analizë mbi procesin e hartimit të buxhetit dhe menaxhimin...
TRANSCRIPT
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
Janar2010
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
2
Personeli:Ismet KRYEZIU - Drejtor ekzekutivemail: [email protected]
Vjollca VOGL - Menaxhere e administratsdhe financave
email: [email protected]
Leonora CIKAJ - Asistente pr administratdhe financa
email: [email protected]
Emine BEHLULI - Asistente pr administratdhe financa
email: ebehluli@kdi-kosova .org
ProgrAMi - TrAnsPArencA Dhe AnTikorruPsioni
Merita MUSTAFA - Menaxhere e programitemail: [email protected]
Admir ISTREFI - Asistent Programiemail:[email protected]
Besnik RAMADANAJ - Zyrtar pr mardhnieme publikun
email: [email protected]
Sahit BIBAJ - Avokat / kshilltar juridikemail: [email protected]
Natyra KASUMAJ - Vullnetareemail: [email protected]
Visar RAMAJ- Vullnetaremail: [email protected]
Liridon SELMANI- Monitoruesemail: [email protected]
ProgrAMi - QeVerisJA QenDrore:
Valmir ISMAILI - Menaxher programiemail: [email protected]
Driton SELMANAJ - Asistent i programitemail: [email protected]
Fitore ZENELI - Asistente e programitemail: [email protected]
Isuf ZEJNA - Monitoruesemail: [email protected]
Ramadan KLISURICA - Monitoruesemail: [email protected]
Rrezarta AHMETI - Monitoruesemail: [email protected]
ProgrAMi - QeVerisJA lokAle
Naim CAHANAJ - Menaxher programiemail: [email protected]
Nora VESELI - koordinatoremail: [email protected]
BAshkPunTor T JAshTM
Arsim GJINOVCI - iT & designemail: [email protected]
Yll BULESHKAJ - Analistemail: [email protected]
www.kdi-kosova.org | email: [email protected]
3
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
4
PrMBAJTJA
I. Hyrje ...................................................................................................................... 5
II. Vlersimi i Procesit Prgaditor t Buxhetit 2010 ............................................. 6
III. Krahasimi n mes Buxhetit t vitit 2010 dhe Buxhetit t vitit 2009 ........... 15
IV. Krahasimi n mes Buxhetit t vitit 2009
dhe Buxhetit t realizuar n 2008 ........................................................................ 21
V. Rekomandimet .................................................................................................. 24
VI. Prmbyllja ......................................................................................................... 25
VII. Referencat ........................................................................................................ 26
5
I. HYRJEkjo analiz ka pr qllim t ofroj nj vlersim t
menaxhimit t financave publike, me fokus t vaant n
aspektet procedurale si dhe n kontekstin e prgjithshm
ekonomik t buxhetit. Motivimi pr prpilimin e ksaj
analize i buron nga prpjekjet pr krijimin e nj kornize
t qart prmes s cils qytetart, dhe shoqria civile n
prgjithsi, prfshihen n monitorimin e shfrytzimit t
paras publike dhe vlersimin e udhheqjes s politiks
fiskale.
Duke u nisur nga supozimi se qytetart jan aksionar t
qeveris q przgjedhin, ather kjo analiz u mundson
qytetarve t mbikqyrin menaxhimin e taksave t tyre
dhe fuqis q buron nga vota q ata japin. Metodologjia
sht e ngjashme me praktikn n sektorin e biznesit,
ku bizneset prcjellin ligjet ekzistuese pr t raportuar
aktivitetin e tyre, dhe krijojn udhzues standard t
menagjimit financiar q prcaktojn praktikat m t mira
pr udhheqjen e biznesit. Aksionarve m pas u mbetet
q s pari t verifikojn prputhshmrin e udhzuesit
q menaxhmenti prpilon me ligjet n fuqi, dhe m pas
vlersimi i efikasitetit t menaxhmentit bhet duke u
mbshtetur n rregullat e prcaktuara n udhzues.
edhe veprimtaria e qeveris duhet t ndjek procedur
t ngjashme, duke vepruar n pajtim t plot me ligjet
n fuqi, dhe duke ndjekur udhzuesit q prpilohen nga
vet qeveria n pajtueshmri me kto ligje.
Metodologjia e prdorur n kt analiz vlersimi, merr
pr baz udhzuesin mbi Buxhetin dhe Planifikimin
Buxhetor n cilsin e manualit pr menaxhim financiar
t cekur n krahasimin e msiprm ndrsa, ligjin mbi
Menaxhimin e Financave Publike dhe Prgjegjsive e
cilson si ekuivalentin e standardeve ligjore q duhet
prmbushur udhzuesi.
Qllimi parsor i ksaj analize sht t vlersoj kualititetin
e procesit t planifikimit buxhetor pr Buxhetin 2010
duke prdorur metodologjin e auditimit n nivel t
prgjithshm. Vrojtime t marra nga pjesmarrja n nj
numr dgjimesh buxhetore do t vihen n shrbim t
analizs.
Pr m shum, udhzuesi mbi Buxhetin dhe Planifikimin
Buxhetor thekson nevojn e prfshirjes s planifikimit
buxhetor n kuadr t planifikimit afat-mesm, me
prioritete t prcaktuara n kornizn Afatmesme t
shpenzimeve (kAsh). n kt drejtim, ky vlersim nuk
do t fokusohet vetm n sjelljen procedurale prgjat
ciklit t pregatitjes s buxhetit vjetor, por gjithashtu do
t ofroj krahasime n mes Buxhetit 2008 dhe 2009, si
dhe buxhetit 2010 me buxhetin e prgjithshm t vitit
2009, duke analizuar zbatueshmrin e ktyre buxheteve
si pjes t nj koncepti afatmesm zhvillimor.
gjithashtu, organizatat e shoqris civile kan nj
rol shum t rndsishm n procesin buxhetor si
monitorues t procesit apo edhe si kontribues t
drejtprdrejt n hartimin e politikave buxhetore. n kt
aspekt, kjo analiz kontribon n rritjen e transparencs
dhe llogaridhnies s ktij procesi duke analizuar
politikat buxhetore t Qeveris, shfaq t metat e procesit
buxhetor dhe jep rekomandime pr praktika t mira
prgjat procesit prgaditor t buxhetit.
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
6
II. VLERSIMI I PROCESIT PRGADITOR T BUxHETIT 2010 ky seksion paraqet nj vlersim t prputhshmris s
procedurs prgaditore pr Buxhetin 2010 me principet
e definuara n udhzuesin e publikuar nga Qeveria,
prkatsisht Ministria e ekonomis dhe Financave.
s pari sht paraqitur nj prmbledhje e procesit q
shrben si baz e krahasimit t efikasitetit t autoriteteve
n respektimin e principeve t duhura dhe obligimeve
ligjore t prcaktuara me ligjin mbi Menaxhimin e
Financave Publike dhe Prgjegjsive. Pr m shum, ky
seksion paraqet vrojtime t przgjedhura nga dgjimet
buxhetore dhe ofron nj analiz t principeve t
prdorura n marrjen e disa prej vendimeve kryesore t
politikave q udhheqin prpilimin e buxhetit.
Cikli Prgaditor i Buxhetit: Prmbledhje e Obligimeve Ligjore dhe Praktikave t Mira Planifikuese
udhzuesi pr Procesin dhe Planifikimin e Buxhetit
t kosovs ofron nj rrug t qart q duhet ndjekur
procesi i prgatitjes s buxhetit, prmes nj rradhitjeje
fazash planifikimi q shtrihen prgjat tr vitit. Fillimisht,
do proces do duhej filluar me fazn e prcaktimit
t prioriteteve, q normalisht do t duhej t ishte
n prputhshmri me prioritetet e prcaktuara n
dokumente zyrtare t planifimit m afatgjat. kjo faz
fillestare prcjellet apo zhvillohet n t njjtn koh
me vlersimin e kufizimeve buxhetore. Pasi q t jen
zhvilluar aktivitetet fillestare, Ministria e ekonomis dhe
Financave (MeF) sht e detyruar t shprndaj qarkoren
e par buxhetore deri te t gjitha organizatat Buxhetore,
duke i dhn kufinjt e par q kto organizata
duhet respektuar. kufinjt jan limitet maksimale t
shpenzimeve pr seciln organizat Buxhetore n baz
t vlersimeve t MeF-it. Poashtu n kt qarkore duhet
dhn udhzimet q duhen ndjekur n prpilimin e
krkesave buxhetore. Pas ksaj faze pason nj periudh
konsultimesh, t njohura si Dgjimet Buxhetore, n lidhje
me krkesat buxhetore n mes t MeF-it dhe organizatave
buxhetore. Pas prfundimit t Dgjimeve Buxhetore
zyrtare dhe lshimit t qarkoreve tjera pr t qartsuar
procedurn prgaditore, Qeveria miraton buxhetin q i
dorzohet kuvendit. kuvendi sht ai q aprovon ndarjet
prfundimtare pr organizatat Buxhetore, ndarje kto q
formojn bazn e ligjit t ndarjeve t vitit prkats (ligjit
t Buxhetit).
Prkufizimet ligjore t Ligjit mbi
Menaxhimin e Financave Publike dhe
Prgjsive (LMFPP) pr procesin e
prgatitjes s Buxhetit
lMFPP prcakton afate t qarta kohore
dhe praktika q udhzojn procesin e
prgatitjes s buxhetit. kto prkufizime
ligjore jan prfshir edhe n udhzuesin
pr Procesin dhe Planifikimin e Buxhetit
t kosovs; prandaj, pas paraqitjes s
fragmenteve relevante t lMPPP, kjo analiz
do ti referohet m shpesh udhzuesit, i
cili sht prpiluar mbi parimet e lMFPP.
n vazhdim jan paraqitur nenet m t
rndsishme t lMFPP q kan t bjn me
procesin prgaditor t buxhetit. nenet jan
7
t grupuara sipas tematiks n vijim: Afatet
Kohore t Dorzimit:
neni 20.3 - Ministri duhet t nxjerr qarkoren
buxhetore t parapar me paragrafin 2 t ktij
neni, deri me 30 Prill t vitit aktual fiskal. Data
n t ciln komunat duhet ti prfundojn
dhe dorzojn propozim-buxhetet dhe
krkesat e tyre pr ndarje buxhetore sht 30
shtatori i atij viti. Pr organizatat buxhetore
t cilat nuk jan komuna, afati i fundit kohor
pr dorzimin e ktyre dokumente sht
afati i prcaktuar n qarkoren buxhetore.
neni 20.8- Para dats s prcaktuar n
paragrafin 1 t nenit 22 t ktij ligji, Ministri
duhet t prgatis dhe ti dorzoj Qeveris
(i) propozim-Buxhetin e konsoliduar t
kosovs pr 23 vitin e ardhshm fiskal si
dhe vlersime jo t detyrueshme pr secilin
nga dy (2) vitet e ardhshme fiskale, (ii)
Propozim ligjin pr ndarjet Buxhetore pr
vitin e ardhshm fiskal,dhe (iii) kAMsh-in e
azhurnuar.
neni 22.1- Pas miratimit t propozim Buxhetit
t konsoliduar t kosovs dhe Propozim
ligjit pr ndarje Buxhetore, Qeveria ia
dorzon kto dokumente kuvendit jo m
von se m 31 Tetor t atij viti fiskal.
