ANTECEDENTES, ELABORACIÓN Y ESPÍRITU DE LANUEVA LEY ORGÁNICA DEL BANCO DE GUATEMALA

(Decreto 16-2002)

Mario A. García Lara

Banco de GuatemalaGuatemala, mayo de 2002

CONTENIDO

Página

I. INTRODUCCIÓN 1

II. EL CAMINO HACIA LA NUEVA LEY ORGÁNICA 4

A. Antecedentes de la banca central en Guatemala 51. La fundación del Banco Central: la reforma de Orellana 52. La segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946 6

B. El proceso de modernización del sistema financiero nacional: 1989-1999 8C. El Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional 9D. El proceso de elaboración de la nueva Ley Orgánica 12

III. FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS DE LA NUEVA LEY ORGÁNICADEL BANCO DE GUATEMALA 14

A. Necesidad de modernizar la ley del banco central 15B. Fundamento teórico de la nueva Ley Orgánica 18

1. El papel de la política monetaria en la economía 182. Primer pilar: Claridad en el objetivo fundamental 203. Segundo pilar: Autonomía operativa 234. Tercer pilar: Autonomía económico-financiera 245. Cuarto pilar: Transparencia y rendición de cuentas 25

IV. PRINCIPALES ASPECTOS INCLUIDOS EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA:ESPÍRITU Y ORIENTACIÓN 27

A. Tratamiento del objetivo fundamental en la nueva ley 28B. Los instrumentos de la política monetaria en la nueva ley 30

1. El encaje bancario 302. Las operaciones de mercado abierto –OMAs- 313. Participación en el mercado cambiario 334. El Banco de Guatemala como prestamista de última instancia 34

C. Fortalecimiento de la autonomía operativa 351. Junta Monetaria y Banco de Guatemala: relaciones operativas 352. Ejercicio de la presidencia del Banco de Guatemala 37

D. Fortalecimiento de la autonomía económico-financiera 381. Restablecimiento patrimonial del Banco de Guatemala 382. Mantenimiento y protección del capital del banco central 40

E. Énfasis sobre la transparencia y la rendición de cuentas 401. Fortalecimiento de la transparencia 412. Rendición de cuentas 41

V. NUEVA LEY MONETARIA: PRINCIPALES ASPECTOS 43

A. Razón de ser de la Ley Monetaria 44B. Principales elementos de la nueva Ley Monetaria 44

VI. CONCLUSIÓN: LOS DESAFÍOS DEL FUTURO 46

BIBLIOGRAFÍA 51

I

INTRODUCCIÓN

“El hecho de que los bancos centrales no hayan podido terminar con los auges y caídas econó-micas no es, a fin de cuentas, razón suficiente para retirarles la responsabilidad de dirigir la política monetaria y, mucho menos, para tras-ladar esa responsabilidad a los políticos. Al contrario, ese hecho es un argumento a favor de buscar mejores formas de conducir la políti-ca monetaria.” The Economist; “El banquero central como dios”

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El 23 de abril de 2002, con el voto favorable de más de las dos terceras partes de la

totalidad de sus miembros, el Congreso de la República aprobó el Decreto número 16-2002, Ley Orgánica del Banco de Guatemala, la cual cobra vigencia el 1 de junio del mismo año. Esta pieza de legislación es la culminación de un proceso extenso en cuanto a discusión, análisis y preparación, con base en estudios técnicos profundos a los que contribuyeron destacados economistas nacionales y expertos extranjeros versados tanto en materias banca-rias y monetarias, como en las mejores prácticas de la banca central moderna a escala mun-dial1.

La importancia crucial de la banca central en la economía productiva puede visuali-

zarse si esta se compara con el comportamiento de una gran maquinaria, llena de engrana-jes y aparatos, que requiere de una cantidad adecuada de lubricante para operar fluida y eficientemente. El papel de lubricante en la economía lo juega el proceso de circulación del dinero, el cual debe darse de la manera y cuantía adecuadas, de modo que permita el fun-cionamiento fluido y estable del aparato productivo del país. De tal suerte que el Sistema de Banca Central, definido en la Constitución Política de la República y conformado por el Banco de Guatemala, la Superintendencia de Bancos y los bancos del sistema, juega un papel fundamental para propiciar el crecimiento ordenado de la economía nacional. De ahí se deriva la preocupación constante que las autoridades monetarias, ejecutivas y legislativas por igual, han mantenido desde hace por lo menos ocho años en el sentido de modernizar y fortalecer la legislación que regula el funcionamiento del sistema financiero nacional.

En tal sentido, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en concordancia con

las disposiciones constitucionales relativas a la banca central, confiere al instituto emisor, por una parte, un criterio específico para priorizar su objetivo fundamental de lograr la es-tabilidad del nivel de precios y, por otra, una mayor autonomía económica y financiera para la ejecución de la política monetaria, al tiempo que le exige, respecto de sus actuacio-

1 El autor desea dejar constancia y reconocimiento, como miembro del equipo que trabajó en la elaboración del proyecto de Ley, del papel crucial que desempeñó el Presidente del Banco de Guatemala, licenciado Li-zardo Arturo Sosa López, durante los procesos de redacción, análisis, discusión técnica y discusión legislativa de la misma. Seguramente, sin su liderazgo, visión y honestidad intelectual, el proceso de aprobación de la Ley Orgánica y de las demás leyes que la acompañaron no habría culminado con el grado de éxito obtenido. También es meritoria y digna de reconocimiento la dedicación y el esfuerzo de los técnicos del Banco de Guatemala que, durante meses, acometieron la tarea de la reforma legal. Asimismo, es de justicia señalar el valioso aporte de los expertos internacionales que asesoraron las diversas etapas del proceso. Entre ellos debe mencionarse a los doctores Augusto de la Torre, Alfredo Mario Leone, Luis Jácome y José Antonio Alepuz.

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nes, un alto grado de transparencia y de rendición de cuentas para con la sociedad. Todo lo anterior implica la adopción de los niveles más exigentes de cumplimiento de las mejores prácticas de transparencia que en materia de conducción de la política monetaria aplican los bancos centrales de vanguardia en el mundo.

El propósito del presente documento es, en primer lugar, dejar mención del proceso

de elaboración, análisis y discusión de tan importante cuerpo legal y, fundamentalmente, exponer una síntesis tanto del espíritu como de los fundamentos teóricos que subyacen y respaldan el contenido de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala. Para el efecto, el capítulo siguiente esboza los antecedentes históricos de la banca central en Guatemala, desde su creación hasta la aprobación de la nueva Ley Orgánica. El tercer capítulo describe los pilares conceptuales en los que se basa la ley, desde una perspectiva teórica fundamen-tada en la experiencia y en las mejores prácticas internacionales en materia de banca cen-tral. El cuarto capítulo identifica la forma en que los pilares conceptuales se recogen en el texto y en el espíritu de la nueva ley. El quinto capítulo describe brevemente la relación entre la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y la Ley Monetaria, así como el contenido de ésta. Finalmente, en la conclusión se presentan los desafíos que, a criterio del autor, habrá de enfrentar el Banco de Guatemala en los años venideros en el marco de la nueva legislación2.

2 Las opiniones contenidas en el presente documento son responsabilidad del autor y no comprometen en manera alguna las políticas y directrices del Banco de Guatemala. El autor agradece la revisión y comentarios de Alfredo Blanco Valdés y de Ivette Aldana quienes, sin embargo, tampoco son responsables de los juicios o imprecisiones que el documento pudiera contener.

II

EL CAMINO HACIA LA NUEVA LEY ORGÁNICA

“La obra no cayó, pues, como tanto temía el profe-sor Kemmerer, ni de un golpe ni de ninguna otra manera. Sus cimientos fueron puestos con solidez y el edificio se levantó con mano segura y enérgica; y el estar levantado hermosamente y el haber ex-cedido su realización a los cálculos y esperanzas más optimistas, en tiempo, seguridad y magníficas perspectivas, es su mayor triunfo”.

La Administración del General José María Orellana

y el Arreglo Económico de Guatemala. 15 de septiembre de 1926.

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A. ANTECEDENTES DE LA BANCA CENTRAL EN GUATEMALA

1. La fundación del Banco Central: la reforma de Orellana Los orígenes legales e institucionales del actual sistema de banca central en Guatema-

la se remontan al período de la reforma monetaria y financiera de 1924-1926. Entonces, fue creado el Banco Central de Guatemala como establecimiento de emisión, giro y descuento, de carácter privado y con participación del Estado como accionista. Esta reforma culminó durante el mandato del General José María Orellana, y fue conducida en su etapa final por un equipo bajo el liderazgo del Licenciado Carlos O. Zachrisson (entonces Ministro de Hacienda), que trabajó sobre las base de los estudios técnicos elaborados por el profesor EdwinWalter Kemmerer, de la Universidad de Princeton3.

El origen de esta reforma se vincula a los graves desequilibrios monetarios y financie-

ros que ocasionó el régimen monetario anterior, basado en la existencia legal de un oligo-polio de bancos emisores reglado por el gobierno de Manuel Estrada Cabrera, que generó una gigantesca deuda del gobierno para con esos bancos. En 1919, el propio gobierno de Estrada Cabrera invitó al profesor Kemmerer para estudiar las condiciones monetarias del país y hacer las recomendaciones que el caso ameritara para emprender la reforma. Kem-merer recomendó, entre otras medidas, el establecimiento de un banco central que sería el agente fiscal del gobierno y que tendría el derecho exclusivo de emitir billetes.

Ese intento de reforma se vio frustrado por una serie de eventos políticos y económi-

cos (como los derrocamientos de los presidentes Estrada Cabrera y Manuel Herrera). No fue sino hasta en 1924 cuando el presidente Orellana invitó de nuevo al profesor Kemmerer a visitar el país y proponer un plan de reforma financiera. Antes de ello, en 1923, Orellana había promulgado un decreto que establecía una “Caja Reguladora” para estabilizar los tipos de cambio, la cual se convertiría en el embrión del Banco Central de Guatemala. En noviembre de 1924 fue promulgada la Ley Monetaria de la República de Guatemala, que daba vida a la nueva unidad monetaria, el Quetzal, bajo el régimen del patrón oro clásico. En 1925, el gobierno publicó las bases de lo que debería ser el banco central y solicitó pro-puestas de redacción de la ley correspondiente a los diferentes sectores interesados. Final-

3 Durante la segunda y tercera décadas del siglo veinte, el profesor Kemmerer asesoró a varios gobiernos latinoamericanos (Chile, Colombia, Ecuador y Perú) en la creación de sus bancos centrales, a imagen de los bancos de la Reserva Federal que habían sido establecidos en Estados Unidos en 1913.

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mente, mediante Acuerdo Gubernativo del 30 de junio de 1926, se fundó el Banco Central de Guatemala, que coronó la obra de la reforma económica del Gobierno de Orellana.

Las reformas emprendidas pusieron fin a la emisión monetaria desordenada, crearon

un respaldo real a la moneda nacional, estabilizaron su paridad e instauraron el orden en los flujos bancarios y financieros del país. Sin embargo, como se puede adivinar, el proceso mismo de la reforma fue sumamente complicado, como lo demuestra la propia crónica ore-llanista de los hechos (La Administración del General José María Orellana y el Arreglo Económico de Guatemala):

“No se consiguieron todos estos resultados sino al cabo de una cruenta lucha contra toda serie de obstáculos. Como fácil es suponer, todos los intereses creados, añadidos a los pequeños in-tereses de la política, se pusieron en juego, al principio para desacreditar el plan propuesto y en seguida para ponerle trabas y obstáculos a su desarrollo. Fácil es considerar lo que esta lucha significó en un ambiente de por sí pesimista y en donde la voz de las pasiones, los inte-reses y la política menuda, encuentra siempre fácil eco. Hubo que luchar enérgicamente, en la acción, en el gabinete de trabajo, en la prensa...” 2. La segunda época: reforma monetaria y bancaria de 1946

La Gran Depresión mundial (1929-1933) afectó gravemente a la economía guatemal-

teca, y sometió a una difícil prueba al Banco Central y su política monetaria basada en el patrón oro clásico. Dado que dicho patrón no daba cabida a una política monetaria anticí-clica, se hizo necesario impulsar la reforma monetaria y bancaria de 1944-1946, mediante la cual se creó el Banco de Guatemala como heredero del antiguo Banco Central de Guate-mala. Esta reforma se culminó durante el gobierno revolucionario del Doctor Juan José Arévalo, y fue conducida bajo el liderazgo del Doctor Manuel Noriega Morales (Ministro de Economía y, posteriormente, primer presidente del Banco de Guatemala), cuyo equipo de trabajo contó con la asesoría del Doctor Robert Triffin4 y de David L. Grove, economis-tas del sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América5.

La reforma, impulsada por los aires renovadores de la Revolución de Octubre de

1944, consistió en otorgarle al Banco de Guatemala la calidad de banco estatal y la facultad de realizar una política monetaria, cambiaria y crediticia encaminada a crear las condicio-nes propicias para el crecimiento ordenado de la economía nacional. Para ello se dotó al Banco Central de instrumentos que le daban un mayor control sobre la oferta de dinero (manejo de las tasas de interés y descuento, y facultad para establecer encajes), así como una participación en el crédito de fomento (designación de cupos de crédito en determina-das actividades sectoriales), acorde esta última función a la tesis prevaleciente de basar el desarrollo en el modelo de sustitución de importaciones. Como uno de los grandes legados de la Revolución de Octubre, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 215 del 11 de diciembre de 1945) le confería a éste la calidad de entidad autónoma dotada de amplias

4 A mediados del siglo veinte, el Doctor Triffin también dirigió otros equipos asesores para las reformas fi-nancieras de otros países latinoamericanos. 5 Cabe agregar que la redacción de algunas partes de esa Ley Orgánica del Banco de Guatemala también con-tó con la asesoría del Doctor Raúl Prebisch, exgerente del Banco Central de la República Argentina.

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facultades en el uso de instrumentos de política para contrarrestar los vaivenes cíclicos de la economía.

Conjuntamente con la Ley Monetaria (Decreto 203) y la Ley de Bancos (Decreto

315), la Ley Orgánica del Banco de Guatemala conformaba un cuerpo armonioso de legis-lación financiera que dotaba al país de un marco legal a la altura de las que entonces eran las más modernas teorías y técnicas financieras, tal como fue el caso en muchos países de Latinoamérica que alrededor de esas épocas adoptaron también regímenes legales similares al guatemalteco, inspirados en las nuevas tendencias provenientes de Bretton Woods.

El proceso de concepción y redacción de las mismas fue arduo y no estuvo exento de

obstáculos. De hecho, desde los albores de la Revolución, la Junta Revolucionaria empren-dió la tarea de reformar el sistema financiero, emitiendo a principios de 1945 una Ley Mo-netaria y una Ley del Banco Central; la vida de estas dos leyes fue muy breve, dado que el equipo técnico dirigido por el Doctor Noriega Morales consideró que las mismas no habían sido elaboradas con el cuidado debido ni contenían los preceptos adecuados que, finalmen-te, fueron incorporados en las nuevas leyes redactadas con la asesoría de los expertos inter-nacionales, las que, con diversos cambios a través del tiempo, regularon al sistema de banca central durante más de cincuenta cinco años.

