesie dostęp do środków pomocowych. Najwięcej gmin (103) znalazło się w grupie o średnim poziomie inwestycji. W grupie znalazły się gminy, które w ciągu ostatnich trzech lat przeznaczyły na inwestycje kwoty odpowiadające 15% -29,9% wydatków bieżących. Dla porównania wartość wskaźnika za lata 2006-2008 liczona dla wszystkich gmin w Polsce wynosi 26,2%. Wśród gmin o średnim poziomie inwestycji znajduje się Łódź oraz Piotrków Trybunalski. Przestrzenne zróżnicowanie gmin pod kątem wartości tego wskaźnika obrazuje poniższa mapa.


44

Mapa 1. Przestrzenne zróżnicowanie wskaźnika relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących

Źródło: Opracowanie własne


45

7.3 Zróżnicowanie sytuacji finansowej podregionów

Analizę wykorzystania przez samorządy województwa łódzkiego środków pochodzących z budżetu UE i analizę wydatków samorządowych w układzie wyróżnionych w Regionalnym Programie Operacyjnym na lata 2007–2013 osi priorytetowych prowadzić będziemy w układzie podregionów, a nie – jak w poprzednich rozdziałach – w układzie rodzajów jednostek samorządu terytorialnego. Celowe wydaje się więc poprzedzenie tej analizy krótką charakterystyką sytuacji finansów samorządowych w poszczególnych podregionach. W prezentowanych dalej tabelach informacje o podregionach stanowią sumę odpowiednich wielkości z budżetów gmin i powiatów należących do danego podregionu. Odrębnie prezentowane są nierozdzielane na podregiony wielkości z budżetu województwa. Pozycja „Ogółem” oznacza zawsze zagregowane wielkości ze wszystkich budżetów samorządowych z terenu województwa. Wszystkie dane o podregionach prezentowane są dla podziału województwa łódzkiego na podregiony w ich obecnych granicach, obowiązujących od 1 stycznia 2008 roku. Dla lat 2004–2007 dane o podregionach odnoszą się więc do tych gmin i powiatów, które wchodzą obecnie w skład danego podregionu. W poniższej tabeli (Tabela 13) przedstawiono podstawowe dane o dochodach samorządowych w latach 2004–2008. Wynika z nich, że dochody podregionów rosły w bardzo podobnym tempie, co oznacza, że w ostatnich pięciu latach struktura terytorialna dochodów w obrębie województwa łódzkiego nie uległa istotnym zmianom. Odnotować natomiast należy fakt, iż dochody budżetu województwa rosły w ostatnich latach znacznie szybciej, niż dochody gmin i powiatów. Mimo to dochody samorządu województwa stanowią tylko nieco ponad 7% wszystkich dochodów samorządowych w całym województwie. Tabela 13. Dochody JST w województwie łódzkim, według podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008

Średnia stopa wzrostu

w latach 2004-2008

tys. zł %

Ogółem 5.724.694,4 6.249.974,5 7.085.328,5 7.911.557,6 8.843.682,2 11,5 Podregion łódzki 708.687,0 775.420,9 839.586,5 956.964,8 1.086.104,9 11,3 Miasto Łódź 1.687.221,3 1.847.629,8 2.109.913,5 2.338.376,0 2.521.540,3 10,6 Podregion piotrkowski 1.426.262,1 1.567.759,2 1.783.526,9 1.942.484,4 2.195.984,9 11,4 Podregion sieradzki 913.199,1 1.010.523,7 1.112.408,3 1.231.487,9 1.390.118,2 11,1 Podregion skierniewicki 664.256,1 736.959,6 810.987,2 880.511,0 1.004.370,3 10,9 Budżet województwa 325.068,8 311.681,4 428.906,0 561.733,5 645.563,7 18,7

%

Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Podregion łódzki 12,4 12,4 11,8 12,1 12,3 Miasto Łódź 29,5 29,6 29,8 29,6 28,5 Podregion piotrkowski 24,9 25,1 25,2 24,6 24,8 Podregion sieradzki 16,0 16,2 15,7 15,6 15,7 Podregion skierniewicki 11,6 11,8 11,4 11,1 11,4 Budżet województwa 5,7 5,0 6,1 7,1 7,3

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów


46

Znacznie bardziej zróżnicowane są dynamiki wzrostu poszczególnych składowych dochodów samorządowych – na przykład dla podregionów średnioroczne tempo wzrostu dochodów własnych w latach 2004–2008 wynosiło od 10,4% dla miasta Łodzi do 13,9% dla podregionu łódzkiego, średnioroczne tempo wzrostu subwencji ogólnych dla samorządu województwa wyniosło w tym samym okresie 10,6%, podczas gdy dla podregionów wynosiły od 3,7% do 7,6%. Najszybciej rosły dotacje – dla samorządu województwa średnioroczna stopa wzrostu dotacji wyniosła 39,1% (dzięki bardzo dużym wzrostom w latach 2007–2008, gdy do województwa zaczęły być przekazywane środki z Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013). Dla podregionów średnioroczne tempo wzrostu dotacji było również wysokie, choć znacznie niższe niż dla samorządu województwa – od 15,4% dla Łodzi do 23,2% dla podregionu sieradzkiego. W efekcie takiego zróżnicowania dynamiki dochodów:

• Udział dochodów własnych w dochodach budżetów samorządowych zwiększył się pomiędzy rokiem 2004 i 2008 z 51,15 do 51,6%,

• Udział subwencji zmniejszył się z 33,9% do 27,8%, • Udział dotacji wzrósł z 14,9% do 20,7%.

Takie zmiany w strukturze dochodów uznać należy za korzystne, choć niewątpliwie mogą one przysporzyć problemów jednostkom słabszym finansowo i mało aktywnym w pozyskiwaniu środków dotacyjnych (nie tylko z budżetu UE). Znacznie bardziej interesująca od analizy globalnych kwot dochodów jest analiza dochodów przeliczonych na jednego mieszkańca. W syntetycznym ujęciu dane te przedstawiono w poniższej tabeli (Tabela 14). Tabela 14. Dochody JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 Średnia stopa wzrostu

w latach 2004-2008 zł %

Ogółem 2.212,3 2.424,9 2.761,0 3.095,4 3.469,7 11,9

Podregion łódzki 1.893,0 2.068,4 2.237,4 2.544,6 2.879,3 11,5 Miasto Łódź 2.179,9 2.406,9 2.775,3 3.104,6 3.374,9 11,6 Podregion piotrkowski 2.366,9 2.606,2 2.972,8 3.243,2 3.670,6 11,3 Podregion sieradzki 1.994,0 2.213,5 2.442,6 2.711,8 3.064,2 11,3 Podregion skierniewicki 1.753,7 1.955,5 2.160,8 2.357,1 2.695,7 19,2 Budżet województwa 125,6 120,9 167,1 219,8 253,3 11,9

%


Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności Zwraca przede wszystkim uwagę bardzo nietypowy podział dochodów pomiędzy podregiony. Najwyższymi dochodami charakteryzuje się bowiem nie metropolitalny podregion stolicy województwa, lecz podregion piotrkowski, oddzielony od centrum województwa silnie zurbanizowanym, lecz mimo to dysponującym bardzo niskimi dochodami podregionem łódzkim. Zauważyć też warto, że poziom


47

dochodów na jednego mieszkańca w podregionie łódzkim jest zbliżony do poziomu dochodów w zupełnie innym co do charakteru podregionie skierniewickim. W 2008 roku dochody na jednego mieszkańca podregionu piotrkowskiego były o 36,2% wyższe od dochodów w podregionie skierniewickim, podczas gdy w 2004 roku różnica ta wynosiła 34,9%. Istotne zmiany w dochodach, jakie miały miejsce w ostatnich latach nie spowodowały więc zmniejszenia dysproporcji dochodowych, a nawet dysproporcje te nieco zwiększyły. Mimo to zróżnicowanie dochodów w województwie łódzkim jest znacznie mniejsze niż w sąsiednim województwie mazowieckim. Dodać też należy, że na taki obraz zróżnicowania dochodów pomiędzy podregionami wpływ ma też zmniejszanie się liczby mieszkańców Łodzi (spadek o 3,5% pomiędzy rokiem 2004 i 2008). Odnotujmy też, że w 2008 roku województwo łódzkie (a dokładniej – jednostki samorządowe z województwa łódzkiego) z nie odczuło jeszcze skutków światowego kryzysu finansowego i gospodarczego i związanych z nim perturbacji w polskiej gospodarce, gdyż dochody samorządowe były w 2008 roku o ponad 11% większe niż w roku 2007. Oznacza to, że realna wartość tych dochodów wzrosła o ponad 7%. Jeszcze szybciej niż dochody rosły w latach 2004–2008 wydatki samorządów z województwa łódzkiego. Średnioroczne tempo wzrostu wydatków wyniosło bowiem 12%, a przełomowy okazał się rok 2006, w którym przy bardzo dobrej koniunkturze gospodarczej odnotowano wzrost wydatków (w odniesieniu do roku 2005) aż o 14%. Tabela 15. Wydatki JST w województwie łódzkim, według podregionów


Średnia stopa wzrostu

w latach 2004-2008

zł %

Ogółem 5.700.096,3 6.358.049,7 7.248.447,2 7.936.671,9 8.971.535,3 12,0 Podregion łódzki 695.922,5 791.942,6 863.934,4 936.519,6 624.773,1 -2,7 Miasto Łódź 1.736.144,9 1.899.094,2 2.147.320,8 2.420.100,9 2.592.401,5 10,5 Podregion piotrkowski 1.278.965,1 1.485.937,3 1.725.287,0 1.793.574,7 2.065.745,8 12,7 Podregion sieradzki 953.941,9 1.004.210,1 1.154.162,1 1.226.757,5 1.408.730,5 10,2 Podregion skierniewicki 773.046,8 855.327,1 969.894,2 1.000.135,9 1.615.624,5 20,2 Budżet województwa 262.075,1 321.538,4 387.848,7 559.583,3 664.259,9 26,2

%%


Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności Zwraca uwagę spadek wydatków w podregionie łódzkim i bardzo szybki wzrost dochodów w goniącym resztę województwa podregionie skierniewickim. Zamieszczone powyżej dane wyraźnie wskazują, że metropolia łódzka nadal odczuwa skutki radykalnego spadku znaczenia łódzkiego ośrodka przemysłowego, a także skutki przystąpienia Polski do układu z Schengen i związane z tym zmniejszenia znaczenia metropolii łódzkiej jako ważnego centrum handlu z państwami powstałymi po rozpadzie ZSRR.


48

Problemy restrukturyzacyjne metropolii łódzkiej są też wyraźnie widoczne w danych z poniższej tabeli (Tabela 16), obrazujących zmiany wielkości wydatków na jednego mieszkańca. W 2008 roku poziom wydatków na jednego mieszkańca w podregionie łódzkim stanowił zaledwie 47,1% średniej dla województwa i około 39% dochodów w podregionie skierniewickim. Oznacza to, że ostatnie lata charakteryzuje radykalne zwiększanie się dysproporcji w poziomie wydatków. Zwrócić też należy uwagę na bardzo szybki wzrost wydatków na jednego mieszkańca obserwowany w budżecie województwa. Tabela 16. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów


Średnia stopa

wzrostu w latach

2004-2008

tys. zł %

Ogółem 2.202,8 2.466,8 2.824,6 3.105,2 3.519,8 12,4 Podregion łódzki 1.858,9 2.112,5 2.302,3 2.490,2 1.656,3 -2,8

Miasto Łódź 2.243,1 2.474,0 2.824,5 3.213,1 3.469,7 11,5

Podregion piotrkowski 2.122,5 2.470,2 2.875,7 2.994,6 3.452,9 12,9

Podregion sieradzki 2.082,9 2.199,6 2.534,3 2.701,4 3.105,3 10,5

Podregion skierniewicki 2.040,9 2.269,5 2.584,1 2.677,3 4.336,3 20,7

Budżet województwa 101,3 124,7 151,1 218,9 260,6 26,7

%

Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Podregion łódzki 84,4 85,6 81,5 80,2 47,1

Miasto Łódź 101,8 100,3 100,0 103,5 98,6

Podregion piotrkowski 96,4 100,1 101,8 96,4 98,1

Podregion sieradzki 94,6 89,2 89,7 87,0 88,2

Podregion skierniewicki 92,7 92,0 91,5 86,2 123,2 Budżet województwa 4,6 5,1 5,3 7,0 7,4

Rozpiętość (w %%) 120,7 117,1 124,9 129,0 261,8

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Zróżnicowanie dochodów i wydatków na mieszkańca według podregionów w województwie łódzkim przedstawia mapa 2.


49

Mapa 2. Dochody i wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim wg podregionów w 2008 roku

Źródło: Opracowanie własne W działowej strukturze wydatków w 2008 roku aż 82,1% wydatków skoncentrowanych było w pięciu działach:

• Oświata i wychowanie, • Pomoc społeczna, • Transport i łączność, • Administracja publiczna, • Gospodarka komunalna i ochrona środowiska,

przy czym wydatki na oświatę i wychowanie stanowiły w 2008 roku w województwie prawie 30% wszystkich wydatków, choć w latach 2004–2008 wydatki na oświatę rosły stosunkowo wolno, co


50

częściowo wyjaśnić można czynnikami demograficznymi. Szybki wzrost wydatków na transport i łączność (w tym dziale ujmowane są między innymi wydatki na drogi) jest w pewnej mierze efektem unijnego wsparcia inwestycji drogowych, lecz szczegółowe dane wskazują, że w dziale tym szybko rosły również wydatki na zadania finansowane w całości środkami krajowymi. Zjawisko to obserwujemy również w innych województwach. Środki unijne nie tylko finansują wiele zadań infrastrukturalnych, lecz odgrywają również rolę katalizatora dla innych zadań. W poniższej tabeli (Tabela 17) zestawione zostały dane o wydatkach samorządowych ponoszonych w latach 2004–2008 przez wszystkie jednostki samorządowe województwa łódzkiego. W tabeli pominięto działową strukturę wydatków budżetu województwa, lecz wielkości z tego budżetu ujęte zostały w danych dla całego województwa (pierwsze wiersze tabeli). Z danych zawartych w tej tabeli widzimy, że dynamiki wzrostu wydatków z tego samego działu, obserwowane w poszczególnych podregionach różnią się między sobą bardzo zdecydowanie – szczególnie dobrze widzimy to, gdy porównujemy dynamiki wydatków w podregionach łódzkim i skierniewickim. Różnice te wynikają częściowo ze zróżnicowanej dynamiki dochodów. Istotne jest jednak i to, że zróżnicowanie dynamiki wzrostu wydatków w najważniejszych działach nie prowadziło do unifikacji struktur wydatków. Tabela 17. Wydatki JST w województwie łódzkim, według podregionów i działów


Średnia stopa

wzrostu w latach 2004-

2008 tys. zł %

Ogółem 5.700.096,3 6.358.049,8 7.248.447,1 7.936.672,1 8.971.535,4 12,0 w tym: – oświata i wychowanie 2.011.723,2 2.106.348,2 2.208.520,3 2.366.058,9 2.632.129,7 7,0 – pomoc społeczna 802.871,2 994.762,5 1.231.605,7 1.263.415,3 1.363.016,7 14,1 – transport i łączność 806.835,7 889.284,0 1.129.098,1 1.266.875,5 1.382.017,1 14,4 – administracja publiczna 590.100,6 651.738,1 690.083,9 869.081,0 892.121,3 10,9 – gospodarka komunalna 347.688,0 387.470,3 430.876,7 397.602,5 481.512,6 8,5 Podregion łódzki 695.922,5 791.942,6 863.934,4 936.519,6 624.773,1 -2,7 w tym: – oświata i wychowanie 259.582,9 280.766,3 300.587,6 315.759,7 199.233,6 -6,4 – pomoc społeczna 117.917,6 145.597,0 174.225,4 185.040,8 113.062,3 -1,0 – transport i łączność 48.567,5 68.356,3 71.958,4 86.545,9 61.984,8 6,3