Prmbajta e dokumenteve
neni 21.1-T dhnat financiare si faturat,
shpenzimet dhe financimi si dhe
dokumentacioni tjetr i paraqitet n
propozim-Buxhetin e konsoliduar t kosovs
duhet t jet gjithprfshirs, transparent
dhe n prputhje me sistemin e klasifikimit
n Bazn e Parave t gatshme (cash basis) t
sFQ i cili publikohet koh pas kohe nga FMn.
Para dats s prcaktuar n paragrafin 1 t
ktij neni, Ministri duhet t prgatis dhe
ti dorzoj Qeveris nj propozim-Buxhet
t konsoliduar t kosovs i cila paraqet t
dhnat n vijim:
a) nj mbishikim t rrethanave ekonomike
n t cilat sht prgatitur buxheti dhe
rekomandimet pr nj strategji afat-shkurte
dhe afat-mesme fiskale;
b) nj shpjegim t supozimeve kye
ekonomike q jan prdorur gjat prgatitjes
s buxhetit;
c) nj deklarat mbi synimet dhe prioritetet e
Qeveris gjat prgatitjes s buxhetit;
d) vlersime dhe parashikime pr vitin
e ardhshm fiskal dhe s paku dy vitet
pasuese,n lidhje me:
(i) t ardhurat e prgjithshme t organizatave,
duke prfshir t ardhurat e dedikuara dhe
t ardhurat e parashikuara nga tarifat e
shfrytzimit, dhe burimin e t gjitha ktyre t
ardhurave;
(ii) shpenzimet e prgjithshme, sipas
kategoris ekonomike, funksionale dhe/ose
programore;
(iii) deficitin e prgjithshm buxhetor ose
cakun e suficitit;
(iv) vlersimet e shpenzimeve t pritura
n vitet e ardhshme fiskale pr pagimin
e blerjeve kapitale t cilat jan br gjat
viteve t kaluara fiskale ose q propozohet t
bhen gjat vitit t ardhshm fiskal;
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
8
(v) arktimet e ardhshme t cilat priten nga
grantet e zotuara nga qeverit e huaja ose
organizatat ndrkombtare n form t
prkrahjes s prgjithshme buxhetore; dhe
(vi) nj shpjegim t ndryshimeve materiale
ndrmjet vlersimeve dhe parashikimeve
t sipr cekura me vlersimet dhe
parashikimeve e parashtruara n kAMsh-in e
fundit t publikuar;
e) numrin e miratuar t punonjsve
t prkohshm dhe t prhershm t
organizatave buxhetore t cilt do t
paguhen nga ndarjet buxhetore gjat vitit t
ardhshm fiskal;
f ) nse gjat nj viti fiskal parashihet
nj deficit buxhetor, nj prshkrim t
hollsishm t:
(i) metods s propozuar pr financimin e
deficitit;
(ii) huamarrjet e pritura, duke prfshir hollsi
mbi burimet e mundshme t huamarrjes
si dhe kushtet e mundshme lidhur me
shfrytzimin dhe kthimin e huas; dhe
(iii) nj prshkrim t pasojave q do t ket
financimi i deficitit n shpenzimet publike
gjat viteve pasuese fiskale;
g) parashikime t hollsishme t t
gjitha arktimeve q priten nga njsit e
prcaktuara gjat vitit t ardhshm fiskal; dhe
h) deklarata e misionit dhe plani i ekzekutimit
q prfshin:
(i) nj prkufizim t misionit t secils
organizat buxhetore;
(ii) nj list t qllimeve q mund t maten,
q shfrytzohen pr t vlersuar suksesin e
nj organizate buxhetore rreth prmbushjes
s misionit t saj;
i) nj program kapital i cili prfshin nj
plan shum vjear pr investime kapitale
n kosov i cili identifikon dhe prfshinte
nevojat m prioritare dhe propozim
projekte kapitale pr vitin e ardhshm
fiskal dhe vlersime t ndikimit financiar t
projekteve t tilla n vitet e ardhshme;
j) vlersime t fardo shume monetare q
pritet t sigurohet nga organizatat
ndrkombtare ose qeverit e huaja n t
mir t kosovs q nuk do t prfshihen n
Fondin e konsoliduar t kosovs; dhe
k) informata mbi suficitet buxhetore,
investimet detyrimet q prfshijn:
(i) detajet e strategjis s investimeve
t kosovs pr parat publike q do t
investohen gjat vitit t ardhshm fiskal;
(ii) hollsit e do huamarrje ose garancioni
ekzistues nga organizatat buxhetore dhe
do huamarrje ose garancion q organizatat
buxhetore propozojn pr vitin e ardhshm
fiskal;
(iii) hollsit e shums s vlersuar t
detyrimeve t paparashikuara t organizatave
buxhetore, duke identifikuar ato q kan
potencial t konsiderueshm q ti japin
shkas ngritjes s detyrimeve ekzistuese gjat
vitit t ardhshm fiskal;
(iv) vlersime t hollsishme t borxheve
shum-vjeare; dhe
l) pr secilin nga tri vitet e ardhshme fiskale,
koston e vlersuar neto, n kushtet e t
hyrave t kufizuara, t secils dispozit n
nj ligj ose rregullore t unMik-ut e cila
9
prcakton nj prjashtim, reduktim ose
koncesion tatimor; dhe
m) fardo t dhna ose vshtrime t tjera t
cilat Ministri dshiron ti prfshij.
Raportimi
Brenda tridhjet (30) ditve pas miratimit
nga kuvendi dhe shpalljes nga PssP-ja t
Buxhetit vjetor t konsoliduar t kosovs
dhe ligjit vjetor mbi ndarjet buxhetore,
Ministri do prgatis dhe publikoj n
gazetn Zyrtare t kosovs dhe n faqen ne
internet t Ministris buxhetin si dhe
dokumentet e tjera shpjeguese n form
gjithprfshirse dhe t kuptueshme nga
publiku, n gjuht zyrtare q prdoren pr
dokumentet e Qeveris.
Rishikimi i Buxhetit
25.1 Ministri i ekonomis dhe Financave mund
t prgatis propozim ndryshimplotsime
pr Buxhetin e konsoliduar t kosovs dhe
pr ligjin pr ndarjet buxhetore, prve
dispozitave t tyre q ndrlidhen me
agjencit e pavarura, t cilat jan n fuqi,
nse ai/ajo ka mjaft arsye pr t besuar se:
a) t ardhurat se shpenzimet pr vitin
fiskal, do t jen materialisht m t ulta
apo m t larta se ato q parashihen n
buxhet ose n ligjin pr ndarjet buxhetore;
megjithat, nj rast i vetm i t ardhurave
t jashtzakonshme nuk sht arsyetim i
mjaftueshm n mnyr q Ministri t thirret
n kt dispozit; ose
b) kuvendi me siguri do t ndryshoj apo
anuloj nj ligj ekzistues, apo do t miratoj
nj ligj t ri, dhe veprimet e tilla pritet q t
ngritin apo t reduktojn arktimet apo
shpenzimet pr vitin aktual fiskal.
25.2 gjat prgatitjes s propozim-
ndryshimeve dhe plotsimeve, Ministri duhet
t konsultohet me organizatat buxhetore q
ndikohen nga plotsim-ndryshimet n fjal.
Ministri pastaj ia dorzon propozim-
ndryshimet dhe plotsimet Qeveris s
bashku me kAMsh-in e azhurnuar. Pas ksaj,
procesi i miratimit t tyre sht esencialisht i
njjt me procesin e parapar n paragrafin
8 t nenit 20 dhe nenin 22 t ktij ligji; me
kusht datat specifike t prmendura n
kto nene t mos prfillen, si dhe nse
propozimndryshimet dhe plotsimet
zbatohen vetm pr pjesn e mbetur t vitit
fiskal, ather n propozim-ndryshime dhe
plotsime duhet t theksohet ky fakt.
n mnyr q procesi prgaditor i Buxhetit t jet i
suksesshm, udhzuesi pr Procesin dhe Planifikimin
e Buxhetit t kosovs dhe lMFPP, n mes tjerash,
theksojn nevojn e respektimit t nj kornize t sakt
kohore n implementimin e fazave t planifikimi, nevojn
e prfshirjes s udhheqjes s lart, si dhe referimin e
vazhdueshm n dokumentet e planifikimit afat-mesm.
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
10
Procesi Prgaditor i Buxhetit 2010
Planifikimi i duhur kohor: duke gjykuar procesin e
prgatitjes s Buxhetit 2010 me kriterin e planifikimit
t duhur kohor, kjo analiz vlersimi ka vrejtur vonesa
n lshimin e qarkores s par buxhetore, vones kjo
q paraqet shkelje t lMFPP (neni 20.2). Ministria e
ekonomis dhe Financace sht e detyruar tu drgoj
organizatave buxhetore Qarkoren e par buxhetore
2010/01 n ose para dats 30 Prill. Qarkorja e par sht
e lshuar nga MeF m dat 15 Maj 2009, me 15 dit
vones. (kjo sht data e paraqitur n Qarkore Buxhetore
2010/01 e publikuar n faqen e MeF n internet).
Duhet theksuar se kjo sht shkelja e vetme e kornizs
s prcaktuar ligjore pr procesin prgaditor t buxhetit.
shtylla e tret e Tabels 2.1 paraqet t gjitha afatet kohore
q dalin si detyrim nga lMFPP. shtylla e dyt e ksaj
tabele prezenton datat n t cilat MeF ka shprndar
dokumentet prkatse. sic shihet, shkelja e vetme ka t
bj me lshimin e qarkores s par.
Mirpo, shkelja e ktij afati kohor ka pasur ndikim
t kufizuar n procesin e prgjithm prgaditor, ka
dshmohet nga dorzimi me koh i krkesave buxhetore
nga ana e organizatave Buxhetore.
nj vrejtje tjetr q paraqet breng pr planifikimin
e duhur kohor t Buxhetit 2010 si proces nj-vjeqar
planifikimi e jo si procedur fundviti, sht rishikimi i
Buxhetit 2009. n Qershor t vitit 2009, Buxheti 2009
ishte rishikuar, me `rast i jan shtuar shpenzime n vler
prej 63 milion euro, duke prjashtuar huat e dhna
shtes pr ndrmarjet publike. shtimi i nj vlere kaq t
lart shpenzimesh gjat procesit t rishikimit prcjell tri
mesazhe:
- Planifikimi i Buxhetit 2009 nuk ka qen i duhur,
prandaj edhe sht ngritur edhe nevoja pr
nj rishikim substancial.
- kufinjt buxhetor q zakonisht prezantohen
n qarkoret e treta nuk jan tregues efektiv t
vlers totale t shpenzimeve q do ndahet pr
nj organizat Buxhetore (pasi q kta kufinj
mund t ngriten me procesin e rishikimit ).
- Dhe, procesi i planifikimit buxhetor 2010
pengohet nga procedurat e rishikimit mes-
vjetor, ka do t thot se nuk ka hapsir t
mjaftushme q t gjitha kapacitet e stafit t
prqndrohen n nj proces vjetor planifikimi,
si edhe rekomandohet me udhezuesin e
MeF.
