Condición jurídica de los proveedores en la ley de protección al consumidor y al usuario(1995)

Antonieta Garrido de Cárdenas

Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho Docente e Investigador del Instituto de

Derecho Comparado

RESUMEN

El Estado contemporáneo, permite una vez más intervención de los particulares en la prestación de los diferentes servicios, así como en actividades de producción, fabricación, distribución, importación y comercialización de bienes. Es evidente que el Estado emergente es un "Estado Gerente", que persigue una prestación eficiente de servicios y de competencias de diferentes caracteres, compartidas entre la administración y los particulares, bajo un mismo fin: la satisfacción de las necesidades colectivas. En el dualismo distendido de lo público con lo privado, los particulares asumen un doble carácter. Administrados-Proveedores, condicionados en consecuencia a derechos y obligaciones, así como también prohibiciones y sanciones. En nuestro Sistema Económico destaca la protección sobre el destinatario del libre juego de la oferta y la demanda: consumidor y usuario, creándose fórmulas tendentes a proteger al consumidor de las acciones de la oferta, las cuales devienen de los proveedores. Sin embargo, el proveedor y el consumidor son sujetos que coexisten en una misma relación jurídica; de allí que la intención de la presente investigación se encuentre dirigida analizar la situación jurídica del Proveedor y su condición de administrado en el Derecho Venezolano, y en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995). PALABRAS CLAVES Oferta, Demanda, Protección, Sistema Económico, Mercado, Proveedor, Usuario, Restricción, Derechos, Penalización

"La educación no consiste en llenar un balde, sino en encender una hoguera".

William Butler Yeats Introducción El principio de la libertad económica constituye uno de los ejes fundamentales de todo sistema democrático. En efecto, frente al marco de las diferentes actividades que al Estado le corresponde desarrollar, surge en un nivel de libre competencia la actividad económica de los particulares, que hoy día se nos presenta tanto a nivel de los particulares entre sí, como a nivel de los particulares frente al Estado Empresario. El Estado contemporáneo permite cada vez más, la intervención de los particulares en la prestación de los diferentes servicios, así como en actividades de producción, fabricación, distribución, importación y comercialización de bienes. Esta tendencia ha tomado auge en nuestro país a raíz del proceso de descentralización administrativa, que desde 1989 ha marcado la historia del llamado por los sociólogos redescubrimiento del federalismo. En efecto, Estado,

que está emergiendo de ese proceso, es un Estado Gerente, que persigue una prestación eficiente de servicios y de competencias de carácter administrativo, en manos no sólo de la administración sino también de los particulares, dirigida a satisfacer las necesidades colectivas. Los procesos de privatización, desconcentración y descentralización administrativa, han puesto cada vez más en manos de la empresa privada las actividades económicas y de prestación de servicios, que ab-initio correspondían al Estado, reservándose éste para sí aquellas actividades que por su esencia o naturaleza no puede ser llevadas a cabo por los particulares. Es un dualismo distendido de lo público en lo privado, que seguramente corresponderá dilucidar a los juristas en la próxima década. Tendencia que ha conllevado a una fragmentación en la toma de decisiones, a una pérdida del control administrativo por parte de los órganos competentes, y a un alto índice de corrupción administrativa; consecuencias lógicas de un proceso en marcha y las cuales no nos corresponde determinar en este momento. Los particulares prestadores y suministradores de servicios, asumen el Derecho positivo venezolano, un doble carácter: del, de Administrados-Proveedores. Quiere decir que como administrados, le corresponden los Derechos y Obligaciones de todo ciudadano que entra a formar parte de una relación jurídico-administrativa, pero a la vez, en su condición de proveedores, las prohibiciones y sanciones que la ley estipula, y el sometimiento al poder de policía que le corresponde a la Administración. Como señala García de Enterría, "en el actual Derecho Administrativo, el ciudadano es hoy no sólo titular de situaciones jurídicas pasivas, sino con la misma normalidad un sujeto activo frente a la Administración". (García, 1995:p.18) Los proveedores están constituidos en nuestra legislación, por personas naturales o jurídicas, que en el ejercicio de diferentes actividades económicas, se encuentran inmersos por voluntad expresa de la ley en un cúmulo de prohibiciones y de obligaciones frente a los consumidores y usuarios, que se presentan como verdaderos débiles jurídicos. Convencido de esta circunstancia, el legislador venezolano en la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), establece todo un procedimiento de carácter administrativo que no tiene otro sentido que comprobar las infracciones que aparentemente comete el proveedor e imputarle la respectiva responsabilidad con la sanción a que haya lugar. Previendo igualmente el legislador, el conocimiento por parte de la Jurisdicción Penal ordinaria de hechos calificados en la precitada ley como delitos. Es la situación jurídica del Proveedor y su condición de administrado frente a la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), el tema objeto del análisis que realizaremos a continuación, estructurado en los siguientes objetivos y metodología. l. Marco teórico 1. Antecedentes El Derecho Positivo venezolano se ha mantenido durante muchos años vigilante del proceso de la oferta y la demanda. En efecto, por una parte la Constitución Nacional (1961) ha estipulado "los principios consagratorios de la libertad económica", y por la otra el legislador ha estructurado formas para proteger al destinatario final del ejercicio de esas libertades económicas, vale decir, los consumidores y los usuarios.

En efecto, con anterioridad a la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), ya en nuestro país se habían puesto en práctica algunos instrumentos jurídicos dirigidos a la protección del consumidor. En este sentido pueden citarse: El Decreto No. 176 del 15 de agosto de 1944, promulgado por el Presidente Medina Angarita, que crea la Comisión Nacional de Abastecimiento, la cual actuaría en tres áreas específicas: Precios, Transporte y Comercio Exterior. Se autoriza al Ejecutivo Nacional, en vista de la protección de la economía nacional, a regular el comercio exterior y a proteger la producción nacional; y en vista de la protección a la vida económica, a fijar precios, regular el uso de los artículos de primera necesidad y regular los arrendamientos. Posteriormente en 1947 se promulga la Ley contra el Acaparamiento y la Especulación, dirigida a controlar el alza de los precios de los artículos declarados o que se declararan de primera necesidad. En agosto de 1947 se promulga la Ley de Protección al Consumidor, con el reconocimiento expreso del legislador de que al consumidor hay que protegerlo; surge en la misma ley la llamada Superintendencia de Protección al Consumidor, organismo éste que como su nombre lo indica tenía por misión fundamental cuidar que las reglas del mercado no se distorsionaran. En su articulado se califican los bienes de primera necesidad, de los que no lo son; igualmente otorga competencias al Gobierno Nacional para establecer medidas reguladoras sobre la producción y comercialización de bienes de primera necesidad, e incorpora normativas relativas a los delitos de acaparamiento y especulación. Ley que se mantiene vigente hasta 1992, cuando es modificada por una nueva ley que la deroga, y hace otro tanto con la ley contra el Acaparamiento y la Especulación, de 1947. La Ley de Protección al Consumidor del 21 de mayo de 1992, mejora sustancialmente el contenido de la ley de 1974, pues reconoce en forma expresa los Derechos del Consumidor como irrenunciables; considerándose como nulas las estipulaciones que establezcan la renuncia a tales derecho o el compromiso de no ejercerlos en instancias administrativas o jurisdiccionales. Pueden destacarse como aspectos más relevantes de esta ley, los siguientes: Por primera vez el legislador define al consumidor, precisa de esa manera el beneficiario