– administracja publiczna 89.701,8 100.266,2 109.127,4 119.219,3 78.678,9 -3,2

– gospodarka komunalna 47.959,3 53.273,9 53.174,6 53.236,9 37.284,8 -6,1 Miasto Łódź 1.736.144,9 1.899.094,2 2.147.320,8 2.420.100,9 2.592.401,5 10,5 w tym: – oświata i wychowanie 494.764,5 513.349,1 535.049,6 577.284,5 639.609,3 6,6 – pomoc społeczna 273.864,1 314.014,4 346.013,4 358.856,2 366.511,2 7,6 – transport i łączność 386.013,5 416.603,8 477.889,2 543.200,4 540.656,4 8,8 – administracja publiczna 126.608,4 156.173,2 157.889,8 281.483,9 220.630,9 14,9 – gospodarka komunalna 127.390,1 136.655,1 163.678,6 145.650,2 177.990,0 8,7 Podregion piotrkowski 1.278.965,1 1.485.937,3 1.725.287,0 1.793.574,7 2.065.745,8 12,7 w tym: – oświata i wychowanie 499.509,1 529.032,9 569.646,1 590.983,4 664.385,3 7,4 – pomoc społeczna 175.891,3 232.832,6 304.789,0 317.359,1 343.644,8 18,2


51


Średnia stopa


2008 tys. zł %

– transport i łączność 125.443,1 143.948,1 202.679,8 234.699,1 202.522,1 12,7 – administracja publiczna 146.111,9 152.660,7 163.863,6 174.289,8 197.262,0 7,8 – gospodarka komunalna 73.363,9 97.880,8 100.388,8 95.285,6 103.059,4 8,9 Podregion sieradzki 953.941,9 1.004.210,1 1.154.162,1 1.226.757,5 1.408.730,5 10,2 w tym: – oświata i wychowanie 403.438,4 411.792,3 423.148,2 477.012,4 526.457,3 6,9 – pomoc społeczna 130.925,4 167.428,0 228.025,7 225.174,6 240.010,3 16,4 – transport i łączność 95.087,5 85.626,8 118.001,7 95.258,5 126.831,0 7,5 – administracja publiczna 109.562,3 117.231,8 123.353,9 135.946,2 150.271,2 8,2 – gospodarka komunalna 57.915,7 52.347,7 53.603,5 57.123,2 74.684,6 6,6 Podregion skierniewicki 773.046,8 855.327,1 969.894,2 1.000.135,9 1.615.624,5 20,2 w tym: – oświata i wychowanie 322.149,4 335.110,7 344.431,7 367.187,6 558.602,3 14,8 – pomoc społeczna 102.537,2 132.613,0 176.068,7 174.051,4 271.119,6 27,5 – transport i łączność 67.709,7 75.454,8 110.080,1 115.567,0 192.009,9 29,8 – administracja publiczna 93.847,7 96.567,0 102.573,3 108.287,5 180.953,1 17,8 – gospodarka komunalna 39.542,3 46.015,9 59.663,0 43.960,7 83.591,3 20,6

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów W poniższej tabeli (Tabela 18), skonstruowanej identycznie jak tabela 17, przedstawiono wydatki samorządowe przeliczone na wielkości przypadające na jednego mieszkańca. Pozwala to lepiej zilustrować odmienności preferencji wydatkowych w poszczególnych podregionach. Preferencje te po części wynikają ze zróżnicowania charakteru podregionu. Łatwy do wyjaśnienia jest na przykład wysoki poziom nakładów na transport i gospodarkę w Łodzi, albo duże wydatki na oświatę w podregionie skierniewickim (utrzymywanie szkół na terenach wiejskich jest znacznie droższe niż utrzymywanie szkół miejskich). Tabela 18. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów i działów


Średnia stopa

wzrostu w latach

2004-2008

tys. zł %

Ogółem 2.202,8 2.466,8 2.824,6 3.105,2 3.519,8 100,0 w tym: – oświata i wychowanie 777,4 817,2 860,6 925,7 1.032,7 100,0 – pomoc społeczna 310,3 385,9 479,9 494,3 534,8 100,0 – transport i łączność 311,8 345,0 440,0 495,7 542,2 100,0 – administracja publiczna 228,0 252,9 268,9 340,0 350,0 100,0 – gospodarka komunalna 134,4 150,3 167,9 155,6 188,9 100,0 Podregion łódzki 1.858,9 2.112,5 2.302,3 2.490,2 1.656,3 47,1 w tym: – oświata i wychowanie 693,4 748,9 801,0 839,6 528,2 51,1 – pomoc społeczna 315,0 388,4 464,3 492,0 299,7 56,0 – transport i łączność 129,7 182,3 191,8 230,1 164,3 30,3 – administracja publiczna 239,6 267,5 290,8 317,0 208,6 59,6 – gospodarka komunalna 128,1 142,1 141,7 141,6 98,8 52,3


52


Średnia stopa

wzrostu w latach

2004-2008

tys. zł % Miasto Łódź 2.243,1 2.474,0 2.824,5 3.213,1 3.469,7 98,6 w tym: – oświata i wychowanie 639,2 668,7 703,8 766,5 856,1 82,9 – pomoc społeczna 353,8 409,1 455,1 476,4 490,5 91,7 – transport i łączność 498,7 542,7 628,6 721,2 723,6 133,5 – administracja publiczna 163,6 203,4 207,7 373,7 295,3 84,4 – gospodarka komunalna 164,6 178,0 215,3 193,4 238,2 126,1 Podregion piotrkowski 2.122,5 2.470,2 2.875,7 2.994,6 3.452,9 98,1 w tym: – oświata i wychowanie 828,9 879,5 949,5 986,7 1.110,5 107,5 – pomoc społeczna 291,9 387,1 508,0 529,9 574,4 107,4 – transport i łączność 208,2 239,3 337,8 391,9 338,5 62,4 – administracja publiczna 242,5 253,8 273,1 291,0 329,7 94,2 – gospodarka komunalna 121,7 162,7 167,3 159,1 172,3 91,2 Podregion sieradzki 2.082,9 2.199,6 2.534,3 2.701,4 3.105,3 88,2 w tym: – oświata i wychowanie 880,9 902,0 929,1 1.050,4 1.160,5 112,4 – pomoc społeczna 285,9 366,7 500,7 495,8 529,1 98,9 – transport i łączność 207,6 187,6 259,1 209,8 279,6 51,6 – administracja publiczna 239,2 256,8 270,9 299,4 331,2 94,6 – gospodarka komunalna 126,5 114,7 117,7 125,8 164,6 87,1 Podregion skierniewicki 2.040,9 2.269,5 2.584,1 2.677,3 4.336,3 123,2 w tym: – oświata i wychowanie 850,5 889,2 917,7 982,9 1.499,3 145,2 – pomoc społeczna 270,7 351,9 469,1 465,9 727,7 136,1 – transport i łączność 178,8 200,2 293,3 309,4 515,4 95,0 – administracja publiczna 247,8 256,2 273,3 289,9 485,7 138,8 – gospodarka komunalna 104,4 122,1 159,0 117,7 224,4 118,8

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów W powyższej tabeli warto zwrócić uwagę na bardzo duże zróżnicowanie wydatków na administrację – w 2008 roku od 208,6 zł w podregionie łódzkim do 485,7 zł w podregionie skierniewickim. Jeszcze większe jest zróżnicowanie wydatków na oświatę. Dane ze sprawozdań budżetowych nie dają podstaw do interpretacji tego zjawiska, wydaje się jednak, że czynnikiem różnicującym są tu nie tylko obiektywne uwarunkowania, takie jak stopień urbanizacji, czy struktura demograficzna podregionu, lecz również zróżnicowane podejście władz samorządowych do problemu finansowania funkcjonowania szkół.


53

Rysunek 19. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim w tys. zł , według działów


7.4 Wykorzystanie środków UE w JST województwa łódzkiego

Na zadania finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jednostki samorządowe województwa łódzkiego przeznaczyły w latach 2004–2008 prawie 1,5 mld zł, czyli nieco ponad 4% wszystkich ich wydatków. Maksimum tych wydatków przypadło na rok 2006. Wydatki z lat 2007–2008 w przeważającej części przeznaczone były również na zadania zakontraktowane przed rokiem 2007. W latach 2007–2008 bardzo niewielkie były natomiast – ze względu na opóźnienia we wdrażaniu nowych procedur – wydatki na zadania kontraktowane w perspektywie finansowej 2007–2013. Tabela 19. Wydatki JST w województwie łódzkim poniesione w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 2004–2008

tys. zł

Ogółem 112.893,3 270.486,4 467.320,1 397.240,1 233.577,6 1.481.517,5

Podregion łódzki 2.275,6 21.413,5 14.521,3 22.941,4 6.096,8 67.248,6 Miasto Łódź 40.195,4 120.130,1 175.683,6 116.272,5 90.346,8 542.628,4 Podregion piotrkowski 23.326,6 51.613,9 100.050,2 60.486,9 14.557,0 250.034,6 Podregion sieradzki 23.511,6 29.028,7 49.990,9 49.606,1 36.117,6 188.254,9 Podregion skierniewicki 19.968,6 24.729,8 58.379,4 37.126,2 19.409,4 159.613,4 Budżet województwa 3.615,6 23.570,5 68.694,8 110.807,0 67.050,1 273.738

Wydatki ogółem = 100

Ogółem 2,0 4,3 6,4 5,0 2,6 4,1 Podregion łódzki 0,3 2,7 1,7 2,4 1,0 1,7 Miasto Łódź 2,3 6,3 8,2 4,8 3,5 5,0 Podregion piotrkowski 1,8 3,5 5,8 3,4 0,7 3,0 Podregion sieradzki 2,5 2,9 4,3 4,0 2,6 3,3 Podregion skierniewicki 2,6 2,9 6,0 3,7 1,2 3,1 Budżet województwa 1,4 7,3 17,7 19,8 10,1 12,5

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności


54

Największa część wydatków na zadania wspierane środkami UE zrealizowana została w Łodzi, na którą przypada prawie 37% wydatków poniesionych na takie zadania w całym województwie. Z tabeli 19 widzimy też jak ważną rolę odgrywają środki UE w budżetach województw. Charakterystyczne jest też znikome wykorzystanie środków unijnych w podregionie łódzkim. W tabeli 20 przedstawiono dane z tabeli 19 przeliczone na wielkości przypadające na jednego mieszkańca. W takim ujęciu jeszcze bardziej widoczna jest szczególna pozycja Łodzi – lidera w wykorzystaniu środków unijnych oraz wyraźne odstawanie podregionu łódzkiego od reszty województwa. Tabela 20. Wydatki JST w województwie łódzkim poniesione w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE – na 1 mieszkańca


zł


Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności W całym rozpatrywanym okresie (lata 2004–2008) środki pochodzące z budżetu UE pokryły w województwie łódzkim 57,2% całkowitych wydatków na realizację zadań wspieranych tymi środkami, przy czym udział środków unijnych stopniowo się obniżał – jest to skutek tego, że środki unijne w przeważającej części wypłacane są jako refundacja już zrealizowanych wydatków. Tabela 21. Stopień współfinansowania środkami krajowymi wydatków JST w województwie łódz-kim poniesionych w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE


%


Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Z ogólnej kwoty środków otrzymanych przez samorządy łódzkie w latach 2004–2008 ok. 36% zostało przeznaczone na zadania z zakresu transportu i łączności, ok. 22% – na gospodarkę komunalną, ok. 7% na zadania z zakresu pomocy społecznej (łącznie z wydatkami w dziale 853 – Inne zadania z zakresu polityki społecznej), a ok. 4% – na rolnictwo.


55

Poniższa klasyfikacja przedstawia wykorzystanie środków z Unii Europejskiej w latach 2004-2008 w gminach. Podstawą do wyliczenia poszczególnych kwot jest suma wydatków finansowanych ze środków Unii Europejskiej w latach 2004-2008, podzielna przez liczbę mieszkańców na koniec 2008 roku. Tabela 22. Klasyfikacji gmin pod kątem wykorzystania środków UE w latach 2004-2008 (wydatki w zł na mieszkańca)