Table 2.1
2010 Data e lshimit ngaMEF
Afatet e fundit sipas ligjeve respektive
Qarkorja Buxhetore 1 15.05.2009 30.04.2009
Qarkorja Buxhetore 2 24.08.2009 -
Qarkorja Buxhetore 3 13.10.2009 -
Qarkorja Buxhetore - Komuna 1 19.05.2009 -
Qarkorja Buxhetore - Komuna 2 10.09.2009 30.09.2009
11
Procesi i rishikimit t Buxhetit sht gjithsesi i
domosdoshm. Mirpo, nga perspektiva e shoqris
civile, kjo analizvlerson se niveli n t cilin rishikimi
sht prdorur deri m tani, paraqet penges n
zhvillimin e nj procedure transparente dhe efikase t
planifikimit vjetor.
N prgjithsi, konkludimet q mund t nxjerren nga
vrejtjet e bra pr procesin e planifikimit t Buxhetit 2010
jan se, me prjashtime, afatet kohore jan respektuar,
por duhet kushtuar vmendje vonesave n lshimin
e qarkoreve buxhetore, si dhe rrezikut t prdorimit
t rishikimit buxhetor pr t ofruar rezerva fleksibile
shpenzimi, ka dmton kredibilitetin e procesit vjetor t
planifikimit.
Prfaqsimi dhe Bashkpunimi: shtja e
prfaqsimit prgjat procesit t planifikimit buxhetor
rrjedh nga vrojtimet e bra nga nj mostr dgjimesh
buxhetore t zhvilluara m 18.09.2009, ku gjasht
organizata buxhetore kan paraqitur krkesat e tyre,
specifikisht Zyra e kryeministrit, Zyra e Presidentit,
kuvendi i kosovs, kshilli pr mbrojtjen e trashgimis
kulturore, gjykata kushtetuese dhe Ministria e Punve t
Jashtme.
numri i dgjimeve n kt mostr sht i kufizuar
pasi q kDi sht informuar pr mbajtjen e dgjimeve
vetm n ditn e tyre t fundit. kDi kishte br krkes
me koh pr pjesmarrjen n kto dgjime, por pas
aprovimit t krkess, zyrtart e MFe nuk kan informuar
kDi mbi orarin e dgjimeve, duke pamundsuar kshtu
monitorimin e nj numri t madh dgjimesh buxhetore.
Vrojtimi i prgjithshm sht se shumica e krkesave t
organizatave Buxhetore dorzuar MeF-it kan tejkaluar
kufinjt buxhetor t prcaktuar n Qarkoret Buxhetore.
Prandaj, diskutimet n mes MeF dhe organizatave
Buxhetore para dhe gjat dgjimeve buxhetore kan
pasur rndsi t veant n prcaktimin e vlers
prfundimtare t krkesave buxhtore t prfshira n
Buxhetin e vitit 2010.
Mungesa e zyrtarve t lart financiar (sekretarve
t organizatave buxhetore) sht vrejtur n shum
nga dgjimet e prcjellura. n prezantimet nga Zyra e
kryeministrit dhe Zyra e Presidentit gjat dgjimeve,
udhheqsit e administrats nuk kan qen t
pranishm. Prania e tyre nuk sht e obligueshme me
ligj, pasi q ligji ofron hapsir q n rast pamundsie
pr t qen t pranishm, kta udhheqs kan
mundsin e autorizimit t ndonj zyrtari tjetr pr ta
prezentuar organizatn prkatse buxhetore. Megjithat,
udhzuesi pr Procesin dhe Planifikimin e Buxhetit t
kosovs specifikon, prkundr hapsirs ligjore, nevojn
e prfshirjes s udhheqjes s lart t organizatave
buxhetore n dgjimet buxhetore, dhe n tr procesin
e planifikimit.
nj shtje specifike q sht vrejtur sht konfuzioni
q vjen nga mos-prputhshmria e lMFPP dhe ligjit mbi
gjykatn kushtetuese. ligji mbi gjykatn kushtetuese
nuk e kushtzon kt gjykat t respektoj kufinjt
buxhetor t prcaktuar n qarkoret buxhetore. ky ligj
detyron Qeverin t pranoj automatikisht krkesat
buxhetore t ksaj gjykate. ndrsa lMFPP, n ann tjetr,
nuk specifikon apo prjashton gjykatn kushtetuese nga
procedurat e zakonta t planifikimit buxhetor. Pr shkak
t ktij konflikti n mes dy ligjeve, gjykata kushtetuese,
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
12
gjat dgjimit buxhtor ka dorzuar krkesn duke mos u
prfishir fare n konsultime me MeF.
Nga vrojtimet e nxjerra n kt seksion, vrehet mungesa
e prfaqsimit adekuat t organizatave buxhetore n
dgjimet buxhetore. N fazat fillestare t planifikimit
buxhetor sht vrejtur dallim i theksuar n mes
kufinjve t prezantuar n qarkoret buxhetore dhe vlers
s krkesave t prezantuara nga organizatat buxhetore,
ka tregon pr efikasitetin e ult t qarkoreve t para
si udhrfyes pr pgatitjen e krkesave buxhetore.
Poashtu, konfliktet n mes LMFPP dhe Ligjit mbi Gjykatn
Kushtetuese duhet adresuar pr ta zgjidhur shtjen e
bashkpunimit n mes MEF dhe Gjykats Kushtetuese.
Prfshirja e procesit prgaditor t buxhetit 2010 n
kornizn afatmesme t planifikimit: si lMFPP, ashtu
edhe udhzuesi pr Procesin dhe Planifikimin e Buxhetit
t kosovs, parashohin zhvillimin e procesit t planifikimit
t buxhetit n kuadr t nj kornize afatmese planifikimi.
n kt drejtim, gjat procesit te planifikimit t Buxhetit
2010 korniza Afatmesme e shpenzimeve sht dashur t
prdoret si baz mbi t ciln jan definuar parashikimet
e t ardhurave si dhe kufinjt e vlerave t shpenzimeve
q mund t realizohet duke pasur parasysh kto t hyra.
kjo analiz vlerson lart repsektimin e kufinjve t
prcaktuar me kAsh 2010-2012 n procesin e planifikimit
t buxhetit 2010. Vlera e paraqitur e shpenzimeve n
kAsh 2010-2012 sht 1,111 million, ndrsa krkesat
n Buxhetin 2010, i cili tashm sht aprovuar edhe nga
kuvendi i kosovs, kapin shumn 1,156 milion. Duke
marr parasysh vshtirsin e arritjes s parashikimeve t
sakta pr t ardhmen, kohezioni n mes planifikimit afat-
mesm n kAsh dhe Buxhetit 2010 sht nj tregues
pozitiv pr procesin e planifikimit t Buxhetit 2010.
Por, duhet theksuar se vlera prfundimtare e krkesave
pr shpenzime buxhetore, q sht e afrt me at t
prezantuar n kAsh-in prkats, vjen si rrjedhoj e nj
procesi selektimi, ka mund t shihet edhe n tabeln
2.2, q prezanton ndryshimet n kufinjt buxhetor t
prezantuar n tri qarkoret buxhetore t lshuara nga MeF
gjat procesit t pregaditjes s Buxhetit 2010.
13
Organizatat Buxhetore Qarkorja 3 Qarkorja 2 Qarkorja 1Kuvendi 8,937,008 8,937,008 8,937,007Zyra e Presidentit 2,673,170 2,673,170 2,521,216Zyra e Kryeministrit 8,954,322 8,892,502 5,128,019Ministria e Ekonomis dhe Financave 93,260,154 155,287,589 61,137,082Ligji per SHC dhe Paga 5,000,000 - -Fondi per kuadro 1,100,000 - -Agjensia Kosovare e Privatizimit 9,386,415 11,386,415 10,409,141Ministria e Administrimit Publik 31,674,483 32,674,483 35,751,733Ministria e Bujqsis, Pylltaris dhe Zhvillimit Rural 11,707,408 11,707,408 14,877,191Ministria e Tregtis dhe Industris 9,384,875 9,264,875 9,259,575Ministria e Transportit dhe e Post-Telekomunikacionit 136,311,999 113,311,999 112,882,804Ministria e Shndetsis 73,799,683 74,279,683 70,854,197Ministria e Kulturs, Rinis dhe Sporteve 12,219,259 12,219,259 11,422,789Ministria e Arsimit, Shkencs dhe Teknologjis 36,274,992 44,534,992 44,677,010Ministria e Puns dhe Mirqenies Sociale 173,529,745 164,629,745 164,679,700Ministria e Mjedisit dhe Planifikimit Hapsinor 8,393,944 8,393,944 10,389,808Ministria pr Komunitete dhe Kthim 8,743,889 8,743,889 8,769,972Ministria e Administrimit t Pushtetit Lokal 10,842,342 11,842,342 8,575,355Ministria pr Energjetik dhe Miniera 2,378,226 2,378,226 2,378,226Ministria e Punve t Brendshme 80,415,161 76,915,161 70,921,104Ministria e Drejtsis 22,138,918 22,066,595 20,387,428Ministria e Punve t Jashtme 24,932,252 24,932,252 24,932,252Ministria e Focave s Siguris s Kosovs 31,397,268 31,397,268 31,397,267Univerziteti i Prishtins 17,506,919 12,246,919 12,246,919Univerziteti i Prizrenit 3,000,000 - -Komisioni Regullativ i Prokurimit Publik 309,074 314,336 322,194Akademia e Shkencave dhe Arteve 491,857 495,457 495,457Autoriteti Rregullativ i Telekomunikacionit 671,488 671,488 671,488Agjensioni Antikorrupcion 516,417 516,417 516,417Agjensioni i Prokurimit Publik 155,990 155,990 155,990Zyra Rregullative e Energjis 768,588 758,988 938,988Organi Shqyrtues i Prokurimit 344,341 351,352 355,171Komisioni pr Ndihme Juridike 296,676 296,676 296,676Gjykata Kushtetuese e Kosovs 1,117,000 1,117,000 1,117,000Komisioni Kosovar i Konkurrencs 229,420 205,900 180,100Zyra e Auditorit Gjeneral 1,379,824 1,210,000 1,210,000Qendra Informative Financiare 374,498 384,498 371,000Drejtsia 991,522 1,023,845 873,845Kshilli Gjygjsor i Kosovs 14,248,461 13,702,976 13,702,976Zyra Rregullative e Ujit dhe Mbeturinave 344,520 344,520 353,133Autoriteti Aviacionit Civil 840,543 840,543 840,543Zyra Rregullative e Hekurudhave 174,092 174,092 174,092Komsioni i Pavarur i Minierave dhe Mineraleve 1,474,595 1,474,595 1,401,784Komisioni i Pavarur i Medijave 875,565 875,565 875,565Komisioni Qendror i Zgjedhjeve 1,891,110 691,110 691,110Ombudspersoni 523,735 523,735 511,019Instituti Gjyqsor i Kosovs 586,736 586,736 586,736Agjencioni Kosovar i Prons 1,121,131 1,092,620 1,377,647Shpenzimet e paparashikuara 5,000,000 5,000,000 5,000,000Agjensioni Kosovar I Intelegjencs 1,070,900 1,070,900 1,170,000Kshilli i Kosovs pr Trashigimi Kulturore 141,000 141,000 -Komisioni Zgjedhor pr Parashtresa dhe Ankesa 270,191 - -Dogana - 10,276,065 9,865,837Zyra e Prokurorit Disiplinor - 205,885 205,885Drejtorati i eshtjeve Administrative - - 16,636Qendra e Kosovs per Siguri Publike, Edukim dhe - - 2,532,925Totali I Buxhetit Qendrore 860,171,706 893,218,013 789,346,009
Granti I pergjithshem 94,260,000 94,260,000Granti specifik I arsimit 109291318 109,080,765Granti specifik I shendetesise 24,810,000 24,810,000Granti specifik per sherbime sociale 1930000 1,800,000Projeksioni I te hyrave vetanake te komunave 50,400,000 50,400,000Totali I Buxhetit Komunal 280,691,318 280,350,765
Table 2.2
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
14
si mund t shihet nga tabela 2.2 m lart nuk ka
ndryshim t madh n mes kufinjve t shfaqur n
qarkoren fillestare dhe atyre t shfaqur n qarkoren
e fundit, prkundr faktit t cekur m par se krkesat
buxhetore kan qen vazhdimisht m te larta se kufinjt
e prezantuar (e dokumentuar nga mostra e degjimeve
buxhetore) .