de la misma. Creas el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (IDEC), otorgándole autonomía funcional, privilegio de la cual no gozaba la Superintendencia de Protección al Consumidor. Define a los marcajes de precios, y el trabajo abusivo, arbitrario y discriminatorio. Y Establece procesos judiciales y procedimientos de carácter administrativo contra los ilícitos administrativos cometidos por los proveedores.

Sin embargo, su duración es muy breve, ya que el 18 de abril de 1995 es promulgada la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, sobre la cual versa el presente análisis y cuyo contenido en consecuencia conoceremos en la medida de su desarrollo. 2. Motivación de la Investigación En la breve reseña histórica que hemos efectuado, destaca en nuestro sistema económico la protección que realiza la legislación venezolana sobre el destinatario del libre juego de la oferta y la demanda, el cual a partir de la ley de 1995 se le denomina consumidor y usuario. En otras

palabras, nuestro legislador históricamente ha estructurado una serie de fórmulas tendentes a proteger al consumidor de las acciones de la oferta, las cuales devienen de los proveedores. La Dirección de la Escuela de Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Carabobo, ha invitado cordialmente a todos sus profesores e investigadores a participar en la publicación de la Revista No. 57, la cual constituye una Edición Especial con motivo del Cuadragésimo Aniversario de su Primera Publicación. Como profesora e investigadora de esta Casa de Estudios no podía negarme a participar y aportar un Trabajo de Investigación que constituya un motivo de inducción al análisis de la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), dada su novedad, sus deficiencias, y los escasos estudios que acerca de la misma existen. Siendo, que de la denominación de la misma Ley se deduce que su contenido es fundamentalmente proteccionista de los derechos del consumidor y del usuario, y habida cuenta que el proveedor también es un administrado, cabe preguntarse: ¿Y cuáles son los Derechos de los Proveedores en esta relación dual de oferta y demanda? ¿Cuál es su situación jurídica con respecto a la Administración? ¿Cómo llega a establecerse esa relación que dibuja a todas luces una confrontación entre dos administrados frente a la cual la Administración aparece como un elemento conciliador? Y finalmente: ¿Establece nuestro legislador un Proceso y un Procedimiento Administrativo específico dirigido a la protección de los derechos de los Proveedores? Son las respuestas a estas interrogantes el motivo fundamental del análisis propuesto. 3. Objetivos de la Investigación 3.a Objetivo General Analizar la situación jurídica de los Proveedores como Administrado en la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), específicamente en lo que concierne a los Procesos Administrativos y Penales. 3.b Objetivos Específicos

1. Estructurar a partir del principio de la Libertad económica y del Sistema de economía mixta, el fundamento en el Derecho Positivo venezolano de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

2. Determinar la noción de Proveedor en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. 3. Descubrir los Derechos que como administrador corresponden a los Proveedores en el

Derecho Positivo venezolano. 4. Analizar el funcionamiento del Organo Administrativo, encargado de velar por el

cumplimiento de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. 5. Estudiar la situación jurídica de los proveedores en la relación que se establece con la

Administración y con los usuarios, con motivo del libre juego de la oferta y la demanda. 6. Analizar la situación jurídica de los proveedores, en los procesos y procedimientos

administrativos y penales estipulados en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995).

4. Estrategia Metodológica La investigación propuesta será realizada en un nivel teórico práctico, teniendo como base fundamental la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), e igualmente contará con una investigación de campo, que tendrá como referencia empírica los procesos y procedimientos administrativos llevados a cabo en la sede del Instituto Regional del Estado Carabobo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario. II. La libertad económica y el sistema de economía mixta como fundamento a la consagración en el derecho positivo venezolano de la ley de protección al consumidor y al usuario (1995) 1. Reseña Histórica El sistema económico venezolano, consagrado en la Constitución como un sistema de economía mixta, es producto de una larga evolución del Estado Liberal en Venezuela, desde el origen de nuestra República en 1811 hasta nuestros días. El Estado que emerge en 1811, es producto del naciente Estado liberal europeo. El liberalismo económico es la tendencia que mejor se adapta a la burguesía criolla, clase social que en las antiguas colonias había asumido el poder. Brewer Carías cita: "como una de las manifestaciones características del Liberalismo manchesteriano en Venezuela, debe destacarse la `Ley de Contratos' o Ley del 10 de abril de 1834"..... en la cual "se planteaba la absoluta libertad de contratos y particularmente la libertad absoluta de los contratos de préstamos de dinero, de acuerdo a la ley, en éstos no había límite a los intereses, pues el prestamista podía cobrar cualquier interés que quisiera y se excluía toda protección a los derechos del deudor, en cualquier forma, para el cobro de las deudas". (Brewer, 1984:p. 254) Después de la Guerra Federal, la faz del Estado Liberal comienza a cambiar. Con la creación en 1864 del Ministerio de Fomento, se inicia un proceso de transformación administrativa por los nuevos fines que el Estado asume. Nos situamos en esta época en un Estado constructor de infraestructuras, pero que a la vez otorgaba privilegios o concesiones ferrocarrileras a particulares, específicamente a Empresas extranjeras. Sistema que encuentra un fundamento constitucional, en todas las Constituciones desde 1811 y que consagra la libertad económica en términos absolutos. Permanece así hasta 1909, cuando la Constitución Gomecista estableció por primera vez la posibilidad de limitar la libertad económica, por razones que exigieran el orden público y las buenas costumbres. En 1939, como consecuencia de la restricción en nuestro país a las libertades económicas, el Estado comienza a regular por la vía de los Decretos-leyes innumerables campos de la economía. Y así, el Estado venezolano emerge, como un Estado intervencionista que condiciona la vida económica y social, en la cual existiendo un sistema de economía mixta, fundamentado en la libertad económica, ésta sin embargo, se somete a las limitaciones que la ley establezca en razón del interés social de la actividad económica o de la conveniencia nacional para decretar una reserva. Esta tendencia sufre una profunda transformación con el advenimiento de la riqueza petrolera. Pues a la vez que el Estado asume la prestación de los diferentes servicios públicos, se reserva para sí determinadas actividades en las cuales no opera el principio de la libertad económica,