Lp. Nazwa Wydatki na mieszkańca

(zł) Bardzo duże wykorzystanie środków z Unii Europejskiej

1 gm. m-w. Uniejów 2001,2

2 gm.w. Mniszków 1764,4

3 gm.w. Żarnów 1194,6

4 gm.w. Sławno 1147,5

5 gm.w. Rzeczyca 1132,3

6 gm.w. Parzęczew 980,7

7 gm.w. Paradyż 970,1

8 gm.w. Szczerców 885,0

9 gm.w. Jeżów 858,8

10 gm.w. Łubnice 841,9

11 gm. m-w. Zelów 835,4

12 gm. m-w. Warta 809,1

13 gm.w. Żelechlinek 788,5

14 gm.w. Dmosin 742,8

15 gm.w. Sokolniki 707,6

16 gm.w. Galewice 627,5

17 gm.w. Kiernozia 627,4

18 gm.w. Regnów 626,4

19 gm.w. Sędziejowice 619,7

20 gm.w. Lipce Reymontowskie 617,4

21 gm.w. Łanięta 536,0

22 gm.w. Maków 515,2

Duże wykorzystanie środków z Unii Europejskiej

23 gm.w. Skierniewice 463,9

24 gm.w. Zadzim 460,8

25 gm.w. Ksawerów 458,2

26 gm.w. Pęczniew 448,6

27 Powiat Łódź 442,6

28 m. Ozorków 403,0

29 m. Łęczyca 397,6

30 powiat Skierniewice 388,3

31 gm.w. Czerniewice 386,7

32 gm.w. Drużbice 382,3

33 gm. m-w. Szadek 369,6

34 gm.w. Dalików 362,2

35 gm.w. Nowy Kawęczyn 348,8


56


(zł) 36 m. Sieradz 346,5

37 m. Łowicz 342,5

38 gm.w. Brzeziny 319,2

39 powiat Piotrków Trybunalski 281,7

40 gm.w. Aleksandrów 279,2

41 gm.w. Dąbrowice 272,9

42 m. Radomsko 267,9

43 gm.w. Inowłódz 262,0

44 gm.w. Budziszewice 259,6

45 gm.w. Ujazd 258,6

46 m. Rawa Mazowiecka 256,3

47 gm.w. Lututów 228,4

48 gm.w. Grabów 225,8

49 gm.w. Nowosolna 208,7

50 gm.w. Grabica 208,2

51 gm.w. Cielądz 207,7

52 gm.w. Wartkowice 203,3

53 gm.w. Piątek 201,0

Średnie wykorzystanie środków z Unii Europejskiej

54 gm.w. Sieradz 195,6

55 gm. m-w. Złoczew 188,1

56 gm.w. Lutomiersk 187,3

57 m. Kutno 184,5

58 gm. m-w. Opoczno 181,9

59 gm.w. Goszczanów 173,0

60 gm.w. Rusiec 159,9

61 gm.w. Zgierz 159,5

62 gm. m-w. Błaszki 158,1

63 gm.w. Wróblew 148,9

64 gm.w. Wolbórz 141,6

65 gm.w. Rawa Mazowiecka 137,5

66 gm. m-w. Wieruszów 127,5

67 gm.w. Głuchów 125,8

68 gm.w. Bedlno 116,0

69 gm.w. Burzenin 111,7

70 m. Konstantynów Łódzki 111,0

71 m. Bełchatów 110,0

72 gm.w. Wola Krzysztoporska 109,0

73 gm. m-w. Aleksandrów Łódzki 108,2

74 gm.w. Ręczno 105,8

75 gm.w. Dłutów 105,1

76 gm.w. Świnice Warckie 104,5

77 gm.w. Bielawy 103,8

78 gm.w. Biała 101,5


57


(zł) 79 gm.w. Nowa Brzeźnica 101,5

80 gm.w. Żytno 98,2

81 gm. m-w. Przedbórz 93,3

82 gm.w. Gidle 92,3

83 gm.w. Andrespol 91,7

84 gm.w. Lubochnia 86,6

85 gm.w. Pątnów 85,0

86 gm.w. Nowe Ostrowy 80,7

87 m. Zgierz 79,0

88 m. Głowno 76,5

89 gm.w. Nieborów 75,5

90 gm. m-w. Koluszki 71,9

91 gm.w. Chąśno 71,6

92 gm.w. Słupia 67,7

93 m. Zduńska Wola 67,5

94 gm.w. Konopnica 67,0

95 gm.w. Godzianów 60,8

96 gm.w. Łęczyca 60,5

97 m. Tomaszów Mazowiecki 56,0

98 m. Brzeziny 55,4

99 gm.w. Kodrąb 54,7

100 gm.w. Bolimów 54,2

101 gm.w. Bolesławiec 54,1

Umiarkowane wykorzystanie środków z Unii Europejskiej

102 gm. m-w. Poddębice 47,8

103 gm.w. Zapolice 46,6

104 gm.w. Brąszewice 42,8

105 gm.w. Osjaków 39,9

106 gm.w. Rozprza 37,1

107 gm. m-w. Łask 34,9

108 gm. m-w. Drzewica 34,7

109 gm.w. Rogów 34,5

110 gm.w. Daszyna 32,2

111 gm.w. Buczek 29,3

112 gm.w. Witonia 28,5

113 gm.w. Strzelce 28,2

114 gm.w. Krzyżanów 26,8

115 gm.w. Zduńska Wola 26,8

116 gm.w. Lgota Wielka 25,5

117 gm. m-w. Krośniewice 25,1

118 gm.w. Tomaszów Mazowiecki 23,8

119 gm.w. Dobryszyce 22,5

120 gm.w. Białaczów 19,5

121 gm.w. Ładzice 19,4


58


(zł) 122 gm.w. Sulmierzyce 14,8

123 gm.w. Strzelce Wielkie 14,5

124 gm.w. Mokrsko 14,0

125 gm.w. Kocierzew Południowy 13,1

126 gm.w. Wielgomłyny 12,9

127 gm.w. Kiełczygłów 12,8

128 gm.w. Oporów 12,7

129 gm.w. Dobroń 12,3

130 gm.w. Kleszczów 11,9

131 gm.w. Góra Świętej Małgorzaty 10,9

132 gm.w. Moszczenica 10,2

Bardzo niskie wykorzystanie środków z Unii Europejskiej

133 gm.w. Widawa 9,8

134 gm.w. Brzeźnio 9,8

135 gm.w. Kowiesy 9,2

136 gm. m-w. Działoszyn 9,2

137 gm. m-w. Wieluń 9,1

138 gm. m-w. Sulejów 9,0

139 gm.w. Klonowa 8,9

140 gm.w. Czastary 8,7

141 gm.w. Zduny 8,5

142 gm.w. Gorzkowice 8,4

143 gm.w. Gomunice 8,3

144 gm. m-w. Pajęczno 7,8

145 gm.w. Łęki Szlacheckie 6,8

146 gm.w. Masłowice 6,7

147 gm.w. Siemkowice 6,6

148 gm.w. Ozorków 6,5

149 m. Pabianice 6,3

150 gm. m-w. Tuszyn 6,2

151 gm. m-w. Stryków 5,4

152 gm.w. Kutno 5,3

153 gm. m-w. Żychlin 3,3

154 gm.w. Brójce 2,3

155 gm.w. Będków 1,8

156 gm.w. Rokiciny 1,0

157 gm.w. Bełchatów 0,0

158 gm.w. Czarnocin 0,0

159 gm. m-w. Biała Rawska 0,0

160 gm.w. Czarnożyły 0,0

161 gm.w. Domaniewice 0,0

162 gm.w. Kluki 0,0

163 gm.w. Wodzierady 0,0

164 gm.w. Rząśnia 0,0


59


(zł) 165 gm. m-w. Kamieńsk 0,0

166 gm.w. Głowno 0,0

167 gm.w. Poświętne 0,0

168 gm.w. Kobiele Wielkie 0,0

169 gm.w. Sadkowice 0,0

170 gm.w. Ostrówek 0,0

171 gm.w. Łowicz 0,0

172 gm.w. Pabianice 0,0

173 gm.w. Łyszkowice 0,0

174 gm.w. Skomlin 0,0

175 gm.w. Rzgów 0,0

176 gm.w. Wierzchlas 0,0

177 gm.w. Radomsko 0,0

Źródło: Opracowanie własne Wśród gmin z województwa łódzkiego 22 jednostki zaliczyliśmy do klasy „bardzo duże wykorzystanie środków z Unii Europejskiej”. Są to gminy, które w latach 2004-2008 wykorzystały łącznie ponad 500 zł na mieszkańca ze środków Unii Europejskiej. Rekordzistami są gminy: Uniejów (ponad 2 tys. zł na mieszkańca), Mniszków (1764 zł) oraz Żarnów (1195 zł). Drugą grupę stanowią gmin przypisane do klasy „duże wykorzystanie środków z Unii Europejskiej”, o łącznych wydatkach ze środków UE na poziomie 200-500 na mieszkańca. W klasie tej znalazło się 31 gmin, w tym m.in. Łódź, Skierniewice, Piotrków Trybunalski, a także Ozorków, Łęczyca, Sieradz, Łowicz, Radomsko i Rawa Mazowiecka. Kolejne dwie klasy określiliśmy jako „średnie wykorzystanie środków z Unii Europejskiej” oraz „umiarkowane wykorzystanie środków z Unii Europejskiej”, zaś ostatnią, jako „bardzo niskie wykorzystanie środków z Unii Europejskiej”. W ostatniej klasie znalazły się 45 gmin, które w ciągu pięciu lat wykorzystały w sumie finansowanie środkami UE na kwotę mniejszą niż 10 zł na mieszkańca. Dwadzieścia jeden gmin nie finansowało w tym czasie żadnych wydatków ze środków UE. Przestrzenne zróżnicowanie gmin pod kątem wykorzystania środków UE na mieszkańca przedstawia poniższa (Mapa 3).


60

Mapa 3. Wykorzystanie środków z Unii Europejskiej na mieszkańca (średnia 2004-2008)



61

7.5 Wydatki według osi priorytetowych

W Regionalnym Programie Operacyjnym na lata 2007–2013 wyróżniono siedem osi priorytetowych:

• Oś priorytetowa I: Infrastruktura transportowa, • Oś priorytetowa II: Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, • Oś priorytetowa III: Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, • Oś priorytetowa IV: Społeczeństwo informacyjne, • Oś priorytetowa V: Infrastruktura społeczna, • Oś priorytetowa VI: Odnowa obszarów miejskich, • Oś priorytetowa VII: Pomoc techniczna.

Oszacowanie, tylko na podstawie danych ze sprawozdawczości budżetowej, wielkości wydatków ponoszonych w latach 2004–2008 na wydatki odpowiadające osiom priorytetowym, jest bardzo skomplikowane i napotyka na wiele ograniczeń, a dla ostatniej osi – Pomoc techniczna nie jest w ogóle możliwe. Podjęliśmy jednak próbę oszacowania wydatków odpowiadających sześciu pierwszym osiom. Dla oszacowania tego przyjęliśmy następujące, upraszczające założenia:

1) Za wydatki rozwojowe uważać będziemy wszystkie wydatki majątkowe oraz wydatki bieżące na zadania finansowane z udziałem środków unijnych,

2) Do wydatków rozwojowych odpowiadających wymienionym powyżej osiom priorytetowym zaliczać będziemy wydatki: • Dla osi I – z działu „Transport i łączność”, • Dla osi II – z działów „Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę”

oraz „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, • Dla osi III – z działu „Działalność usługowa”, • Dla osi IV – z działu „Informatyka”, • Dla osi V – z działów „Oświata i wychowanie”, „Szkolnictwo wyższe”, „Ochrona zdrowia”,

„Pomoc społeczna”, „Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej” oraz „Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego”,

• Dla osi VI – z działu „Gospodarka mieszkaniowa”. Wyniki przeprowadzonych obliczeń przedstawiono w tabeli 23. Tabela 23. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według osi priorytetowych


tys. zł

Ogółem 914.331,2 1.111.706,6 1.146.904,1 1.827.814,7 2.149.519,1 w tym: Osie priorytetowe ogółem 771.599,0 738.377,7 932.384,3 1.425.728,6 1.586.872,1 I. Infrastruktura transportowa 299.228,5 342.147,2 402.545,4 654.334,9 631.808,9 II. Ochrona środowiska… 219.396,4 282.631,3 180.034,6 247.050,7 299.572,0 III. Gospodarka, innowacyjność 9.688,8 5.954,1 13.818,4 24.159,8 16.022,4 IV. Społeczeństwo informacyjne 212,9 32,9 3,1 546,2 3.737,5 V. Infrastruktura społeczna 203.149,1 212.475,6 262.867,0 405.258,0 509.868,7 V.1. Ochrona zdrowia 28.376,2 46.183,9 38.829,1 82.888,7 124.227,3

V.2. Edukacja 116.553,1 127.154,2 105.596,3 158.108,6 184.186,9 V.3. Kultura 38.183,9 24.164,0 104.966,6 102.662,4 107.869,8 V.4. Pomoc społeczna 20.036,0 14.973,5 13.475,1 61.598,2 93.584,7 VI. Odnowa obszarów miejskich 42.414,4 73.626,7 72.419,7 94.024,1 125.910,9

%


62


tys. zł Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

w tym: Osie priorytetowe ogółem 84,4 66,4 81,3 78,0 73,8 I. Infrastruktura transportowa 32,7 30,8 35,1 35,8 29,4 II. Ochrona środowiska… 24,0 25,4 15,7 13,5 13,9 III. Gospodarka, innowacyjność 1,1 0,5 1,2 1,3 0,7 IV. Społeczeństwo informacyjne 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 V. Infrastruktura społeczna 22,2 19,1 22,9 22,2 23,7 V.1. Ochrona zdrowia 3,1 4,2 3,4 4,5 5,8

V.2. Edukacja 12,7 11,4 9,2 8,7 8,6 V.3. Kultura 4,2 2,2 9,2 5,6 5,0

V.4. Pomoc społeczna 2,2 1,3 1,2 3,4 4,4 VI. Odnowa obszarów miejskich 4,6 6,6 6,3 5,1 5,9


Jak widać, dominują odpowiadające dwóm osiom priorytetowym – wydatki na infrastrukturę transportową i na infrastrukturę społeczną. Stanowią ok. 72% wszystkich wydatków odpowiadających osiom priorytetowym i ponad 53% wszystkich wydatków rozwojowych. Rysunek 20. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według osi priorytetowych RPO w tys. zł

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów W tabeli 24 wydatki odpowiadające osiom priorytetowym zaprezentowano w podziale na podregiony.


63

Tabela 24. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według podregionów


Średnia stopa

wzrostu w latach

2004-2006

tys. zł %

Ogółem 914.331,2 1.111.706,6 1.146.904,1 1.827.814,7 2.149.519,1 10,6

Podregion łódzki 91.407,7 123.190,3 70.194,0 155.031,8 136.677,5 25,9

Miasto Łódź 236.415,6 296.364,0 413.274,4 604.290,2 594.665,8 23,7



Podregion skierniewicki 119.905,4 144.335,1 126.560,8 174.103,5 309.945,6 50,6

Budżet województwa 57.669,5 84.594,7 152.394,6 280.654,2 296.868,5 23,8

%%

Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Podregion łódzki 10,0 11,1 6,1 8,5 6,4

Miasto Łódź 25,9 26,7 36,0 33,1 27,7

Podregion piotrkowski 23,9 27,7 22,8 21,2 23,8

Podregion sieradzki 20,8 14,0 10,7 12,3 13,9

Podregion skierniewicki 13,1 13,0 11,0 9,5 14,4

Budżet województwa 6,3 7,6 13,3 15,4 13,8

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Zdefiniowane powyżej wydatki rozwojowe stanowią stosunkowo niewielką część wszystkich wydatków samorządowych. Decyduje o tym przede wszystkim fakt, że znaczące w budżetach samorządowych wydatki bieżące (w tym przede wszystkim wynagrodzenia) w szkołach, ośrodkach pomocy społecznej i w urzędach administracji publicznej nie są zaliczane do wydatków rozwojowych. Z tabeli 25 widać też, że w budżecie województwa samorządowego, wydatki rozwojowe odgrywają znacznie większą rolę niż w budżetach gmin i powiatów. Wynika to stąd, że budżety województw w najmniejszym stopniu są obciążone kosztami usług publicznych. Tabela 25. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim w ogólnej kwocie wydatków, według podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 2004-2008

% Ogółem 16,0 17,5 15,8 23,0 24,0 19,7

Podregion łódzki 13,1 15,6 8,1 16,6 21,9 14,7 Miasto Łódź 13,6 15,6 19,2 25,0 22,9 19,9 Podregion piotrkowski 17,1 20,7 15,2 21,7 24,8 20,2 Podregion sieradzki 20,0 15,5 10,6 18,4 21,3 17,3 Podregion skierniewicki 15,5 16,9 13,0 17,4 19,2 16,8 Budżet województwa 22,0 26,3 39,3 50,2 44,7 39,7

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów Zasadniczą część wydatków rozwojowych stanowią wydatki majątkowe. Tylko w budżecie województwa „miękkie” wydatki rozwojowe stanowią ponad 20% wszystkich wydatków rozwojowych. W podregionach wskaźnik ten nie przekracza poziomu 5%. Zróżnicowanie tych wydatków według podregionów przedstawia mapa 4.