n nivel lokal, kufinjt pothuajse nuk kan ndryshuar.
ndrsa n nivel qndror, ndryshimi i kufinjve t dhn
n qarkoren e par nga kufinjt e dhn n qarkoren e
tret, sht 8.9 %, cka do t thot se kufinj jan ngritur
pr 70 milion euro. ky ndryshim sht nj tregues
inkurajues duke pasur parasysh se kufinjt final rrjedhin
nga nj zbritje pr 3.7%, apo 33 milion euro, nga kufinjt
e dhn n qarkoren e dyt. kjo ka rezultuar n nivel
krkesash q jan m t prafrta me shpenzimet e
parashikuara n kAsh 2010-2012. n prgjithsi, mund
t nxjerret prfundimi se MeF ka qen mjaft e kujdeshme
n kufizimin e rritjes se shpenzimeve buxhetore.
Por, pr t vazhduar m tutje, kjo analizthekson dy
elemente q duhet pasur parasysh para se diciplina e
treguar nga MeF t meret si tregues i vrtet i progresit:
prdorimi i kAsh-it si pik reference gjat procesit t
planifikimit dhe rishikimi i mundshm i Buxhetit 2010 n
mesin e vitit t ardhshm.
M saktsisht, n dgjimet e prcjellura buxhetore sht
vrejtur refrimi i shpesht n rekomandimet e Fondit
Monetar ndrkombtar si arsye pr kufizimin e krkesave
buxhetore. kjo sjell n dyshim vlefshmrin e kAsh si
mjet planifikues, n baz t t cilit arsyet pr kufizimin
e shpenzimeve rrjedhin nga prioritet e prcaktuara n
baza afat-mesme dhe disponueshmrin e t hyrave pr
t financuar prmbushjen e ktyre prioriteteve.
eksperienca nga vitet 2009 dhe 2008 tregon se
ndryshimet kryesore nga shpenzimet e parashikuara n
baza afat-mesme dhe atyre vjetore rrjedhin nga procesi
i rishikimit t buxhetit. Prandaj, nuk mund t nxjerret nj
prfundim i qndrueshm final pr integrimin e procesit
prgaditor t buxhetit 2010 n nj process afat-mesm
planifikimi, pa pasur qndrim t qart mbi nivelin e
shpenzimeve shtes q mund t vijn nga rishkimi i ktij
buxheti n mesin e vitit t ardhshm.
Nevoja pr klasifikim t duhur dhe transparenc
: Ashtu si me Buxhetin 2009, paqartsit rreth nivelit
prfundimtar t shpenzimeve mbeten edhe me draftin
e buxhetit 2010. Prezantimi i vlers s prgjithshme t
shpenzimeve gjat diskutimit n kuvendin e kosovs
dhe vlers s prezantuar n tabelat e publikuara nga MeF
rrjedh nga klasifikimi i paqart i disa prej elementeve
shtes t buxhetit, si jan rezervat dhe kredit. Vlera
prfundimtare, apo bruto vlera e shpenzimeve,
sipas Qeveris sht 1,461 milion euro. Por, tablet e
prezantuara n eb-faqen e MeF-it, shfaqin nj vler prej
1,156 milion eurosh apo 305 milion euro m pak se
shifra e cekur nga Qeveria.
Ky ndryshim duhet zgjidhur me transparenc, ku do
duhej t mirej nj vendim pr klasifikimin e elementeve
shtes si jan rezervat dhe kredit e dhna ndrmarrjeve
publike. Klasifikimi transparent i ktyre elementeve
do ofronte nj informim t besueshm mbi procesin
prgaditor t buxhetit, dhe do t largonte paqartsit
rreth nivelit prfunimtar t shpenzimeve publike.
15
III. KRAHASIMI I BUxHETIT 2010 ME BUxHETIN E VITIT 2009ky seksion paraqet nj analiz t ndryshimeve n ndarjet
buxhetore n mes t buxhetit t vitit 2010 dhe atij 2009.
Pr m tepr, ky seksion gjithashtu diskuton shtjen
e ekzekutimit t buxhetit duke i vn n nj kontekst
krahasimi t dy buxhetet. Analiza fillimisht paraqet
krahasimin duke u bazuar n kategorit ekonomike dhe
pastaj pason krahasimi sipas organizatave buxhetore.
Duhet theksuar q ndarjet buxhetore t vitit 2009
prfshijn shpenzimet shtes q jan rezultat i rishikimit
t buxhetit n mes t vitit. Prandaj, implikimet e ksaj
analize duhet interpretuar duke marr parasysh q sht
br nga nj pozit statike, n nj periudh t caktuar.
Prmbajtja e analizs ndryshon nse ka nj rishikim t
rndsishm t buxhetit gjat vitit 2010. gjithashtu,
theks i veant duhet vn n ndarjet buxhetore dhe
duhet paraqitur nj pasqyr e qart pr ekzekutimet e
buxhetit. si pjes e metodologjis s ktij studimi sht
parimi q nse bhet nj supozim rreth ekzekutimit t
buxhetit, ather ai duhet t vlej pr vitet 2009 dhe
2010 njkohsisht.
Analiza n kt seksion i kushton m shum rndsi
rishikimit t buxhetit t vitit 2009 meq m s miri
prfaqson shpenzimet aktuale pr kt vit. Megjithat,
krahasimet bhen edhe me buxhetin fillestar t vitit
2009 dhe rezultatet jan t paraqitura n Tabeln 3.4 n
mnyr q t reflektoj nj pasqyr m reale t zhvillimit
t procesit buxhetor n periudha t ndryshme kohore.
ndarjet buxhetore pr buxhetin e vitit 2010 jan 4% ose
46.4 milion, m pak se ndarjet buxhetore t vitit 2009.
T hyrat buxhetore jan m t ulta pr 4.6%, megjithat
t hyrat e rregullta publike vlersohen t jen 7.5% m
t larta. Vlersimi pr rniet n t hyrat e vitit 2010 vjen si
pasoj e rritjeve n t hyrat e njhershme n vitin 2009
nga dividenda e PTk-s n shum prej 200 milion.
Me prjashtim t dividends s PTk-s si e hyr
e njhershme, struktura e t hyrave buxhetore
mbshtetet rnd n grumbullimin e taksave kufitare.
Tabelat buxhetore tregojn se vlersimi i t hyrave
buxhetore nuk parasheh ndonj ndryshim n strukturn
e grumbullimit.
shkurtimet n shpenzime jan m shum t theksuara
n shpenzimet kapitale se sa n shpenzimet e shpeshta.
shkurtimet n shpenzimet kapitale kan qen 12.03%
ndrsa n shpenzimet rrjedhse kan qen 1.34%. n
kuadr t shpenzimeve rrjedhse, ndarjet buxhetore
pr pagat dhe shtesat jan ngritur pr 7.53%, prderisa
ndarjet buxhetore pr Mallrat dhe shrbimet, si dhe
ndarjet buxhetore pr subvencionet dhe Transferet kan
rn pr 4.31% dhe 8.09% respektivisht.
Deficiti i planifikuar buxhetor pr vitin 2010 sht 127.4
milion, ndrsa pr vitin 2009 kjo shifr ishte 46.4 milion.
natyrisht, kto shifra nuk jan reale kur merren parasysh
shifrat pr deficitin/suficitin aktual meq n kt faz nuk
sht br asnj supozim pr ekzekutimin e buxhetit.
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
16
Tabela 3.1 m posht tregon vlerat e alokuara pr vitet
2009 dhe 2010.
Autoritetet Qeveritare kan theksuar n tabelat e tyre
buxhetore se ata presin q nnshpenzimet pr 2009 t
jen 140 milion. Prandaj, n mnyr q t prcaktohen
niveli i rritjes s shpenzimeve dhe bilanci i buxhetit primar
pr vitin 2010, duhet vendosur pr supozimet rreth
ekzekutimit t buxhetit. nse niveli i nnshpenzimeve
prputhet me shifrat e Qeveris, ather viti 2009 duhet
t prfundoj me nj suficit primar buxhetor prej 93.3
milion, me shpenzime prej 1,063. Duke krahasuar kt
nivel t shpenzimeve me shpenzimet e alokuara pr vitin
2010, shihet nj rritje prej 8.81% apo 93.6 milion.
Megjithat, pr t patur nj pasqyre m reale, alokimet
pr vitin 2010 duhen krahasuar duke prdorur supozimet
pr nnshpenzimet. niveli i vlersuar prej 140 milion, si
vlersohet nga Qeveria, tregon nj nivel t ekzekutimit
t buxhetit prej 88.3%. Prandaj, nj krahasim mund t
Table 3.1
2009 2009 R 2010 Final
Totali i te Hyrave 956.5 1,156.6 1,029.2
Te hyrat e njehershme - 200.0 -
Totali i Shpenzimeve 1,094.4 1,203.0 1,156.6
Supozimi per shpenzimet e ekzekutuara - 1,063.0
Rrjedhese 694.1 718.4 708.8
Pagat dhe Meditjet 258.2 262.9 282.7
Mallrat dhe Sherbimet 163.9 197.1 188.6
Nga te cilat: komunalite 22.2 22.5 22.2
Subvencionet dhe transferet 219.8 258.4 237.5
Subvencionet per ndermarjet publke 30.0 70.1 46.8
Projektet e punesimit BB - - 8.0
Shpenzimet Kapitale 410.6 470.5 413.9
Rezerva 2.5 3.4 6.7
Organizatat Qendrore Buxhetore MM (THV) 11.0 11.0 19.2
Nenshpenzimet - (140.0)
Suficiti (Deficiti) Primar (137.9) 93.3 (127.4)
Pagesat e kamates 34.0 35.0 15.0
Suficiti (Deficiti) I Gjithembarshem (171.9) (21.7) (212.4)
Bilanci ne BKK 135.2 372.4 210.0
Rezerva 200.0 200.0 200.0
Boshelleku Financiar (64.8) 172.4 10.0
17
bhet duke e prdorur kt norm pr buxhetin e vitit
2010, ose nse supozohet pr nj rritje t kapaciteteve
t ekzekutimit t buxhetit, nj krahasim do t bhet duke
prdorur normn e vlersuar t ekzekutimit prej 92%.