pues los particulares no pueden intervenir en su ejecución. Es el caso específico de las industrias del petróleo, del gas y del hierro. A partir de 1947, el "Estado asume otra faceta, la del Estado planificador y por tanto, ordenador del proceso económico y social." (Brewer C., 1984:p. 259) En efecto, los ingresos del Estado como consecuencia de la renta petrolera exige un Estado que debe comportarse como un distribuidor de riquezas. Llegamos así, a la Constitución Nacional de 1961, en la que además de consagrarse la libertad económica, se estipula un régimen de protección a los débiles económicos. En este sentido, el sistema de economía mixta que se consagra, permite que los particulares y el Estado puedan ser propietarios de los medios de producción, mas sin embargo, el Estado no actúa subsidiariamente, en el sentido que pudiera actuar sólo cuando los particulares no lo hicieran, sino que lo hace por derecho propio en las áreas económicas que estime conveniente por razones de interés social. El Derecho Positivo venezolano ha estructura igualmente todo un cuerpo normativo, que permite la protección jurídica del ciudadano (consumidores y usuarios) frente al ejercicio de esas libertades económicas. Es así como se promulgan en nuestro país la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), y la Ley para Promover y, Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia (1992). Veamos cómo se concreta esta protección jurídica: 2. Limitaciones del Estado a la Libertad Económica "Las limitaciones a la libertad económica de los particulares están directamente relacionadas con las potestades interventoras que el ordenamiento jurídico ha venido dando al Estado. Aquí también la situación actual de las regulaciones jurídico-administrativas de la libertad económica, está condicionada por los dos extremos de la balanza con la cual opera el derecho administrativo: potestades públicas y derechos de los individuos, garantizados y limitados".(Brewer C., 1984:p. 344) La cita textual del Maestro Brewer refleja la conducta que ha asumido nuestro legislador en materia económica: por un lado se estatuye un sistema de economía mixta, en el cual el Estado se comporta como un empresario, pero por el otro, y en razón de las potestades públicas de las cuales está investido, a la vez que regula el sistema económico permitiendo la libre participación de los particulares, limita su ejercicio, y crea los organismos administrativos encargados de controlarlo. Dentro de las limitaciones al ejercicio de la actividad económica, pueden citarse:

a) Regulaciones al proceso económico, al proceso de inversión y a las actividades industriales, comerciales, crediticias y de seguros, por razones de interés social.

b) Regulaciones que inciden en la protección contra los abusos de la libertad económica, los precios, el acaparamiento, la especulación y la usura.

c) Luchas contra los Monopolios. A su vez, las limitaciones a la libertad económica, en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, están representadas:

a) Por el señalamiento expreso de su objeto fundamental, cual es la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.

b) Por el conjunto de obligaciones, prohibiciones y sanciones de las cuales se rodea a los proveedores.

c) Por el Proceso Penal y el Procedimiento Administrativo, que la misma ley se encarga de regular, garantizando que se apliquen en forma efectiva las sanciones contra los ilícitos administrativos de los proveedores.

d) Por la creación del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), como organismo adscrito al Ministerio de Fomento, con competencia para... "Art. 72 ....administrar la aplicación de la presente Ley y su Reglamento, así como cualesquiera otras disposiciones que el Ejecutivo Nacional dictare en el ejercicio de las funciones que le estén atribuidas".

En la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, el bien tutelado es justamente, la libre competencia, destacando la Superintendencia de Procompetencia que el concepto de la libre competencia establecido por la ley, presupone que las empresas no pueden influir sobre los precios del mercado, o lo que es igual, que no impongan condiciones en las relaciones de intercambio. De esta manera es lógico que la ley prohíba cualquier circunstancia que se origine con motivo de la elevación significativa de los precios, por encima de sus costos. Cualquier acción que apunta hacia la creación de poder de merado, será contraria a la libre competencia (Resolución Procompetencia No. 0022/94,11-04-94). Es importante destacar que, cuando precedentemente hice referencia al señalamiento en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y de Procesos Penales y Procedimientos Administrativos, éstos, si bien es cierto que operan como una garantía al derecho de los consumidores y usuarios, de que las infracciones que se cometan como consecuencia de libre juego de la oferta y la demanda serán sancionadas, también representan para el Proveedor una garantía al Derecho Constitucional al debido proceso, entendido al decir de John Rawls, como aquel "razonablemente estructurado para averiguar la verdad, de formas consistentes con las otras finalidades del ordenamiento jurídico, en cuanto a determinar si se ha dado alguna violación legal y en qué circunstancias", (Hoyos, 1996:p. 4) que aún en el caso de que se trate de un Procedimiento Administrativo, permite, como señala Hoyos, una cierta "judicialización" del mismo, que conlleva al reconocimiento del derecho a la defensa, que en el caso del la ley in comento corresponde al proveedor. 3. Fundamento Constitucional Señala Ambrosio Oropeza, en un criterio que compartimos, que: "El Capítulo V de la nueva Constitución no corresponde exactamente al enunciado que intitula `Derechos Económicos'. En realidad sólo una pequeña parte de las disposiciones del mencionado capítulo se refieren a tales derechos, que junto con los sociales, completan el antiguo cuadro de los derechos individuales con las modificaciones que éstos sufren en la nueva organización jurídica de la sociedad". (Oropeza, 1992:p. 316) A tal efecto, la Constitución de la República de Venezuela establece un régimen económico fundamentado en principios de justicia social, dirigido a asegurar a toda la colectividad una existencia digna y provechosa (Art. 95), y en su artículo 96 consagra el principio fundamental de la libertad económica, cuando dispone:

"Art. 96: Todos pueden dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes por razones de seguridad, de sanidad u otras de interés social. La ley dictará normas para impedir la usura, la indebida elevación de los precios, y en general las maniobras abusivas encaminadas a obstruir o restringir la libertad económica". Siguiendo este orden constitucional, nuestro ordenamiento jurídico ha regulado las actividades lucrativas estableciendo limitaciones importantes a la libertad económica. En primer lugar, limitaciones por razones de orden público y de interés social, tales como: Regulaciones en el proceso de inversión, regulaciones a las actividades industriales, regulaciones a las actividades crediticias y de seguros, regulaciones a las actividades comerciales; y en segundo lugar, limitaciones derivadas de la protección contra los abusos de la libertad económica, dentro de las que destacan: Regulación de precios, Regulación contra el acaparamiento y la especulación, Prohibición contra los monopolios, y en tercer lugar, y más recientemente el régimen legal para promover y proteger la libre competencia. La disposición constitucional transcrita, reproduce la antigua libertad de industria y comercio de las anteriores Constituciones, con las mismas excepciones relacionadas con las buenas costumbres y el interés general. En consecuencia, a nadie podrá prohibírsele el ejercicio de la profesión que libremente haya escogido, siempre que sea lícita, y se exceptúan el uso de las armas de guerra. ("Sólo el Estado puede usar armas de guerra" y "todas las que existan, se fabriquen o se introduzcan al país pasarán a la propiedad de la República sin indemnizaciones ni proceso. La fabricación, comercio y uso de otras armas será reglamentada de acuerdo a la Ley". (Art. 133) Por razones de sanidad está prohibido el comercio de drogas y de medicinas no aprobadas por el gobierno, así como el ejercicio de determinadas industrias por motivos de conveniencia nacional, o sea, los monopolios estatales y a los cuales ya hicimos referencia. Es el sistema de Libre Empresa dentro de un régimen de Economía Mixta de Mercado, lo que excluye la intervención ilimitada del Estado y la posesión de éste de todas las fuentes de producción, como ocurre en los países socialistas. Nada impide la injerencia del Estado en el dominio de las actividades privadas, con el objeto de planificar, racionalizar y fomentar la producción, y regular la distribución y consumo de la riqueza. De esta manera, se prevé que por falta de disposiciones oportunas, determinados productos desaparezcan o se encarezcan en los mercados de consumo, mientras que esos mismos productos en otras épocas del año se ofrecen en abundancia a los consumidores. Los principios constitucionales que inspiran el Sistema de Libre Empresa en un Régimen de Economía de Mercado, constituyen una prueba de que la iniciativa privada es uno de los viejos derechos individuales que ha sufrido las transformaciones de la nueva organización social, al perderse el carácter absolutista de las antiguas declaraciones de derechos. En efecto, modernamente la iniciativa privada como derecho está sometida, no sólo a las limitaciones relacionadas con la licitud de las profesiones, sino a las que se derivan del interés social, expresión extensa que comprende desde las industrias que el Estado puede reservarse, hasta la obligación para las empresas y proveedores en general de someterse a las regulaciones y planificaciones legales, con el fin de conservar el equilibrio entre la oferta y la demanda. Así como el constituyente estipula un Sistema de Libre Empresa, simultáneamente autorizan y sin que ello pueda llegar a tacharse de inconstitucionalidad, a que fuerzas políticas en función del gobierno ensayen políticas económicas del más variado signo, sean éstas aperturistas al libre

mercado, sean con énfasis en la mayor intervención del Estado. Necesaria esta sumisión de la Economía al Derecho, para que la ética pueda renovar el disperso mundo económico y transfigurarlo si es preciso; es por ello que traemos a colación el criterio de Lino Rodríguez Arias-Bustamante, cuando afirma: "La economía es tan abstracta como lo es el Derecho, pero éste es portador del universal jurídico capaz de ordenar las particulares relaciones económicas, haciendo de ellas un ordenamiento que se asienta sobre una base moral. La economía es, por lo que constituye, sólo una parte de la materia regulada por derecho". (Rodríguez-Arias Bustamante, 1961: p. 412) En este orden de ideas, entendemos las limitaciones a la libertad económica como una garantía de orden público y económico, aún cuando lo que se persigue sea la protección a esa libertad económica. En efecto, debe configurarse la economía como una relación interhumana para la planificación y el intercambio de los bienes, dentro de una lógica subordinación al Derecho, el cual se va a erigir frente a aquélla, como el ordenador en el ámbito de una jerarquía de valores, que responden a las exigencias de la naturaleza humana. La Resolución No. 02-93 del 17-05-93, dictada por la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, señala al respecto: "La libertad económica no sólo está sujeto a las limitaciones derivadas de su `función social' cuyo principio rector establece la Constitución en su Artículo 95 al señalar los principios de justicia social sobre los cuales se asentará el régimen económico de la República. También el derecho a la libertad individual, como todo derecho, está sujeto a las limitaciones naturales derivadas de su propio ejercicio, de modo que no pueda extenderse de forma tal que restrinja el derecho de los demás. De esta manera, el derecho encuentra sus linderos naturales en los límites impuestos por la buena fe o por el objeto en vista del cual se asigna tal derecho a un sujeto". III. Ambito de aplicación de la ley de protección al consumidor y al usuario (1995) 1. La Noción de Proveedor en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995) El Artículo 3° de la Ley expresa: "Art. 3°.- A los efectos de esta ley se consideran proveedores a las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que desarrollen actividades de producción, fabricación, importación, distribución, comercialización de bienes, prestación de servicios a consumidores o usuarios por los que cobren precios o tarifas". Esta disposición pareciera que definiera la noción de Proveedor, y decimos pareciera porque aún cuando en la misma destacan los elementos fundamentales que nos sitúan frente a una persona natural o jurídica que puede gozar de tal denominación, sin embargo de la lectura de la misma ley deriva para el intérprete, la falta de uniformidad, precisión y divergencia de criterios por parte del legislador, en lo que debe entenderse por Proveedor. Detengámonos en efecto en algunas disposiciones que nos permiten constatar tal afirmación: Art. 18: "Contrato de Adhesión es aquel... establecido unilateralmente por el proveedor de bienes o servicios..." (Destacado A.G. de C.)