64

Mapa 4. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim wg podregionów w 2008 roku i wydatki na projekty „miękkie” (średnia dla lat 2004-2008)



65

Tabela 26. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według rodzajów i podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 2004-2008

tys. zł

Ogółem 914.331,2 1.111.706,6 1.146.904,1 1.827.814,7 2.149.519,1 7.150.275,8 Wydatki bieżące 3.082,6 33.600,2 154.853,4 102.845,2 96.274,7 390.656,1

Wydatki majątkowe 911.248,6 1.078.106,4 992.050,7 1.724.969,5 2.053.244,4 6.759.619,7

Podregion łódzki 91.407,7 123.190,3 70.194,0 155.031,8 136.677,5 576.501,3 Wydatki bieżące 894,2 3.635,7 2.202,2 2.513,4 9.245,5

Wydatki majątkowe 91.407,7 122.296,0 66.558,3 152.829,6 134.164,1 567.255,8

Miasto Łódź 236.415,6 296.364,0 413.274,4 604.290,2 594.665,8 2.145.010,0 Wydatki bieżące 4.180,8 62.131,9 8.090,8 6.190,6 80.594,1

Wydatki majątkowe 236.415,6 292.183,2 351.142,5 596.199,4 588.475,2 2.064.415,8

Podregion piotrkowski 218.437,3 307.657,2 261.611,8 388.317,0 511.919,5 1.687.942,9 Wydatki bieżące 3.217,0 22.482,9 7.202,3 6.374,9 39.277,1

Wydatki majątkowe 218.437,3 304.440,3 239.128,9 381.114,7 505.544,6 1.648.665,8

Podregion sieradzki 190.495,7 155.565,4 122.868,6 225.418,1 299.442,2 993.790,1 Wydatki bieżące 3.353,2 13.450,4 23.910,7 9.023,7 49.737,9


Podregion skierniewicki 119.905,4 144.335,1 126.560,8 174.103,5 309.945,6 874.850,3 Wydatki bieżące 1,0 2.183,7 13.818,0 5.008,7 7.953,1 28.964,5


Budżet województwa 57.669,5 84.594,7 152.394,6 280.654,2 296.868,5 872.181,4 Wydatki bieżące 3.081,6 19.771,3 39.334,5 56.430,5 64.219,1 182.837,1

Wydatki majątkowe 54.587,9 64.823,3 113.060,1 224.223,6 232.649,3 689.344,3 Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

7.6 Dodatkowość

Dla sprawdzenia, czy jednostki samorządu terytorialnego w województwie łódzkim wypełniają zasadę dodatkowości, wykonaliśmy dodatkowe obliczenia. Wzięliśmy pod uwagę wszystkie wydatki majątkowe w działach, w których w latach 2004-2008 nastąpiło współfinansowanie ze środków unijnych; wydatki te powiększyliśmy o wydatki bieżące na finansowanie zadań wspieranych środkami UE3. Otrzymane kwoty podzieliśmy na dwie grupy. W pierwszej grupie zestawiliśmy wydatki finansowane środkami krajowymi według poszczególnych działów (środki własne JST)4. W drugiej grupie zestawiliśmy środki unijne według tych samych działów. Otrzymane wyniki wskazują, że w latach 2004-2008 wydatki finansowane środkami własnymi JST z województwa łódzkiego na zadania wspierane środkami Unii Europejskiej rosły znacznie szybciej niż w latach przed akcesją. We wszystkich latach tego okresu wydatki finansowane środkami własnymi JST były wyższe niż roku poprzedzającym, a średnie tempo ich wzrostu wynosiło w całym badanym okresie aż 21,8% rocznie. W 2008 roku samorządy z województwa łódzkiego przeznaczyły na zadania wspierane środkami UE o 1 191 mln zł więcej własnych środków niż w roku 2003. W tym samym czasie wzrost dochodów z Unii Europejskiej wyniósł jedynie 228 mln zł.5 Z powyższych danych wynika, że

3 Pominęliśmy środki uzyskane z innej bezzwrotnej pomocy zagranicznej, oznaczone czwartą cyfrą paragrafową. 4 Wzięliśmy pod uwagę wydatki, dla których czwarta cyfra paragrafowa była równa 0, 2, 3, 4, 6, 7 lub 9. 5 W 2003 roku samorządy korzystały ze środków przedakcesyjnych przyznanych z Unii Europejskiej.


66

samorządy nie tylko nie zastąpiły środków własnych pieniędzmi z Unii Europejskiej w finansowaniu projektów rozwojowych, ale też nominalny wzrost środków własnych był większy niż wzrost środków z Unii Europejskiej. Fundusze unijne okazały się katalizatorami dla finansowania większej liczby programów rozwojowych z własnych środków, a dobra koniunktura gospodarcza i wysoka dynamika dochodów własnych umożliwiły realizację dodatkowych projektów. Tabela 27. Wydatki na zadania rozwojowe JST w województwie łódzkim według działów

Wyszczególnienie 2003-20041 2005-20061 2007-20081 2 / 1 3 / 2 3 / 1

1 2 3 4 5 6

mln zł 1 = 100 2 = 100 1 = 100

Środki własne JST

Ogółem 1 623,1 2 126,0 3 505,9 131,0 164,9 216,0

Rolnictwo i łowiectwo 122,1 108,0 104,9 88,4 97,1 85,9

Transport i łączność 518,2 646,5 1 167,7 124,7 180,6 225,3

Działalność usługowa 17,0 12,4 27,0 72,7 218,4 158,8

Administracja publiczna 59,9 95,8 266,3 160,0 277,9 444,6

Oświata i wychowanie 204,8 244,7 312,7 119,5 127,8 152,7

Pomoc społeczna 17,1 31,9 48,2 187,0 151,1 282,6

Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej 11,9 10,2 19,9 86,1 194,7 167,7

Edukacyjna opieka wychowawcza 13,7 14,7 18,7 107,3 127,1 136,4

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 333,8 411,5 383,0 123,3 93,1 114,7

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 72,3 56,0 185,9 77,5 332,0 257,2

Kultura fizyczna i sport 54,5 97,8 389,7 179,5 398,2 714,7

Pozostałe działy2 197,8 396,5 581,9 200,4 146,8 294,1

Środki Unii Europejskiej

Ogółem 20,2 474,3 469,5 2 349,2 99,0 2325,3

Rolnictwo i łowiectwo 5,6 20,3 17,0 360,2 83,5 300,8

Transport i łączność 8,9 221,4 118,4 2 498,0 53,5 1 335,8

Działalność usługowa 0,0 7,9 12,9 x 162,8 x

Administracja publiczna 0,5 20,6 19,3 4 006,6 93,6 3 749,6

Oświata i wychowanie 0,2 14,7 28,4 8 573,9 192,4 16 496,8

Pomoc społeczna 0,0 1,4 35,4 x 2478,5 x

Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej 0,2 25,9 51,7 13 157,9 199,4 26 238,4

Edukacyjna opieka wychowawcza 0,0 19,8 18,5 x 93,3 x

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 4,5 99,5 108,7 2 200,6 109,2 2 403,3

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego 0,0 10,9 24,7 x 227,7 x

Kultura fizyczna i sport 0,0 4,4 6,0 x 135,5 x

Pozostałe działy2 0,3 27,3 28,5 9 990,4 104,6 10 451,6 1 Suma wydatków z dwóch lat. 2 Działy o łącznych wydatkach finansowanych ze środków unijnych w latach 2004-2008 mniejszych niż 10 mln zł. Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów


67

We wszystkich ważniejszych działach, z wyjątkiem rolnictwa i łowiectwa, obserwujemy wyraźny wzrost wydatków rozwojowych finansowanych środkami własnymi JST w latach 2007-2008. Wzrost ten jest widoczny zwłaszcza w zestawieniu z latami 2003-2004, czyli z okresem przed uruchomieniem środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Zestawiając lata 2003-2004 z latami 2007-2008 obserwujemy: ponad siedmiokrotny wzrost wydatków w dziale kultura fizyczna i sport, ponad czterokrotny wzrost wydatków w dziale administracja publiczna, prawie trzykrotny wzrost wydatków w dziale pomoc społeczna oraz w dziale kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, a także ponad dwukrotny wzrost wydatków w dziale transport i łączność. O ponad 50% wzrosły również wydatki rozwojowe w działach: działalność usługowa, oświata i wychowanie oraz pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej.

7.7 Zobowiązania JST województwa łódzkiego

W końcu 2008 roku zadłużenie samorządowych wynosiło ponad 1,8 mld zł. Jak dalej pokażemy, nie jest to poziom wysoki, obawy może jednak budzić fakt, iż zadłużenie to rośnie bardzo szybko – od końca 2004 roku wzrosło ono o ponad 46%. Pamiętać jednak należy, że znacząca część przyrostu zadłużenia w ostatnich latach spowodowana została zaciąganiem stosunkowo bezpiecznych dla samorządów zobowiązań prefinansujących wydatki podlegające refundacji ze środków budżetowych UE. Zasadniczą część zobowiązań jednostek samorządowych stanowią kredyty zaciągane w bankach krajowych. Na stabilnym poziomie ok. 13% utrzymuje się udział w całości długu zobowiązań zaciągniętych u podmiotów zagranicznych. Tabela 28. Zadłużenie JST w województwie łódzkim


Średnia stopa


2008

zł %

Ogółem 1.274.881,7 1.373.982,3 1.627.546,2 1.709.922,7 1.864.629,1 146,3

Zadłużenie krajowe 1.105.276,9 1.193.706,5 1.433.656,8 1.483.731,6 1.623.046,3 146,8

Papiery wartościowe 43.400,0 49.450,0 44.220,0 35.880,0 26.480,0 61,0

Kredyty 1.016.446,3 1.125.461,4 1.383.344,9 1.443.820,8 1.591.808,0 156,6

Inne 45.430,6 18.795,1 6.091,9 4.030,8 4.758,3 10,5

Zadłużenie zagraniczne 169.604,8 180.275,8 193.889,4 226.191,1 241.582,8 142,4

%%

Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Zadłużenie krajowe 86,7 86,9 88,1 86,8 87,0

Papiery wartościowe 3,4 3,6 2,7 2,1 1,4

Kredyty 79,7 81,9 85,0 84,4 85,4

Inne 3,6 1,4 0,4 0,2 0,3

Zadłużenie zagraniczne 13,3 13,1 11,9 13,2 13,0

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności Prawie połowę zadłużenia jednostek samorządowych z województwa stanowi zadłużenie miasta Łodzi. Wskaźnik zadłużenia przypadającego na jednego mieszkańca jest dla Łodzi prawie dwukrotnie wyższy


68

od zadłużenia na jednego mieszkańca w podregionie piotrkowskim, zajmującym w rankingu zadłużenia podregionów drugie miejsce. Odnotować też należy fakt spłacenia przez samorząd województwa niemal całości obciążającego go długu. Tabela 29. Zobowiązania JST w województwie łódzkim, według podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 Zmiana 2004-

2008

tys. zł 2004=100

Ogółem 1.274.881,7 1.373.982,3 1.627.546,2 1.709.922,7 1.864.629,1 146,3

Podregion łódzki 130.075,7 151.639,2 172.715,0 181.495,7 195.769,0 150,5

Miasto Łódź 594.617,4 620.963,4 697.424,4 756.263,7 869.632,4 146,3



Podregion skierniewicki 117.699,7 139.833,2 164.594,5 167.267,9 168.621,7 143,3 Budżet województwa 59.174,9 44.229,4 58.838,2 39.493,4 3.904,6 6,6

zł na 1 mieszkańca 2004=100

Ogółem 492,7 533,1 634,2 669,0 729,5 148,1

Podregion łódzki 347,5 404,5 460,3 482,6 520,6 149,8

Miasto Łódź 768,2 808,9 917,4 1004,1 1154,6 150,3

Podregion piotrkowski 322,0 395,0 526,1 566,2 612,5 190,2

Podregion sieradzki 391,4 393,7 479,4 498,3 572,2 146,2

Podregion skierniewicki 310,7 371,0 438,5 447,8 451,4 145,3

Budżet województwa 22,9 17,2 22,9 15,5 1,5 6,7

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów oraz dane GUS o liczbie ludności Samorządy z województwa łódzkiego utrzymują bezpieczną relację ich zadłużenia do zrealizowanych dochodów. Co więcej, w ciągu ostatnich czterech lat wszystkie podregiony – poza piotrkowskim – doprowadziły do obniżenia relacji długu do dochodów. Tabela 30. Relacja zobowiązań JST w województwie łódzkim do dochodów JST, według podregionów

Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 Zmiana

2004 – 2008 % Ogółem 22,3 22,0 23,0 21,6 21,1 -1,2

Podregion łódzki 18,4 19,6 20,6 19,0 18,0 -0,3 Miasto Łódź 35,2 33,6 33,1 32,3 34,5 -0,8 Podregion piotrkowski 13,6 15,2 17,7 17,5 16,7 3,1 Podregion sieradzki 19,6 17,8 19,6 18,4 18,7 -0,9 Podregion skierniewicki 17,7 19,0 20,3 19,0 16,8 -0,9 Budżet województwa 18,2 14,2 13,7 7,0 0,6 -17,6



69

7.8 Wydatki JST w obszarach Strategii Lizbońskiej

W analizie zróżnicowania wydatków w obszarach interwencji strategii lizbońskiej w ramach RPO WŁ zostały uwzględnione te wydatki jednostek samorządu terytorialnego województwa łódzkiego z lat 2004-2008, które odpowiadają pro-lizbońskim kategoriom interwencji RPO WŁ (o ile ich wyróżnienie było możliwe). Ponadto w analizie uwzględnione zostały wyłącznie wydatki majątkowe, gdyż w ramach RPO WŁ finansowane są działania „twarde”, inwestycje o charakterze infrastrukturalnym. W poniższej tabeli zaprezentowano pro-lizbońskie kategorie w ramach RPO WŁ. Tabela 31. Pro-lizbońskie kategorie interwencji w ramach poszczególnych osi priorytetowych RPO WŁ 2007-2013

Pro-lizbońskie kategorie interwencji w ramach poszczególnych osi priorytetowych RPO WŁ 2007-2013

Oś priorytetowa RPO WŁ Nr kategorii interwencji Tytuł kategorii

OŚ PRIORYTETOWA I – Infrastruktura transportowa

16 Kolej 25 Transport miejski 28 Inteligentne systemy transportu 29 Porty lotnicze

OŚ PRIORYTETOWA II – Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka

39 Energia odnawialna: wiatrowa 40 Energia odnawialna: słoneczna 41 Energia odnawialna: biomasa 42 Energia odnawialna: hydroelektryczna, geotermiczna i pozostałe

43 Efektywność energetyczna, produkcja skojarzona (kogeneracja), zarządzanie energią

OŚ PRIORYTETOWA III – Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość

02 Infrastruktura B+RT (w tym wyposażenie w sprzęt, oprzyrządowanie i szybkie sieci informatyczne łączące ośrodki badawcze) oraz specjalistyczne ośrodki kompetencji technologicznych

03

Transfer technologii i udoskonalanie sieci współpracy między MŚP, między MŚP a innymi przedsiębiorstwami, uczelniami wszelkiego rodzaju instytucjami na poziomie szkolnictwa pozamaturalnego, władzami regionalnymi, ośrodkami badawczymi oraz biegunami naukowymi i technologicznymi (parkami naukowymi i technologicznymi, technopoliami itd.)

04 Wsparcie na rzecz rozwoju B+RT, w szczególności MŚP (w tym dostęp do usług związanych z B+RT w ośrodkach badawczych)

05 Usługi w zakresie zaawansowanego wsparcia dla przedsiębiorstw i grup przedsiębiorstw

06

Wsparcie na rzecz MŚP w zakresie promocji produktów i procesów przyjaznych dla środowiska (wdrożenie efektywnych systemów zarządzania środowiskiem, wdrożenie i stosowanie/użytkowanie technologii zapobiegania zanieczyszczeniom, wdrożenie czystych technologii do działalności produkcyjnej przedsiębiorstw)

07 Inwestycje w przedsiębiorstwa bezpośrednio związane z dziedziną badań i innowacji (innowacyjne technologie, tworzenie przedsiębiorstw przez uczelnie, istniejące ośrodki B+RT i przedsiębiorstwa itp.)

08 Inne inwestycje w przedsiębiorstwa

09 Inne działania mające na celu pobudzanie badań, innowacji i przedsiębiorczości MŚP

26 Transport multimodalny

OŚ PRIORYTETOWA IV – Społeczeństwo informacyjne

10 Infrastruktura telekomunikacyjna (w tym sieci szerokopasmowe)

11 Technologie informacyjne i komunikacyjne (dostęp, bezpieczeństwo, interoperacyjność, zapobieganie zagrożeniom, badania, innowacje, treści cyfrowe, itp.)

13 Usługi i aplikacje dla obywateli (e-zdrowie, e-administracja, e-edukacja, e-


70

Pro-lizbońskie kategorie interwencji w ramach poszczególnych osi priorytetowych RPO WŁ 2007-2013

Oś priorytetowa RPO WŁ Nr kategorii interwencji Tytuł kategorii

integracja itp.) 14 Usługi aplikacyjne dla MŚP (e-handel, kształcenie i szkolenie, tworzenie sieci itp.)