La aprobación de le Ley Orgánica del Banco de Guatemala por parte del Congreso de

la República implicó un esfuerzo especial por parte de las autoridades del Ejecutivo. Es sabido que existieron temores por parte del Doctor Noriega Morales respecto a que la ley fuera a ser modificada indebidamente durante su discusión legislativa, lo cual hizo del co-nocimiento del presidente Arévalo. Éste habría de narrar, años después, los hechos aconte-cidos entonces:

“(El Doctor Noriega Morales) fue a mi despacho y me dijo: ‘Presidente, aquí está el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero tengo miedo.’ ¿Y qué miedo es? ‘En el Congreso hay econo-mistas, hay diputados que creen que saben muchas finanzas y van a tomar este proyecto y lo van a co-rromper; hemos trabajado año y dos meses en este proyecto y nos parece injusto que en una discusión oratoria en el Congreso el proyecto vaya a quedar maltrecho y salga un Banco de Guatemala incorrec-to.’ ‘Yo voy a hacer lo que pueda’, le dije, ‘para tranquilidad de usted’, y al día siguiente invité al Pre-sidente del Congreso, un talentoso abogado, Julio Bonilla González; (le dije) ‘me pasa esto y, aunque yo estoy prohibido por la ley para intervenir en casos del Congreso, voy a romper ese compromiso, hoy voy a cometer el acto delictoso (sic) de presionar: yo necesito que el Congreso apruebe la Ley Or-gánica del Banco de Guatemala sin cambiarle una coma.’ De los sesenta diputados, cincuenta y nueve eran arevalistas, y era una época en que estábamos en luna de miel, el Congreso y el Ejecutivo, traba-jando de común acuerdo y todo para Guatemala. Bonilla González se fue a su Congreso, habló con las comisiones del caso y todo el mundo dijo ‘si la cosa es tan delicada, pues así será’, y pasó la Ley Or-gánica del Banco de Guatemala sin discusión en el Congreso de la República. El presidente Arévalo, con fama de democrático, actuó dictatorialmente...”

B. EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO NA-

CIONAL: 1989-1999

La estructura básica de la legislación financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946 permitió el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años de vigen-

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cia, unas veces a pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos que se les intro-dujeron en diversas ocasiones6. Sin embargo, al concluir la década de los años ochenta re-sultó evidente que tanto las crisis económicas regionales, como la liberalización de la banca y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia electrónica, de com-putación y de las telecomunicaciones, la internacionalización de los mercados de valores y de capitales, así como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepción que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.

Como reacción a ese proceso de obsolescencia de la legislación financiera, en 1993 la

Junta Monetaria aprobó el Programa de Modernización del Sistema Financiero Nacional. Mediante dicho programa se propuso actualizar el marco regulatorio vigente, buscando reformas que favorecieran la estabilidad macroeconómica y que propiciaran una mayor apertura del mercado financiero, así como un mayor papel de las señales del mercado como asignadoras de los flujos financieros; todo ello mediante el impulso de modificaciones re-glamentarias y legales, las cuales no pretendían la derogación completa de las leyes vigen-tes sino, más bien, su adecuación a los nuevos tiempos.

De hecho, el programa había dado inicio en 1989 con la adopción, por parte de la

Junta Monetaria, de la liberalización de las tasas de interés para los intermediarios financie-ros regulados y de la eliminación del tipo de cambio de carácter regulado. Estas medidas estaban contempladas como una posibilidad dentro de la Ley Orgánica del Banco de Gua-temala, pero lo estaban como situaciones de carácter excepcional respecto de la regla gene-ral.

El Programa de Modernización incluyó una serie de medidas adoptadas tanto por la

Junta Monetaria como por el Congreso de la República y los Ministerios de Estado. Fueron más de cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en los ámbitos de la polí-tica monetaria, del régimen cambiario, de la política crediticia, de la liberalización y diver-sificación de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcio-namiento de la supervisión financiera. Por su parte, las disposiciones más destacadas en el ámbito legislativo fueron:

• el Acuerdo Legislativo No. 18-93, que reforma la Constitución Política de la Repúbli-

ca e introduce la prohibición de que el banco central financie al gobierno; • el Decreto 12-95, que reforma la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para fortalecer

la capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos; • el Decreto 23-95, que reforma la Ley de Bancos; • el Decreto 24-95, que reforma o deroga algunos artículos de las leyes bancarias concer-

nientes a los requerimientos mínimos de capital; • el Decreto 29-95, que libera la contratación de las tasas de interés;

6 Por ejemplo, el espíritu y la letra de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala de 1946 se vio trastocado, entre otras disposiciones legales, por el Decreto 1 704 (de septiembre de 1967) que modificó la conformación de la Junta Monetaria, por el Decreto 62-70 (de septiembre de 1970) que acortó el período de la presidencia del banco central, y por el Decreto 106-71 que creó el “Sector Público Financiero” (aunque éste último se corrigió posteriormente mediante el Decreto Ley 41-85).

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• el Decreto 44-95, que reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Préstamo para la Vivienda Familiar;

• el Decreto 34-96, que crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancías; • el Decreto 5-99 que crea la Ley para la Protección del Ahorro; y • el Decreto 26-99, que reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades Fi-

nancieras, fortaleciendo la normativa prudencial y la capacidad de supervisión de la au-toridad de vigilancia e inspección.

C. EL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO

NACIONAL

Del proceso de reflexión y análisis generado en torno a la implementación del Pro-grama de Modernización a lo largo de la década de los noventa resultó evidente que, para consolidar los logros obtenidos y profundizar la modernización completa del marco regula-torio del sistema financiero nacional, era necesaria una reforma aún más profunda de la legislación vigente, la cual debería tener un carácter integral. Lo anterior implicaba refor-mar todo el conjunto de normas y leyes que regían al sistema de banca central y a la inter-mediación financiera.

El proceso de reforma integral no se limitaría a una reforma puntual de algunos artí-

culos de las leyes existentes. Por el contrario, comprendería la sustitución completa de las leyes del Banco Central, monetaria, de bancos y otras. Al contrario del Programa de Mo-dernización de la década de los noventa, el cual pretendía una modernización o actualiza-ción parcial de la normativa vigente para hacerla compatible con la evolución de los merca-dos financieros, el nuevo proceso de reforma integral habría de implicar un cambio en la concepción del papel de la banca central y en la orientación de la regulación financiera.

Los lineamientos de la reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando

la Junta Monetaria, en Resolución JM-235-2000 emitió la Matriz del Programa de Fortale-cimiento del Sistema Financiero Nacional, la cual contenía una serie de medidas clasifica-das en tres grandes áreas de acción:

a) Bases para la reforma integral (programa de corto plazo). En este componente se consideró la elaboración de un diagnóstico de la situación del sector financiero que permitiera preparar las bases para las reformas legales estructurales.

b) Reforma integral a las leyes financieras. c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollaría

el contenido de la reforma integral de las leyes financieras.

La primera de esas áreas de acción fue crucial para orientar apropiadamente el diseño de la reforma legal. Para ello se llevó a cabo un diagnóstico profundo de la situación del sistema financiero, en general, y del sistema de banca central, en particular. Este se forma-lizó en el marco del Programa de Evaluación del Sistema Financiero –PESF– ejecutado conjuntamente por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en la segunda

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mitad del año 20007. Uno de los principales resultados del PESF fue un análisis de las de-bilidades y fortalezas de la legislación financiera y la identificación de los principales as-pectos de las mismas que podían ser objeto de reforma.

Como resultado de los lineamientos planteados por la Junta Monetaria y del diagnós-

tico del PESF, la preparación de la reforma integral de las leyes financieras se centró en la elaboración de cuatro proyectos de ley fundamentales:

a) Ley Orgánica del Banco de Guatemala8. Orientada a favorecer la estabilidad

macroeconómica que permita a los agentes económicos la correcta toma de deci-siones referentes al consumo, al ahorro y a la inversión productiva. también al sector financiero, para cumplir con su misión de asignar eficientemente el crédito, para lo cual debía definir claramente el objetivo fundamental del Banco Central, fortalecer su autonomía financiera, y exigirle transparencia y rendición de cuentas ante la sociedad.

b) Ley Monetaria9. Esta debía complementar a la anterior, estableciendo las respon-

sabilidades de la emisión monetaria, la definición de reservas internacionales y la determinación de las especies monetarias.

c) Ley de Bancos y Grupos Financieros10. Orientada a propiciar la estabilidad del

sistema financiero, permitir una mayor eficacia en la canalización del ahorro, for-talecer el sistema de pagos y aumentar la solidez y solvencia del sistema financie-ro. Para el efecto debía establecer un marco general, ágil y flexible para el funcio-namiento de los grupos financieros, que permitiera la supervisión consolidada, fa-voreciendo la administración de riesgos y la salida ágil y ordenada de bancos con problemas.

d) Ley de Supervisión Financiera11. Orientada a favorecer la solidez y solvencia

del sistema financiero, promover el ahorro al propiciar la confianza del público en el sistema bancario y viabilizar la estabilidad del sistema financiero. Para ello se debía fortalecer a la Superintendencia de Bancos, otorgándole independencia fun-cional, y dándole facultades para ejercer, con efectividad, la vigilancia e inspec-ción de las entidades financieras del sistema.

Las cuatro leyes fundamentales, cuya vigencia inicia el 1 de junio de 2002, en con-

junción con la Ley de Libre Negociación de Divisas, que cobró vigencia en mayo de 2001,

7 El PESF (o FSAP, por sus siglas en inglés) fue conducido por un equipo de expertos que visitaron Guatema-la en dos misiones presididas por Alfredo Leone y Augusto de la Torre, en julio y septiembre de 2000. El PESF dio lugar a un proceso de asesoría y seguimiento al proceso de reformas legales por parte de los exper-tos funcionarios de los organismos internacionales. 8 Se aprobó el 23 de abril de 2002, mediante Decreto Número 16-2002 del Congreso de la República. 9 Se aprobó el 24 de abril de 2002, mediante Decreto Número 17-2002 del Congreso de la República. 10 Una primera versión de esta ley se había aprobado mediante el Decreto 4-2002 en febrero de 2002. La versión final, revisada y compatibilizada con las otras leyes financieras, se aprobó el 29 de abril de 2002, mediante Decreto Número 24-2002 del Congreso de la República. 11 Se aprobó el 25 de abril de 2002, mediante Decreto Número 18-2002 del Congreso de la República.

11

constituyen un cuerpo integral y consistente de regulación financiera que atiende la delega-ción que el Estado, por mandato constitucional12, hace al sistema de banca central de ejercer vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de la moneda. En efecto, la Constitución Política de la República establece en su artículo 132 que “Es potestad exclusiva del Estado, emitir y regular la moneda, así, como formular y realizar las políticas que tiendan a crear y mantener condiciones cambiarias y crediticias favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional. Las actividades monetarias, bancarias y financieras, estarán organi-zadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de dinero y a la deuda pública. Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio, que se re-girá por su Ley Orgánica y la Ley Monetaria”. En tal sentido, es fácil inferir que las cua-tro leyes financieras fundamentales se enfocan a regular lo relativo a la circulación del di-nero; es decir, a la creación de dinero primario por parte del Banco Central, y a la creación de dinero secundario por parte de los bancos del sistema.

Por otra parte, puede decirse que las cuatro leyes financieras, que fueron aprobadas en

abril de 2002, constituyen la base y el referente en torno a la cual han de girar otros proyec-tos legislativos tendientes a modernizar y hacer eficiente el proceso de intermediación fi-nanciera en Guatemala.

REFORMA DE LAS LEYES FINANCIERASREFORMA DE LAS LEYES FINANCIERASFUNDAMENTALESFUNDAMENTALES

LEY DESUPERVISIÓNFINANCIERA

LEY DEBANCOS Y

GRUPOS F.

LEYMONETARIA

LEYORGÁNICABANGUAT

LEY DELIBRE NEG.DE DIVISAS

LEY DESEGUROS

LEY DELMERCADO DE

VALORES

LEY DE

LAVADO DE

ACTIVOS

LEY DE

GARANTÍAS

MOBILIARIAS

FONDOS DEPENSIONES

LEY DE

INTERMEDIARIOS

NO BANCARIOS

Es de esperar que con este marco legal, y con su aplicación conjunta por parte de las autoridades monetarias, será posible aplicar una política monetaria de primer orden, acorde con las mejores prácticas internacionales. Todo ello para: • Facilitar el control de la inflación a fin de que se reduzca a niveles similares a los de

países industrializados.

12 Es de hacer notar que Guatemala es uno de los pocos países cuya Constitución Política establece, por una parte, el sistema de banca central a cargo de cumplir con la función estatal de regular la circulación de la mo-neda y, por otra, le confiere al banco central la calidad de entidad autónoma.

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• Crear las condiciones para que las tasas de interés, en un mercado competitivo y con el apoyo de la política fiscal, converjan a niveles internacionales favorables al crecimiento económico.

• Fortalecer el sistema bancario en su liquidez, solidez y solvencia. • Evitar malas prácticas bancarias por parte de personas carentes de conocimientos ban-

carios y de solvencia moral. • Fortalecer la supervisión financiera, en congruencia con las mejores prácticas interna-

cionales, lo cual no sólo permitirá proteger el ahorro nacional, sino que redundará en la atracción de flujos financieros hacia el país.

D. EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA

Es fácil inferir que el proceso de elaboración de las cuatro leyes financieras funda-

mentales, en general, y de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en particular, conllevó una inversión sustancial en términos de tiempo, recursos intelectuales y recursos materiales.

Ya desde 1994-1995 se había trabajado en el Banco de Guatemala en la redacción de

una Ley Orgánica con un enfoque totalmente nuevo, la que formó parte de una propuesta de reforma integral a la legislación financiera13. Muchas de las ideas contenidas en esta pro-puesta sirvieron de base para el trabajo que se elaboró posteriormente; sin embargo, la pro-puesta como tal nunca fue impulsada y adoptada en su totalidad, entre otras razones, por-que la opinión de algunos consultores internacionales, especialmente a raíz de las experien-cias derivadas de las crisis bancarias del Sudeste Asiático en 1997, no favoreció la forma en que se enfocaban algunos puntos relativos al encaje y la regulación bancaria14.

En los años subsiguientes, los técnicos del Banco de Guatemala, en el marco de las

negociaciones de un Programa Sectorial Financiero con el Banco Interamericano de Desa-rrollo –BID–, continuaron profundizando el análisis sobre el enfoque que finalmente debía tener la nueva ley. Este estuvo prácticamente definido con motivo de unas Jornadas de Re-forma Financiera organizadas por el BID, la Superintendencia de Bancos y el Banco de Guatemala, en mayo de 2000. Al mes siguiente, la Junta Monetaria aprobó el Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero y, antes de que concluyera ese año, se había efec-tuado el diagnóstico del sistema en el marco del PFSF.

Paralelamente, el Congreso de la República aprobó, en diciembre de 2000, el Decreto

94-2000, Ley de Libre Negociación de Divisas. En él se establecía (ya no como una excep-ción, sino como la norma general) la libre movilidad de capitales y, a la vez, se legalizaba la intermediación financiera en monedas extranjeras. Mediante esta ley, que cobró vigencia en mayo de 2001, se modificaron varios artículos de la Ley Monetaria y de la Ley Transito-ria de Régimen Cambiario, lo cual hubo de ser tomado en cuenta en la preparación de los proyectos de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y de Ley Monetaria que se estaban

13 Esta propuesta, concluida en diciembre de 1995, fue elaborada, a iniciativa de la presidencia del Banco de Guatemala, por un grupo de trabajo coordinado por los abogados Roberto Aguirre Matos y Eduardo Mayora Alvarado, como consultores externos, y el economista Juan Carlos Castañeda, del Banco de Guatemala. 14 En particular, la evaluación realizada por el consultor Enrique Mas, presentada por el Banco Interamericano de Desarrollo en febrero de 1998, contenía críticas en ese sentido.