Art. 31: " El Ministerio que tenga asignada la competencia en materia de precios y tarifas podrá requerir de los productores, importadores, comercializadores o prestadores de servicios..." (Destacadado A.G. de C.) Art. 52: "Corresponde al fabricante o importador de bienes, comerciante con marca propia o prestador de servicios..." (Destacado A.G. de C.) Art. 60: "Los expendedores de bienes y servicios nacionales o extranjeros..." (Destacado A.G. de C.) Art. 67: "Las empresas dedicadas a la compraventa de bienes usados, considerados de naturaleza duradera... " (Destacado A.G. de C.) Art. 68: "Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la reparación de cualquier clase de bienes..." Art. 81: "En consecuencia, cualquier interesado o perjudicado en sus derechos e intereses legítimos podrá acudir a estos organismos a exponer las irregularidades e ilícitos inmobiliarios y de otra índole que hubieran cometido las personas dedicadas a la promoción, construcción, comercialización, arrendamiento o financiamiento de viviendas e inmuebles..." (Destacado A.G. de C.) Ultima parte del Art. 84: "Igualmente el consumidor y el usuario, podrán exigir de toda empresa que otorgue servicios de cualquier naturaleza, información, costo y garantía del servicio a can-celar"... (Destacado A.G. de C.) Estamos convencidos que si continuamos tratando de descubrir acerca de que por Proveedor debemos entender en la Ley in comento, seguramente aflorará otra serie de nociones que dificultarán cada vez más el análisis propuesto. De las disposiciones transcrita pretendemos subsumir los elementos que en la intención del legislador caracterizan el concepto de Proveedor: el Elemento Subjetivo, el Elemento Objetivo, el Beneficiario, y la Contraprestación Económica. a. Elemento Subjetivo Se consideran como Proveedores a los efectos de la ley: Personas Naturales o Jurídicas de carácter Público o privado. Significa ello que el proveedor puede ser una persona natural o bien, constituida y organizada como una persona jurídica (empresa), pudiendo tener esta dualidad de ser pública y privada según su constitución. A este respecto cabe destacar que seguramente el legislador no ha sido ajeno a las discusiones que hoy día se han planteado, en cuanto a la delimitación de lo público y lo privado y por ello, haciendo abstracción del tema, pues como señala Brewer-Carías: "siempre ha habido una ínter aplicación del derecho administrativo y del derecho privado a la Administración Pública, pero el problema siempre, ha sido el determinar las fronteras y la intensidad de su respectiva aplicación",(Brewer, 1996: p. 25) y por cuanto tratar de desarrollarlo, por sí mismo constituiría un trabajo monográfico, debemos precisar que a los efectos de determinar la naturaleza jurídica del proveedor como persona pública o privada, será necesario acudir, en caso de no tratarse de una persona natural, al Acta Constitutiva del ente que tenemos frente a nosotros, y ella nos determinará su carácter de público o privado, así como la naturaleza de la actividad que desarrolla. Es bueno tener presente que, en ocasiones, personas de carácter público y privado actúan como proveedores de un mismo servicio; ejemplo de ello son algunas empresas proveedoras de un mismo servicio que desarrollan su actividad económica a través de Programas Alimentarios patrocinados por el Estado. El reciente caso suscitado en el Distrito Federal, en el cual un número considerable de niños resultaron intoxicados por el manejo inadecuado, en un programa alimentario de la Gobernación de esa entidad Federal, ha generado

polémicas en torno a la imputación de responsabilidades. A nuestra manera de entender, en este caso tan proveedor es el Estado como los particulares; por tanto, la responsabilidad patrimonial por el daño ocasionado abarcaría ambos. Expendedores de Bienes y Servicios, Nacionales o Extranjeros. De acuerdo con el Diccionario Larousse, es expendedor el que gasta o expende / Persona que vende al por menor objetos propios o de otro / Persona que pone en circulación moneda falsa. Si nos ceñimos lo señalado, proveedor también puede ser un consumidor (el que gasta) de bienes o servicios, y en eso estamos de acuerdo con el legislador, pues no siempre el proveedor se en-cuentra en una relación de oferta; habrá innumerables circunstancias en el que se ubique del lado de la demanda, en cuyo caso asume el papel de consumidor o usuario, y la actividad económica que realiza puede abarcar el expendio de productos propios o ajenos. En este último caso hacemos referencia específica a los administradores y encargados de establecimientos comerciales e industriales. Pero no siempre al por menor; también los mayoristas son expendedores y en consecuencia Proveedores. Pensemos por ejemplo, en MAKRO. Empresas dedicadas a la Compra-venta de Bienes usados de naturaleza duradera y aquellas que otorguen servicios de cualquier naturaleza. Son nociones a determinar ante la situación que se plantee. Bienes usados de naturaleza duradera serían aquellos opuestos a los bienes perecederos. La definición de bien usado, es un criterio subjetivo que a nuestra manera de entender se hace palpable u objetivo de acuerdo a la óptica del sujeto involucrado. Es decir, seguramente no será lo mismo un bien usado para quien lo está suministrando (proveedor), que para quien lo está utilizando o lo pretenda utilizar (usuario). Cuestión que indiscutiblemente puede dar lugar a la comisión de hechos ilícitos y a la aplicación por parte del órgano competente, de la sanción correspondiente. Respecto a las Empresas que otorguen servicios de cualquier naturaleza, es una noción imprecisa de nuestro legislador, que pudiera encuadrarse dentro de los llamados conceptos jurídicos indeterminados. Pues de una parte nos correspondería, a los efectos de determinar la condición de proveedor, el carácter de la Empresa. En efecto, pudiera tratarse de una Empresa Pública nacional, estatal o municipal) o Privada. Y por la otra, el servicio que se otorga, pudiendo ser como dice el legislador, de cualquier naturaleza, comprendería desde la prestación de un servicio público hasta tratando de establecer un límite, la venta ambulante de alimentos. Pensemos, por ejemplo: ¿No podríamos llamar empresarios a los propietarios de vehículos que expenden perros calientes o hamburguesas? Creemos que sí; son empresarios y además prestan un servicio. En consecuencia deben sumirse a toda la normativa legal al respecto. Los comerciantes con marca propia. Estarían ubicados en este renglón las diferentes firmas comerciales establecidas conforme a lo pautado en el Código de Comercio. Las personas dedicadas a la promoción, construcción, comercialización, arrendamiento o financiamiento de viviendas e inmuebles. Pensamos que en lo que concierne a las actividades comerciales de carácter inmobiliario, nuestro legislador ha previsto una serie de circunstancias producto de la dinámica en la compra, venta, uso y construcción de inmuebles. Así, serán proveedores tanto las Empresas constructoras de viviendas, los financistas (aquí cabrían las entidades bancarias), como los promotores en la venta de los mismos (por ejemplo las Empresas inmobiliarias que actúan como intermediarios de la oferta y la demanda). Es interesante la determinación del contrato de arrendamiento, a los efectos de la ley que comentamos. En efecto, al calificar la ley al arrendador como un proveedor, cabría la duda de las disposiciones que le podrían ser aplicables. En efecto, nos preguntamos: ¿Es que podría aplicarse a los contratos de arrendamiento, indistintamente al Código Civil y/o la ley de Protección al