15 Inne działania mające na celu poprawę dostępu MŚP do TIK i ich wydajne użytkowanie

Źródło: Opracowanie własne na podstawie RPO WŁ 2007 - 2013 Analiza została przeprowadzona pod kątem trzech obszarów Strategii Lizbońskiej. Jednakże w ramach RPO WŁ 2007-2013 nie przewiduje się realizacji działań zakresu priorytetu trzeciego, które objęte są innym programem operacyjnym. Ponadto, w ramach RPO WŁ nie są finansowane działania z zakresu infrastruktury energetycznej, która stanowi jeden z obszarów tematycznych priorytetu drugiego. Ostatecznie wydatki majątkowe JST przeanalizowano dla następujących priorytetów SL i przypisanym im obszarów tematycznych. Tabela 32. Priorytety i obszary tematyczne Strategii Lizbońskiej z odpowiadającymi im pro-lizbońskimi kategoriami Priorytet Obszar tematyczny Nr

obszaru Nr kategorii interwencji

Rozwój wiedzy i innowacyjności dla wzrostu

Przedsiębiorczość 1A 05, 08, Badania i rozwój 1B 02, 03, 04, 09 Innowacje, technologie ICT 1C 07, 11, 13, 14, 15

Rozwój atrakcyjności UE jako miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy

Transport zrównoważony 2A 16, 25, 28, 29, 26

Infrastruktura energetyczna 2B

Infrastruktura telekomunikacyjna 2C 10

Technologie środowiskowe, technologie OZE, ekoinnowacje i energochłonność 2D 06, 39, 40, 41, 42, 43

Rozwój mechanizmów umożliwiających przedsiębiorstwom tworzenie większej liczby trwałych miejsc pracy

Instytucje i instrumenty rynku pracy 3A System kształcenia i edukacji 3B

Podnoszenie kompetencji pracowników 3C

Źródło: Opracowanie własne W poniższej tabeli zaprezentowano wysokość wydatków majątkowych w priorytetach Strategii Lizbońskiej objętych analizą, a także w przypisanych im obszarach tematycznych. Tabela 33. Wydatki majątkowe JST w latach 2004-2008 w obszarach Strategii Lizbońskiej Cel SL Symbol

obszaru 2004 2005 2006 2007 2008 Suma

tys. zł

Rozwój wiedzy i innowacyjności dla wzrostu

1A 200 000 28 150 0 0 0 228 150

1B 0 0 0 0 0 0

1C b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d.

Suma 200 000 28 150 0 0 0 228 150 tys. zł

Rozwój atrakcyjności UE jako miejsca do lokowania inwestycji i

2A 4 492 383 11 448 902 9 572 527 4 266 349,7 3 297 742,9 33 077 903,6

2C 0 0 0 193,7 4 326,1 4 519,8

2D b.d. b.d. b.d. b.d. b.d. b.d.

Suma 4 492 383 11 448 902 9 572 527 4 266 542,3 3 302 068 33 082 422,4


71

Cel SL Symbol obszaru 2004 2005 2006 2007 2008 Suma

podejmowania pracy

SUMA 4 692 383 11 477 052 9 572 527,04 4 266 542,33 3 302 068,02 33 310 572,4

Źródło: Opracowanie własne W priorytecie pierwszym stwierdzono tylko niewielkie wydatki majątkowe w obszarze przedsiębiorczości (1A), a dokładniej – dla rozwoju przedsiębiorczości. W obszarze „Badania i rozwój” (1B) nie stwierdzono żadnych wydatków majątkowych w analizowanym okresie. Z kolei w przypadku obszaru 1C nie można było jednoznacznie stwierdzić, czego dotyczyły wydatki klasyfikowane w odpowiadających im, aczkolwiek bardziej ogólnych, paragrafach. Wydatki w obszarze 2A, czyli zrównoważony transport, odnotowane wydatki majątkowe dotyczyły krajowych pasażerskich przewozów kolejowych oraz lokalnego transportu zbiorowego. Nie zidentyfikowano natomiast wydatków majątkowych na infrastrukturę kolejową. Należy przy tym podkreślić, iż wydatki na infrastrukturę transportu samochodowego, poza autostradami, nie są kwalifikowane jako wydatki pro-lizbońskie. Widoczny jest silny wzrost wydatków w tym obszarze w latach 2005-2006. W analizowanym okresie, w latach 2007-2008, pojawiły się wydatki z zakresu inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną (2A). Wprawdzie w analizowanym okresie kształtowały się one na niskim poziomie, to można spodziewać się, iż zainteresowanie JST tego typu inwestycjami będzie rosło w związku z dostępnością współfinansowania zewnętrznego, jak również rosnącą świadomością co do znaczenia dostępu do takiej infrastruktury dla budowania społeczeństwa informacyjnego. W przypadku obszaru 2D nie było możliwe wyróżnienie w budżetach JST wydatków na inwestycje związane z OZE, technologiami środowiskowymi, ekoinnowacjami i energochłonnością. Realizacja wydatków w działaniach pro-lizbońskich w ramach RPO WŁ 2007-2013 będzie w znacznej mierze zależna nie od wydatków jednostek samorządu terytorialnego, ale od gotowości innego typu jednostek do realizacji projektów w ramach Programu. Przykładowo w działaniach osi III, która w szczególności obejmuje działania odpowiadające pro-lizbońskim kategoriom interwencji, potencjalnymi beneficjentami są głównie jednostki naukowe, szkoły wyższe, przedsiębiorstwa, instytucje otoczenia biznesu czy też organizacje pozarządowe.

7.9 Funkcjonowanie środków zewnętrznych w budżetach samorządowych

Zasady funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych zostały przeanalizowane w oparciu o badanie ankietowe. Badanie przeprowadzono w celu pozyskania informacji odnośnie problemów funkcjonowania środków zewnętrznych w budżetach samorządowych gmin. Dane do analizy pozyskane zostały w drodze internetowego badania ankietowego gmin województwa łódzkiego. Docelowymi adresatami ankiety w poszczególnych JST byli skarbnicy danej jednostki. Badanie przeprowadzono w terminie od 11 września do 12 października 2009 r. Otrzymano poprawnie wypełnione ankiety z 56 gmin, co stanowi ponad 30% ogółu gmin województwa. W próbie, zgodnie


72

z oczekiwaniami dominują gminy wiejskie (64%), relatywnie mniej odpowiedziało gmin miejsko-wiejskich (14% respondentów) i miejskich (16%). Odpowiedzi udzieliły także 3 miasta na prawach powiatu. Pierwsze pytanie dotyczyło ewentualnych problemów dostrzeganych w odniesieniu do sposobu wykonywania budżetu gminy, w związku z korzystaniem przez gminę ze środków funduszy strukturalnych. Rysunek 21. Zestawienie odpowiedzi na pytanie o problemy w odniesieniu do sposobu wykonywania budżetu gminy, w związku z korzystaniem przez gminę ze środków funduszy strukturalnych (możliwe odpowiedzi wielokrotne)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego JST w województwie łódzkim Ponad połowa ankietowanych (51,8%) zgłosiła trudności w zapewnieniu współfinansowania, niewiele mniej gmin (42,9 %) jest niezadowolona ze zbyt małej elastyczności dokonywania wydatków, natomiast blisko jedna trzecia (32,1%) skarżyła się na trudności w ocenie rozkładu w czasie wydatków na realizację projektów i dochodów. 21,4% badanych uważa, że horyzont czasowy planowania budżetowego dla środków funduszy strukturalnych jest zbyt krótki. Dodatkowo, jedna gmina uznała brak doświadczenia w zakresie korzystania przez gminę ze środków funduszy strukturalnych za barierę w wykorzystywaniu funduszy w ramach RPO WŁ. Z drugiej strony, 14,3% gmin nie dostrzegło żadnych problemów w odniesieniu do sposobu wykonywania budżetu gminy. W drugim pytaniu skoncentrowano się na problemach dostrzeganych w związku z korzystaniem przez gminę ze środków funduszy strukturalnych, tym razem w odniesieniu do zasad funkcjonowania samych funduszy.


73

Rysunek 22. Zestawienie odpowiedzi na pytanie o problemy w odniesieniu do zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych (możliwe odpowiedzi wielokrotne)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego JST w województwie łódzkim W tym przypadku odpowiedzi rozłożyły się bardziej równomiernie. 57,1% ankietowanych jest niezadowolonych ze zbyt skomplikowanych zasad i procedur aplikowania, 51,8% z braku możliwości finansowania z funduszy strukturalnych zadań, które są najważniejsze dla rozwoju danej gminy, a 41,1% ze zbyt skomplikowanej sprawozdawczości. Nieco mniej, bo 37,5% jako utrudnienia uznało opóźnienia w przekazywaniu środków. Zdecydowanie mniej gmin uznało za problemową zasadę dodatkowości (konieczność utrzymania wydatków w dziedzinie, której dotyczy finansowanie z funduszy strukturalnych na odpowiednim poziomie). Pojedyncze osoby podkreśliły dodatkowo zbyt dużą szczegółowość wymagań formalnych, niemających wpływu na istotę i cel projektu oraz fakt, iż Linia demarkacyjna nie pozwala na korzystanie ze środków na ochronę środowiska - budowa kanalizacji - w miastach powyżej 15 000 RLM. Żadnych problemów w kontekście zasad funkcjonowania funduszy nie dostrzegło dwukrotnie mniej niż poprzednio (7,1%) badanych. Ostatnie pytanie dotyczyło tego, czy projekty zrealizowane ze środków funduszy strukturalnych w istotny sposób przyczyniają się do rozwoju lokalnego (w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznaczało nieznaczny, a 5 istotny wpływ).


74

Rysunek 23. Ocena stopnia istotności środków funduszy strukturalnych dla rozwoju lokalnego gmin

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania ankietowego JST w województwie łódzkim Średnia ocena wystawiona przez respondentów wyniosła 3,95, przy czym najwięcej – 24 było ocen „5”. W sumie oceny „4” lub „5”, świadczące o właściwym ukierunkowaniu interwencji na lokalne potrzeby rozwojowe wystawiło 40 respondentów, czyli zdecydowana większość (ponad 70%). Niemniej jednak pojawiły się również 2 odpowiedzi „1”, co oznacza, że w dwóch gminach uznano, że zrealizowane ze środków funduszy strukturalnych projekty jedynie w nieznacznym stopniu przyczyniły się do rozwoju lokalnego, co z kolei świadczy o niedopasowaniu interwencji do faktycznych, lokalnych potrzeb.


75

8 Wnioski i rekomendacje

8.1 Wnioski

Na podstawie przeprowadzonej analizy można przedstawić następujące wnioski.

1. Dochody JST w województwie łódzkim wykazują tendencję wzrostową, zarówno dzięki wzrostowi dochodów własnych, jak i dzięki środkom unijnym. Dochody jednostek samorządu terytorialnego w województwie łódzkim wyniosły w 2008 r. ogółem 8 843 mln zł. W okresie od 1999 do 2008 roku dochody województwa łódzkiego zwiększyły się ponad czterokrotnie, dochody gmin wiejskich, miejsko-wiejskich oraz pozostałych miejskich wzrosły ponad dwukrotnie. Miasta na prawach powiatu i powiaty nie zdołały podwoić w tym okresie swoich dochodów. W związku z wysoką dynamiką dochodów województw oraz – w mniejszym stopniu – gmin wiejskich, nastąpiło przesunięcie w alokacji środków publicznych pomiędzy rodzajami jednostek, a pozycja samorządu województwa nabrała większego znaczenia. Przewaga miast na prawach powiatu nad innymi jednostkami zmniejszyła się, chociaż miasta te (przede wszystkim Łódź) zachowały dominującą pozycję w podziale środków.

2. Zmianie uległa struktura dochodów. Dochody własne w 1999 r. stanowiły 43% dochodów ogółem, a w 2008 było to już 52%. Subwencja ogólna spadła w tym okresie o 6 punktów (z 34 do 28%) podobnie dotacje celowe (z 23 do 17% w 2008 r.). Systematycznie zwiększa się udział środków UE w dochodach budżetów samorządowych. Środki unijne, których w 1999 nie było w budżetach JST obecnie stanowią średnio ok. 4% dochodów. W 2008 roku dochody z UE stanowiły prawie 15% dochodów województwa oraz około 3% dochodów gmin i 2% dochodów powiatów.

3. W województwie łódzkim podział dochodów pomiędzy podregiony jest dość nietypowy. Najwyższymi dochodami charakteryzuje się bowiem nie podregion stolicy województwa, lecz podregion piotrkowski, oddzielony od centrum województwa silnie zurbanizowanym, lecz mimo to dysponującym bardzo niskimi dochodami podregionem łódzkim. Istotne zmiany w dochodach, jakie miały miejsce w ostatnich latach nie spowodowały zmniejszenia dysproporcji dochodowych, a nawet nieznacznie je zwiększyły. Mimo to zróżnicowanie dochodów w województwie łódzkim jest znacznie mniejsze niż w sąsiednim województwie mazowieckim.

4. Wydatki budżetów samorządu terytorialnego w latach 1999-2008 zwiększyły się ponad

dwukrotnie. Dziedziną, gdzie nastąpił największy procentowy przyrost wydatków w tym okresie była obsługa długu. Ogromny wzrost odnotowano również w przypadku wydatków na kulturę fizyczną i sport (prawie 8-krotny) oraz na transport i łączność (prawie 5-krotny). Wzrosły też wydatki na pomoc społeczną, co wiązało się ze zmianą przepisów rozszerzającą katalog obligatoryjnych zadań gminy.


76

5. W 2008 roku aż 63,5% wszystkich wydatków sektora samorządowego kierowano na zadania

w trzech działach: oświata i wychowanie (31,5%), pomoc społeczna (16,6%) oraz transport i łączność (15,4%). Na pracę administracji samorządowej przeznaczano prawie 10% wydatków, na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska – 5,5% wydatków, a na kulturę oraz sport – po około 4% wydatków.

6. W porównaniu z początkowym okresem działalności samorząd wojewódzki znacząco zwiększył wydatki na infrastrukturę transportu. W powiatach największy udział mają wydatki z zakresu oświaty i wychowania, które przekraczają 40% łącznego budżetu. W gminach, podobnie jak w przypadku samorządu województwa, obserwowaliśmy bardzo duży wzrost udziału wydatków na zadania transportowe. Trend ten jest szczególnie warty podkreślenia, bo wiele zadań z dziedziny transportu zaliczanych jest do kategorii działań o istotnym znaczeniu dla zapewnienia trwałego rozwoju regionu oraz zapewnienia jego spójności terytorialnej. Są to działania wpisujące się trendy unijnej polityki spójności, szczególnie w kontekście Zielonej Księgi w sprawie spójności terytorialnej.

7. Gminy wiejskie pod względem udziału wydatków na transport prześcigają gminy miejskie oraz gminy miejsko-wiejskie. Gminom wiejskim trudniej jest znaleźć środki na gospodarkę komunalną oraz ochronę środowiska - udział tych wydatków stanowi zaledwie 5,5%. Zjawisko to przypuszczalnie przekłada się na gorszą dostępność mieszkańców do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej na terenach wiejskich.

8. W okresie 2004-2008 wydatki majątkowe sektora samorządowego w województwie łódzkim

uległy niemal potrojeniu. Zapewne sytuacja taka nie byłaby możliwa do osiągnięcia, gdyby nie pozytywne efekty związane z integracją europejską, takie jak napływ kapitału do Polski, spadek bezrobocia oraz realizacja publicznych programów wspieranych środkami UE, w tym także programów regionalnych, szczególnie istotnych z punktu widzenia wspólnot samorządowych.