13

elaborando en el marco de la reforma integral, a fin de hacerlos compatibles con el mencio-nado Decreto 94-2000.

También en diciembre de 2000, en la sesión No. 86-2000 de la Junta Monetaria, se

distribuyó a los Directores de dicha Junta el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Gua-temala y el proyecto de Ley Monetaria, ambos preparados por funcionarios del Banco de Guatemala. Para el análisis de estos proyectos, así como de los otros dos proyectos de las leyes fundamentales, la Junta Monetaria había nombrado a una Comisión Específica que pudiera dedicar mayor tiempo y esfuerzo para estudiar tales proyectos y presentar los textos revisados para la aprobación de la Junta, luego de lo cual ésta los enviaría al Organismo Ejecutivo para que éste, a su vez, los elevara como iniciativa de ley ante el Legislativo.

La Comisión Específica estuvo integrada por el Presidente y Vicepresidente del Ban-

co de Guatemala, los miembros titular y suplente de la Junta Monetaria designados por el Congreso de la República, y los miembros titular y suplente designados por la banca priva-da nacional; asimismo, contó con la asesoría de dos subcomisiones de funcionarios del Banco de Guatemala y de la Superintendencia de Bancos. La Comisión realizó veintidós sesiones, incluyendo algunas en las que participaron expertos internacionales. Las subco-misiones señaladas, por su parte, realizaron sus trabajos de manera permanente.

La labor de aprobación por parte de la Junta Monetaria culminó, finalmente, en mayo

de 2001, cuando por medio de Resoluciones JM-204-2001 y JM-213-2001, resolvió apro-bar y enviar al Ejecutivo los proyectos de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y de Ley Monetaria, respectivamente. Los proyectos de ley fueron enviados oficialmente al Ministe-rio de Economía el 17 y el 23 de mayo de 2001, respectivamente. El Banco de Guatemala realizó una presentación de los proyectos de leyes financieras al público en general en el auditorio de la institución, el 28 de junio de 2001.

El proceso de revisión de las leyes en el Ejecutivo llevó algún tiempo, hasta que el 2

de octubre de 2001 ambos proyectos fueron enviados como iniciativa de ley al Congreso de la República. Debido, entre otras razones, a algunos cambios que se le introdujeron a los proyectos de ley con respecto de la versión aprobada por la Junta Monetaria, así como a las diversas dudas derivadas de la naturaleza eminentemente técnica de los mismos, se hizo necesario que expertos internacionales y funcionarios del Banco de Guatemala, a solicitud del Congreso, emprendieran una labor de asesoría para coadyuvar a un efectivo proceso de discusión legislativa de las leyes. Luego de intensas discusiones, que incluyeron la realiza-ción de presentaciones y seminarios en las que participaron las distintas comisiones y ban-cadas legislativas, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala y la Ley Monetaria fueron fi-nalmente aprobadas con mayoría calificada en abril de 2002.

III

FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y PRÁCTICOS DE LA NUEVA

LEY ORGÁNICA DEL BANCO DE GUATEMALA

“Como cabeza de Gobierno, a veces encuentro inconveniente la independencia del Bundes-bank. Sin embargo, como ciudadano, estoy fe-liz de tener un banco central autónomo.”

Helmut Kohl, Canciller de Alemania

15

A. NECESIDAD DE MODERNIZAR LA LEY DEL BANCO CENTRAL

Cuando se emprendió la tarea de elaborar el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala, surgió la duda sobre si fuese o no un reto demasiado grande diseñar y crear una nueva Ley Orgánica, cuando la ley vigente que data de 1946 había sido incluso utilizada como ejemplo, en su momento, para realizar reformas financieras en otros países de Améri-ca Latina y Asia. La respuesta a tal interrogante estaba dada por la evolución que en los cincuenta y seis años de vigencia de la ley había experimentado el entorno macroeconómi-co, así como por la experiencia de la banca central no solo en Guatemala sino alrededor del mundo, de donde resultaba evidente que, con el correr del tiempo, la antigua ley del Banco Central había quedado obsoleta.

En efecto, durante las últimas dos décadas del siglo pasado, la economía mundial evi-

denció una mayor propensión a la inestabilidad macroeconómica y a las crisis financieras, al extremo que éstas se han convertido en una de las principales fuentes de inestabilidad y pérdida del bienestar de las sociedades. Esta situación ha generado en el seno de la comu-nidad internacional la conveniencia de plantear una “Nueva Arquitectura Financiera Inter-nacional” que, entre otros aspectos, contemple la existencia de bancos centrales y entidades de supervisión modernos, capaces de minimizar los altos costos derivados de las crisis ban-carias y monetarias, así como su contagio hacia entre los distintos países.

En ese contexto, la última década del siglo veinte fue testigo de una serie de reformas

financieras en la mayoría de países en desarrollo. Estas implicaron la modificación de la ley constitutiva de sus bancos centrales para dotarlos de la estructura legal necesaria para en-frentar los retos de la economía contemporánea, traducidos en una alta volatilidad de los flujos internacionales de capital, así como en el referido creciente número de crisis finan-cieras internacionales. La parte medular de esa modificación consiste en la asignación de un objetivo único y fundamental para la política monetaria: promover la estabilidad en el nivel general de precios. En ese sentido, el que los bancos centrales gocen de la calidad de entidades autónomas pero que, al mismo tiempo, tengan la obligación de ser transparentes y de rendir cuentas a la sociedad, son ambas características esenciales de tales reformas.

Por lo tanto, puede inferirse que los cambios registrados en el entorno económico in-

terno y externo, demandan la existencia de un banco central regido por un marco legal que se adapte a las macrotendencias indicadas. Además, en tal sentido, esté debidamente equi-pado para propiciar la estabilidad de precios, con el fin de remover la incertidumbre in-

16

herente a los procesos inflacionarios y promover el normal desarrollo y evolución de la economía nacional.

En todo caso, la necesidad de actualizar la Ley Orgánica del Banco de Guatemala era

algo que el propio Doctor Noriega Morales, sabio y visionario como era, había ya previsto desde el momento mismo de entrada en vigencia de dicha ley, cuando al referirse a que la misma se basaba en las corrientes más modernas de pensamiento económico de aquel mo-mento, manifestó que “(...) tanto evoluciona, sin embargo, el pensamiento económico, que no sabemos si en corto tiempo esos principios serán mejorados y ameritarán reformas en nuestra legislación.”

En tal sentido, si bien la actual Ley Orgánica del Banco de Guatemala constituyó un

avance significativo en materia de legislación de banca central cuando entró en vigencia en 1946, después de más de cincuenta años de aplicación presentaba una serie de elementos rígidos que impiden que la política monetaria se aplique de la manera más efectiva. En particular, destacan los aspectos rígidos siguientes:

• En la ley antigua no existía un mandato preciso para el Banco de Guatemala, ya

que el objetivo principal presentaba una redacción excesivamente ambigua y am-plia, que se prestaba peligrosamente a malas interpretaciones que conducían a de-cisiones que ponían en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por lo tanto, el ob-jetivo que tenía la ley –el cual rezaba que el Banco Central tenía como propósito generar las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más adecuadas al or-denado desarrollo de la economía– era un objetivo impreciso que generaba pro-blemas de interpretación y; por lo tanto, era una rigidez que ameritaba eliminarse ya que, sin un objetivo preciso, el Banco Central podía quedar sujeto al libre al-bedrío de sus directores, así como a presiones políticas y sectoriales que podían poner en peligro la estabilidad macroeconómica.

• También existía el problema de que la ley antigua no delimitaba claramente hasta

dónde llegaba el ámbito de acción del Banco Central como ejecutor de la política monetaria, por un lado, y, por el otro, el ámbito de acción de la junta directiva del banco central —que es la Junta Monetaria— como ente encargado de determinar y aprobar dicha política, existiendo un alto grado de ambigüedad en ese aspecto en la Ley Orgánica antigua. Asimismo, la ausencia de una definición clara de las responsabilidades y funciones de la Junta, de la Presidencia y de la Gerencia, así como la ausencia de reglas precisas respecto a la duración en los cargos y causa-les de remoción de las autoridades del Banco Central, constituían un obstáculo a la mejora de la calidad en el diseño y aplicación de la política monetaria.

• La ley de 1946 contenía un capítulo relativo a la Superintendencia de Bancos, el

cual solo daba poderes extremadamente limitados al ente supervisor para cumplir con sus funciones de vigilar, inspeccionar y fiscalizar a los bancos del sistema. Además, dejaba en absoluta ambigüedad la naturaleza y el grado de autonomía de la Superintendencia con respecto del Banco Central.

17

• Existían también en la ley antigua disposiciones que configuraban un excesivo campo de acción para el Banco Central en su papel de prestamista de última ins-tancia; es decir, en el papel que éste juega dando crédito en última instancia a los bancos cuando éstos tienen problemas de liquidez. La ley no tenía claramente de-finidos los mecanismos dentro de los cuales podía el Banco Central cumplir con ese papel de prestamista de última instancia. La falta de reglas precisas para dar créditos de banca central a los bancos privados entrañaba el riesgo de que se abu-sara de dicho financiamiento, en perjuicio de la estabilidad macroeconómica.

• La ley antigua también carecía de disposiciones que obligasen al Banco Central a

rendir cuentas a la sociedad. Las disposiciones que obligaban al Banco Central a publicar información eran demasiado escuetas y poco precisas, aspecto que tam-bién debía superarse. Pese a la importancia de las responsabilidades delegadas por el Estado al Banco Central, la ley de 1946 no precisaba que éste rindiera cuenta de sus actos ante la población, de manera precisa y sistemática.

• La ley antigua tenía una serie de disposiciones que eran, en la práctica, obsoletas.

Estas disposiciones estaban concebidas para ser aplicadas como la regla general. Sin embargo, tenían ya más de diez años de no aplicarse pues habían sido susti-tuidas por otras disposiciones que, en la propia ley, estaban concebidas como ca-sos excepcionales. Como ejemplo de este tipo de normas puede mencionarse el caso del tipo de cambio, respecto del cual la regla general en la ley antigua era que el tipo de cambio fuese fijo, a una tasa de un quetzal por un dólar estadouni-dense. En la práctica, como se sabe, desde la década de los años ochenta ya fun-cionaba así porque los legisladores habían previsto la posibilidad de que hubiese alguna cláusula de escape que permitiera que no necesariamente el tipo de cambio fuera el dispuesto por la norma general; en este caso, la disposición excepcional devino en regla general. Algo similar puede decirse de las tasas de interés, para las cuales el marco general que establecía la ley antigua era de tasas de interés fi-jadas por la Junta Monetaria, en tanto que en la práctica, durante los últimos doce años de vigencia de dicha ley las tasas se determinaban libremente. Por lo tanto, la ley necesitaba ser readecuada a los tiempos modernos y sus disposiciones, por certeza jurídica, debían ser de aplicación general, lo cual ya no se cumplía con la ley de 1946.

• Por último, las leyes antiguas, especialmente la Ley Orgánica del Banco, sufrie-

ron una serie de modificaciones después de 1946. Durante esos cincuenta y seis años se produjeron reformas legales que incluso, en algunos casos, contravenían el propio espíritu que había inspirado dichas leyes. Algunas de tales reformas significaron que se produjeran incompatibilidades entre las leyes, aspecto que también era menester superar mediante el proceso de reforma financiera integral. Era menester retornar al espíritu modernista y a la congruencia técnica que inspiró las leyes financieras en 1946, adaptándolas a las circunstancias actuales, en un conjunto integral de leyes que rijan el sistema financiero en el siglo veintiuno.

18

B. FUNDAMENTO TEÓRICO DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA

1. El papel de la política monetaria en la economía

El consenso, creciente y moderno, respecto del papel que la política monetaria debe ju-gar en la economía de las naciones indica que su objetivo primordial debe ser el de propi-ciar la estabilidad macroeconómica15; ello requiere que el banco central encauce sus esfuer-zos con plena autonomía para estabilizar el nivel de precios en forma sostenible en el largo plazo, de acuerdo con su objetivo fundamental. En la medida en que exista claridad sobre el hecho de que la política monetaria es solamente uno de los múltiples componentes de la política económica en general y que, por lo tanto, sus alcances son limitados, en esa medida el banco central podrá concentrar y dirigir sus acciones a lograr tal objetivo de estabilidad, lo cual constituye el mejor aporte que la política monetaria puede hacer para propiciar un ambiente macroeconómico en el cual los mercados de crédito, de bienes y de trabajo pue-dan funcionar eficientemente, generando empleo, ahorro y mejores niveles de vida para la población.

El concepto de estabilidad de precios sirve al objetivo más amplio de encaminar a la

economía nacional por una ruta de crecimiento sostenido, de pleno empleo y, en general, de progreso y bienestar para la población. En efecto, la mayor contribución del banco central al crecimiento y al progreso radica en la confianza en el futuro derivada de la existencia de reglas claras y estables en cuanto a la consecución del objetivo de estabilidad de precios. Esto es un aliciente para el ahorro, la inversión y las ganancias de productividad, todos ellos, indispensables para el crecimiento económico. Una inflación baja y estable es, ade-más, beneficiosa desde un punto de vista distributivo, porque favorece el crecimiento del empleo y protege el ingreso de los sectores más desprotegidos de la sociedad.

Es importante mencionar que la política monetaria, por sí misma, no puede influir sobre

la trayectoria de crecimiento de largo plazo, excepto en lo que concierne a su contribución a la estabilidad de precios.

En ese sentido, la política monetaria forma parte de la política económica y esta es el

conjunto de acciones que el Gobierno realiza mediante el uso de instrumentos bajo su con-trol, con el fin de influir sobre algunas variables-objetivo de interés para la sociedad. La política económica está compuesta por una serie de políticas que, en términos generales, pueden clasificarse en dos grandes grupos: políticas de estabilización y políticas estructura-les. Dichas políticas afectan a la oferta y a la demanda agregadas de la economía, siendo el papel de la política monetaria el logro de la estabilidad mediante el control de la demanda agregada.

Lo anterior significa que para lograr un crecimiento económico sostenible se requiere de

políticas institucionales y estructurales eficientes, que permitan una mayor productividad basada en la mayor calidad y cantidad de los factores que intervienen en la producción. El

15 Las razones por las cuales se justifica darle prioridad a este objetivo fundamental se detallan en el apartado siguiente.

19

crecimiento sin estabilidad no es técnicamente sostenible, así como la estabilidad sin cre-cimiento puede no ser políticamente sostenible, excepto en el corto plazo.

A TRAVÉS DE LA OFERTAMONETARIAY TASAS DE INT.INFLUYE S/DEMANDA AGREGADA

A TRAVÉS DEL GASTO Y LOSIMPUESTOS INFLUYE SOBRE LAOFERTA Y DEMANDA AGREGADAS

A TRAVÉS DE REFORMAS INFLUYESOBRE LA OFERTA AGREGADA ALMEJORAR EL USO DE RECURSOS

POLÍTICAS INSTRUMENTOS OBJETIVOS

POLÍTICAMONETARIA

POLÍTICAESTRUCTURAL-INSTITUCIONAL

ESTABILIDADDE PRECIOS

CONSOLIDA LAESTABILIDADCOADYUVA A

CRECIMIENTO

MAYORPRODUCTIVIDADCRECIMIENTOSOSTENIBLE

POLÍTICAFISCAL

En síntesis, siguiendo el axioma de política económica que establece que a cada instrumento debe corresponderle solo un objetivo, resulta evidente que la política monetaria a cargo del Banco Central, al tener como su variable instrumental el con-trol de la oferta de dinero, debe tener también un solo objetivo fundamental: mantener la estabilidad en el nivel general de precios.