Tabela 3.2 paraqet dy shifra pr shpenzimet totale n
vitin 2010. njra supozon q ekzekutimi total sht n
nivelin prej 88.3% ose 1020.7 milion t ekzekutuara.
sipas supozimit t par, qeveria nuk do ti rrit kapacitetet
shpenzuese. supozimi i dyt sht m optimist sepse
parasheh nj rritje kapacitetet shpenzuese t qeveris
prej 92% ose nj nivel t shpenzimeve t ekzekutuara
prej 1063.5 milion. supozimi i qeveris prej 88.3%
prdoret pr vitin 2009. niveli i grumbullimit t t hyrave
supozohet t jet 100% n t gjitha rastet.
rezultatet tregojn q n t dyja rastet, ekzekutimi i
shpenzimeve t vitit 2010 krahasuar me vlersimet e
qeveris pr ekzekutimin e shpenzimeve t vitit 2009,
jan m t ulta. nse nuk ka ngritje n kapacitetet
shpenzuese, ather shpenzimet ka gjas t jen 3.91%
m t ulta, me nj suficit primar buxhetor prej 8.3
milion.
nse supozohet nj rritje n shpenzimet e qeveris,
ather n nj norm ekzekutimi prej 92%, totali i
shpenzimeve t ekzekutuara do t jet 0.09% m i lart
se shpenzimet e ekzekutuara n vitin 2009, me nj deficit
primar buxhetor prej -34.5 milion.
Duhet ritheksuar q bazuar n eksperiencn e viteve t
kaluara, ekziston nj tendenc e rritjes s shpenzimeve n
rishikimet buxhetore n nj nivel prej 6-10% e alokimeve
nga buxheti fillestar. si do q t jet, duke marr parasysh
shkurtimin e rndsishm mes viteve 2010 dhe 2009,
efektet e rishikimit nuk jan edhe aq t dukshme.
n mnyr q t shohim se ku jan br shkurtimet,
ky seksion i rikthehet analizs s dallimit nga konteksi
i alokimeve, duke u fokusuar n top dhjet krkesat
buxhetore q do t thot organizatat buxhetore me
prqindjen m t madhe n shpenzime.
shkurtimi m i madh sht br n alokimin e buxhetit
pr Ministrin pr ekonomis dhe Financave. nga 186
milion sa ishin alokuar n vitin 2009, kjo shifr bie n 107
milion pr vitin 2010 ose nj rnie prej 42.15%.
Alokimet e buxhetit pr Ministrin e Transportit dhe
Telekomunikacionit kan pasuar rnie prej 161 milion
n 124 milion, ose 22.4%, me shkurtime t mdha n
shpenzimet rrjedhse dhe kapitale.
Alokimet pr Ministrin e Arsimit, shkencs dhe
Teknologjis kan psuar rnie prej 31% ose 16
Table 3.2
2009R 2010 2010
Te Hyrat e Vleresuara 1,156.0 1,029.0 1,029.0
Supozimi i normes se ekzekutimit 88.3% 88.3% 92.0%
Shpenzimet totale te alokuara 1,203.0 1,156.0 1,156.0
Shpenzimet totale te ekzekutuara 1,062.2 1,020.7 1,063.5
Bilanci i Buxhetit 93.8 8.3 (34.5)
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
18
milion. nj rnie prej 4.2% ka psuar edhe Ministria e
shndetsis.
rritja m e madhe sht br pr Ministrin e Forcs s
siguris s kosovs. Buxheti pr kt ministri sht rritur
nga 21 milion n 31 milion. kjo nuk sht nj rritje
e rndsishme nse marrim parasysh shumn totale,
mirpo nse marrim parasysh ndryshimet n kapacitet
shpenzuese t ksaj ministrie brenda nj viti, nj rritje
prej 38% sht shum domethnse.
n alokimet e buxhetit t vitit 2010, prqindja m e
madhe e fondeve shte alokuar pr Ministrin e Puns
dhe Mirqenies sociale. Buxheti i ksaj ministrie shte
rritur nga 163 milion n 173 milion. Buxheti i ksaj
ministrie prfaqson 21% t buxhetit t alokuar qndror,
ose 15% e buxhetit total t vitit 2010.
Tabela 3.3 paraqet top dhjetshen e organizatave
buxhetore t ranguara sipas shums s fondeve t
alokuara n buxhetin e viteve 2009 dhe 2010.
Table 3.3
Organizatat Buxhetore t Ranguara sipas Madhsiss Alokimeve pr Buxhetin e vitit 2010
Shuma
Ministria e Puns dhe Mirqenies Sociale 173,599,921.00
Ministria e Transportit dhe e Post-Telekomunikacionit 124,818,220.00
Ministria e Ekonomis dhe Financave 107,714,343.70
Ministria e Punve t Brendshme 79,803,068.45
Ministria e Shndetsis 70,825,192.00
Ministria e Arsimit, Shkencs dhe Teknologjis 35,936,258.00
Ministria e Focave s Siguris s Kosovs 30,950,531.00
Ministria e Administrimit Publik 30,030,969.00
Ministria e Punve t Jashtme 23,219,367.00
Ministria e Drejtsis 21,693,288.00
Totali i Alokimeve pr Buxhetin Qendror 2010 845,004,820.05
Organizatat Buxhetore t Ranguara sipas Madhsiss Alokimeve pr Buxhetin e vitit 2009
Shuma
Ministria e Ekonomis dhe Financave 186,193,941.06
Ministria e Puns dhe mirqenies sociale 163,301,012.99
Ministria e Transpertit dhe e Post-Telekomit 160,980,517.24
Minstria e Puneve te Mbrendshme 76,080,330.17
Ministria e Shndetsis 73,995,483.42
Ministria e Arsimit, Shkencs dhe Teknologjis 52,264,372.25
Ministria e Shrbimeve Publike 33,502,689.12
Ministria e Punve t Jashtme 24,820,814.28
Ministria e Drejtesise 22,011,411.86
Ministria e Forcave s Siguris s Kosovs 21,767,163.06
Totali i Alokimeve pr Buxhetin Qendror 2009 994,409,811.00
19
si sht theksuar edhe m hert, trendet e zhvillimit
buxhetor dallojn kur krahasojm alokimet e vitit 2010
me alokimet e buxhetit fillestar t vitit 2009. Tabela
m posht paraqet nj prmbledhje t elementeve t
diskutuara deri m tani duke marr si baz krahasimi
buxhetin fillestar t vitit 2009.
Table 3.4
2009 Buxheti Fillestar
2010Buxheti
Trendi Dallimi
Totali i te Hyrave 956.5 1,029.2 Ngritje 7.60%
Totali i Shpenzimeve 1,094.4 1,156.6 Ngritje 5.68%
Rrjedhese 694.1 708.8 Ngritje 2.12%
Mallrat dhe Sherbimet 163.9 188.6 Ngritje 15.08%
Pagat dhe Meditjet 258.2 282.7 Ngritje 9.47%
Subvencionet dhe transferet 219.8 237.5 Ngritje 8.04%
Shpenzimet Kapitale 410.6 413.9 Ngritje 0.80%
Suficiti (Deficiti) Primar (137.91) (127.4) Rnie -7.62%
Ministrit kryesore
Ministria e Ekonomis dhe Financave 176.5 107.7 Rnie -38.97%
Ministria e Transportit dhe e Post-Tel. 115.9 124.8 Ngritje 7.68%
Ministria e Arsimit 44.0 35.9 Rnie -18.32%
Ministria e Shndetsis 66.3 70.8 Ngritje 6.82%
Ministria e Focave s Siguris 20.5 30.9 Ngritje 50.98%
Ministria e Puns dhe Mirqenies 159.9 173.6 Ngritje 8.56%
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
20
Sezonaliteti i Shpenzimeve: shpenzimet n tre-mujorin e fundit t vitit nj fenomen shqetsues n strukturn kohore t
shpenzimeve buxhetore sht shpeznimi i buxhetit
disproporcionalisht n tremujorin e fundit t vitit. kjo
struktur e shpenzimeve sht m e theksuar dy vitet
e fundit, qkur niveli i shpenzimeve kapitale pothuajse
sht dyfishuar. n kt koh ende nuk mund t jepen
informata t sakta mbi nivelin e shpenzimeve n
tremujorin e fundit pasi q raporti final i thesarit mbi
shpenzimet ende nuk sht publikuar n eb-faqen e
Ministris s ekonomis dhe Financave. Mirpo, duke
u bazuar n t dhnat e raportit nnt-mujor, mund
t bhen vlersime t prafrta q pasqyrojn kt
fenomen.
si shihet nga tabela e msiprme, nse shpenzimet
do realizoheshin plotsisht n vitin 2009 ather
44% e ktyre shpenzimeve do realizoheshin n
tremujorin e fundit. Por nj shpenzim i till sht larg
realitetit, andaj nse pranohet supozimi i qeveris pr
nn shpenzime prej 140 milion euro, del se 37% e
shpenzimeve totale do jen realizuar n tremujroin e
fundit.
n veanti, disproporcionaliteti i shpenzimeve
sht i theksuar pr shpenzimet kapitale, q pr
ndryshim nga shpenzimet rrjedhse, 60% e tyre do
shpenzoheshin n tremujorin e fundit nse ekzekutimi
do ishte 100%. Por edhe me nj shkall ekzekutimi
disproporcionaliteti mbetet i ngjashm, ku 53% e
shpenzimeve realizohen n tremujorin e fundit.
kjo strukture disproporcionale e shpenzimeve sht
brengosse sepse cnon kredibilitetin dhe efikasitetin
e procesit planifikues, t procedurave t prokurimit si
dhe kualitetin e projekteve te realizuara.
n miliona euro Buxheti iRishikuar 2009
Nntmujori (Jan - Shtat)nga Thesari:aktuale
Tremujori(Tet.-Dhjet.)vlersim
ShpenzimetRealizimi si % totalit
1203 669.8556%
533.1544%
Shpenzimet me nn-shpenzime 140 milion euroRealizimi si % totalit
1063 669.8563%
393.1537%
Investimet KapitaleRealizimi si % totalit
470.5 187.0440%
283.4660%
Investimet Kapitaleme ekzekutim 84%Realizimi si % totalit
395.2 187.0447%
208.253%
21
IV. KRAHASIMI I BUxHETIT T RISHIKUAR PR VITIN 2009 ME BUxHETIN E REALIZUAR T VITIT 2008ky seksion paraqet nj analiz t buxhetit t rishikuar t
vitit 2009 duke e krahasuar at me buxhetin e realizuar t
vitit 2008 me t njejtn metodologji si ajo e prezentuar
n seksionin paraprak. Analiza e paraqitur n kt seksion
prdor shifrat e realizuara pr Buxhetin e vitit 2008 dhe
i krahason me shumat totale t alokuara pr buxhetin
e vitit 2009. Fillimisht, dallimet mes ktyre dy viteve
paraqiten n baz t kategorive ekonomike. Pastaj, ky
seksion paraqet dallimin mes buxhetit t realizuar t vitit
2008 me supozimet pr ekzkeutimin e shpenzimeve
totale n nj norm prej 88.3%, si sht supozuar nga
qeveria. M pas, analiza vazhdon me krahasimet sipas
organizatave buxhetore.