9. Istotną rolę w procesach inwestycyjnych odegrał samorząd województwa, który stał się kilka lat

temu jednym z kluczowych inwestorów w regionie, powiększając z roku na rok udział w wydatkach majątkowych sektora samorządowego. Samorząd województwa jest także odpowiedzialny za realizację programu rozwoju regionalnego, którego beneficjentami są m.in. inne jednostki sektora, przez co ma realny wpływ na zachodzące w województwie zmiany rozwojowe. W 2008 r. udział wydatków majątkowych samorządu województwa stanowił 11% łącznych wydatków majątkowych sektora samorządowego w województwie łódzkim.

10. Z porównania wydatków majątkowych w województwie łódzkim ze średnimi wydatkami w Polsce

na 1 mieszkańca wynika pozytywny trend. Jeszcze do niedawna wszystkie grupy jednostek z województwa łódzkiego przeznaczały mniejsze kwoty na wydatki majątkowe od średnich wydatków w kraju. W 2008 roku gminy z województwa łódzkiego zrównały się ze średnimi wydatkami majątkowymi gmin w Polsce na 1 mieszkańca, a powiaty z województwa łódzkiego nawet wyprzedziły średnią dla powiatów z całej Polski.

11. W 2008 roku wskaźnik relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących wyniósł prawie 30%. Odnotowano na tym polu ogromną poprawę w porównaniu z okresem przedakcesyjnym. W latach 2000-2003 wskaźnik wydatków majątkowych do wydatków bieżących przekraczał zaledwie 16%. Wskaźnik ten jest najwyższy w budżecie samorządu województwa, w którym


77

relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących przekracza 50%. W 2007 r. relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących wzrosła do 67% z 34% w 2006 r. W gminach relacja osiągnęła 30%, a w powiatach wzrosła do 18,6%.

12. Na zadania finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jednostki samorządowe województwa łódzkiego przeznaczyły w latach 2004–2008 prawie 1,5 mld zł. W całym 22 jednostki w latach 2004-2008 wykorzystały łącznie ponad 500 zł na mieszkańca ze środków Unii Europejskiej. Najbardziej aktywne okazały się gminy: Uniejów (ponad 2 tys. zł na mieszkańca), Mniszków (1764 zł) oraz Żarnów (1195 zł). 21 gmin nie finansowało w tym czasie projektów współfinansowanych ze środków UE.

13. W okresie 2004–2008 krajowe współfinansowanie kształtowało się średnio na poziomie ok. 43%. Udział środków unijnych stopniowo się obniżał – jest to skutek tego, że środki unijne w przeważającej części wypłacane są jako refundacja już zrealizowanych wydatków. W całym analizowanym okresie zachowa była zasada dodatkowości. Wynika to po pierwsze z faktu, że w budżetach samorządowych jest coraz więcej środków krajowych, a po drugie wydatki na zadania wspierane ze środków UE stanowią cały czas na tyle niski odsetek w budżetach samorządowych (nieco ponad 4% wszystkich ich wydatków), że nie zachodzi obawa, aby mogły zacząć wypierać środki krajowe.

14. Główne kierunki wydatków środków unijnych przez samorządy łódzkie w latach 2004–2008 to zadania z zakresu transportu i łączności (ok. 36%), gospodarka komunalna (ok. 22%), zadania z zakresu pomocy społecznej (ok. 7% łącznie z wydatkami w dziale 853 – Inne zadania z zakresu polityki społecznej) oraz rolnictwo (ok. 4%).

15. Wydatki według działów klasyfikacji budżetowej posłużyły do oszacowania wielkości wydatków ponoszonych w latach 2004–2008 na wydatki odpowiadające osiom priorytetowym RPO. Dominują wydatki odpowiadające dwóm osiom priorytetowym – wydatki na infrastrukturę transportową i na infrastrukturę społeczną. Stanowią ok. 72% wszystkich wydatków odpowiadających osiom priorytetowym RPO.

16. Tylko w budżecie województwa „miękkie” wydatki rozwojowe stanowią ponad 20% wszystkich wydatków rozwojowych. W budżetach pozostałych jednostek samorządu terytorialnego wskaźnik ten nie przekracza poziomu 5%.

17. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego rośnie bardzo szybko – od końca 2004 roku wzrosło o ponad 46%, ale można je uznać za zadłużenie bezpieczne. Po pierwsze, w wielu przypadkach wiąże się z prefinansowaniem wydatków podlegających refundacji ze środków UE, po drugie - rosną możliwości spłacania zaciągniętego długu. Pozytywna tendencja widoczna jest w budżecie samorządu województwa, który prawie w całości pozbył się swojego zadłużenia. Generalnie samorządy z województwa łódzkiego utrzymują bezpieczną relację ich zadłużenia do zrealizowanych dochodów. Co więcej, w ciągu ostatnich czterech lat wszystkie podregiony – poza piotrkowskim – doprowadziły do obniżenia relacji długu do dochodów.

18. Skarbnicy wysoko oceniają użyteczność projektów współfinansowanych ze środków UE w pod kątem realizacji celów rozwojowych w gminach. Najczęściej wskazywane problemy związane z funkcjonowaniem środków zewnętrznych w budżetach gmin to trudności w zapewnieniu współfinansowania, zbyt mała elastyczność dokonywania wydatków oraz trudności w ocenie


78

rozkładu w czasie wydatków na realizację projektów i dochodów. Nadal dużą barierę dla gmin stanowią skomplikowane zasady i procedury aplikowania o środki unijne (ponad połowa ankietowanych wskazała na ten problem).

8.2 Tabela rekomendacji

Z przedstawionych wniosków wyłania się optymistyczny obraz możliwości finansowych samorządów i możliwości rozwojowych regionu, szczególnie w kontekście realizacji RPO WŁ. Sformułowaliśmy jednak kilka rekomendacji, które nasuwają się po przeprowadzonej analizie.


79

Tabela 34. Tabela rekomendacji

Lp. Wniosek Skala ważności*

Miejsce w Raporcie

Rekomendacja Sposób wdrożenia Adresat rekomendacji

Rekomendacja kluczowa (TAK/NIE)

1. Dochody JST w województwie łódzkim wykazują tendencję wzrostową, zarówno dzięki wzrostowi dochodów własnych jak i dzięki środkom unijnym. Dochody jednostek samorządu terytorialnego w województwie łódzkim wyniosły w 2008 r. ogółem 8 843 mln zł. Skala ważności – średnia Miejsce w raporcie – str.73

Większy wzrost dochodów można zapewnić dzięki rozbudowie bazy podatkowej. Inwestycje realizowane w ramach RPO WŁ powinny być więc nakierowane na tworzenie nowych miejsc pracy oraz tworzenie nowych firm (osie priorytetowe II i III). Z kolei działania realizowane w ramach pozostałych priorytetów przyczyniają się do przyciągania do regionu inwestorów oraz do zatrzymywania w regionie najlepiej wykwalifikowanej kadry.

Ustanowienie preferencji dla tych projektów, które w możliwie bezpośredni sposób przyczyniają się do rozszerzenia własnej bazy dochodowej jednostek samorządowych – należy ponownie przeanalizować zakładane proporcje podziału środków pomiędzy różne kierunki działań, jak również poddać analizie system wyboru i oceny projektów, w szczególności kryteria oceny projektów.

IZ RPO WŁ 2007-2013

NIE

2. Ponad połowa ankietowanych gmin (51,8%) zgłosiła trudności w zapewnieniu współfinansowania. Skala ważności – wysoka Miejsce w raporcie – str.70

Zachęcanie JST do realizacji projektów z większym udziałem środków prywatnych - podkreślamy przy tym, że choć ciężar poszukiwań możliwości prywatnego współfinansowania projektów wspieranych środkami UE należy do zadań poszczególnych samorządów, pragnących korzystać ze środków UE, to ogromne znaczenie będą miały działania samorządu województwa zmierzające do promowania takich rozwiązań.

Podejmowanie działań informacyjnych i zachęcających JST województwa łódzkiego, które mają/mogą mieć trudności w zapewnieniu współfinansowania, do realizacji projektów w partnerstwie z podmiotem prywatnym. Przykładowe działania to szkolenia na temat możliwości pozyskania środków na kapitał własny, szkolenia na temat partnerstwa publiczno-prywatnego, seminaria tematyczne.

IZ RPO WŁ 2007-2013

TAK

3. Gminom wiejskim trudniej jest znaleźć środki na gospodarkę komunalną oraz ochronę

Nadrobienie przez te gminy zaległości w tym zakresie będzie możliwe pod warunkiem zapewnienia mniejszym

Zapewnienie pomocy dla tych jednostek samorządowych, dla których nadal procedury związane z aplikowaniem o

IZ RPO WŁ 2007-2013

TAK


80

środowiska - udział tych wydatków stanowi zaledwie 5,5%. Zjawisko to przypuszczalnie przekłada się na gorszą dostępność mieszkańców do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej na terenach wiejskich. Skala ważności – wysoka Miejsce w raporcie – str. 74

gminom organizacyjno-technicznych warunków do realizacji znacznych wydatków inwestycyjnych. Jest to kolejny element, na który warto zwrócić uwagę w kontekście realizacji RPO WŁ. Wsparcie gmin wiejskich w aplikowaniu o środki unijne przeznaczone na tego typu działania może przyczynić się do realizacji brakujących inwestycji.

środki stanowią dużą barierę w realizacji wspieranych przez UE projektów. Rozwiązaniem jest podjęcie przez IZ RPO WŁ działań informacyjno-szkoleniowych kierowanych do gmin wiejskich, jak przykładowo: seminaria szkoleniowe czy też spotkania informacyjne zachęcające władze gmin wiejskich do aplikowania o dofinansowanie w ramach RPO WŁ.

4. W okresie od 1999 do 2008 roku dochody województwa łódzkiego zwiększyły się ponad czterokrotnie, dochody gmin wiejskich, miejsko-wiejskich oraz pozostałych miejskich wzrosły ponad dwukrotnie. (…) W związku z wysoką dynamiką dochodów województw oraz – w mniejszym stopniu – gmin wiejskich, nastąpiło przesunięcie w alokacji środków publicznych pomiędzy rodzajami jednostek, a pozycja samorządu województwa nabrała większego znaczenia. Skala ważności – niska Miejsce w raporcie – str.73

Samorząd województwa, który odgrywa najważniejszą rolę w kształtowaniu polityki rozwoju regionu i zarządza realizacją RPO WŁ może poprzez działania wspierane ze środków UE pełnić funkcję dystrybucyjną, a kierując środki publiczne w odpowiednie miejsca, dbać o spójność regionu. Może to być np. pomoc wybranym obszarom w rozbudowie regionalnych systemów transportowych integrujących lokalne rynki pracy lub przyciąganie do regionu inwestycji w branżach kluczowych z punktu widzenia rozwoju regionu. Wymaga to strategicznego podejścia, które zagwarantuje koordynację pomiędzy politykami (działaniami) regionalnymi i sektorowymi. Dałoby to szansę bardziej równomiernego rozłożenia wydatków rozwojowych.

Zaleca się, aby samorząd województwa monitorował stan projektów inwestycyjnych w regionie, w szczególności ich przestrzenne rozmieszczenie, celem zidentyfikowana luk inwestycyjnych, czyli obszarów o niskim bądź zerowym poziomie realizacji projektów inwestycyjnych.

Większy zasób środków finansowych pozostających w dyspozycji samorządu województwa może zostać przeznaczony m.in. na projekty inwestycyjne na obszarach cechujących się niedostatkiem inwestycji. Ogółem, działania te ukierunkowane powinny być na zapewnienie spójności regionu.

Samorząd województwa

łódzkiego

NIE

5. Ogromny wzrost wydatków Znaczny wzrost wydatków na transport Z punktu widzenia rozwoju regionalnego, Samorząd NIE


81

odnotowano w przypadku wydatków JST na kulturę fizyczną i sport (prawie 8-krotny) oraz na transport i łączność (prawie 5-krotny). W porównaniu z początkowym okresem działalności samorząd wojewódzki znacząco zwiększył wydatki na infrastrukturę transportu. Skala ważności – niska Miejsce w raporcie – str.73 i 74

odbywał się częściowo kosztem wydatków na kulturę oraz na oświatę i wychowanie. Znaczenie infrastruktury transportowej dla rozwoju regionalnego jest niepodważalnie istotne, jednakże w kolejnych latach można spodziewać się niższej dynamiki wzrostu wydatków w tym obszarze (powoli infrastruktura w regionie będzie się nasycać). Istotne jest kierowanie wydatków również na inne obszary warunkujące rozwój regionu, tj. oświata i wychowanie oraz kultura i przemysły kultury.

w miarę wzrostu stopnia zaspokojenia potrzeb z zakresu infrastruktury transportowej, warto jest kierować środki pozostające w gestii samorządu województwa na inwestycje w kapitał ludzki (oświata) oraz kulturę i przemysły kultury. Przemysły te charakteryzują się dużym potencjałem wzrostowym. Badania w krajach UE wskazują na ponadprzeciętny wzrost w tych dziedzinach, a w regionie istnieje potencjał do rozwoju.

województwa



82

9 Aneks – tabele szczegółowe

Tabela A1. Dochody JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 .............................................. 83 Tabela A2. Dochody samorządu województwa łódzkiego w latach 1999-2008 ...................................... 84 Tabela A3. Dochody powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 ...................................... 85 Tabela A4. Dochody gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ............................................. 86 Tabela A5. Dochody miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ............ 87 Tabela A6. Dochody pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 .......... 88 Tabela A7. Dochody gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ................. 89 Tabela A8. Dochody gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 .............................. 90 Tabela A9. Wydatki JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ................................................ 91 Tabela A10. Wydatki województwa łódzkiego w latach 1999-2008 ........................................................ 92 Tabela A11. Wydatki powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 ..................................... 93 Tabela A12. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ............................................ 94 Tabela A13. Wydatki miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 ............ 95 Tabela A14. Wydatki pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 .......... 96 Tabela A15. Wydatki gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008................. 97 Tabela A16. Wydatki gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008.............................. 98


83

Tabela A1. Dochody JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Wyszczególnienie 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 369,9 561,7 786,2 1084,7 1353,5 2105,0 2650,6 2962,4 4145,9 4624,6 5033,9 5129,9 5065,2 5724,7 6250,0 7085,3 7911,6 8843,7

Dochody własne 227,5 331,2 481,5 623,8 807,0 1216,5 1609,6 1771,2 1767,5 1925,0 2045,0 2174,9 2265,3 2927,5 3193,5 3514,7 4119,4 4560,6

Wpływy z PIT 0,0 84,9 141,7 207,5 272,4 531,8 657,4 729,2 600,7 584,1 577,8 566,5 592,7 928,3 1101,6 1263,3 1569,5 1750,9

Wpływy z CIT 36,6 9,5 19,7 19,8 18,4 24,4 34,5 39,3 29,4 42,5 35,8 36,8 38,4 209,7 217,8 265,0 351,9 352,4

Wpływy z innych podatków 74,9 111,0 168,1 206,6 290,9 340,1 464,6 463,7 511,2 552,4 712,7 821,2 845,2 892,9 952,6 1004,5 1101,0 1186,4

Dochody majątkowe 13,0 33,1 47,0 35,0 29,2 35,7 47,1 62,7 168,7 148,5 113,8 138,8 138,3 138,8 215,5 253,7 347,7 361,5

Inne dochody własne 102,9 92,7 105,1 154,9 196,1 284,5 406,0 476,2 457,4 597,6 605,0 611,6 650,7 757,8 706,0 728,1 749,3 909,4

Subwencja ogólna 38,3 40,6 57,4 94,4 125,7 504,7 604,3 742,9 1415,8 1630,1 1859,9 1858,8 1972,2 1942,9 1978,6 2089,9 2212,2 2456,3

Dotacje celowe z budżetu państwa1 104,2 189,9 247,3 366,6 420,9 383,8 436,6 448,3 916,8 1047,1 1104,3 1060,6 786,3 792,9 921,1 1154,2 1215,3 1409,7

na zadania własne 5,0 19,6 25,1 31,4 52,2 92,3 104,0 97,6 302,8 351,6 343,9 349,3 345,8 223,0 253,2 297,9 326,8 436,3

na zadania zlecone 99,1 170,3 222,1 335,2 368,6 291,5 332,6 350,7 614,0 695,4 760,4 711,3 440,4 569,9 668,0 856,2 888,5 973,4

Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 45,9 22,3 24,6 35,6 41,4 54,3 73,5 70,0 73,5 84,5

Środki UE - - - - - - - - - - - - - 7,1 83,2 256,5 291,1 332,5 1 Bez środków z Unii Europejskiej Źródło: Sprawozdania Rb-27s, obliczenia własne.