Teniendo en cuenta lo anterior, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala

fue diseñada con el propósito de proporcionar el marco jurídico que permita conse-guir dicha estabilidad de la manera más eficiente, directa y efectiva posible. La efec-tividad de la política monetaria acontecerá en la medida en que se cumpla con dos condiciones:

a) que exista autonomía para ejecutar dicha política monetaria; y, b) que haya credibilidad por parte de la sociedad, de los agentes económicos

privados y de los entes estatales, respecto de las actuaciones de la política monetaria.

20

ORIENTACIÓN DE LA NUEVA LEY ORGÁNICA

FORTALECERAUTONOMÍAAUTONOMÍA

FORTALECERCREDIBILIDADCREDIBILIDAD

AUMENTAREFECTIVIDAD EFECTIVIDAD DE LA

POLÍTICAMONETARIA

PROPICIAR LAESTABILIDADESTABILIDAD

MACROECONÓMICA

Entonces, la orientación de la nueva ley está dada por el énfasis que esta pone en el fortalecimiento, por un lado, de la autonomía institucional y, por otro, de la credibi-lidad en la política monetaria. Lo anterior ha de permitir una mayor efectividad de esa política y, por lo tanto, el logro de la estabilidad macroeconómica. A su vez, el forta-lecimiento de la credibilidad y de la autonomía se basan en cuatro pilares16: claridad en el objetivo fundamental, autonomía operativa, autonomía financiera y rendición de cuentas.

EFECTIVIDAD =EFECTIVIDAD =CREDIBILIDAD + AUTONOMÍACREDIBILIDAD + AUTONOMÍA

CLARIDADDELOBJETIVOFUNDA-MENTAL

AUTONOMÍAOPERATIVA

AUTONOMÍAECONÓMICAFINANCIERA

TRANSPA-RENCIA Y

RENDI-CIÓN DE

CUENTAS

1 2 3 4

LOS CUATRO PILARES DE LA LEY ORGÁNICALOS CUATRO PILARES DE LA LEY ORGÁNICA

2. Primer pilar: Claridad en el objetivo fundamental

El creciente consenso en el ámbito mundial en torno a que la estabilidad del nivel de precios debe ser el objetivo fundamental de la política monetaria se sus-tenta en el convencimiento (forjado en las difíciles y diversas experiencias infla-

16 El concepto de los “cuatro pilares” se deriva de los principales componentes que las reformas a la legisla-ción de banca central alrededor del mundo han incluido en la última década, de acuerdo con la experiencia de diversas misiones del Fondo Monetario Internacional que han prestado asistencia técnica a varios países sobre este tema. Dicha experiencia se resume en el documento “Central banks and the international financial volati-lity” elaborado por Luis I. Jácome en octubre de 2000.

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cionarias acontecidas a lo largo del siglo veinte) de que la inflación es dañina para el crecimiento económico y de que la búsqueda simultánea de otros objetivos por parte del banco central puede poner en riesgo la consecución del objetivo de esta-bilidad17.

La importancia de focalizar la política monetaria en el objetivo fundamental de lograr la estabilidad de precios radica en que el banco central implementa vir-tualmente todas las medidas de política monetaria mediante un único tipo de ac-ción: cambios en la oferta monetaria. Como se indicó, la experiencia histórica y los fundamentos económicos sugieren que no es posible tratar de obtener objeti-vos múltiples con un solo instrumento18. Es más, desde un punto de vista macroe-conómico, el único poder del banco central en el largo plazo yace en su habilidad de controlar la emisión monetaria que, a su vez, influencia los agregados moneta-rios, las tasas de interés, la demanda agregada nominal y el nivel de precios. Tan-to la evidencia empírica para Guatemala, como para la mayoría de países, indica que, en el largo plazo, la inflación refleja el crecimiento pasado, presente y espe-rado de la oferta monetaria.

La “singularización” del objetivo del banco central, es decir, el concentrarse en un solo objetivo fundamental le permitirá al Banco de Guatemala ser más efec-tivo en la consecución de tal objetivo. Sería un error orientar la política monetaria hacia objetivos sobre los cuales el Banco Central no tiene control en el largo pla-zo (como las tasas de interés reales o el crecimiento de la producción). En cam-bio, existe evidencia clara y abundante alrededor del mundo de que los países tie-nen un control considerable sobre sus tasas de inflación tendenciales a través de la aplicación de medidas de política monetaria y fiscal coherentes.

El logro del objetivo de estabilidad del nivel de precios es, asimismo, impor-tante debido a que implica un combate permanente contra uno de los peores flage-los económicos: la inflación. Al respecto, conviene hacer hincapié, en primer lu-gar, en que la inflación afecta al crecimiento económico porque genera distorsio-nes en el mecanismo de determinación de los precios. En efecto, la inflación (es-pecialmente la que no es esperada por los agentes económicos) afecta negativa-mente el crecimiento porque distorsiona el mecanismo de precios al dificultar que los agentes económicos distingan los cambios en los precios relativos de los cam-bios en el nivel general de precios19, de tal manera que los recursos económicos se asignan ineficientemente y, por consiguiente, el crecimiento económico se ve per-judicado. Por ejemplo, en una economía con un 20% de inflación anual los pre-cios se duplicarían cada cinco años, haciendo casi imposible percibir los cambios en los precios relativos. Por lo tanto, mientras más baja sea la inflación, mejor

17 Eso lo han entendido claramente los legisladores que en muchos países del mundo, y en los últimos diez años, han modernizado las leyes de sus bancos centrales: ejemplos de ello son Chile, México, Banco Central Europeo, Nueva Zelandia, Australia, Sudáfrica, Inglaterra, España, Canadá, entre otros. 18 Este concepto se asocia a lo que la teoría económica denomina “Principio del mercado más eficaz”. 19 Si, por ejemplo, el precio del bien A está aumentando en relación con el del bien B, ello debe atraer a nue-vos productores del bien A y, al mismo tiempo, incentivar a los consumidores a comprar más del bien B. Una inflación elevada (en el nivel general de precios) oculta ese movimiento relativo: ni el productor del bien A ni el consumidor se percatan de que el bien A ha subido 20% cuando el bien B también ha subido 15%.

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funcionará la economía de mercado, la cual se basa en el mecanismo de precios que permite una eficiente asignación de los recursos.

En segundo lugar, la inflación también obstaculiza el crecimiento económico debido a que crea incertidumbre, y esta es la enemiga natural de la inversión y del crecimiento. Si los empresarios no están seguros acerca de cuál será el futuro ni-vel de precios y, por tanto, están inseguros acerca del nivel real de la tasa de inte-rés, no estarán dispuestos a correr riesgos e invertir, particularmente en proyectos de largo plazo. La inflación, por lo tanto, propicia entre los agentes económicos una preocupación desmedida respecto a obtener ganancias en el corto plazo, en perjuicio de los rendimientos de largo plazo. Además, la incertidumbre sobre la inflación futura ocasiona presiones hacia el alza de las tasas reales de interés, ya que los prestamistas demandan una mayor prima de riesgo por su dinero.

La inflación tiene, además, otros costos, ya que causa efectos negativos en la redistribución del ingreso (especialmente en perjuicio de los ahorrantes y en favor de los prestatarios). Esto desincentiva el ahorro y, por consiguiente, afecta tam-bién por esta vía a la inversión y al crecimiento económico.

Por las razones apuntadas, la gestión monetaria moderna debe esforzarse por evitar la inconsistencia dinámica de la política monetaria. Dicha inconsistencia se presenta cuando, luego de elaborar y anunciar a los agentes económicos la política monetaria, la misma no es implementada de acuerdo a lo estipulado. Un banco central puede incurrir en inconsistencia dinámica cuando, al momento de poner en marcha la política monetaria, interpone algún otro objetivo de corto plazo que esté reñido con el objetivo fundamental de promover la estabilidad en el nivel general de precios, obstaculizando la consecución de este último.

Un problema fundamental derivado de incurrir en inconsistencia dinámica es que ésta afecta negativamente la credibilidad de un banco central y, por ende, desestabiliza la economía. Ello resulta particularmente grave si se toma en cuenta que el contar con una política monetaria creíble radica en que los agentes econó-micos incorporan toda la información emanada del banco central en sus decisio-nes de inversión, consumo, producción y ahorro. Esto significa que un banco cen-tral con poca credibilidad genera incertidumbre y propicia decisiones erróneas que, por lo regular, merman el crecimiento ordenado de la economía.

Como se puede observar, las expectativas de los agentes económicos tienen un papel de suma importancia en la consecución y mantenimiento de la estabili-dad de precios, en particular, y de la estabilidad macroeconómica, en general. En ese sentido, cabe indicar que la autoridad monetaria debe fortalecer esa estabili-dad a través de una clara definición de su objetivo fundamental y de una política monetaria transparente y creíble.

En razón de lo expuesto, el primer pilar que sustenta la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala es el de contar con una definición precisa del objetivo fundamental del instituto emisor, enfocándolo hacia la estabilidad de precios. Al existir claridad sobre ese objetivo es, por una parte, mucho más fácil para la polí-

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tica monetaria perseguirlo y, por otra, se evita caer en dilemas respecto de qué medida tomar; por ejemplo, cuando debe decidirse entre una medida que corrija un problema de iliquidez y otra que enfrente presiones inflacionarias. Si el objeti-vo está claro, el banco central no enfrenta esos dilemas y sabe con certeza que de-be tomar aquellas medidas que le van a permitir alcanzar su único objetivo fun-damental.

Al mismo tiempo, el tener un objetivo preciso como el contenido en la nueva Ley Orgánica permite que el Banco de Guatemala rinda cuentas adecuadamente ante la sociedad. En contraste, mientras más ambiguo sea el objetivo del banco central, más difícil se hace medir la efectividad de las actuaciones de dicho banco. Para que este pueda rendir cuentas claras a la sociedad respecto de sus actuacio-nes, es indispensable que tales actuaciones puedan ser medidas de forma objetiva y concreta, lo cual es factible si el objetivo que el Estado le delega al banco cen-tral se centra en el logro de la estabilidad de precios.

3. Segundo pilar: autonomía operativa

Durante toda la última década del siglo Veinte se suscitó alrededor del mun-do una tendencia creciente a otorgar a los bancos centrales un alto grado de inde-pendencia para implementar las políticas monetaria y cambiaria, con el fin de lo-grar una reducción gradual de la inflación. En dicha tendencia influyeron princi-palmente dos aspectos: primero, el historial insatisfactorio en materia de inflación que exhibían muchos países en los que el banco central no era independiente; y, segundo, la evidencia contundente de que la mejor contribución que puede hacer la política monetaria al logro del crecimiento económico sostenible es la de man-tener la inflación en niveles bajos. La autonomía operativa del banco central se constituyó, pues, en una salvaguarda contra la aparición de episodios de aguda in-flación.

En ese espíritu, el segundo pilar que sustenta la nueva Ley Orgánica del Ban-co de Guatemala es el de la autonomía operativa. Vale la pena indicar que Gua-temala es uno de los pocos países en donde los fundamentos esenciales de la au-tonomía del Banco Central se encuentran consagrados en la propia Constitución Política (artículo 132). El texto de la ley fundamental que le confiere al Banco de Guatemala el carácter de entidad autónoma se constituye en lo que puede deno-minarse “el primer pie” del trípode que sostiene la autonomía operativa del ban-co central.

En congruencia con el marco constitucional, “el segundo pie” del trípode de la autonomía está definido por la Ley Orgánica del Banco Central, en cuanto que la misma establece los alcances y el marco dentro del cual se ha de desarrollar el accionar del instituto emisor. En tal sentido, el nuevo instrumento legal determina los elementos operativos que permiten fortalecer la autonomía operativa, la cual tiene que ver con aspectos tales como que el Banco Central sea independiente pa-ra utilizar sus instrumentos de política; que las autoridades, incluyendo los miem-bros de la Junta Monetaria, no puedan ser removidos por simples razones políti-cas sino que deban producirse razones justificadas para su remoción; y, que la

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permanencia de las autoridades del Banco en el ejercicio de sus cargos apuntale la independencia de sus decisiones respecto de la autoridad política.

Complementario a lo anterior, “el tercer pie” del trípode de la autonomía operativa se relaciona con los valores y las instituciones intangibles que, en mate-ria de funcionamiento consuetudinario, hacen prevalecer dicha autonomía a lo largo del tiempo. Dichos valores e instituciones están dados, por una parte, por la actitud, la mística y la identificación de los empleados y funcionarios del Banco Central con el concepto de autonomía operativa y, por otra parte, por la credibili-dad y la confianza que las actuaciones del Banco Central generen en la población, las cuales son esenciales para que el concepto de autonomía tenga el necesario sustento social. Por lo tanto, la nueva Ley Orgánica pretende también establecer un marco dentro del cual se fortalezcan los mencionados valores e instituciones que apoyen la autonomía operativa del Banco de Guatemala.

4. Tercer pilar: autonomía económico-financiera

El tercer pilar sobre el que se construyó la nueva Ley Orgánica del Banco de

Guatemala es el del fortalecimiento de la autonomía económica y financiera del Ban-co Central. Esta se relaciona en la práctica con la solvencia patrimonial del Banco Central, con la sanidad de su balance contable, y con su independencia presupuesta-ria. Por lo tanto, la autonomía económico-financiera del banco central va a estar defi-nida por el tipo de relación que exista entre este, por un lado, y el Gobierno y el sec-tor privado, por el otro. En particular, la referida autonomía está influida por la forma en que esté regulado el crédito del Banco Central al Gobierno o al sector privado, por el tratamiento legal que se les dé a las utilidades o pérdidas que tenga el Banco Cen-tral y por la manera en que se preserve el capital de este en el tiempo.

En cuanto a uno de los aspectos mencionados, relativo al crédito del Banco Cen-

tral al Gobierno, cabe indicar que en Guatemala ha habido gran avance en esta mate-ria, pues existe en el ámbito constitucional la prohibición a tal tipo de operaciones. En efecto, el artículo 133 de la Constitución Política de la República es claro al esta-blecer que “Con la finalidad de garantizar la estabilidad monetaria, cambiaria y crediticia del país, la Junta Monetaria no podrá autorizar que el Banco de Guatema-la otorgue financiamiento directo o indirecto, garantía o aval al Estado, a sus enti-dades descentralizadas o autónomas ni a las entidades privadas no bancarias. Con ese mismo fin, el Banco de Guatemala no podrá adquirir los valores que emitan o negocien en el mercado primario dichas entidades…”

Sin embargo, el aspecto relativo al capital del Banco de Guatemala tenía un tra-

tamiento excesivamente ambiguo y débil en la legislación antigua. Por ello, la nueva Ley Orgánica le confiere a este tema un tratamiento especial. Ello es así porque las mejores prácticas de la banca central en el ámbito mundial señalan que un capital po-sitivo y un balance contable transparente permiten al instituto emisor operar de forma más eficiente, pues le dan mayor margen de maniobra en el uso de los instrumentos de política monetaria y le posibilitan una mejor rendición de cuentas ante la sociedad.

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Al respecto, conviene hacer hincapié en que el banco central es una institución pública, que actúa por delegación del Estado y que, por lo tanto, su patrimonio es un activo de la nación, por lo que la preservación del mismo, cae de su peso, es una obli-gación del propio Estado, quien, a su vez, es el principal beneficiario de las actuacio-nes eficientes del banco central.