Alokimet pr buxheti e rishikuar t vitit 2009 jan 27.68%
m t larta ose 260.8 milion m shum se alokimet e
buxhetit t realizuar t vitit 2008. T hyrat jan gjithashtu
m t larta pr 22.72% ose 214.1 milion. grumbullimi i
taksave kufitare vazhdon t jet burimi kryesor i gjenerimit
t t hyrave. Megjithat, duhet theksuar q rritja n t
hyra sht si pasoj e dividends s njhershme t PTk-
s, dhe nse kjo prjashtohet, t hyrat pr buxhetin e vitit
Table 4.1
2008 2009 2009R
Totali i t hyrave 942.3 956.5 1,156.5
Totali i Shpenzimeve 942.4 1,094.4 1,203.3
Rrjedhese 595.3 664.1 718.4
Pagat dhe Meditjet 227.1 258.2 262.9
Mallrat dhe Sherbimet 158.4 163.9 197.1
Nga te cilat: komunalite 18.5 22.2 22.5
Subvencionet dhe transferet 209.8 219.8 258.4
Shpenzimet Kapitale 347.1 410.6 470.5
Rezerva - 2.5 3.4
Organizatat Qendrore Buxhetore MM (THV) - 11.0 11.0
SUFICITI (DEFICITI) PRIMAR (0.1) (137.9) (46.8)
SUFICITI (DEFICITI) I GJITHMBARSHM (43.8) (171.9) (182.2)
BILANCI I FKK 414.1 135.2 211.9
Rezerva Minimale ne BQK 50.0 200.0 200.0
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
22
2009 me zor se rriten me 1.5% ose 14.1 milion, krahasuar
me shifrat e realizuara.
n alokimet pr buxhetin e rishikuar pr vitin 2009,
shpenzimet kapitale kan psuar nj rritje prej 35.5%
krahasuar me shpenzimet e shpeshta, t cilat kan
psuar nj rritje prej 20.6%. n kuadr t shpenzimeve
t shpeshta, alokimet pr Paga dhe shtesa jan rritur
pr 15.74% dhe n t njejtn koh alokimet pr Mallrat
dhe shrbimet e gjithashtu edhe pr subvencionet dhe
Transferet sht rritur pr 24.4% dhe 23.1% respektivisht.
Tabela 4.1 tregon shifrat e realizuara dhe alokimet pr
buxhetin e vitit 2008 dhe 2009
Vlersimi i deficitit primar buxhetor pr vitin 2009 sht
46.4 milion, prderisa deficit primar i realizuar pr
vititn 2008 ka qen 83,414. Meq pritjet e qeveris pr
nnshpenzime t buxhetit t vitit 2009 jan 140 milion,
shifrat e realizuara pr vitin 2009 do t sjellin nj suficit
buxhetor prej 93.6 milion, me supozimin e grumbullimit
t plot t t hyrave.
nse i referohemi Tabels 4.2 mund t shohim q
norma e ekzekutimit total t realizur t buxhetit t vitit
2008 ka qen n nj nivel prej 84% ose 942.42 milion
e ekzekutimit te shpenzimeve totale. n rishikimin e
buxhetit pr vitin 2009, qeveria ka supozuar nj ngritje
n kapacitetet e saj shpenzuese me nj norm prej 88.3%
pr vitin 2009. nse trendi historik i rritjes s shpenzimeve
fund vitit vazhdon, shifra e nnshpenzimeve prej 140
milion, si sht theksuar nga qeveria n tabelat e
publikuara n rishikimin e buxhetit pr vitin 2009, do t
jet m e ult. si pasoj, norma e ekzekutimit e buxhetit
t vitit 2009 mund t rritet, duke zbritur n kt mnyr
suficitin primar buxhetor t supozuar.
ky seksion vazhdon me krahasimin e alokimeve
t buxhetit nga organizatat buxhetore. kjo analiz
prezenton ndryshimet e alokimeve nga buxheti i
realizuar i vitit 2008 n buxhetin e rishikuar t vitit 2009
pr top dhjet organizatat buxhetore me prqindjen m
t madhe n shpenzime.
nj rritje e madhe sht br n alokimin e buxhetit pr
Ministrin e Punve t Brendshme. nga 15 milion sa
ishin shpenzuar n vitin 2008, alokimet pr buxhetin e
vitit 2009 sht 76 milion, nj ngritje prej 400%.
Buxheti pr Ministrin e ekonomis dhe Financave si nj
nga organizatat m t mdha buxhetore sht shkurtuar
pr rreth 11 milion n buxhetin e rishikuar pr vititn
2009 krahasuar me shpenzimet e realizuara pr vitin
2008.
Table 4.2
2008 2009R
Te Hyrat e Vleresuara 942.34 1156.6
Supozimi i normes se ekzekutimit 84.0% 88.3%*
Shpenzimet totale te alokuara 1122 1203
Shpenzimet totale te ekzekutuara 942.42 1063
Bilanci i Buxhetit -0.08 93.6
*Norma e supozuar nga qeveria^Vlera te realizuara per vitin 2008
23
n alokimet e buxhetit t rishikuar pr vitin 2009,
bazuar n tri organizatat m t mdha buxhetore sipas
prqindjes s fondeve t alokuara nga buxheti qendor
ishin; Ministria e ekonomis dhe Financave me 18.72%,
Ministria e Puns dhe Mireqenies sociale me 16.42% dhe
Ministria e Transportit te Telekomunikacionit me 16.19%.
Tabela 4.3 paraqet top dhjetshen e organizatave
buxhetore t ranguara sipas shums s fondeve t
alokuara n buxhetin e viteve 2009.
Table 4.4 paraqet top dhjetshen e organizatave
buxhetore t ranguara sipas shums s fondeve t
alokuara n buxhetin e viteve 2008.
Table 4.3
Organizatat Buxhetore t Ranguara sipas Madhsiss Alokimeve pr Buxhetin e vitit 2009
Shuma
Ministria e Ekonomis dhe Financave 186,193,941.06
Ministria e Puns dhe mirqenies sociale 163,301,012.99
Ministria e Transpertit dhe e Post-Telekomit 160,980,517.24
Minstria e Puneve te Mbrendshme 76,080,330.17
Ministria e Shndetsis 73,995,483.42
Ministria e Arsimit, Shkencs dhe Teknologjis 52,264,372.25
Ministria e Shrbimeve Publike 33,502,689.12
Ministria e Punve t Jashtme 24,820,814.28
Ministria e Drejtesise 22,011,411.86
Ministria e Forcave s Siguris s Kosovs 21,767,163.06
Totali i Alokimeve pr Buxhetin Qendror 2009 994,409,811.00
Table 4.4
Organizatat Buxhetore te Ranguara sipas Madhesise ne Buxhetin e realizuar 2008
Shuma
Ministria e Ekonomis dhe Financave 197,520,135.32
Ministria e Puns dhe mirqenies sociale 156,730,459.00
Ministria e Transportit dhe e Post-Telekomit 139,394,085.00
Ministria e Shndetsis 64,768,404.00
Ministria e Arsimit, Shkencs dhe Teknologjis 56,819,869.00
Ministria e Shrbimeve Publike 19,086,767.00
Ministria e Drejtesise 18,697,679.00
Minstria e Puneve te Mbrendshme 15,219,485.00
Ministira e Ambientit dhe Planifikimit Hapsinor 12,405,889.00
Ministria e Kultures, Rinise dhe Sportit 11,743,508.00
Totali i Shpenzimeve ne Buxhetin Qendror 2008 763,282,080.46
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
24
V. REKOMANDIMET Klasifikimi i kategorive shpenzuese duhet
t jet m transparent gjat prezentimit t
buxhetit para parlamentit. cdo paqartsi duhet t
zgjidhet me transparenc, me nj vendim t vetm se
si duhet klasifikuar pjest e memorandumit si jan
rezervat fiskale dhe kredit pr ndrrmarrjet publike.
klasifikimi transparent i shpenzimeve do ta rriste
kredibilitetin e procesit pregaditor t buxhetit dhe do
ta hiqte dyshimin e publikut pr nivelin prfundimtar
t shpnzimeve.
Duhet shmangur vonesat n shprndarjen e
qarkoreve buxhetore. lMFPP thekson nj afat t
caktuar pr lejimin e qarkores s par buxhetore. kjo
jo vetm q sht obligim, por shmangja e vonesave
n shprndarjen e qarkoreve siguron nj proces
pregaditor t buxhetit n koh.
KASH duhet t jet pik referimi n procesin e
planifikimit buxhetor. Arsyetimi pr prdorimin e
kufinjve si sht theksuar nga kAsh duhet t jet
planifikimi racional. Prdorimi i stimujve t jashtm,
si sht iMF, e pengon zhvillimin e nj procesi t
pjekur t politik-brjes.
Organizatat buxhetore duhet t prfaqsohen
n nj nivel adekuat gjat Dgjimeve Buxhetore.
si sht theksuar n udhzuesin pr Procesin
Planifikues t Buxhetit t kosovs, pjesmarrja e
zyrtarve m t lart administrative nga organizatat
buxhetore siguron kohezionin e nevojshm pr nje
proces t suksesshm buxhetor.
Organizatat Buxhetore duhet t respektojn
kufinjt e paraqitur n qarkoren buxhetore
gjat draftimit t krkesave buxhetore. n
fazat fillestare t planifikimit buxhetor, dallimi i
rndsishm mes kufinjve t paraqitur n qarkoret
buxhetore dhe krkesave buxhetore nga ana e
organizatave buxhetore tregon efikasitetin e ult t
rolit t qarkoreve si udhrrfyese pr prgatitjen e
krkesave buxhetore.
Mos-prputhjet ligjore duhet t adresohen
n mnyr q t ngrisin nivelin e koordinimit.
situata e krijuar mes MeF dhe gjykats kushtetuese
tregon nj rast t qart se si mos-prputhjet ligjore
mund t krijojn munges t koordinimit.
Rishikimi i buxhetit duhet t ndjek procedurat
e prmendura n Nenin 25 t LMFPP. kjo do
t thot q t hyrat e njhershme nuk duhet t
ndikojn n procesin e rishikimit, dhe n vend t nj
rritjeje n shpenzime buxhetore, ky proces duhet t
paraqes nj vlersim t alokimit fillestar krahasuar
me performancn e organizatave buxhetore deri
n mes t vitit, dhe duhet t shrbej si nj pike
referimi pr rialokime eventuale pr shkak t ktij
vlersimi. Pr m tepr, procesi prgatitor i buxhetit
nuk duhet penguar nga procedurat e rishikimit t
cilat trhjekin kapacitetet e stafit pr rishikim n vend
q kto kapacitete t fokusohen n fazn e caktimit
t prioriteteve pr buxhetin vjetor si edhe sht
theksuar n udhzuesin e MeF-it.