84

Tabela A2. Dochody samorządu województwa łódzkiego w latach 1999-2008


mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 145,2 160,4 214,9 203,6 209,5 325,1 311,7 428,9 561,7 645,6

Dochody własne 36,3 34,6 34,7 35,2 37,5 186,3 196,7 233,3 299,3 322,7

Wpływy z PIT 29,9 29,1 28,8 28,2 29,5 32,5 37,1 42,3 52,2 58,0

Wpływy z CIT 3,1 3,7 3,1 3,3 3,5 143,5 145,0 175,6 233,2 221,8

Wpływy z innych podatków 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Dochody majątkowe 0,3 0,3 0,6 1,4 0,2 1,9 1,1 5,5 2,4 12,6

Inne dochody własne 3,0 1,4 2,2 2,3 4,2 8,5 13,5 9,9 11,5 30,4

Subwencja ogólna 70,9 79,5 86,5 82,0 83,7 87,3 75,2 129,4 128,1 130,5

Dotacje celowe z budżetu państwa1 37,5 45,3 93,4 80,5 82,4 44,5 34,7 39,3 63,8 92,9

na zadania własne 30,3 37,1 42,0 46,5 48,2 22,9 13,5 23,0 40,4 45,5

na zadania zlecone 7,1 8,2 51,5 34,0 34,2 21,6 21,2 16,3 23,4 47,4

Inne dotacje1 0,5 1,0 0,3 5,8 5,9 7,0 4,9 1,8 6,0 4,2

Środki UE - - - - - 0,0 0,2 25,1 64,5 95,3 1 Bez środków z Unii Europejskiej Źródło: Sprawozdania Rb-27s, obliczenia własne.


85

Tabela A3. Dochody powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008


mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 666,4 828,1 921,9 836,5 744,1 815,6 888,9 941,6 1032,5 1213,7

Dochody własne 39,3 62,2 73,7 87,8 81,5 195,6 253,2 264,7 315,7 382,6

Wpływy z PIT 10,3 10,1 9,3 9,2 9,6 84,4 118,1 135,1 168,4 193,9

Wpływy z CIT 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,4 5,1 6,6 8,7 9,2

Wpływy z innych podatków 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Dochody majątkowe 0,6 1,6 5,7 5,7 5,7 4,9 10,5 11,7 18,1 26,1

Inne dochody własne 28,4 50,5 58,7 72,9 66,2 101,0 119,4 111,3 120,5 153,4

Subwencja ogólna 285,5 374,9 412,9 375,2 406,1 407,3 422,3 424,1 451,5 500,4

Dotacje celowe z budżetu państwa1 332,9 386,7 431,0 369,6 247,3 202,1 176,6 192,8 198,2 282,6

na zadania własne 133,0 134,1 157,3 142,5 149,4 108,4 79,2 87,9 81,3 139,3

na zadania zlecone 199,9 252,6 273,6 227,0 97,9 93,7 97,4 104,9 116,9 143,3

Inne dotacje1 8,5 4,3 4,3 3,9 9,2 10,1 22,5 25,3 26,0 22,4

Środki UE - - - - - 0,5 14,3 34,7 41,2 25,7 1 Bez środków z Unii Europejskiej Źródło: Sprawozdania Rb-27s, obliczenia własne.


86

Tabela A4. Dochody gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008


mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 369,9 561,7 786,2 1084,7 1353,5 2105,0 2650,6 2962,4 3334,3 3636,1 3897,0 4089,8 4111,5 4584,0 5049,4 5714,8 6317,3 6984,4

Dochody własne 227,5 331,2 481,5 623,8 807,0 1216,5 1609,6 1771,2 1691,8 1828,3 1936,7 2051,9 2146,3 2545,5 2743,6 3016,7 3504,4 3855,3

Wpływy z PIT 0,0 84,9 141,7 207,5 272,4 531,8 657,4 729,2 560,4 544,9 539,7 529,1 553,6 811,5 946,3 1085,9 1348,9 1499,0

Wpływy z CIT 36,6 9,5 19,7 19,8 18,4 24,4 34,5 39,3 26,4 38,8 32,8 33,5 34,9 60,7 67,6 82,9 110,1 121,3








Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 36,8 17,1 20,0 25,9 26,2 37,2 46,1 42,9 41,5 57,9



87

Tabela A5. Dochody miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008


mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 169,7 264,7 358,5 502,8 594,0 912,0 1118,8 1213,7 1513,6 1689,0 1796,2 1806,8 1763,6 1956,8 2145,7 2456,1 2721,5 2928,3

Dochody własne 102,2 146,7 209,1 271,4 329,0 618,7 795,9 863,5 745,7 857,6 884,1 926,8 978,0 1227,5 1327,6 1519,3 1740,8 1847,8

Wpływy z PIT 0,0 38,2 63,4 90,8 118,3 344,1 430,1 456,4 269,5 266,8 284,0 275,1 287,5 453,6 535,9 612,0 753,8 808,7

Wpływy z CIT 19,9 5,5 9,9 11,0 12,1 15,4 21,8 22,4 19,3 23,1 16,9 18,6 19,7 37,8 43,2 51,4 68,4 77,1








Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 24,3 4,2 6,0 2,6 6,0 10,9 12,4 12,1 10,3 11,9



88

Tabela A6. Dochody pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008


mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 83,0 124,1 179,4 246,7 290,6 419,8 518,4 601,6 603,6 621,7 674,2 696,7 725,3 814,9 886,5 982,3 1109,0 1264,4

Dochody własne 50,2 70,2 102,8 129,9 168,2 219,9 284,5 328,4 368,4 370,8 391,1 398,8 419,9 490,3 517,8 563,2 680,8 784,0

Wpływy z PIT 0,0 17,5 29,5 43,5 57,6 72,3 92,2 114,9 134,0 134,0 131,0 130,4 133,7 180,7 203,9 234,6 289,5 326,5

Wpływy z CIT 7,4 1,3 2,6 2,9 4,0 4,6 6,5 7,1 6,2 8,6 7,0 7,7 7,3 9,7 12,3 13,7 18,3 18,6








Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,0 2,7 4,1 7,8 5,4 10,4 11,9 12,5 10,0 16,4



89

Tabela A7. Dochody gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Wyszczególnienie

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 38,6 57,5 86,1 113,5 153,3 255,6 327,1 366,3 395,6 420,9 451,9 488,6 497,4 553,1 621,0 704,3 794,5 871,4

Dochody własne 26,7 37,1 57,9 75,1 101,8 134,3 175,1 194,9 207,4 213,1 224,8 239,4 244,6 273,3 301,1 323,8 388,7 423,2

Wpływy z PIT 0,0 9,9 15,9 24,6 32,5 39,7 47,8 58,0 62,0 59,1 55,3 55,0 59,4 78,1 91,0 103,3 131,1 149,7

Wpływy z CIT 2,9 0,5 1,5 1,4 1,4 1,9 3,0 3,1 3,3 3,8 3,3 3,2 4,5 7,3 5,8 6,4 10,5 13,5








Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,9 2,4 3,3 6,0 5,0 3,5 6,4 4,3 5,6 9,6



90

Tabela A8. Dochody gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Wyszczególnienie

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

DOCHODY OGÓŁEM 78,6 115,5 162,2 221,7 315,7 517,5 686,4 780,8 821,5 904,4 974,9 1097,8 1125,2 1259,1 1396,1 1572,1 1692,3 1920,3

Dochody własne 48,4 77,2 111,8 147,5 208,0 243,6 354,2 384,4 370,4 386,8 436,6 486,9 503,7 554,5 597,1 610,4 694,1 800,2

Wpływy z PIT 0,0 19,4 32,9 48,6 64,0 75,8 87,2 99,9 94,9 85,0 69,4 68,5 73,0 99,1 115,6 136,0 174,5 214,2

Wpływy z CIT 6,4 2,3 5,7 4,5 0,9 2,5 3,1 6,7 -2,5 3,4 5,6 4,0 3,4 5,9 6,4 11,4 12,9 12,1








Inne dotacje1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,6 7,8 6,7 9,4 9,9 12,4 15,5 14,0 15,5 20,0



91

Tabela A9. Wydatki JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 341,7 538,0 785,0 1109,1 1354,6 2181,3 2675,6 2996,2 4172,5 4744,8 5232,2 5312,3 5150,2 5700,1 6358,0 7248,4 7936,7 8971,5

Rolnictwo 10,9 16,9 26,7 35,7 51,0 78,1 92,4 78,0 83,7 82,6 70,3 84,6 82,3 82,5 75,0 95,9 103,4 112,8

Transport i łączność 9,9 12,9 17,8 22,0 34,0 52,9 84,9 79,4 282,6 263,5 659,7 694,7 689,4 806,8 889,3 1129,1 1266,9 1382,0

Gospodarka mieszkaniowa 12,9 34,5 52,9 66,1 67,8 78,6 96,9 110,6 121,8 123,9 121,5 107,6 122,1 115,3 154,5 187,1 194,5 238,7

Administracja samorządowa 32,2 58,0 83,6 112,6 151,8 200,7 249,8 299,4 418,9 504,8 526,3 552,2 557,0 590,1 651,7 690,1 869,1 892,1

Bezpieczeństwo publiczne 0,0 0,4 0,8 1,3 2,1 2,6 3,9 5,5 267,4 306,6 351,4 368,0 132,3 147,5 159,0 176,0 194,9 236,3

Obsługa długu publicznego 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,4 9,8 20,6 51,4 73,2 58,9 58,8 57,7 52,8 63,8 91,4

Oświata i wychowanie 38,1 58,0 96,7 156,9 206,5 713,9 892,3 1024,2 1591,7 1791,5 1937,5 1971,7 2042,3 2163,8 2308,1 2419,5 2610,7 2828,1

Ochrona zdrowia 61,6 91,8 120,7 163,2 179,7 199,3 250,9 253,5 118,5 158,1 207,1 112,3 113,7 112,3 146,8 164,6 171,1 232,7

Pomoc społeczna 44,7 90,3 125,6 177,4 218,5 242,4 265,7 308,9 507,3 577,7 657,7 681,6 691,6 866,5 1066,4 1332,6 1384,1 1488,3

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 71,3 107,3 202,2 289,6 342,6 481,8 577,9 632,6 494,3 607,5 332,3 306,4 268,3 356,8 396,9 440,2 407,9 493,3

Kultura 9,5 15,3 21,2 37,5 46,1 54,2 76,6 97,4 148,7 157,1 171,5 187,4 194,5 205,8 198,9 228,4 307,8 355,7

Kultura fizyczna i sport 3,8 6,8 8,9 14,6 19,8 22,7 26,2 32,5 51,1 52,3 54,4 66,7 83,9 64,6 78,0 144,9 148,5 397,4

Wydatki bieżące 275,3 425,3 587,2 839,5 1026,6 1640,5 1995,8 2319,3 3461,7 4082,3 4484,8 4571,1 4420,1 4788,8 5279,9 5820,2 6211,7 6918,3

Wydatki majątkowe 66,5 112,6 197,7 269,6 328,0 540,8 679,8 677,0 710,8 662,5 747,4 741,2 730,0 911,2 1078,1 1428,3 1725,0 2053,2

Źródło: Sprawozdania Rb-28s, obliczenia własne.


92

Tabela A10. Wydatki województwa łódzkiego w latach 1999-2008

Grupy działów 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 144,2 167,5 228,6 223,4 238,0 262,1 321,5 387,9 559,6 664,3

Rolnictwo 12,3 12,7 14,7 15,3 14,5 16,8 17,8 13,7 28,3 18,6

Transport i łączność 30,7 29,2 71,8 66,5 62,9 84,0 99,3 148,5 191,6 258,0

Gospodarka mieszkaniowa 3,7 3,2 0,0 0,0 0,2 0,2 0,2 1,9 3,8 6,3

Administracja samorządowa 9,7 16,1 14,8 17,6 20,5 24,3 28,8 33,3 49,9 64,3

Bezpieczeństwo publiczne 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,6 2,2 2,2

Obsługa długu publicznego 0,0 0,0 2,1 3,7 2,9 3,9 2,9 1,5 0,9 2,3

Oświata i wychowanie 33,2 33,7 32,6 32,0 32,2 33,9 50,4 44,8 55,5 45,7

Ochrona zdrowia 13,6 14,7 28,5 21,8 22,9 17,8 48,0 38,5 57,9 57,6

Pomoc społeczna 0,7 1,0 12,9 5,4 5,9 9,6 14,2 32,9 43,1 59,1

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 0,0 0,6 0,0 0,0 0,4 1,5 1,3 0,4 2,3 4,9

Kultura 30,6 35,4 46,1 54,2 70,9 65,2 51,7 54,3 94,7 104,3

Kultura fizyczna i sport 1,6 2,1 1,8 1,4 1,3 1,3 2,3 6,1 9,2 20,9

Wydatki bieżące 130,7 149,9 200,3 180,4 190,6 207,5 256,7 290,4 335,4 431,6

Wydatki majątkowe 13,5 17,6 28,3 43,0 47,4 54,6 64,8 97,5 224,2 232,6



93

Tabela A11. Wydatki powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008

Grupy działów 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 662,2 833,2 936,8 862,8 766,6 823,7 896,2 971,2 1025,6 1181,9

Rolnictwo 4,3 5,5 6,1 7,4 4,2 1,9 1,5 1,7 1,8 3,1

Transport i łączność 38,4 46,6 54,9 58,0 58,6 75,8 82,1 104,6 113,9 120,5

Gospodarka mieszkaniowa 0,6 1,3 1,7 1,6 2,0 1,5 2,6 3,3 4,9 6,6

Administracja samorządowa 60,8 98,0 88,9 93,3 90,6 99,4 108,2 114,6 119,4 134,6

Bezpieczeństwo publiczne 139,4 157,8 170,6 177,8 51,0 57,1 59,6 62,7 71,4 86,4

Obsługa długu publicznego 0,0 0,2 1,4 2,3 3,8 5,3 6,9 5,5 6,6 10,7

Oświata i wychowanie 261,7 308,2 335,0 317,5 335,4 357,7 386,5 403,9 426,6 448,4

Ochrona zdrowia 44,6 73,3 112,1 33,6 40,3 37,7 41,4 52,0 47,9 96,0

Pomoc społeczna 102,9 130,0 152,9 157,5 166,3 170,5 190,2 199,0 209,7 243,7

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 0,7 0,3 0,1

Kultura 4,7 5,1 5,4 6,7 6,4 6,7 6,3 11,3 7,1 8,2

Kultura fizyczna i sport 0,8 1,0 1,1 0,9 0,9 1,0 1,3 1,4 3,1 7,7

Wydatki bieżące 614,4 776,4 851,0 808,7 703,2 731,6 796,9 843,0 891,9 996,2

Wydatki majątkowe 47,8 56,8 85,8 54,2 63,5 92,1 99,2 128,2 133,6 185,7



94

Tabela A12. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 341,7 538,0 785,0 1109,1 1354,6 2181,3 2675,6 2996,2 3366,1 3744,2 4066,8 4226,1 4145,5 4614,4 5140,3 5889,4 6351,5 7125,4