En efecto, el contar con un patrimonio sano le confiere al banco central un mayor

margen de maniobra en sus actuaciones, permitiéndole implementar una política mo-netaria sana y ortodoxa, como es el caso en los países más avanzados. Asimismo, un patrimonio positivo y un balance contable sano permiten incrementar la credibilidad del banco central ante la sociedad y, por ende, coadyuvan a una mayor efectividad de la política monetaria. Igualmente, la fortaleza financiera del instituto emisor implica una mayor transparencia de las actuaciones del banco central y facilita la rendición de cuentas a la sociedad por parte del mismo.

5. Cuarto pilar: transparencia y rendición de cuentas

Las acciones de la banca central moderna en el desempeño de sus funciones, en

sus campos de acción y en la persecución de sus objetivos de estabilidad, tienden a enmarcarse dentro de una actitud de manejo transparente de la información y de forta-lecimiento de su credibilidad. En el campo de la política monetaria, la experiencia de las décadas pasadas ha convencido a los expertos en la materia que, para que el obje-tivo de estabilidad de precios pueda cumplirse, las metas asociadas al mismo deben ser inequívocas y creíbles a los ojos del público. El compromiso firme y explícito de la autoridad monetaria para con la estabilidad de precios es una condición necesaria para sostener la confianza del público en la moneda como medio de intercambio y, en consecuencia, para preservar la estabilidad.

El creciente poder sancionatorio de los mercados financieros ha influido en la

tendencia hacia una mayor transparencia de la política monetaria. En efecto, la trans-parencia en cuanto a los objetivos y estrategias de dicha política puede ser útil para guiar las decisiones de los agentes económicos y para asegurar el necesario apoyo que las medidas monetarias requieren del público.

Por sí misma, sin embargo, la transparencia no es suficiente para influir sobre las

percepciones del público respecto de la política monetaria. Para que ello ocurra tam-bién se requiere que exista credibilidad en la información proporcionada, y tal credi-bilidad solo puede ser ganada a lo largo del tiempo, en la medida en que exista co-rrespondencia entre la información que el banco central proporciona y los hechos. Este vínculo cercano que existe entre un desempeño consistente del banco central y la credibilidad de la que goza pone de manifiesto la importancia de contar con un diseño institucional de la autoridad monetaria que reduzca el riesgo y los costos de una polí-tica monetaria inconsistente. Al respecto, el ingrediente fundamental para un adecua-do diseño institucional es que el banco central cuente con suficiente autonomía y con un mandato claro enfocado a lograr la estabilidad macroeconómica.

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En razón de lo anterior, el cuarto pilar de la autonomía y de la credibilidad en los que se basa la nueva Ley Orgánica es la transparencia y la rendición de cuentas, ya que las políticas monetarias que el banco central aplique deben ser comprendidas por la sociedad, quien debe creerlas y debe confiar en ellas.

El concepto de transparencia se refiere a dar a conocer al público, en forma

comprensible, accesible y oportuna, los objetivos de la política monetaria, el marco jurídico, institucional y económico de la misma, las decisiones de política y sus fun-damentos, los datos y la información relacionados con la política monetaria, así como los términos en que el banco central debe rendir cuentas. Con la transparencia en la ejecución de la política monetaria se logran tres propósitos.

• Primero, se cimienta el compromiso de las autoridades con el objetivo de estabi-

lidad. • Segundo, se hace eficiente la gestión monetaria, pues el público conoce las metas

e instrumentos de la política. Esto significa un mejor acceso a la información que fomenta la eficiencia con que operan los mercados.

• Tercero, se facilita la coherencia en las políticas del gobierno, al transparentarse las atribuciones conferidas y la claridad de las normas y los procedimientos ope-rativos de los organismos de estado. La transparencia, asimismo, al ofrecer al público información adecuada sobre las

actuaciones del banco central, puede crear un mecanismo de refuerzo de su credibili-dad si sus actuaciones son consecuentes con sus declaraciones públicas. Como conse-cuencia lógica, el desempeño macroeconómico del país mejora, debido a que los agentes económicos podrán formarse expectativas y tomar decisiones en un ambiente de mayor información.

Por su parte, el concepto de rendición de cuentas implica la obligación del ban-

co central de dar a conocer públicamente las razones de los resultados de la ejecución de la política monetaria y del logro de su objetivo fundamental. Una adecuada rendi-ción de cuentas por parte del instituto emisor refuerza su credibilidad y su reputación, ya que la obligatoriedad de presentar los informes sobre sus actuaciones reduce la po-sibilidad de incurrir en contradicciones de política económica (inconsistencia dinámi-ca). Esto, a su vez, reduce la incertidumbre en los mercados y facilita la toma de de-cisiones por parte de los agentes económicos.

IV

PRINCIPALES ASPECTOS INCLUIDOS EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA:

ESPÍRITU Y ORIENTACIÓN

“La rendición de cuentas por parte del banco central, mediante la estructura de su directo-rio, mediante el reportarse y responder a las preguntas de autoridades electas, y mediante la divulgación de información y la aceptación de críticas del público, es esencial para que la polí-tica monetaria esté protegida de presiones polí-ticas y sea sensible ante las necesidades del pú-blico.”

Stanley Fischer

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A. TRATAMIENTO DEL OBJETIVO FUNDAMENTAL EN LA NUEVA LEY

Si bien la legislación emitida en 1946, como se indicó, tenía una gran calidad y sirvió bien a los propósitos de su época, las distintas modificaciones que sufrió durante cincuenta años y el cambio radical en las condiciones económicas hicieron evidente que no eran ya adecuadas para la vida moderna. Entre las diferencias que existen entre la nueva Ley Or-gánica del Banco de Guatemala y la ley antigua, destaca la que tiene que ver con el objetivo fundamental del Banco Central. Como se indicó en apartado previo, la ley de 1946 estable-cía un objetivo muy impreciso que entrañaba el peligro de conducir a políticas monetarias inadecuadas. Dicho objetivo ambiguo, confuso y poco realista, al no especificar la prioridad del logro de la estabilidad de precios, provocó en buena medida que el Banco de Guatemala incurriera (especialmente en las décadas de los años setenta y ochenta) en prácticas malsa-nas que distorsionaron la economía y ocasionaron pérdidas enormes en las finanzas estata-les. Como ejemplo pueden mencionarse las políticas de crédito dirigido a sectores privile-giados; las políticas de subsidios a las tasas de interés; las políticas de subsidios cambiarios a sectores privilegiados; y las políticas de financiamiento a déficit fiscales gigantescos, en-tre otras. Todas ellas al amparo de perseguir un objetivo confuso y poco preciso.

En efecto, si lo que se desea es alcanzar el objetivo excesivamente general de “man-

tener las condiciones económicas más apropiadas al desarrollo ordenado de la economía nacional” (que la ley antigua imponía como obligación del banco central) debe tenerse presente que la disciplina de la política fiscal es tanto o más importante que las actuaciones del banco central. Tratar de conseguir dicho objetivo solamente a través de las actuaciones del banco central sería caer en el engaño de que la política monetaria puede lograr simultá-neamente, por sí sola, la estabilidad y el crecimiento económico. Esta noción es absoluta-mente ficticia; tergiversa y disminuye el importante papel que tanto la disciplina fiscal, co-mo las políticas comercial, agropecuaria e industrial juegan para el mantenimiento de las condiciones macroeconómicas conducentes al desarrollo de la economía nacional. El obje-tivo que la ley antigua confería al Banco Central, por su ambigüedad e imprecisión, signifi-caba concederle, inconvenientemente, un aval este para invadir otras áreas de política eco-nómica que son competencia de otros entes estatales.

Ante la ambigüedad de dicha redacción, la nueva ley, al igual que muchas leyes mo-

dernas de bancos centrales alrededor del mundo, establece como objetivo fundamental del banco central el de promover la estabilidad en el nivel general de precios, como medio a través del cual se va a dar el aporte del instituto emisor al desarrollo ordenado de la econo-

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mía del país. Para el efecto, el artículo 3 de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala establece lo siguiente:

“ARTICULO 3. Objetivo fundamental. El Banco de Guatemala tiene como objetivo fun-damental contribuir a la creación y mantenimiento de las condiciones más favorables al desa-rrollo ordenado de la economía nacional, para lo cual propiciará las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias que promuevan la estabilidad en el nivel general de precios.”*

Como puede apreciarse, el artículo trascrito se compone de dos partes; la primera

recoge el precepto constitucional respecto al papel del Estado, a través del Banco de Gua-temala, de contribuir a la creación de las condiciones más favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional; en tanto, la segunda parte (subrayada) introduce la innovación sustancial al marco legal, ya que califica y precisa de qué manera se van a crear tales condi-ciones: mediante una política monetaria que promueva la estabilidad en el nivel general de precios.

El hecho de que en el referido artículo 3 de la nueva ley se defina con suficiente cla-

ridad el objetivo fundamental del Banco Central no solo facilitará a este la consecución de tal objetivo, si no que, además, coadyuvará a un correcto esquema de rendición de cuentas. En este sentido, cabe indicar que para fortalecer la claridad del objetivo fundamental del banco central del artículo 3, en el artículo 4 de dicha ley se establece que las atribuciones de la institución, así como las metas y objetivos relacionadas a ellas, estarán en función de que permitan alcanzar o que no vayan en menoscabo del citado objetivo. Esto es así porque en ocasiones se suscita confusión con relación a la preeminencia del objetivo de estabilidad de precios sobre otros objetivos subsidiarios de un banco central, tal como sucede, por ejem-plo, con la consecución del buen funcionamiento del sistema de pagos.

Al respecto, merece la pena indicar que si bien el nuevo marco legal establece el ob-

jetivo fundamental de la estabilidad de precios, ello no implica que el banco central va a dejar de perseguir otros objetivos secundarios, como podrían ser de la existencia de tasas de interés estables, de suficiente liquidez en la economía, o de orden en el sistema de pagos. Resulta válido que el banco central pueda seguir persiguiendo todos esos objetivos, que incluso están consagrados en la nueva Ley Orgánica, pero en el entendido de que los mis-mos tienen la naturaleza de complementarios; es decir, que han de buscarse en función y sin menoscabo de que se cumpla el objetivo central de estabilidad en el nivel general de pre-cios.

En ese mismo sentido, a fin de fortalecer la claridad del objetivo fundamental del

banco central, establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica, los artículos 26, 30 y 34 de la misma establecen también que las atribuciones y funciones de la Junta Monetaria, de la Presidencia y de la Gerencia del Banco de Guatemala deben privilegiar el cumplimiento del objetivo fundamental, prescribiendo que todas las actuaciones de tales entes estén en fun-ción de dicho objetivo.

* El subrayado corresponde al autor (N. de E.)

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Finalmente, cabe indicar que la persecución del objetivo fundamental también está privilegiada en la forma como se definen en la nueva ley los instrumentos de la política monetaria. El encaje (artículos 43 y 45 de la ley), las operaciones de mercado abierto (artí-culo 46), las operaciones cambiarias (artículo 47), y el papel de prestamista de última ins-tancia (artículo 48), están todos diseñados de tal manera que se asegura que sean compati-bles con la persecución del objetivo de propiciar la estabilidad del nivel general de precios, tal como se detalla a continuación.

B. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA MONETARIA EN LA NUEVA LEY

La Ley Orgánica de 1946 privilegiaba el uso de instrumentos de control directo (es decir, que fijaban precios o cantidades) para manejar la política monetaria. Tales instrumen-tos incluían la posibilidad de utilizar el control selectivo del crédito, fijar las tasas de inte-rés, o fijar límites al crédito bancario. Dicho énfasis correspondió, posiblemente, al bajo nivel de desarrollo de los mercados financieros y bancarios que prevalecía hace más de medio siglo.

En contraste, en el esfuerzo de adaptar la legislación a los nuevos usos y forma de

operar de los mercados financieros en el mundo moderno, la nueva ley privilegia el uso de instrumentos indirectos de política monetaria; particularmente, la utilización de las opera-ciones de mercado abierto y la compra y venta de moneda extranjera en el mercado. Tales instrumentos indirectos, a los que se adiciona el encaje y la capacidad de otorgar créditos de última instancia, constituyen el “arsenal” típico que se incluye en la mayoría de legislacio-nes de bancos centrales modernos. Una razón para incluir tales instrumentos es que los mismos pueden ser utilizados con mayor o menor intensidad, dependiendo del régimen de tipo de cambio que se tenga. Así, bajo un régimen de tipo de cambio flexible, como el que actualmente tiene Guatemala, el Banco Central deberá usar con mayor intensidad las opera-ciones de mercado abierto con criterios de mercado; en tanto que, bajo un régimen de tipo de cambio fijo, en el que hay ausencia o limitación de facilidades de apoyo de liquidez de última instancia, la política de encajes es relevante en la medida que los recursos deposita-dos por los intermediarios financieros en el banco central pueden convertirse en un res-guardo de liquidez. En todo caso, la ventaja de este tipo de instrumentos indirectos es que, contrario a los controles directos sobre precios y cantidades, favorecen la determinación de los precios de acuerdo con las condiciones del mercado y, por lo tanto, propician la eficien-cia del mismo al no introducir distorsiones arbitrarias en su funcionamiento.

1. El encaje bancario

En la ley antigua, el encaje bancario se restringía únicamente a ser aplicado so-bre los depósitos bancarios, lo que daba pie a que otras formas de captación fueran utilizadas como mecanismo para eludir el cumplimiento de tal requisito. Por otra par-te, dicha ley no permitía a la Junta Monetaria pagar intereses sobre el encaje legal, lo que en ciertas circunstancias implicaba la imposición de un costo muy elevado para las entidades bancarias. Asimismo, la ley antigua daba un tratamiento excesivamente rígido al tema del encaje, ya que explicitaba los límites, las clases y la forma de cál-

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culo de los encajes, y el período de cómputo del mismo, entre otros elementos, lo cual restaba margen de maniobra a la autoridad monetaria en el uso de este instrumento. Este enfoque reglamentarista y rígido de la ley se constituyó, eventualmente, en un factor que propició una excesiva volatilidad en el comportamiento de las tasas de in-terés de corto plazo, de difícil corrección por parte de la autoridad monetaria.

Si bien el encaje bancario constituye un instrumento que permite aminorar el rit-

mo de expansión de la liquidez agregada y del crédito, al mismo tiempo genera (a di-ferencia de instrumentos más indirectos como las operaciones de mercado abierto) una brecha entre las tasas de interés activa y pasiva que implica una distorsión que se traduce en una pérdida de eficiencia en la intermediación financiera. Por esta razón en los últimos años la banca central moderna ha dejado paulatinamente de utilizar el encaje para tal fin, enfocándolo más bien como un instrumento para el resguardo de la liquidez bancaria, sin descartar que, en casos de suma urgencia, pueda ser utilizado temporalmente como instrumento de control de la oferta monetaria.

En tal sentido, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, en sus artículos

43 - 45, persigue que la Junta Monetaria pueda aplicar el encaje, además de a los de-pósitos bancarios, a cualquier otra operación pasiva, contingente o de servicios que realicen los bancos como medio de captación. También busca facultar a la Junta Mo-netaria, cuando ésta lo juzgue apropiado, para pagar intereses sobre una parte del en-caje legal con el objeto de, por un lado, que la utilización del encaje bancario como instrumento de política monetaria se enfoque a servir como resguardo de liquidez y, por el otro, que se garantice el adecuado funcionamiento del sistema de pagos.

Complementariamente, la nueva ley establece la figura de depósito legal (a la que

se le aplican los mismos términos que al encaje legal) con el fin de garantizar el res-guardo de liquidez, cuando corresponda, para una o todas las operaciones pasivas, contingentes o de servicio que realicen las entidades que conforman un grupo finan-ciero, que no sean banco.