25
VI. PRMBYLLJAkjo analiz fokusohet n tri shtylla kryesore t cilat
jan relevante pr nj vlersim gjithprfshirs pr
menaxhimin e financave publike n kosov.
n shtylln e par t analizs sht vrejtur se procesi
i planifikimit buxhetor pr vitin 2010 ka qen n koh,
me prjashtim t nj vonese t shkurtr n nxjerrjen e
qarkores s par buxhetore.
rastet m problematike mbesin ato t klasifikimit
t prshtatshm, pjesmarrjes s menaxhmentit t
organizatave buxhetore n process, rolit t planifikimit
afatmesm t shpenzimeve, dhe perdorimit t politikave
te jashtme si ato t FMn-s n definimin e objektivave
fiskale. gjithashtu, mundsia q t kemi nj rishikim t
parregullt buxhetor n vitin 2010, rrezikon kredibilitetin
e buxhetit te vitit 2010 si nje mekanizm i planifikimit
vjetor.
n shtylln e dyt, buxheti pr vitin 2010 si nj
vazhdimsi e procesit t planifikimit n vitin 2009, i
reflektuar edhe nga buxheti i vitit 2009, parasheh nj
tkurrje n shpenzime pr vitin 2010. krahasimi sht br
pr buxhetin e rishikuar si dhe buxhetin fillestar t vitit
2009, dhe si pasoj e mosprputhjes n mes t buxhetit
t rishikuar dhe atij fillestar, trendet jan t ndryshme.
Megjithat, kjo analiz arrin n prfundimin se zhvillimi
i trendit t shpenzimeve n vitin 2010 shte i varur nga
niveli i ekzekutimit n kt vit. Bazuar n kt analiz,
nse qeveria arrin t ekzekutoj shpenzimet totale t
alokuara n 88.3% pr vitin 2009, dhe edhe ns ky
nivel i ekzekutimit pson ngritje n 92%, prap se prap
shpenzimet do t tkurren n vitin 2010. Duhet theksuar
q kjo analiz ka prjashtuar mundsin pr t patur nj
rishikim buxhetor t rndsishm pr vitin 2010.
n shylln e tret t ksaj analize, alokimi i buxhetit
fillestar dhe t rishikuar pr vitin 2009 sht krahasuar me
shpenzimet e realizuara t vitit 2008, dhe sht vrejtur
se viti 2009 ka qen nj vit me rritje marramendse n
shpenzime. T hyrat ishin shum m t larta si pasoj e
dividends s PTk-s. ekzekutimi i shpenzimeve sht
br n normn 84% n vitin 2008, dhe alokimet pr vitin
2008 ishin 27.8% m t vogla se ato t vitit 2009 (duke
prfshir edhe alokimet shtes pas rishikimit t buxhetit
t vitit 2009)
Analiz mbi procesin e hartimit t Buxhetit dhe menaxhimin e paras publike
26
VII. REFERENCAT
Tabelat e Draft Buxhetit dhe Buxhetit 2010
Tabelat e Buxhetit t rishikuar pr 2009 dhe 2008
Tabelat e Buxhetit pr vitin 2009 dhe 2008
udhzuesi mbi Buxhetin dhe Planifikimin Buxhetor
korniza Afatmesme e shpenzimeve 2010-2012
ligji pr Menaxhimin e Financave Publike dhe
Prgjegjsive
Qarkoret Buxhetore 2010-01, 2010-02 dhe 2010-03
Qarkoret Buxhetore komunale 2010-01 dhe 2010-02
Dgjimet Buxhetore m 18 shtator 2009
27
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
28
sTAFFIsmet KRYEZIU - executive Directoremail: [email protected]
Vjollca VOGL - Admin & Finance Manageremail: [email protected]
Leonora CIKAJ - Admin & Finance Assistantemail: [email protected]
Emine BEHLULI - Admin & Finance Assistantemail: ebehluli@kdi-kosova .org
Albana HALIPI - Admin & Finance Assistantemail: [email protected]
ProgrAM - cenTrAl goVernAnce
Valmir ISMAILI - Program Manageremail: [email protected]
Driton SELMANAJ - Program Assistantemail: [email protected]
Fitore ZENELI - Program Assistantemail: [email protected]
Isuf ZEJNA - Monitoremail: [email protected]
Ramadan KLISURICA - Monitoremail: [email protected]
Rrezarta AHMETI - Monitoremail: [email protected]
ProgrAM - locAl goVernAnce
Naim CAHANAJ - Program Manageremail: [email protected]
Nora VESELI - coordinatoremail: [email protected]
TrAnsPArencY AnD AnTicorruPTionProgrAM
Merita MUSTAFA - Program Manageremail: [email protected]
Admir ISTREFI - Program Assistantemail:[email protected]
Besnik RAMADANAJ - Public relation officeremail: [email protected]
Sahit BIBAJ - lawyer/legal Advisoremail: [email protected]
Natyra KASUMAJ - Volunteeremail: [email protected]
Visar RAMAJ- Volunteeremail: [email protected]
Liridon SELMANI - [email protected]
eXTernAl consulTAnTs
Arsim GJINOVCI - iT & designemail: [email protected]
www.kdi-kosova.org | email: [email protected]
29
January 2010
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
30
conTenTs
I. Overview ............................................................................................................. 31
II. Evaluation of the Budgetary Preparation Process 2010 ................................ 32
III. Comparison of the 2010 Budget to the 2009 Budget ................................... 40
IV. Comparison of the 2009 Budget and 2008 Actual Budget ............................ 46
V. Recommendations ............................................................................................. 49
VI. Conclusion ........................................................................................................ 50
VII. References ....................................................................................................... 51
31
I. OVERVIEwThe aim of this study is to provide an evaluation of
public funds management to serve the time-constrained
constituent, emphasizing both procedural and broad
economic perspectives within the analysis. The
motivation of the study stems from the attempt to form
a clear framework through which citizens and the civil
society in general take part in the monitoring of the use
of public funds and the evaluation of the conduct of
fiscal policy.
Taking a hypothetical case where the citizens are
shareholders of the government they choose, this report
enables the citizens to assess the management of their
taxes and the power that comes from their right to vote.
The methodology is similar to the practices in business
sector, where business entities outline the principles
of financial management in financial management
manuals, which are in compliance with legally defined
accounting standards. it is then up to the shareholders
to be involved in an assessment of the compliance of
financial management manuals to the required standards
followed by an evaluation of the management efficacy
based on the rules prescribed in the manual.
The actions of the government should follow the similar
procedures, acting in full compliance with the law in force,
following the guidelines prepared by the government in
compliance with these laws.
The methodology used in this study takes the guide on
kosovos Budget and Planning Process as the equivalent
of a financial management manual, while the laws on
Public Financial Management and Accountability and
local government Finance represent the equivalent of
the required legal standards. The first goal of this study is
to assess the appropriateness of the budgetary planning
process for 2010 draft-budget using the abovementioned
methodology. observations collected from Budgetary
hearing minutes will be presented to serve the analysis.
in addition, the guide on kosovos Budget and
Planning Process emphasizes the need of maintaining
the consistency of budgetary planning process with
medium term planned priorities as declared in Medium
Term expenditure Framework (MTeF). in this regard, this
study will not only focus on the procedural behaviour
of the annual budgetary preparation cycle but it will
also provide a comparison of the actual 2008 and
2009 budgets and assess the economic viability of the
2010 draft-budget within a medium term economic
environment.
Also, the organisations of civil society play a crucial role
in budgetary process by monitoring the process or
contributing directly to the budget policy preparations.
in this respect, this report contributes to improving
transparency and accountability of the process by
analysing budget policies prepared by the government,
presenting the drawbacks of the budgetary process and
giving recommendations on following good practices of
budgetary preparation process.
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
32
II. EVALUATION OF THE BUDGETARY PREPARATION PROCESS 2010This section provides an assessment of the compliance
of the actual 2010 budgetary preparation process
to the principles governments published guide. A
short overview of the process is presented, serving
as a benchmark for the assessment of authorities
effectiveness in adhering to good planning practices and
legal obligations defined by the law on public financial
management and accountability. in addition, this section
brings selected observations from budgetary hearings,
and provides an analysis of the guiding policy principles
used in making policy decisions about the budget.
Budgetary Preparation Cycle: An overview of legal obligations and good planning principles
The guide to kosovos Budget and Planning Process
provides a clear development path of the budgetary
process through a sequence of planning phases that
take place through a whole fiscal year. initially, each
process should start with the prioritisation phase, which
normally is in line with predetermined policy priorities in
longer term strategic plans. This phase is either followed
or develops at the same time with an estimation of the
budget constrains, namely the revenue available and
other potential sources of finance. The assessment of
budgetary constraints has to comply with a realistic
medium term macro-economic framework. After the
abovementioned activities have been carried through,
the Ministry of economy and Finance (MeF) is obliged to
send its first Budget circular to all budget organisations,
presenting ceilings to be respected and a guideline of
procedures in presenting the respective budgetary
requests. A sequence of consultations between MeF and
the budgetary organisations follows, and after formal
Budgetary hearings and the issuance of additional
Budget circulars to clarify the process, the cabinet
submits a finalized budget proposal to the Assembly. in
turn, the Assembly decides on the final appropriations to
the Budgetary organisations, which represent the basis
for the annual budget law.
Legal Implications of the Law on Public
Financial Management and Accountability
(LPFMA) for the Budgetary Preparation
Process
The lPFMA sets clear deadlines and principles
that must guide the budgetary preparation
process. These constraints that the law sets
have also been outlined in the guide to
Budgetary Planning and Process, thus apart
from the definitions and explanations given
in this box, more frequent reference will be
made to the guide. The most relevant articles
of lPFMA, listed by topics, are presented in
this box:
Submission Deadlines:
20.3 The Minister shall issue the budget
circular(s) required by paragraph 2 of this
Article by April 30 of the then current fiscal
year. The date by which municipalities
must complete and submit their proposed
budgets and appropriations requests shall
be september 30 of that year. For budget
33
organizations that are not municipalities, the
deadline for submitting such documents
shall be as specified in the budget circular
19.2 The Minister shall update the MTeF prior
to its submission with the kcB by the date
specified in paragraph 1 Article 22 of this law.
20.8 The Minister shall prepare and deliver to
the government, prior to the date specified
in Article paragraph 1 of Article 22: (i) a
proposed kosovo consolidated Budget
for the next fiscal year and non-binding
estimates for each of the two (2) following
fiscal years, (ii) a proposed Appropriations
law for the next fiscal year, and (iii) the
updated MTeF.
22.1 once the government has approved
a proposed kosovo consolidated Budget
and a proposed Appropriations law, the
government shall submit such documents
to the Assembly no later than october 31 of
the then current fiscal year.