Rolnictwo 10,9 16,9 26,7 35,7 51,0 78,1 92,4 78,0 67,2 64,4 49,6 61,9 63,7 63,7 55,7 80,6 73,3 91,2







Ochrona zdrowia 61,6 91,8 120,7 163,2 179,7 199,3 250,9 253,5 60,3 70,1 66,5 56,9 50,5 56,8 57,4 74,1 65,3 79,0

Pomoc społeczna 44,7 90,3 125,6 177,4 218,5 242,4 265,7 308,9 403,7 446,7 491,8 518,8 519,5 686,4 862,1 1100,8 1131,2 1185,4


Kultura 9,5 15,3 21,2 37,5 46,1 54,2 76,6 97,4 113,3 116,6 120,0 126,5 117,1 133,9 141,0 162,9 206,0 243,2


Wydatki bieżące 275,3 425,3 587,2 839,5 1026,6 1640,5 1995,8 2319,3 2716,6 3156,0 3433,5 3582,1 3526,4 3849,8 4226,3 4686,7 4984,4 5490,4




95

Tabela A13. Wydatki miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 162,8 252,7 351,6 509,8 603,9 940,4 1116,8 1231,6 1555,3 1777,3 1942,1 1977,2 1801,8 2007,9 2216,4 2526,8 2801,7 3014,0

Rolnictwo 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 2,0 2,1 1,9 2,1 0,7 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2







Ochrona zdrowia 42,3 62,1 79,5 107,7 135,7 146,6 178,6 174,2 38,6 49,7 49,3 38,7 30,7 35,8 33,1 40,0 36,4 40,8

Pomoc społeczna 21,8 45,9 63,4 90,1 103,1 102,6 104,1 113,9 196,0 220,2 253,9 271,0 276,2 339,6 391,9 437,9 460,4 470,0


Kultura 2,2 3,5 5,1 14,9 20,4 24,4 36,8 53,7 63,7 63,6 61,0 64,3 56,3 68,4 64,7 62,8 102,2 118,6


Wydatki bieżące 141,9 208,7 283,7 395,8 483,0 722,3 876,4 980,5 1283,4 1542,4 1678,9 1746,1 1598,7 1738,4 1876,3 2021,9 2141,3 2341,2




96

Tabela A14. Wydatki pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 76,3 119,6 186,8 258,9 299,1 447,0 558,5 635,3 611,6 655,3 706,9 719,6 723,2 795,8 921,2 1007,9 1086,9 1285,9

Rolnictwo 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,2 0,5 0,2 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,6







Ochrona zdrowia 18,0 27,6 37,5 48,8 35,5 43,5 56,5 62,7 9,0 8,6 6,6 7,1 7,6 7,8 8,7 15,0 12,4 16,9

Pomoc społeczna 10,2 19,6 27,0 36,7 48,2 55,5 63,0 80,0 86,8 94,2 100,7 101,5 100,8 144,0 182,9 212,0 228,2 233,7


Kultura 3,0 4,5 5,9 7,9 9,8 12,5 17,3 18,5 19,7 21,5 26,7 28,1 24,2 25,6 29,3 11,7 40,2 53,4


Wydatki bieżące 62,5 99,2 133,9 200,1 223,8 333,5 400,4 481,3 485,6 555,4 602,0 618,8 641,2 702,9 771,7 839,2 914,6 1008,4




97

Tabela A15. Wydatki gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 36,1 57,4 88,6 113,7 151,2 263,9 337,1 379,5 404,7 433,6 463,6 496,4 513,9 569,9 628,0 739,1 784,2 879,5

Rolnictwo 2,1 3,3 4,6 6,4 9,0 15,7 18,9 11,2 10,2 9,1 14,1 15,0 9,9 12,2 10,1 17,3 9,5 17,9







Ochrona zdrowia 0,9 1,1 1,7 2,3 3,4 4,0 8,4 5,3 4,7 4,5 4,0 4,2 4,1 5,0 5,3 6,2 5,1 5,6

Pomoc społeczna 4,7 9,7 13,8 18,1 25,5 32,6 38,1 45,0 47,8 52,2 56,8 59,3 57,4 80,2 109,1 149,6 154,9 159,4


Kultura 1,6 2,1 3,1 4,2 5,1 6,5 8,7 9,7 10,9 11,7 12,9 13,9 14,2 15,1 17,5 26,8 26,5 26,7


Wydatki bieżące 24,9 42,4 61,6 82,9 109,7 192,1 237,8 281,4 312,5 349,7 373,4 391,9 411,2 453,8 513,8 574,3 622,8 674,1




98

Tabela A16. Wydatki gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008

Grupy działów 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

mln zł

WYDATKI OGÓŁEM 66,6 108,2 158,1 226,7 300,3 530,0 663,2 749,8 794,5 877,9 954,1 1032,8 1106,6 1240,8 1374,8 1615,6 1678,8 1945,9

Rolnictwo 8,7 13,4 21,9 29,2 41,9 62,2 73,2 66,6 54,4 53,0 33,3 44,5 52,9 51,4 45,4 63,0 63,4 72,4







Ochrona zdrowia 0,4 1,0 2,0 4,4 5,1 5,1 7,5 11,3 7,9 7,4 6,6 6,9 8,1 8,2 10,3 12,9 11,3 15,8

Pomoc społeczna 8,0 15,1 21,4 32,5 41,6 51,7 60,4 70,0 73,0 80,2 80,4 87,0 85,0 122,6 178,1 301,3 287,6 322,3


Kultura 2,6 5,3 7,1 10,6 10,8 10,9 13,8 15,5 19,0 19,8 19,4 20,2 22,3 24,8 29,5 61,6 37,2 44,6


Wydatki bieżące 45,9 75,0 108,1 160,7 210,1 392,6 481,2 576,1 635,0 708,5 779,2 825,3 875,2 954,6 1064,4 1251,3 1305,7 1466,8




99

10 Załączniki

10.1 Spis tabel

Tabela 1. Podział wpływów z podatków dochodowych (PIT i CIT) ........................................................... 9 Tabela 2. Podział subwencji ogólnej na podstawowe kategorie ............................................................. 10 Tabela 3. Dochody JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według rodzajów jednostek ...... 21 Tabela 4. Wydatki JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów ........ 25 Tabela 5. Wydatki województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów .................. 27 Tabela 6. Wydatki powiatów z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów 28 Tabela 7. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów....... 29 Tabela 8. Wydatki miast na prawach powiatu z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów ............................................................................................................................... 30 Tabela 9. Wydatki pozostałych gmin miejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów ............................................................................................................................... 30 Tabela 10. Wydatki gmin miejsko-wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów ............................................................................................................................... 31 Tabela 11. Wydatki gmin wiejskich z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według wybranych działów................................................................................................................................................. 32 Tabela 12. Klasyfikacja jednostek samorządu terytorialnego pod względem wartości wskaźnika WM/WB ............................................................................................................................................................ 39 Tabela 13. Dochody JST w województwie łódzkim, według podregionów.............................................. 45 Tabela 14. Dochody JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów................... 46 Tabela 15. Wydatki JST w województwie łódzkim, według podregionów ............................................... 47 Tabela 16. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów .................... 48 Tabela 17. Wydatki JST w województwie łódzkim, według podregionów i działów ................................. 50 Tabela 18. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim, według podregionów i działów ...... 51 Tabela 19. Wydatki JST w województwie łódzkim poniesione w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE .................................................................................................... 53 Tabela 20. Wydatki JST w województwie łódzkim poniesione w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE – na 1 mieszkańca ...................................................................... 54 Tabela 21. Stopień współfinansowania środkami krajowymi wydatków JST w województwie łódzkim poniesionych w latach 2004–2008 na zadania realizowane z udziałem środków UE ............................. 54 Tabela 22. Klasyfikacji gmin pod kątem wykorzystania środków UE w latach 2004-2008 (wydatki w zł na mieszkańca) ......................................................................................................................................... 55 Tabela 23. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według osi priorytetowych ...................... 61 Tabela 24. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według podregionów.............................. 63 Tabela 25. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim w ogólnej kwocie wydatków, według podregionów ........................................................................................................................................ 63 Tabela 26. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według rodzajów i podregionów ............. 65


100

Tabela 27. Wydatki na zadania rozwojowe JST w województwie łódzkim według działów ..................... 66 Tabela 28. Zadłużenie JST w województwie łódzkim ............................................................................ 67 Tabela 29. Zobowiązania JST w województwie łódzkim, według podregionów ...................................... 68 Tabela 30. Relacja zobowiązań JST w województwie łódzkim do dochodów JST, według podregionów 68 Tabela 31. Pro-lizbońskie kategorie interwencji w ramach poszczególnych osi priorytetowych RPO WŁ 2007-2013............................................................................................................................................ 69 Tabela 32. Priorytety i obszary tematyczne Strategii Lizbońskiej z odpowiadającymi im pro-lizbońskimi kategoriami .......................................................................................................................................... 70 Tabela 33. Wydatki majątkowe JST w latach 2004-2008 w obszarach Strategii Lizbońskiej .................. 70 Tabela 34. Tabela rekomendacji........................................................................................................... 79

10.2 Spis rysunków Rysunek 1. Dochody jednostek samorządu terytorialnego i PKB z lat 1991-2008 w cenach z 1991 r., jako procent wielkości z 1991 roku ....................................................................................................... 18 Rysunek 2. Średnia elastyczność dochodów jednostek samorządu terytorialnego względem PKB w latach 1993-1996, 1997-2000, 2001-2004 i 2005-2008 w całej Polsce oraz w województwie łódzkim .... 18 Rysunek 3. Dochody JST ogółem w latach 1991-2008, w mln zł ........................................................... 19 Rysunek 4. Dochody miast na prawach powiatu, innych gmin miejskich, gmin miejsko-wiejskich i gmin wiejskich jako procent dochodów z 1991 roku (rok 1991=100) .............................................................. 20 Rysunek 5. Dynamika dochodów miast na prawach powiatu, innych gmin miejskich, gmin miejsko-wiejskich i gmin wiejskich jako procent dochodów w porównaniu z rokiem poprzednim (rok poprzedni=100) .................................................................................................................................... 20 Rysunek 6. Podział dochodów publicznych pomiędzy różne rodzaje jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2008 .............................................................................................................................. 21 Rysunek 7. Struktura dochodów JST, samorządu województwa, powiatów i gmin z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 .............................................................................................................. 22 Rysunek 8. Środki UE w wydatkach samorządu województwa, powiatów i gmin z województwa łódzkiego w mln zł ................................................................................................................................................ 23 Rysunek 9. Struktura dochodów gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzaju gminy ................................................................................................................................................... 24 Rysunek 11. Struktura wydatków JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według rodzajów jednostek ............................................................................................................................................. 26 Rysunek 10. Wydatki województwa łódzkiego w latach 1999-2008 w mln zł.......................................... 27 Rysunek 12. Wydatki gmin z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 według wybranych działów w mln zł ................................................................................................................................................... 29 Rysunek 13. Struktura wydatków gmin z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzajów jednostek ............................................................................................................................................. 33 Rysunek 14. Wydatki majątkowe JST z województwa łódzkiego w latach 1999-2008 w mln zł w porównaniu ze średnią dla kraju ........................................................................................................... 34 Rysunek 15. Struktura wydatków majątkowych JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 według rodzajów jednostek .................................................................................................................. 35 Rysunek 16. Wydatki majątkowe na 1 mieszkańca w różnych rodzajach JST w województwie łódzkim w latach 2000, 2002, 2004, 2006 i 2008 (w zł).......................................................................................... 36 Rysunek 17. Wydatki majątkowe JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim i w Polsce w latach 1999-2008............................................................................................................................................ 37


101

Rysunek 18. Relacja wydatków majątkowych do wydatków bieżących w budżetach JST z województwa łódzkiego w latach 1991-2008 .............................................................................................................. 38 Rysunek 19. Wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim w tys. zł , według działów ........... 53 Rysunek 20. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim, według osi priorytetowych RPO w tys. zł ............................................................................................................................................................ 62 Rysunek 21. Zestawienie odpowiedzi na pytanie o problemy w odniesieniu do sposobu wykonywania budżetu gminy, w związku z korzystaniem przez gminę ze środków funduszy strukturalnych (możliwe odpowiedzi wielokrotne) ....................................................................................................................... 72 Rysunek 22. Zestawienie odpowiedzi na pytanie o problemy w odniesieniu do zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych (możliwe odpowiedzi wielokrotne) ................................................................... 73 Rysunek 23. Ocena stopnia istotności środków funduszy strukturalnych dla rozwoju lokalnego gmin .... 74

10.3 Spis map Mapa 1. Przestrzenne zróżnicowanie wskaźnika relacji wydatków majątkowych do wydatków bieżących ............................................................................................................................................................ 44 Mapa 2. Dochody i wydatki JST na 1 mieszkańca w województwie łódzkim wg podregionów w 2008 roku ............................................................................................................................................................ 49 Mapa 3. Wykorzystanie środków z Unii Europejskiej na mieszkańca (średnia 2004-2008) .................... 60 Mapa 4. Wydatki rozwojowe JST w województwie łódzkim wg podregionów w 2008 roku i wydatki na projekty „miękkie” (średnia dla lat 2004-2008) ...................................................................................... 64


102

10.4 Wzór ankiety kierowanej do JST

Czy dostrzegają Państwo jakieś problemy związane z korzystaniem przez gminę ze środków funduszy strukturalnych?

1) w odniesieniu do wykonywania budżetu?

a) Trudności w zapewnieniu współfinansowania b) Zbyt mała elastyczność dokonywania wydatków c) Zbyt krótki horyzont czasowy planowania budżetowego d) Trudności w ocenie rozkładu w czasie wydatków na realizację projektów i dochodów e) Nie dostrzegam żadnych problemów f) Inne (jakie?)

…………………………………………………………………………………………………….

2) w odniesieniu do zasad funkcjonowania środków strukturalnych? a) Opóźnienia w przekazywaniu środków b) Zbyt skomplikowana sprawozdawczość c) Zbyt skomplikowane zasady i procedury aplikowania d) Brak możliwości finansowania z funduszy strukturalnych zadań, które są

najważniejsze dla rozwoju naszej gminy e) Zasada dodatkowości, czyli konieczność utrzymania wydatków w dziedzinie, której

dotyczy finansowanie z funduszy strukturalnych na odpowiednim poziomie f) Nie dostrzegam żadnych problemów g) Inne (jakie?)

……………………………………………………………………………………………………. Czy projekty zrealizowane ze środków funduszy strukturalnych w istotny sposób przyczyniają się do rozwoju lokalnego? (skala 1 – 5, gdzie 1 oznacza nieznaczny, 5 oznacza istotny) 1 2 3 4 5

Nazwa gminy: ……………………………………… Powiat: ……………………………………………… Typ gminy (zaznaczyć właściwe):

1. miasto na prawach powiatu; 2. gmina miejsca; 3. gmina miejsko-wiejska; 4. gmina wiejska.

analiza struktur dochodów i wydatków jednostek samorządu

Documents