2. Las Operaciones de Mercado Abierto —OMAs—

La orientación de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala es la de privi-

legiar el uso de las OMAs como el instrumento típico de estabilización monetaria. Las OMAs son un instrumento de política monetaria que consiste en la compra-venta de títulos públicos o privados a precios de mercado. Es realizada por el Banco Central con las diferentes instituciones financieras y con el público, con la finalidad de ex-pandir o contraer directamente la base monetaria e influir sobre las tasas de interés y así contribuir al logro del objetivo fundamental de la política monetaria.

En la actualidad, la mayoría de los bancos centrales modernos han experimenta-

do las ventajas que ofrece la utilización de las OMAs como instrumento para moderar el nivel de liquidez, en contraste con las limitantes y efectos colaterales no deseados (distorsiones en el mercado de dinero y en la intermediación financiera) que signifi-can el uso de otros instrumentos de control monetario. Siendo así, las OMAs se han convertido en uno de los instrumentos de uso frecuente de la política monetaria, no

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solo en los países desarrollados, sino también en los países en desarrollo, en virtud de que poseen las siguientes ventajas:

• Constituyen un instrumento muy flexible que permite al banco central comprar o

vender valores por el monto necesario para expandir y contraer la cantidad de di-nero primario con rapidez, de acuerdo con las necesidades de un programa mone-tario.

• Su uso depende de la discrecionalidad del banco central, lo que contribuye a que sea este quien decida cuánto y en qué momento inducir cambios en la oferta mo-netaria.

• El efecto de su uso sobre la oferta monetaria ocurre de forma oportuna, lo que permite contrarrestar movimientos imprevistos de la liquidez.

• Son transacciones de carácter voluntario, que permiten una distribución de costos más adecuada al no tener un elemento de gravamen como en el caso del encaje bancario.

• Los costos de su colocación son más transparentes con relación a otros instrumen-tos20.

• Proporcionan señales claras al mercado respecto al nivel y la dirección que deben seguir las tasas de interés, de acuerdo con los objetivos y metas de la política mo-netaria.

Tomando en cuenta lo anterior, el artículo 46 de la nueva ley establece la posibi-

lidad de que el Banco de Guatemala realice OMAs mediante la negociación de títulos valores emitidos por el Estado o sus entidades descentralizadas o autónomas, por las municipalidades y por otros emisores. Asimismo, se establece que tales títulos valores serán definidos como elegibles por la Junta Monetaria, a propuesta del Comité de Ejecución.

Un aspecto importante a mencionar es que la nueva Ley Orgánica contempla que

la compra de los títulos valores que realice el Banco Central podrá efectuarse única-mente en el mercado secundario, cuando los mismos tengan un plazo mínimo de un año de estar en circulación. Tal disposición hace viable el cumplimiento de la prohi-bición constitucional de otorgar crédito al Gobierno, pues de esa manera se asegura que los títulos efectivamente provengan del mercado secundario, tal como lo dispone el artículo 133 constitucional.

Si bien la orientación de la Ley es que el Banco de Guatemala opere en el merca-

do abierto utilizando fundamentalmente títulos emitidos por el Gobierno Central21, el referido artículo 46 también establece la facultad del Banco Central para emitir bonos

20 Convencionalmente los bancos centrales efectúan OMAs con títulos públicos, por lo que normalmente los costos corren por cuenta del fisco. En Guatemala, hasta la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala, ese no había sido el caso pues las OMAs se efectuaban mediante la licitación de depósi-tos a plazo (documentados mediante certificados) que implican costos directos para el Banco Central. 21 Esto será posible, como se indica más adelante, cuando el fisco restaure el patrimonio del Banco Central, y pondría al Banco de Guatemala en igualdad de condiciones que la mayoría de bancos centrales en el mundo que operan de esa manera en el mercado abierto.

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de estabilización monetaria u otros títulos valores, colocarlos y adquirirlos en el mer-cado. Se entiende que dicha emisión de títulos a cargo del Banco de Guatemala esta-ría prevista para enfrentar situaciones extraordinarias que ameriten un esfuerzo de es-tabilización adicional al que pueda hacerse mediante la colocación de títulos emitidos por el Gobierno Central. Para la emisión de títulos el Banco deberá contar con la au-torización previa del Congreso de la República, en cumplimiento del mandato consti-tucional correspondiente.

Asimismo, el artículo 46 indicado también faculta al Banco de Guatemala para

recibir depósitos a plazo del público, operación que puede efectuarse en el mercado abierto, sin necesidad de aprobación legislativa, dada la naturaleza depositaria (no constitutiva de deuda) de tales operaciones. Este tipo de operaciones le confiere al Banco Central un adecuado margen de maniobra y autonomía para realizar operacio-nes de estabilización monetaria, lo cual será particularmente importante durante los primeros meses de vigencia de la ley y hasta que se complete el proceso de restitución patrimonial del banco contemplado en la ley, luego del cual las OMAs se realizarían fundamentalmente con títulos del Gobierno.

3. Participación en el mercado cambiario

El artículo 47 de la nueva Ley Orgánica establece que el Banco de Guatemala,

cuando las circunstancias lo demanden, podrá comprar y vender moneda extranjera. Esta potestad de participar en el mercado cambiario, aunada, por una parte, a la defi-nición del régimen cambiario y, por otra, a la propia ejecución de la política moneta-ria, son los tres elementos que definen el concepto de política cambiaria.

Lo anterior no excluye que otras políticas económicas ajenas al Banco Central,

así como la ocurrencia de perturbaciones externas, puedan afectar los mercados cam-biarios, como en efecto lo hacen, por ejemplo, la política fiscal, la política comercial y las variaciones exógenas en los términos de intercambio. Sin embargo, los tres ele-mentos de la política cambiaria mencionados competen directamente al Banco Cen-tral: el régimen cambiario es el marco fundamental; la política de participación del Banco Central en el mercado cambiario establece las reglas para el comportamiento de dicho mercado; y, la política monetaria está estrechamente vinculada con el comportamiento cambiario.

El régimen cambiario existente en Guatemala al entrar en vigencia la nueva Ley

Orgánica es de tipo de cambio libre. La experiencia de muchos países pequeños con economías abiertas es que este régimen es el que mejor les permite adaptarse a las perturbaciones exógenas que suelen afectar sus economías. No obstante ello, el espí-ritu del artículo 47 de la nueva ley radica en que la existencia de un régimen de tipo de cambio flexible no impide que, en ocasiones, se precise de la participación del banco central en el mercado cambiario, con el fin de promover orden en los merca-dos, moderar la volatilidad del tipo de cambio, y contrarrestar eventuales movimien-tos especulativos en el mercado. Es preciso, pues, distinguir entre una participación orientada a responder a variaciones abruptas en el tipo de cambio y una participación orientada a mantener un nivel implícito o explícito del tipo de cambio; esta última no

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es compatible con un régimen de tipo de cambio flexible ni es consistente (excepto por casualidad) con el logro de la meta central de la política, cual es la estabilidad de precios22.

La participación del Banco de Guatemala en el mercado cambiario también se

justifica cuando resulte necesario adquirir las divisas que requieran el propio Banco, el Gobierno Central y las otras entidades del sector público a fin de cubrir sus obliga-ciones en moneda extranjera.

4. El Banco de Guatemala como Prestamista de Última Instancia

La antigua ley de 1946 permitía al Banco de Guatemala realizar una diversidad

de operaciones crediticias con los bancos privados: descuentos; adelantos en épocas normales; adelantos en épocas de emergencia; financiación de operaciones de crédito público; y, financiación de operaciones estabilizadoras. Para cada tipo de operación crediticia del Banco Central la ley establecía los plazos, no así los montos ni las de-más condiciones a las que podían otorgarse los préstamos. La excesiva discrecionali-dad que la ley otorgaba al Banco Central para otorgar préstamos a los bancos, así co-mo la falta de precisión acerca de las condiciones de tales préstamos, dio lugar a que en ocasiones se produjeran inyecciones enormes de liquidez a la economía que pusie-ron en peligro la estabilidad macroeconómica.

La lección obtenida de esa experiencia fue que la asistencia crediticia del

banco central hacia las instituciones financieras debe estar orientada únicamente a solucionar problemas de liquidez de corto plazo, a manera de impedir que dichos problemas se exacerben y puedan presionar innecesariamente las tasas de interés o atentar contra el buen funcionamiento del sistema de pagos; es decir, que dicha asis-tencia debe ser únicamente una “válvula de seguridad” en respuesta a movimientos inesperados de la liquidez que eventualmente impidan una distribución fluida de las reservas a través del mercado interbancario.

Conviene señalar que el concepto de prestamista de última instancia, como

función de los bancos centrales, se fundamenta en los principios formulados por el economista británico Walter Bagehot, en 1873. Bagehot argumentaba que los fon-dos otorgados por el banco central a los bancos del sistema deberían tener el propó-sito de impedir que los bancos con problemas de liquidez, pero que fueran solven-tes, pudieran quebrar. Dicho economista sostenía que estos préstamos debían ser otorgados a una tasa más alta que la del mercado para evitar el uso irresponsable de dicha facilidad de crédito por parte de las instituciones financieras. Adicionalmente, consideraba que deberían poseer garantías adecuadas, pero advirtió que no se le de-bería proporcionar ayuda a las instituciones insolventes, pues esto las alentaría a asumir riesgos futuros. Asimismo, consideraba la función de prestamista de última instancia como esencialmente macroeconómica, en el sentido de que el banco cen-

22 Los avances recientes en materia de teoría económica permiten establecer claramente que, en un ambiente cambiario flexible y con alta sustitución de activos, la intervención en el mercado cambiario no logra alterar de forma perdurable el nivel del tipo de cambio, aunque sí puede afectarlo en el corto plazo.

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tral tiene la responsabilidad de garantizar la liquidez de toda la economía, pero no la de instituciones particulares. Tampoco consideraba que debía utilizarse para evitar quiebras de bancos claves o muy importantes, cuando ello era consecuencia de in-eficiencia y mala gestión.

La trayectoria histórica de los bancos centrales de algunos países indica que

cuando las autoridades monetarias se apegan a los principios clásicos de Bagehot, se pueden impedir pánicos, pero sin fomentar las malas prácticas bancarias.

Con eso en mente, y con el objeto de propiciar el adecuado uso de la facili-

dad de prestamista de última instancia, la nueva Ley Orgánica del Banco de Guate-mala establece límites a la función de prestamista de última instancia del banco cen-tral, a fin de privilegiar la consecución de su objetivo fundamental de promover la estabilidad en el nivel general de precios. Lo anterior está regulado en el artículo 48 de la ley, el cual establece que la Junta Monetaria puede autorizar al Banco de Gua-temala a otorgar crédito a las instituciones bancarias únicamente para cubrir defi-ciencias transitorias de liquidez y no de solvencia. Asimismo, dicha disposición fija como límite a los montos que se pueden otorgar el equivalente al cincuenta por ciento del capital pagado y reservas de capital del banco de que se trate; se establece un plazo no mayor de treinta días calendario, sin prórroga, para los créditos de méri-to; y, se asegura que los adelantos estén debidamente garantizados23 y se cobren a tasas de interés punitivas que eviten el arbitraje de los recursos de banca central. Asimismo, a efecto de reforzar la función de prestamista de última instancia del Banco Central, se establece que únicamente se podrá otorgar, a un mismo banco, hasta un máximo de dos créditos en un período de doce meses.

C. FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA OPERATIVA

1. Junta Monetaria y Banco de Guatemala: relaciones operativas

En términos formales, la autonomía del Banco de Guatemala está consagrada en la propia Constitución Política de la República. En términos prácticos, la autonomía operativa del Banco de Guatemala está acotada en gran medida por su relación con la Junta Monetaria, cuya composición también está contemplada en la Carta Magna. La ley de 1946 carecía de una descripción precisa de las atribuciones operativas del Ban-co Central vis á vis las de la Junta Monetaria.

Afortunadamente, una clara distribución y distinción de responsabilidades entre

la Junta Monetaria y los distintos estamentos del Banco Central puede derivarse de los artículos 132 y 133 constitucionales que establecen, con respecto al sistema de banca central, que “Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la que depende el Banco de Guatemala, entidad autónoma con patrimonio propio” y que “La Junta Monetaria tendrá a su cargo la determinación de la política monetaria∗, cambiaria y

23 Debe ser garantía prendaria de crédito o garantía hipotecaria. * El subrayado corresponde al autor (N. de E.)

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crediticia del país, y velará por la liquidez y solvencia del sistema bancario nacional, asegurando la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional...”.* De los pre-ceptos transcritos se interpreta que a la Junta Monetaria, como máximo órgano direc-tor del sistema de banca central, corresponde determinar las políticas que deben apli-carse para cumplir el objetivo fundamental de mantener la estabilidad macroeconó-mica y, en consecuencia, corresponde al Banco de Guatemala, como entidad autóno-ma, ejecutar y hacer cumplir dicha política determinada por la Junta, a efecto de lo-grar el referido objetivo.

En este sentido, la nueva Ley Orgánica se enfoca a hacer explícito que, al corres-

ponder a la Junta Monetaria determinar y evaluar la política monetaria, cambiaria y crediticia del país (artículo 26, literal a), el Banco de Guatemala, por su parte, debe ejecutar dicha política, teniendo para ello la amplia facultad de utilizar los instrumen-tos de política monetaria que la ley pone a su disposición para alcanzar su objetivo fundamental. Para llevar a la práctica las decisiones sobre la ejecución de la política se crea un Comité de Ejecución que forma parte de la estructura orgánica de Banco Central.

Por lo tanto, la nueva ley establece una adecuada división del trabajo entre los

distintos actores que conforman el sistema de banca central. Como saben los econo-mistas, la adecuada división del trabajo genera economías y un aumento en la eficien-cia, razón por la cual resulta beneficioso que la Junta Monetaria, en cumplimiento de su mandato constitucional, sea quien determine la política monetaria, establezca las metas de política monetaria, y evalúe sistemáticamente su cumplimiento. A la vez, el Banco Central, también en cumplimiento de su mandato constitucional, sea quien eje-cute esa política a través de un Comité de Ejecución que haga suyo el mandato de la Junta Monetaria y lo aplique en medidas concretas de política monetaria.

Merece una mención especial la creación del referido Comité de Ejecución (artí-

culos 39 al 42 de la Ley Orgánica), cuyo propósito es que los procesos ejecutivos de toma de decisión en materia de política monetaria no recaigan exclusivamente sobre una persona (en este caso, el Presidente del Banco de Guatemala), sino que exista la oportunidad de que los temas sean discutidos y analizados por un grupo de personas, técnicamente calificadas, que evalúen los pros y contras de los posibles cursos de ac-ción a tomar, y que decidan al respecto en forma colegiada. La adopción de tales de-cisiones operativas por parte del Comité24 en ningún momento significa mermar las atribuciones de la Junta Monetaria o de su Presidente. Por el contrario, permite que tales decisiones sean colegiadas, estén debidamente razonadas, se tomen de forma oportuna y queden debidamente registradas. Todo ello redunda en beneficio de la rendición de cuentas por parte del Banco de Guatemala para con dicha Junta.

24 Nos referimos aquí a decisiones operativas tales como las que deben tomarse en relación al monto de OMAs a realizar, a la cantidad de divisas a comprar o a vender, al momento en que deben efectuarse tales operaciones, o a la forma de comunicar dichas decisiones al mercado.