Content
21.1 The presentation of financial information,
such as receipts, expenditures and financing,
in the proposed kosovo consolidated
Budget and the format of the documentation
therein shall be comprehensive, transparent
and consistent with the gFs cash basis
classification system published from time-
to-time by the iMF. The Minister shall prepare
and deliver to the government, prior to the
date specified in paragraph 1 of Article 22,
a proposed kosovo consolidated Budget
setting forth the following information:
a) an overview of the economic environment
in which the budget was prepared and
recommendations for a short and medium
term fiscal strategy;
b) an explanation of all key economic
assumptions used when developing the
budget;
c) a statement of the objectives and priorities
of the government in preparing the budget;
d) for the upcoming fiscal year and at least
the two following fiscal years, estimates and
projections with respect to:
(i) the total revenues of budget organizations,
including dedicated revenue and projected
user fee receipts, and the source of all such
revenues;
(ii) the total expenditures, in aggregate
by economic, functional and/or program
category;
(iii) the total budget deficit or surplus target;
(iv) estimates of anticipated expenditures in
future fiscal years towards the cost of capital
acquisitions that took place in prior fiscal
years or that are proposed to take place in
the upcoming fiscal year;
(v) expected future receipts from grants
committed by foreign governments or
international organizations as general
budget support; and
(vi) an explanation of any material differences
between such estimates and projections and
the estimates and projections contained in
the most recently published MTeF;
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
34
e) the approved number of temporary
and permanent employees of budget
organizations to be paid from appropriations
in the upcoming fiscal year;
f ) if a budget deficit is foreseen in any fiscal
year, a detailed description of:
(i) the proposed method of financing such
deficit;
(ii) anticipated borrowings, including details
on the expected sources of the borrowed
funds and the terms expected to apply to the
use and repayment thereof; and
(iii) a description of the consequences that
such deficit financing will have on public
expenditures in subsequent fiscal years;
g) detailed projections of all receipts expected
by designated entities during the upcoming
fiscal year; and
h) a mission statement and performance plan
setting forth:
(i) a definition of each budget organizations
mission;
(ii) a list of the measurable goals that are to
be used to evaluate the success of a budget
organization in achieving its mission;
i) a capital program setting forth a multi-
year capital investment plan that identifies
and includes the highest priority needs and
proposed capital projects for the upcoming
fiscal year and estimates of the financial impact
on future years of such projects;
j) estimates of any monetary amounts that
are expected to be provided by international
organizations or foreign governments for the
benefit of kosovo that are not to be included
in the kosovo consolidated Fund; and
k) information on budgetary surpluses,
investments and liabilities, including:
(i)details of the investment strategy of kosovo
for public money to be invested in the
upcoming fiscal year;
(ii) details of any existing borrowings and
guarantees by budget organizations and
any borrowings or guarantees that budget
organizations propose to make during the
upcoming fiscal year;
(iii) details of the estimated amount of all
contingent liabilities of budget organizations,
with a specific identification of those that have
a significant potential to give rise to actual
liabilities during the upcoming fiscal year;
(iv) detailed multi-year debt service estimates;
and
l) for each of the next three fiscal years, the
estimated net cost, in terms of forgone
receipts, of each provision of a law or unMik
regulation establishing a tax exemption,
reduction or concession; and
m) any other information or views that the
Minister desires to include.
Reporting
42 Within thirty (30) days following approval
by the Assembly and promulgation of the
kosovo consolidated Budget and the annual
Appropriations law, the Minister shall prepare
and publish in the official gazette of kosovo
and on the Ministrys web-site such budget as
well as explanatory documents thereon in a
comprehensive and publicly understandable
form in the languages required for official
documents of the government.
35
Budget Revision
25.1 The Minister may prepare proposed
amendments to a kosovo consolidated
Budget and an Appropriations law, except to
provisions thereof that relate to independent
agencies that are in force if he/she has
substantial reasons to believe:
a) that receipts or expenditures for the
fiscal year will be materially less or greater
than those anticipated in such budget and
Appropriations law; provided, however, that
a single extraordinary revenue event shall
not provide the Minister justification for
invoking this provision; or
b) that the Assembly is likely to amend or
repeal an existing law or to adopt a new
law, and such action is expected to increase
or reduce receipts or expenditures for the
current fiscal year.
25.2 in preparing any such proposed
amendments, the Minister shall consult
with the budget organizations that will be
affected thereby. The Minister shall then
submit the proposed amendments to the
government along with an updated MTeF.
Thereafter, the approval process for such
proposed amendments shall be substantially
the same as that provided for in Articles
20.8 and 22; provided, however, that the
reference in those Articles to specific dates
shall be ignored; and, provided further, that
if such proposed amendments are to apply
only to the remaining part of the fiscal year,
the amendments shall so provide.
in order for the budgetary planning process to be
successful, among other elements, the guide on
kosovos Budget and Planning Process and the lPFMA
stress the need for a concise timeframe of the execution
of the required phases of planning. Also, the involvement
of top-management in the process is required, and
reference to the medium term fiscal objectives during
the consultations is essential.
Budgetary Preparation Process 2010
Timely planning: judging the 2010 budgetary process
from the criterion of timely planning, the study observes
that there have been delays in the release of the first
Budget circular, a delay that represents a violation of the
law on Public Financial Management and Accountability
(Article 20.2). legally, the Ministry of economy and
Finance is obliged to send the first budget circular to
Budgetary organisations before, or on April 30. The first
budget circular of the Ministry of economy and Finance
for the 2010 Budget was sent to budget organizations on
May 15, 2009, or 15 days later.
it should be noted that this has been the only legal
breach of the prescribed timeframe of the budgetary
preparation process. The third column of Table 2.1
presents all dates that the law on Public Financial
Management and the law on local government Finance
obliges the authorities to respect. The second column of
the table presents the dates on which the actual circulars
were released. As can be seen, the only breach has been
on the first circular of the central budget.
however, it should be noted that the significance
of this delay has only been limited because of the
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
36
prompt submission of budgetary requests by budget
organisations.
Another observation which raises concerns over the
timely planning of the 2010 budget as an annual, rather
than an end-year process, is the budgetary review of the
2009 budget. it should be noted, that in June 2009, the
budget of 2009 was reviewed with an amendment of 63
million euros, excluding the additional loans to publicly
owned enterprises. The significant amount allocated
with the budget review sends three messages:
- the budgetary planning of the 2009 Budget
has not been appropriate, thus raising the
necessity for a significant review.
- The effective budget ceilings presented in the
third circular are not a very strong indicator
of the total annual spending available to the
budgetary organizations.
- The budgetary preparation process for the
2010 budget is interrupted by the mid-term
review procedures, namely channelling staff
capacities towards the review rather than
concentrating on the prioritization phase as
outlined in the MeFs guide.
The process of the budgetary review is by all means
necessary. nonetheless, from the perspective of the civil
society, this study considers that the extent to which it has
been practiced so far, it undermines the preconditions for
transparent and efficient annual planning to begin with.
In general, the conclusion drawn from the observation
of the 2010 budgetary preparation process is that the
process has been fairly well-timed, but special attention
should be drawn to specific delays on the release of
budget circulars, as well as the risk of using mid-year
budget reviews as flexibility buffers that undermine the
credibility of the annual budgetary process.
Representation and Coordination: The issue of
representation in the budgetary planning process is
addressed from the observations made on a sample
of hearings conducted on 1809.2009, consisting of six
hearings from budgetary organisations, namely: office
of Prime Minister, office of President, Assembly of
kosovo, council for cultural heritage Protection, kosovo
constitutional court and Ministry of Foreign Affairs.
The sample of budgetary hearings is limited because kDi
was informed for the last day of the hearings only. kDi
made a request for participation in these hearings on
time, and after the approval of the request, MeF officials
Table 2.1
2010 Release date by MEF
Required dates by respective laws
Budget Circular 1 15.05.2009 30.04.2009
Budget Circular 2 24.08.2009 n.a.
Budget Circular 3 13.10.2009 n.a.
Budget Circular Municipal 1 19.05.2009 n.a.
Budget Circular- Municipal 2 10.09.2009 30.09.2009
37
did not inform kDi about the timing of the hearings,
making it impossible for the monitoring team to be
present in a significant number of hearings.
The general observation has been that most of the
Budgetary organisations requests submitted to MeF
exceeded significantly the budgetary ceilings presented
in the budget circulars. Thus, the interaction between MeF
and the Budgetary organizations before and throughout
the budgetary hearing was of a great importance in
determining the final requests that were included in the
draft-Budget 2010.
The absence of any of the senior-officials of budgetary
organizations has been noticed in a significant number
of hearings. in the presentations of both the Prime-
Ministers office and the Presidents office, the heads of
administration, namely the secretaries, were not present
during the hearings. Their presence is not obliged by
law, as the law allows for any officials authorized by
administration heads to present the budgetary requests.
nonetheless, the guide on kosovas Budget Planning
and Process specifically addresses the need for the
participation of the budgetary organizations Top-
management.
Another specific point of concern arises from the legal
confusion caused by the overlap between the law on
Public Financial Management and Accountability and the
law on the constitutional court of the republic of kosovo.
The latter, does not oblige the constitutional court to
comply with any budgetary ceilings as the government
is obliged to fulfil automatically their budget requests. on
the other hand, the law on Public Financial Management
and Accountability does provide any specification or
exemptions for this budgetary organization. Because of
this legal confusion, the constitutional court has only
submitted their budget requests, declining to participate
in the budgetary hearings.
The concluding observation of this statement is that
Budgetary Organizations were not represented at an
adequate level. In the initial phases of budget planning,
the significant difference between the ceilings presented
in the circulars and the requests indicates of the low
efficiency of the role of initial budget circulars as guides
to preparing budget requests. Finally, eventual legal
overlaps should be addressed in order to increase the
level of coordination between MEF and the Constitutional
Court.
Integration of the 2010 budgetary process within
medium-term planning: Both the law on Public
Financial Management and Accountability and the
guide on kosovas Budget Planning and Process foresee
the integration of the budget preparation process within
a medium-term planning framework. in this regard, the
budgetary process 2010 had to use the Medium-Term
expenditure Framework as a reference point on defining
budget constraints as well as expenditure limits, based
on the priorities specified on this document.
This study acknowledges that the expenditure ceilings set
forth in the Medium-Term expenditure Framework have
been respected within the Budgetary planning process
of 2010 budget. The estimated level of expenditures in
the MTeF was 1,111 million, while the 2010 budget
was approved on principal at the level of 1,156 million.
considering the vulnerabilities of forward forecasts, the
cohesion between annual and medium-term planning
should be noted as an indicator of positive progress.
Analyses for drafting process of the Budget and public money management
38
it should also be noted that the resulting integration
came after a process of selection that can be also
observed in Table 2.2, which presents the level of ceilings
sent to budgetary organisations throughout the course
of the budget preparation.
As can be noticed from the Table 2.2 below, there has
not been much change on the level of the ceilings
throughout the three stages, despite the pressure from
higher budgetary requests (documented in the sample
of Budget hearings).
At the local level, the change in budget ceilings is almost
at 0 percent. While at the central level, the difference
from the ceilings presented in the first circular to those
presented in the last circular is 8.9 percent, meaning
that the ceilings were increased by 70 million. This is
an encouraging indicator having in mind that the final
ceilings came as a result of a deduction from the second
circular ceilings by 33 million, or -3.7 percent, resulting
finally with draft expenditures very close to the ones
presented in the MTeF. in general, this observation shows
that MeF has been quite prudent in limiting the growth
of expenditure in the 2010 budget.
Beyond this positive indicator, the study draws attention
to two concerning elements: the use of MTeF as a
planning device and the prospect of Budget review
2010 at maintaining a low level growth of expenditure.
More specifically, from the observations made on the
sample of Budget hearings, the use of iMF instructions
rather than MTeF priorities as a justification for limiting the
growth of expenditure has been noticed. This justification
raises concerns over the awareness and maturity of both
Budgetary organizations and the MeF1 on complying
with medium term planning as represented by the MTeF.
The historical experience with the 2009 and 2008 budgets
shows that the deviations from medium-term planning
are primarily linked to the Budget Mid-Year review
process. Thus, no final conclusion on the integration
of annual budgets into medium-term planning can be
made because it is still unclear what the Mid-