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Otra innovación operativa introducida en la Ley Orgánica del Banco de Guate-mala (artículo 21) se refiere a la frecuencia con que han de realizarse las sesiones de Junta Monetaria. La ley de 1946 establecía sesiones obligatoriamente cada semana, sin importar que hubiese semanas en las que las circunstancias exigían más de una se-sión, en contraste con otras semanas en que no había grandes temas para discutir. La nueva ley da una mayor flexibilidad para que la Junta pueda determinar el número de veces que se reúna, cuantas veces lo estime necesario a la semana, o al mes, siempre que cumpla con un mínimo de dos veces al mes. Ello introduce mayor flexibilidad pa-ra que los técnicos y asesores logren conjuntar toda la información que la Junta Mo-netaria necesita para la toma de decisiones, y puedan elaborarse los estudios necesa-rios y llevarlos con antelación para que sean analizados por la Junta Monetaria.

Finalmente, conviene indicar que si bien la conformación de la Junta Monetaria,

de acuerdo al precepto constitucional, incluye la presencia de miembros designados por el Organismo Ejecutivo, por los bancos del sistema, por el sector empresarial, por la universidad estatal y por el Congreso, la Ley Orgánica especifica que estos deben actuar en función del interés nacional y del cumplimiento del objetivo fundamental del banco central, lo cual fortalece el concepto de autonomía operativa del instituto emisor. 2. Ejercicio de la Presidencia del Banco de Guatemala

En la Ley Orgánica que deja de tener vigencia el 1 de junio de 2002, se establecía

que la duración de la presidencia del Banco Central fuera de cuatro años, período que no correspondía al planteado originalmente en 1946 (que era de seis años), sino que obedeció a una modificación a dicha ley que se efectuó en 1970. En la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala se dejó invariable el período en cuatro años pero con la salvedad de que dicho período habrá de traslaparse con el período presidencial del Organismo Ejecutivo. Esto fortalece la autonomía de acción del presidente del Banco Central respecto a las decisiones políticas del Gobierno. En este sentido, el ar-tículo 28 de la nueva ley establece que el Presidente y el Vicepresidente de la Junta Monetaria y del Banco de Guatemala serán nombrados por el Presidente de la Repú-blica por un período de cuatro años. Loanterior, en combinación con lo que dispone el artículo 84 de la misma ley, relativo al inicio del primer ejercicio dentro del nuevo marco legal, asegura que se produzca el referido traslape.

El elemento que asegura el cumplimiento del traslape entre la presidencia del

banco central y la presidencia de la República es el relativo a las reglas que la nueva ley impone en materia de remoción del primero de los mencionados. Sobre el parti-cular, cabe indicar que las mejores prácticas de la banca central moderna señalan que la destitución del presidente y de los demás miembros de la junta de directores debe ser estrictamente legal en naturaleza y claramente establecida, evitando con ello cual-quier interferencia política. Para este efecto, la nueva Ley Orgánica delimita clara-mente las causales de remoción y se refiere, sin distinción, a todos los miembros de la Junta Monetaria (artículo 20). La única otra forma en que el presidente del Banco Central podría ser removido, es como consecuencia de un voto (por mayoría califica-

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da) del Congreso de la República derivado de un rechazo a los informes que aquél debe presentarle semestralmente.

Otro elemento innovador que redunda en una mayor autonomía operativa es el

constituido por el concepto de “protección legal”. contenido en el artículo 67 de la nueva ley. Dicha protección consiste en que los miembros de la Junta Monetaria y las autoridades y empleados del Banco de Guatemala contra quienes se planteen procesos o demandas judiciales derivados de actos y decisiones adoptados de conformidad con la ley en el ejercicio de sus atribuciones, tienen derecho a que el banco central cubra los gastos y costas que sean necesarios para su defensa. Ello fortalece la independencia de actuación de los funcionarios de cara a posibles presiones provenientes de personas o instituciones que se vean afectadas con la aplicación de las leyes reguladoras del sistema financiero.

D. FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMÍA ECONÓMICO-FINANCIERA

Como se indicó, uno de los pilares de un banco central eficiente es su autonomía fi-nanciera. Se entiende esta como la libertad del instituto emisor para efectuar sus operacio-nes monetarias, sin que las decisiones al respecto se vean obstaculizadas por asuntos con-cernientes a otras áreas de la política económica o gubernamental. Al respecto, un buen soporte de dicha autonomía lo constituye la prohibición al banco central de otorgar crédito al Gobierno, contenida en el artículo 133 de la Constitución Política de la República de Guatemala. También está recogida en el artículo 71 de la nueva Ley Orgánica.

Asimismo, la autonomía financiera de la institución se ve protegida en nueva Ley Or-

gánica al ser ésta conteste con la facultad constitucional del Banco de Guatemala de apro-bar su propio presupuesto. En efecto, el artículo 26 de la ley le confiere a la Junta Moneta-ria la atribución de aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Banco de Guatemala, y el artículo 34 manda al Gerente General a publicarlo en el diario oficial, todo lo cual no exime al banco central de cumplir con el requisito constitucional de remitir al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República dicho presupuesto, exclusivamente con propósitos de información (artículo 134 de la Constitución).

En adición a estos temas, la autonomía económico-financiera del banco central tiene

que ver, de manera muy especial, con la situación de su patrimonio. 1. Restablecimiento patrimonial del Banco de Guatemala

A raíz de las operaciones de estabilización monetaria que el Banco Central hubo

de realizar en la última década del siglo pasado, las cuales se orientaron a corregir las consecuencias monetarias generadas por los graves desequilibrios fiscales y por la concesión de subsidios cambiarios, ambos acontecidos en la década de los ochenta, el Banco de Guatemala adquirió un considerable monto de pasivos que generaron cos-tos, lo cual complicó la gestión de la política monetaria. En efecto, la persistente acumulación de pérdidas del Banco Central se constituyó en una restricción para la realización de operaciones de estabilización monetaria y un límite a la habilidad del mismo para cumplir con su objetivo fundamental. En ese sentido, el artículo 83 de la

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nueva ley establece que el Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas resti-tuya al Banco de Guatemala el costo acumulado de tales pérdidas, a fin de garantizar la autonomía financiera del mismo.

Dicha disposición obedece al hecho de que, en principio, el origen de las referi-

das pérdidas es netamente fiscal. En efecto, los déficits fiscales gigantescos que se produjeron en el pasado (especialmente entre los años 1979 y 1981), combinados con modificaciones previas a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala que prácticamente obligaban al banco central a financiarlos, ocasionaron graves desequilibrios moneta-rios y cambiarios. La monetización de tales déficit y la cobertura de los subsidios cambiarios que se adoptaron, generaron grandes excedentes de liquidez que hubieron de ser recogidos posteriormente mediante OMAs que ocasionaron costos y pérdidas al Banco Central.

Conviene recordar que las OMAs son una acción que el banco central emprende

en la búsqueda de objetivos de Estado, tales como el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y del poder adquisitivo de la moneda nacional. Todo ello coadyuva al mantenimiento del valor del ingreso y ahorro de las personas. En tal sentido, es vá-lido afirmar que las OMAs constituyen la ejecución de una política de Estado, que el Banco de Guatemala realiza por delegación del Estado, de conformidad con los artí-culos 132 y 134 de la Constitución Política de la República.

En ese espíritu, el referido artículo 83 de la Ley Orgánica del Banco de Guatema-

la establece que la Superintendencia de Bancos, con asistencia de especialistas inter-nacionales, realizará una auditoria para determinar los ajustes que se requieran para establecer el patrimonio del Banco Central. Dicha auditoría deberá ser realizada en un plazo no mayor de tres meses a partir de la vigencia de la ley. Tres meses a partir de la conclusión de la auditoría, el Ministerio de Finanzas Públicas restaurará el patri-monio del Banco de Guatemala, para lo cual emitirá títulos de deuda pública de largo plazo, con tasas de interés cero.

La referida operación significa una recapitalización del Banco Central por parte

del Estado (quien es su dueño), sin que el fisco incurra en costos perceptibles en el corto y mediano plazos (el vencimiento de los bonos podría ser a largo plazo, a tasa de interés cero). Además, coadyuva a transparentar el balance del Banco Central, lo cual contribuye a una mejor calificación de riesgo-país, tomando en cuenta que, con la nueva Ley Orgánica, el Banco Central estará sujeto a una auditoría externa. Un capital más sólido y un balance contable transparente permiten al Banco de Guatema-la operar de forma más eficiente, pues le dan mayor margen de maniobra en el uso de los instrumentos de política monetaria y posibilitan una mejor rendición de cuentas a la sociedad.

2. Mantenimiento y protección del capital del Banco Central

Las mejores prácticas de la banca central moderna relativas a su autonomía eco-nómico-financiera señalan la conveniencia de establecer claramente el tratamiento de las pérdidas y ganancias del banco, así como el mantenimiento y aumento de su capi-

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tal por parte del Gobierno. Este aspecto lo incorpora la nueva Ley Orgánica en los ar-tículos 8 y 9, donde se establece que las deficiencias o excedentes netos derivados de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia serán absorbidas por el Estado. Cabe indicar que tal disposición se circunscribe al llamado costo de política, pues con esto no solo se da independencia al Banco Central para utilizar, con flexibi-lidad, los instrumentos de política monetaria que considere adecuados para la conse-cución de su objetivo fundamental, sino que se evita que el mismo traslade al Estado los costos asociados a su administración interna, lo que limita la discrecionalidad del Banco Central en esta materia y promueve el uso racional de sus recursos.

Conviene hacer hincapié en que la absorción de las utilidades y de las pérdidas

del Banco Central por parte del fisco conlleva una serie de ventajas, entre las que pueden mencionarse las siguientes:

• Se transparenta el origen esencialmente fiscal de las pérdidas en que incurre el

Banco Central en cumplimiento de su mandato de lograr la estabilidad macroeco-nómica.

• Aumenta la eficiencia y la credibilidad de la política monetaria, al reducirse las restricciones que una situación patrimonial débil le puede imponer.

• Elimina la emisión inorgánica de dinero que generan las OMAs realizadas con do-cumentos emitidos por el propio Banco de Guatemala.

• Favorece la transparencia y la rendición de cuentas, al evidenciar en su balance y en el del fisco el resultado de sus operaciones.

• Permite que el Banco de Guatemala opere normalmente, tal como cualquier banco central en el mundo, utilizando títulos emitidos por el fisco para la realización de sus operaciones de estabilización monetaria.

• Permite que en el futuro el Banco Central traslade utilidades al fisco. Se prevé que, una vez saneado su patrimonio, las operaciones normales del Banco de Guatemala habrán de generar utilidades.

• Mejora la imagen externa del país pues, como se indicó, la sanidad patrimonial del banco central es un aspecto esencial en la calificación de riesgo-país de las princi-pales entidades calificadoras.

• Se cumple con los estándares internacionales y el Estado, como tal, se fortalece, ya que se adopta una práctica normalmente empleada a escala mundial.

E. ÉNFASIS SOBRE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Uno de los aspectos innovadores de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala es la inclusión de un Título VI (artículos del 60 al 64) que específicamente se refiere a la trans-parencia en la información, la divulgación y la rendición de cuentas.

1. Fortalecimiento de la transparencia

Como ya se mencionó, la singularidad y claridad del objetivo fundamental que su Ley Orgánica le confiere al Banco Central constituyen elementos esenciales para for-talecer la transparencia del instituto emisor. Adicionalmente, la nueva ley contiene

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otros elementos que se enfocan a dicho fin. Uno de esos elementos de transparencia está contenido en el artículo 63 de la Ley Orgánica. Ahí se establece que, con el obje-to de mantener una conveniente divulgación de las actuaciones de la Junta Monetaria, el Presidente deberá disponer la publicación de un resumen circunstanciado de dichas actuaciones cuando tengan implicaciones sobre la política monetaria. En el mismo orden de ideas, el artículo 64 dispone que el Banco de Guatemala deberá publicar en el diario oficial y en otro periódico las resoluciones que emita la Junta Monetaria para determinar la política monetaria, u otras resoluciones que sean de observancia general para los bancos.

En cuanto a la ejecución de la Política Monetaria, el artículo 61 establece la pu-

blicación, en forma semestral, de un informe de política monetaria que contenga una explicación de las operaciones realizadas para alcanzar el objetivo fundamental del Banco Central. Asimismo, el segundo párrafo del artículo 62 dispone que el Banco Central divulgue anualmente un estudio que contenga los aspectos más relevantes de la economía nacional. Asimismo, deberá divulgar las principales estadísticas ma-croeconómicas y la memoria de labores del Banco Central, el programa monetario, y la evaluación de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia, confor-me la periodicidad que determine la Junta Monetaria.

En materia de transparencia contable y administrativa, el artículo 34, inciso i, de

la Ley Orgánica establece la publicación del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Banco de Guatemala en el diario oficial; y, en el artículo 62 antes mencionado, se dispone que el Banco de Guatemala, en la segunda quincena de cada mes, publique su balance general correspondiente al fin del mes anterior, incluyendo notas explicativas y un desglose de los gastos administrativos. Asimismo, el Banco deberá dar a cono-cer al público, como mínimo una vez al año, los estados financieros en forma analíti-ca, verificados por auditor independiente, y la posición de los activos de reserva y los pasivos y compromisos en divisas. 2. Rendición de cuentas

En la Ley Orgánica del Banco de Guatemala se incluyen varias disposiciones que se refieren concretamente a la rendición de cuentas por parte del Banco Central. La más importante es la contenida en el artículo 60, que establece la obligación del Pre-sidente del Banco de Guatemala de comparecer semestralmente ante el Congreso de la República para rendir un informe sobre los resultados de la ejecución de la política monetaria. Tal disposición responde al principio de rendición de cuentas aplicado por la banca central moderna en el mundo, según el cual los gobernadores de los bancos centrales deben presentarse periódicamente ante una autoridad política electa (y a tra-vés de ella a toda la sociedad) para reportar sobre la ejecución de la política monetaria y el logro del objetivo fundamental de la misma. En el caso de Guatemala, esta dis-posición tiene una mayor trascendencia que en otras legislaciones, pues acarrea la po-sibilidad de que el Congreso, en caso de juzgar insatisfactorio el informe, pueda pedir la remoción del Presidente del Banco Central.

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Por otra parte, cabe recordar lo indicado respecto al Comité de Ejecución, el cual está obligado a dar cuenta de sus actuaciones a la Junta Monetaria y a registrar en ac-tas todo lo resuelto (artículos 40 y 41).

Asimismo, el artículo 62 mencionado arriba, relativo a la publicación de balances

elaborados conforme a normas internacionales y la sujeción del mismo a auditoría ex-terna, son elementos que también fortalecen y coadyuvan a la rendición de cuentas por parte del banco central.

V

NUEVA LEY MONETARIA: PRINCIPALES ASPECTOS

“Las actividades monetarias, bancarias y fi-nancieras, estarán organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulación de dinero y a la deuda pública. Dirigirá este sistema la Junta Monetaria de la que depende el Banco de Gua-temala, entidad autónoma con patrimonio pro-pio, que se regirá por su Ley Orgánica y la Ley Monetaria.”

Artículo 132, Constitución Política de la Repúbli-

ca de Guatemala

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A. RAZÓN DE SER DE LA LEY MONETARIA

La Ley Monetaria fue aprobada mediante Decreto 17-2002 del 24 de abril de 2002. Esta ley originalmente se había concebido que estuviera incluida dentro de la Ley Orgánica del Banco Central. Sin embargo, la Constitución Política de la República, en el artículo 132, establece que la banca central se va a regir por la Ley Orgánica del Banco de Guate-mala y por la Ley Monetaria. La mención explícita de ambas leyes en el texto constitucio-nal hacía obligatoria la existencia de una Ley Monetaria separada de la Ley Orgánica del Banco Central.

Para el efecto, se diseñó un cuerpo legal que unificara todas las disposiciones relacio-nadas con el curso legal de la moneda y su canje, con la convertibilidad de la misma, así como con la definición de las especies monetarias. Todos estos temas se incluyeron de manera que guardaran concordancia con lo establecido en la propia Ley Orgánica del Ban-co de Guatemala y en la Ley de Libre Negociación de Divisas, vigente desde mayo de 2001. Asimismo, la nueva Ley Monetaria no solo sustituye a la anterior ley que databa de 1946, sino que también reemplaza a la antigua Ley de Especies Monetarias.

En ese sentido, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) y la Ley

Monetaria (Decreto 17-2002) constituyen un marco integral que regula lo relativo a la emi-sión de la moneda nacional y al manejo de las reservas monetarias internacionales. En efec-to, la Ley Orgánica establece al Banco Central como el único emisor, otorga a su Presidente y a su Gerente la potestad de autorizar con su firma los billetes, le confiere al banco central la administración de las reservas monetarias internacionales. Todo ello es compatible con el contenido de la Ley Monetaria que se explica a continuación.

De manera similar, la Ley Monetaria, al garantizar la convertibilidad de la moneda y

la movilidad de capitales es compatible con la Ley de Libre Negociación de Divisas vigente desde 2001, la cual establece la libre disposición de divisas, el libre manejo de depósitos y cuentas en monedas extranjeras y la libre intermediación financiera en tales monedas.

B. PRINCIPALES ELEMENTOS DE LA NUEVA LEY MONETARIA

De acuerdo con la nueva Ley Monetaria, el Banco de Guatemala continúa siendo el único emisor de la moneda nacional, la que continúa denominándose Quetzal y se simboli-za por una letra “Q” mayúscula. La ley garantiza el uso de la moneda nacional como uni-

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dad de cuenta y como medio de pago en todo acto o negocio de contenido dinerario y esta-blece que el quetzal tendrá poder liberatorio de deudas, salvo que las partes convencional-mente dispongan lo contrario.

Por otra parte, la referida Ley Monetaria establece la obligación del Banco Central de

cambiar billetes y monedas nacionales de cualquier denominación por billetes o monedas nacionales, así como de amortizar y canjear las piezas nacionales que estén deterioradas.

En los aspectos de pagos internacionales, la nueva ley garantiza la libre convertibili-

dad externa de la moneda, así como la movilidad de capitales, aspectos que se orientan a generar confianza en los agentes económicos, a revestir de certeza jurídica las operaciones con divisas que éstos efectúen en el país, y a brindar condiciones apropiadas para promover la inversión extranjera directa y de portafolio en el país.

Por otra parte, la Ley Monetaria establece claramente la forma en que están constitui-

das las reservas monetarias internacionales del Banco de Guatemala, lo que es importante por motivos de transparencia y de certeza jurídica. Los componentes de dichas reservas se definen como oro, billetes y monedas extranjeros aceptados como medio de pago interna-cional, depósitos de divisas en el exterior, títulos o valores de primera clase emitidos por gobiernos o entidades determinados por la Junta Monetaria, Derechos Especiales de Giro, aportes a organismos financieros internacionales y otros activos que la Junta Monetaria determine. Asimismo, en una disposición que preserva el valor de las reservas de la nación, la ley prevé que las reservas monetarias internacionales son inembargables y no podrán ser objeto de medidas precautorias, administrativas ni judiciales.

En cuanto a las especies monetarias, la ley especifica las denominaciones y caracte-rísticas de los billetes, así como las denominaciones, diseños, aleaciones y tolerancia de las monedas metálicas. Tal disposición está redactada de tal manera que resulta conteste con el artículo 171 (h) de la Constitución Política que le otorga al Congreso de la República la atribución de “fijar las características de la moneda, con opinión de la Junta Monetaria”. Cabe indicar que, en previsión de las necesidades futuras del mercado, en el texto de la nueva ley se prevé la posibilidad de emitir, en adición a las denominaciones ya existentes, billetes de Q1 000, Q500 y Q200, así como monedas de Q5 y Q2.

VI

CONCLUSIÓN: LOS DESAFÍOS DEL FUTURO

“Las funciones del Banco de Guatemala serán las más elevadas y trascendentes que puede imaginarse, por cuanto habrán de tener pro-fundas repercusiones y puede decirse que de su manejo eficiente y de su dirección previsora y cauta depende en gran parte el porvenir eco-nómico de nuestra nacionalidad”

Manuel Noriega Morales

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La Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) contiene disposiciones

que fortalecen la autonomía del Banco Central y que permiten una mayor efectividad en el cumplimiento de su objetivo de lograr la estabilidad del nivel de precios. Esto es posible merced a que dichas disposiciones proporcionan un adecuado equilibrio entre la flexibili-dad y la disciplina del Banco Central. Flexibilidad en cuanto a que, evitando caer en una legislación de tipo reglamentarista, se le otorgan al Banco Central facultades amplias para aplicar los instrumentos de la política monetaria a su disposición. Disciplina en cuanto a que se especifican con precisión los límites para el uso de dichos instrumentos y se estable-ce la obligación de rendir cuentas respecto a tal uso.

Al respecto, resulta conveniente hacer dos acotaciones importantes. En primer lugar,

incluso en una situación en la que el marco legal e institucional del Banco de Guatemala ha adaptado sus funciones y campos de trabajo a su objetivo fundamental, con transparencia y credibilidad, la misión de la banca central es aún inherentemente compleja. El compromiso para con la estabilidad monetaria y financiera no puede ser perseguido al punto de eliminar la flexibilidad o discreción en el arte de diseñar e implementar la política monetaria. La experiencia muestra que en el mundo real, plagado de imperfecciones que no contemplan los modelos teóricos, la rigidez excesiva en la interpretación de la estabilidad de precios o en la confianza que se deposita en ciertas reglas mecánicas para el manejo monetario pue-den ser un remedio peor que la enfermedad.

En segundo lugar, si bien un banco central autónomo es un componente fundamental

para que exista credibilidad por parte del público en cuanto al compromiso que con la esta-bilidad deben tener las autoridades de Gobierno, no debe olvidarse que ningún grado de autonomía puede garantizar este objetivo si otras áreas de la política económica avanzan en rutas divergentes. De hecho, la autonomía y credibilidad del banco central no pueden por sí mismas ser la solución a las consecuencias de eventuales problemas de la política fiscal o a la falta de una adecuada estructura institucional del Estado.

La aplicación exitosa del nuevo marco legal del Banco de Guatemala y los frutos que

la misma rinda a la sociedad guatemalteca van a estar definidos, por una parte, por la forma en que dicha sociedad y sus dirigentes, tanto en el ámbito gubernamental como en el priva-do, comprendan la razón de ser del instituto emisor y su papel en la economía; y, por otra parte, por la lucidez e integridad con la que las autoridades, funcionarios y empleados de la banca central encaren los retos que impone el futuro y se adapten oportunamente a los sig-nos de los tiempos, sin desvirtuar los propósitos para los cuales fue creada la institución.

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La experiencia de la banca central alrededor del mundo para adaptarse a los cambios en el entorno indica que los retos que dichos cambios imponen no emergen todos al mismo tiempo ni con las mismas características en todos los países. La respuesta a este reto por parte del Banco de Guatemala en las décadas pasadas ha sido un proceso de prueba y error, a veces lento, para adaptarse a la velocidad de cambio del entorno. Los problemas que de-berá enfrentar en el futuro han de ser, como en el pasado, bastante complejos, por lo que las soluciones teóricas no serán fáciles de aplicar en la práctica. Es más, la historia de la banca central indica que las reformas más exitosas han sido aquellas que, al tiempo que incorpo-ran los últimos avances teóricos para enfrentar los retos, también preservan en lo posible la disciplina monetaria y las tradiciones de banca central.

Además de los retos de política monetaria que impone la búsqueda de la estabilidad

de precios como objetivo fundamental, el Banco Central también habrá de enfrentase a los retos que, por su parte, impone la transformación radical del ambiente financiero derivada de los fenómenos de liberalización y de innovación financieras. El impacto de esta trans-formación seguirá afectando al Banco de Guatemala, induciéndole a conferir una renovada importancia a salvaguardar la estabilidad del sistema de pagos como una función asociada al logro de su objetivo fundamental.

En efecto, los numerosos episodios de inestabilidad financiera en muchos países du-

rante la última década, por una parte, y el crecimiento de los volúmenes de transacciones y compensaciones monetarias, por otra, implican que debe conferírsele una atención especial a los riesgos crediticios y de liquidez que puedan surgir para el Banco de Guatemala como resultado de dichas transacciones. En términos de estrategia, la creciente internacionaliza-ción de las finanzas implica que cualquier modificación de las políticas y procedimientos domésticos de la banca central debe hacerse a la luz de los arreglos y estándares internacio-nales. En términos de proceso, a fin de tener éxito en el logro de la estabilidad monetaria y financiera, el Banco Central debe continuar privilegiando el uso de mecanismos que operen con (y no en contra de) las tendencias que definan las fuerzas del mercado.

El desafío clave para el Banco Central en los años venideros será continuar adaptando

sus políticas a un entorno que cambia rápidamente, a fin de preservar la estabilidad de pre-cios. La puesta en vigencia de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala es solo el inicio de un esfuerzo arduo en el campo operativo y de diseño institucional que le permita al Banco Central consolidar la institucionalidad lograda desde su fundación y atajar oportunamente los problemas futuros. Los principales factores operativos e institucionales en los que habrá de concentrar dicho esfuerzo en los años venideros se relacionan con los temas siguientes:

• Definición del marco operativo de la política monetaria. A fin de instituciona-lizar su estrategia para lograr el objetivo de estabilidad, el Banco Central debe de-finir periódicamente el marco operativo para llevar a cabo sus acciones de políti-ca, incluyendo la identificación de la variable objetivo o instrumental, la prioriza-ción de los instrumentos a utilizar, y una estrategia para comunicar al público sus intenciones y acciones de política monetaria. Por ejemplo, en el corto plazo, y dado el marco de flexibilidad que ofrece la nueva Ley Orgánica, es posible que el Banco de Guatemala deba definir si es conveniente adoptar un marco operativo

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del tipo denominado “metas de inflación”, el cual está en boga en países que man-tienen regímenes cambiarios flexibles.

• Inversión en recursos humanos. El éxito del Banco de Guatemala dependerá,

en gran medida, de la calidad y motivación de su personal. Por una parte, la mo-tivación es importante y debe mantenerse elevada, especialmente si se toma en cuenta que la naturaleza conservadora y muchas veces reactiva de las tareas del Banco Central pueden tener un impacto sobre las actitudes de los funcionarios y que, asimismo, las innovaciones tecnológicas en el sistema financiero hacen que los empleos en el sector financiero privado puedan ser no solo de mayor desafío, sino que también mejor remunerados. Por otra parte, y quizá más importante, es imprescindible mantener elevados niveles de destreza y experticia en el personal, a fin de apoyar el logro de los objetivos del Banco, por lo que los arreglos institu-cionales para la capacitación y la promoción de los empleados (particularmente del área técnica) deben ser constantemente actualizados y fortalecidos.

• Fortalecimiento institucional. Impulsado por la tecnología y por la tendencia

hacia un conocimiento especializado en la fuerza de trabajo, la organización del Banco Central deberá tender a basarse en la información, de manera que se com-ponga de especialistas que dirijan y disciplinen su propia actuación mediante la retroalimentación organizada del público, de las empresas del sector bancario y no bancario, de la academia y de los propios colegas. En tal sentido, la adminis-tración de los recursos operativos debe seguirse enfocando a la optimización de su uso, a fin de permitir que el Banco Central se fortalezca institucional y financie-ramente, lo cual coadyuvará a reforzar su autoridad moral, su independencia y su efectividad en la aplicación de la política monetaria.

• Comunicación con los mercados. Las estrategias para mejorar la transparencia

y la efectividad de la comunicación deben constituir una parte fundamental del quehacer del Banco Central, ya que contribuyen a que el mercado interprete co-rrectamente sus intenciones de política y, de esa manera, se facilite el logro de su objetivo fundamental. Para comunicar efectivamente sus intenciones de política monetaria, el Banco Central debe contar con mecanismos apropiados, desde los comunicados oficiales hasta el envío de señales a través del anuncio de sus metas o de su modo de operar. Es más, un una sociedad democrática, la transparencia y la rendición de cuentas son esenciales para que la independencia del banco central sea políticamente aceptable. El banco central necesita que el público esté cons-ciente de los beneficios de la estabilidad de precios, al tiempo que necesita comu-nicarse claramente con los mercados financieros para que estos interpreten ade-cuadamente las señales de política y hagan, así, más eficiente el mecanismo de transmisión de la misma.

• Relaciones con el Gobierno y con los bancos. Las relaciones del Banco Central

con otros actores del sistema macrofinanciero deben dirigirse conscientemente a promover el logro de sus objetivos de estabilidad. En tal sentido, las relaciones del Banco Central con el Ministerio de Finanzas Públicas deberán profundizarse y

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sistematizarse, dentro del nuevo marco legal que demanda la coordinación de las políticas en un ambiente de respeto a la autonomía institucional. Por su parte, las relaciones de la autoridad monetaria con los bancos del sistema deben ser multi-facéticas (como su autoridad, su banquero, su proveedor de efectivo, y el principal regulador de su mercado); en ellas, la actitud del Banco Central debe continuar propiciando el desarrollo de relaciones armoniosas, descansando, en lo posible, en la cooperación y en la persuasión antes que en el ejercicio de los poderes coerciti-vos de la autoridad monetaria. El Banco Central debe fortalecer y ampliar sus ca-nales de comunicación no solo con los bancos, sino también con la creciente ga-ma de instituciones financieras (a escala nacional e internacional) que participan en los mercados y que pueden afectar el logro de la estabilidad monetaria y finan-ciera.

• Cooperación con otros bancos centrales. La globalización y la alta movilidad

de capitales imponen retos importantes al desempeño de las políticas de estabili-dad monetaria y financiera. Los riesgos de contagio entre empresas transnaciona-les y entre países requiere que las autoridades monetarias de los distintos países estrechen sus lazos de comunicación, tanto en materia de información monetaria y financiera como de experiencias y decisiones de política, a fin de minimizar tales riesgos y coadyuvar a la preservación de condiciones macroeconómicas estables.

Tales son los desafíos previsibles en el futuro del Banco de Guatemala. Curiosamen-

te, las cualidades que semejantes desafíos requieren del Banco Central son, esencialmente, las mismas que inspiraron a los hacedores de la reforma de 1946 y que se resumen en con-tar con un banco central que tenga:

• capacidad de conducir la política monetaria con autonomía y efectividad; • un capital sólido, aportado por el Estado; • disponibilidad de instrumentos para adecuar los medios de pago a las necesidades

de la economía y alcanzar la estabilidad; • capacidad de respaldar los medios de pago con reservas internacionales adecua-

das; y, • autonomía respecto al Gobierno, pero que lo asesore y se coordine con otras polí-

ticas públicas. En ese sentido, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 16-2002) retoma

los altos valores que inspiraron a los fundadores del Banco Central en sus dos épocas ante-riores, y los plasma en un marco legal disciplinado, pero flexible, que permite la consolida-ción de un edificio institucional sólido y eficiente como los que tanto requiere la construc-ción de una nación democrática, aún escasa de instituciones, y a la vez contribuye, median-te el logro de su objetivo fundamental, al bienestar de todos los guatemaltecos.

Guatemala, mayo de 2002

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