Consumidor y al Usuario? Creemos que ésta no es, ni puede llegar a ser, la intención del Legislador. Las normas que rijan los contratos de arrendamiento, así como la violación a los mismos, deben ser las señaladas por las partes en atención a lo estipulado en la Ley de Regulación de Alquileres y en el Código Civil. Ahora bien, en lo que si creemos debe considerarse al arrendador como un proveedor sujeto a las sanciones de la ley de Protección al Consumidor y al Usuario, es en lo que se refiere a la especulación en la fijación de los cánones de arrendamiento, porque en este caso privaría la protección jurídica al arrendatario, quien goza de todas las prerrogativas estipuladas para la protección de los consumidores y usuarios. Se presenta aquí el arrendatario frente a la administración, como un administrado afectado en sus intereses legítimos, personales y directos, que exige en el órgano competente de la Administración Pública, la aplicación de las sanciones correspondientes ante la especulación de la que es víctima por parte de otro administrado: el proveedor de la arrendamiento (arrendador). Sin embargo la ley, en un criterio amplio e impreciso, en el artículo 81, al señalarle competencias al Instituto para la Defensa y Educación al Consumidor (INDECU), señala: ..."En consecuencia, cualquier interesado o perjudicado en sus derechos o intereses legítimos podrá acudir a estos organismos a exponer las irregularidades e ilícitos inmobiliarios y de otra índole que hubieran cometido las personas dedicadas a la promoción, construcción, comercialización, arrendamiento o financiamiento de viviendas e inmuebles". Si algún tipo de contrato puede plantear anormalidades, es el arrendamiento; sin embargo, no siempre el INDECU será el competente para resolver la situación planteada. Reiteramos que éste podrá conocer, cuando el conflicto se haya suscitado con motivo del canon de arrendamiento o contraprestación económica por el uso del servicio. Finalmente se califica como proveedor, en conformidad con lo estipulado en el Artículo 8, aquél que como suministrador de bienes o servicios, y previa la aprobación de la autoridad competente, establezca unilateralmente las condiciones de los contratos de adhesión. La Doctrina entiende los Contratos de Adhesión como aquellos cuyas cláusulas hayan sido aprobadas por la Autoridad Competente o establecidas unilateralmente por el proveedor de bienes o servicios, sin que el consumidor pudiera discutir o modificar su contenido. Es el mismo concepto que por primera vez y antes que el Código Penal, adopta la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. De manera que, tal como señala el Profesor Antonio Girón, es el Estado el que a través de sus organismos administrativos aprueba o establece obligatoriamente las cláusulas del contrato. Por tanto, añadiríamos nosotros, es el Estado el que a través de sus organismos competentes debe responder de la violación de los mismos. En este sentido vale la pena mencionar que al referirse la Ley de Protección al Consumidor y al Usuarios, a los lícitos administrativos y sus sanciones, en el artículo 110 se establece que serán nulos los Contratos de Adhesión que contravengan lo dispuesto en los artículos 18, 19 y 20 de esta ley, cuya nulidad en ningún caso podrá ser alegada por el proveedor. Esta disposición se prevé como un límite al proveedor, pues los contratos de adhesión deben ser redactados en términos claros e impresos en caracteres visibles y legibles que faciliten su comprensión por el consumidor. Su violación acarreará la nulidad del contrato de adhesión, la cual, como mencionamos, sólo puede ser alegada por el consumidor o usuario. Finalmente tomamos en forma íntegra, lo señalado en el artículo 7° de la Ley in comento: "Las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos, como la banca y otros entes financieros, las empresas de seguros y reaseguros, las empresas emisoras de tarjetas de crédito, cuyas actividades están

reguladas por leyes especiales, así como las empresas que presten servicio de venta y abastecimiento de energía eléctrica, servicio telefónico, aseo urbano, servicio de agua, estaciones de servicio de gasolina y derivados de hidrocarburos y los demás servicios de interés colectivo, están obligadas a cumplir todas las condiciones para prestarlos en forma continua, regular y eficiente". De manera que las empresas que en esta disposición alude el legislador quedan sujetas a leyes especiales sobre la materia, y se consideran proveedoras a los efectos de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, y en consecuencia sometido a los procedimientos y sanciones que la misma establece, cuando el servicio que presten no se efectúe en forma continua, regular y eficiente. Criterio que habrá que determinar en cada caso en particular y en conformidad con las circunstancias descritas. b. Elemento Objetivo El elemento objetivo; en la situación jurídica que analizamos, está representado por la actividad económica que puede ser desarrollado por el proveedor, la cual, de conformidad con el artículo 3°, comprende la producción, fabricación, importación, distribución, comercialización de bienes, prestación de servicios, a consumidores y usuarios. Tal como lo establece esta disposición, proveedor será el fabricante, el importador, el distribuidor y el comerciante de bienes destinados al consumo. Ahora bien, en lo que sí queremos detenernos es en la expresión empleada por el legislador: prestación de servicios. En efecto, el Servicio implica la acción y el efecto de servir. A su vez el servir apareja desempeñar ciertas funciones o cumplir con unos deberes para con una persona o colectividad, estando francamente relacionado con la idea del producto que se ofrece, es decir, con las diferentes actividades económicas desempeñadas por un individuo, empresa, industria o Administración. En consecuencia; la prestación de servicios por parte de los proveedores en nuestro sistema de mercado será de la más variada índole, exceptuándose aquellos reservados exclusivamente al Estado. Ahora bien, si nos atenemos a lo pautado en el artículo 3° ya trascrito, proveedores pueden ser las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado. Luego, el servicio que prestan las personas jurídicas de carácter público, será un servicio público. Mas nos preguntamos: ¿Podrían las personas jurídicas de carácter privado prestar un servicio público? Creemos que el adjetivo dado al servicio no viene determinado por la forma, ente u organismo que lo presta, sino que el servicio sea en beneficio de una comunidad. En efecto, la determinación de servicio público es uno de los conceptos que más criterios admite en la doctrina administrativa, estando profundamente vinculado a la Administración Pública. En toda colectividad civilizada se considera servicio público, el que se establece para uso de todos los miembros de la colectividad, siendo su utilización individual y directa, ya sea gratuitamente o bien mediante un precio uniforme y unitario; criterio que nos ratifica Bielsa, cuando al definir el servicio público, dice: "es una actividad pública o privada, regulada por la ley con el objeto de satisfacer en forma más o menos continua necesidades colectivas", (Bielsa, 1955:p. 89) siendo clasificados por el mismo autor en propios e impropios. Los primeros son los que presta o "debe prestar" el Estado directamente, o bien por los concesionarios, representado por "toda acción o prestación realizada por la Administración Pública, activa, directa o

indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía". Los impropios son aquellos que tienen de común con los propios, el satisfacer en forma más o menos continua necesidades colectivas, pero no el Estado quien los presta ni los concede, sino que tan sólo los "autoriza", "permite" y reglamenta. Estando comprendidos por aquellos "prestados por particulares, sin concesión, por mera autorización o permiso, y están sujetos a un régimen administrativo que asegure la continuidad del servicio y la uniformidad de tarifa (aunque esto último no siempre es esencia P.(Bielsa, 1955: p.. 96) "El servicio público así entendido produce dos consecuencias con relación a los particulares. Por una parte un derecho correlativo a la recepción del servicio en cabeza de los particulares, y por la otra una restricción a la libertad económica de los particulares en el sentido de que éstos no pueden, libremente, ejercer esas actividades prestacionales que han sido impuestas obligatoriamente al Estado". (Brewer, 1981:p. 67) Con estas referencias doctrinales pretendemos demostrar que efectivamente los proveedores pueden prestar un servicio público, siempre que en primer lugar el mismo no constituya una actividad prestacional reservada al Estado (en este caso se provoca el establecimiento de un monopolio de derecho a favor del Estado, por ejemplo las actividades estipuladas en el artículo 136, ord. 10° de la Constitución Nacional); y en segundo lugar, sometiéndose a las condiciones preestablecidas por el Estado. Se puede señalar que en la prestación de servicios públicos por parte de los particulares, destacan como características más importantes las siguientes:

1.- Es una creación del Estado; es éste quien los organiza por pertenecer a materias de su competencia y encaminadas a satisfacer económicamente necesidades colectivas de una manera regular y continua. En consecuencia, la continuidad en la prestación del servicio se encuentra garantizada por los poderes de policía de los cuales goza la administración. Por ejemplo, el servicio de Salud puede ser prestado por el Estado, y por los particulares, en este caso, aún cuando el particular, llamémoslo paciente, llegue a un acuerdo previo con el Centro Asistencial sobre los costos por la prestación del Servicio, la ley, en su artículo 14, estipula las condiciones en que tales costos deben discriminarse (valor de cada medicina consumida, costo de hospitalización, honorarios de cada profesional); y no solamente eso, sino que en caso de que se comprobares que existe especulación (por ejemplo facturas sobre medicinas no consumidas) da lugar a la aplicación de las sanciones correspondientes.

2.- La prestación del Servicio Público por los particulares, puede efectuarse a través de los Institutos Autónomos Nacionales, Estatales o Municipales (en los supuestos de servicios descentralizados), mediante contratos de carácter administrativo (por ejemplo, la pavimentación de una calle en un Municipio); y a través de licitaciones y concesiones. Debiéndose aclarar que en estos casos el particular debe someterse a las previsiones legales sobre la materia, y a las diferentes formas de control que se estipulan como consecuencia del ejercicio de la actividad administrativa, especialmente el control administrativo y el judicial.

3.- La prestación del servicio puede tratarse de una actividad permitida por el Derecho Positivo tanto al Estado como a los particulares, es decir, se configura en este caso, como lo llama el maestro Brewer, un servicio público concurrente entre el Estado y los particulares. Por ejemplo, el Servicio Educativo, el cual, de acuerdo con el artículo 78 constitucional, es una obligación del Estado; mas sin embargo, en el artículo 79 se consagra el derecho de todos a establecer servicios educativos. Por su

parte, el artículo 4° de la Ley de Educación establece los mecanismos de control para que este servicio se preste por los particulares de una manera adecuada, y la ley de Protección al Consumidor y al Usuario, los mecanismos para evitar la especulación en los costos por la prestación del servicio.

c. Beneficiario Para que exista un Proveedor, es necesario que exista un consumidor que se presenta como el beneficiario de la relación económica que surge con motivo de la adquisición de un producto, o la prestación de un servicio. De allí que la noción de proveedor, se encuentra estrechamente vinculada a la de consumidor. Son sujetos que coexisten en una misma relación jurídica; por tanto, si algún elemento caracteriza a la noción de Proveedor, es precisamente la existencia de un consumidor. A tal efecto es preciso señalar que las disposiciones estipuladas en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por lo que se refiere al consumidor y usuario, pueden ubicarse dentro de la categoría del denominado Derecho Social. Este ha sido considerado, bajo una noción jurídica y sociológica, como "el derecho de toda sociedad a mantenerse como unidad autónoma, el derecho a la sociedad a desarrollarse vitalmente por el único medio posible: la conservación, la seguridad y el bienestar de los miembros que la integran. Ese derecho lo ejerce la sociedad frente al Estado, creando un conjunto de facultades (derecho subjetivo) consagradas en ordenamientos legales producto de la misma sociedad, pero avaloradas con la sanción del Estado (derecho objetivo)" (destacado A.G. de C.). (Mendieta, 1997:p. 61). Es un Derecho producto del aporte de diversas estructuras legales que ya no caben dentro de las clásicas divisiones del Derecho, que busca una nueva y más apropiada clasificación de acuerdo con su índole fundamental. Así dice Mendieta: "las leyes que regulan la intervención del Estado en materia económica, seguramente no corresponden a normas de Derecho privado; se trata de normas que constituyen una categoría diferente de los cuerpos legales que integran el Derecho Público y el Derecho Privado, y que conforman de acuerdo al precitado autor, en un concepto que compartimos, el Derecho Social Económico, el cual está integrado por el conjunto de leyes que tienden a establecer una equilibrada y justa distribución de los bienes y de las cargas comunes de la sociedad que se encuentran bajo el control del Estado, así como a mantener una adecuada provisión de medios materiales satisfactorios de vida. El Contenido del Derecho Social Económico es así, un extremo variado y complejo, pues le corresponden las leyes presupuestarias, las fijan las contribuciones, las que tratan de regular los precios y las condiciones-del mercado y de poner al alcance de las masas, elementos de trabajo y de vida". (Mendieta, 1967:p. 74) A nuestra manera de entender, toda la normativa de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario está dirigida a proteger al consumidor, el que a los efectos de la ley se presenta como un verdadero débil jurídico, en el sentido, que si bien es cierto que se permite el libre juego de la oferta y la demanda, también lo es que corresponde a la Administración estructurar los mecanismos que garanticen al consumidor limitaciones de las diferentes actividades económicas, desarrolladas tanto por la Administración como por los particulares. Se encuadra así su normativa dentro del Derecho Social Económico, estando encaminada a:

1.- Estipular sanciones contra las posibles infracciones cometidas por los proveedores. Siendo en este momento necesario destacar que, aún en este caso, la Administración se

erige como un ente que no sólo protege a los consumidores, sino que estipula para el proveedor todo un procedimiento administrativo, al término del cual podrá establecerse, de ser el caso, una sanción. Ello constituye para al proveedor una garantía, pues se somete a todos los principios fundamentales que informan el procedimiento administrativo.

2.- Regular las condiciones de mercado y la prestación satisfactoria de servicios por los particulares, tengan o no los mismos el carácter de servicio público.

3.- Define la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario en el Art. 2°, a los Consumidores y Usuarios:

"Personas naturales o jurídicas que, como destinatarios finales, adquieran, usen o disfruten, a título oneroso, bienes o servicios cualquiera sea la naturaleza pública o privada, individual o colectiva, de quienes los produzcan, expidan, faciliten, suministren, presten u ordenen". Caracteriza por tanto a los consumidores y usuarios, el ser destinatario final en el suministro de un bien o en la prestación de un servicio, así como la contraprestación económica o el pago del precio; en otra palabra, como dice la ley, el titulo oneroso. Quedan excluidos de la denominación de usuario, por mandato expreso de la ley, aquellos consumidores o usuarios que adquieran, almacenen, usen o consuman bienes y servicios con el fin de integrarlos en procesos de producción, transformación y comercialización. d. Contraprestación Económica La contraprestación económica es una constante que se presenta en el Sistema de Mercado, representada con el pago de un precio por el producto obtenido. La oferta, según el Diccionario de Economía de Arthur Seldon y FG. Pennance, es "la cantidad de una mercancía o servicio que entra en el mercado a un precio dado en un período de tiempo dado". En este sentido el legislador en los artículos 22 y 3°, cuando define los Consumidores, Usuarios y Proveedores, refiere expresamente el cobro de precios o tarifas, que en sentido económico se entiende cómo el valor de una mercancía o servicio en términos monetarios. (Seldon, 1965:p. 433) A nuestra manera de entender, la contraprestación económica por el uso u obtención del bien o del servicio, califica la situación jurídica planteada como una relación de mercado, en la cual existirá libertad para el consumidor de seleccionar de acuerdo a su capacidad económica, el producto que se le ofrece, y para el proveedor: libertad para estipular las condiciones de pago, debiendo ajustar el precio a la normativa establecida al efecto. 2. La Administración como Organo Competente para Protección al Consumidor y al Usuario El artículo 72 de la Ley crea el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), "con personalidad jurídica, autonomía funcional y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional, adscrito al Ministerio al cual la Ley Orgánica de la Administración Central asigna la competencia sobre la protección al consumidor"... Nos llama la atención la caracterización que hace el legislador del INDECU, como órgano con autonomía funcional, pero sin embargo adscrito según lo dispuesto en la misma ley al Ministerio de Industria y Comercio. En efecto, la autonomía funcional supone para el órgano que la ostenta,

su independencia de cualquier otro órgano de la Administración Central o Descentralizada. Esta afirmación la podemos afianzar con la opinión de Eloy Lares Martínez, cuando sostiene: "de modo general, la autonomía funcional o independencia significa que dicho organismo no está sujeto a recibir instrucciones de ninguna de las ramas del Poder Público ".(Lares M., 1990:p.537) En el mismo orden de ideas se expresa Brewer Carías, al señalar que la intención del constituyente en la creación de los órganos con autonomía funcional (haciendo referencia al Ministerio Público y la Contraloría General de la República) "fue la de crear instituciones paralelas autónomas, en el sentido de que no dependen de los tres clásicos poderes como órganos con autonomía funcional para controlar al ejecutivo".(Brewer Carías, 1984:p. 71). Creemos por lo tanto que de lo que pudiera tratarse es de una Autonomía Administrativa (para administrar sus recursos) u orgánica (para darse su Reglamento Interno); pero en el momento en que se le adscribe al Ministerio de Industria y Comercio, deja de tener autonomía funcional. Se plantearía aquí la discusión superada en cuanto a la Autonomía Funcional de la Procuraduría General de la República, la cual aún cuando algunos autores la mantenían, al considerarse la Procuraduría como un órgano dependiente del Ejecutivo Nacional pierde su independencia, conllevando a la pérdida de su condición de órgano con la Autonomía Funcional, estando hoy día considerada como un órgano de consulta de la Administración Central. Pudiera pensarse que de lo que se trata esta adscripción es del Control de Tutela que le corresponde al Ministerio de Industria y Comercio; sin embargo, veamos lo estipulado en el artículo 78 de la ley: "Art. 78. Contra las decisiones administrativas del Alcalde se podrá interponer el recurso de reconsideración por ante el mismo funcionario y el jerárquico por ante el órgano regional correspondiente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU). Este último recurso agotará la vía administrativa". Esta circunstancia pudiera ser suficiente para negar la adscripción al Ministerio de Industria y Comercio, pues sabemos que si algo caracteriza al Control de Tutela es el ejercicio del llamado recurso jerárquico impropio consagrado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando en el primer aparte del artículo 95 establece: "Contra las decisiones de dichos órganos superiores, operará recurso jerárquico para ante el respectivo Ministro de Adscripción, salvo disposición en contrario de la ley". A esta disposición pudiera añadirse el artículo 88 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el cual consagra: "El Presidente para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), será la máxima autoridad ejecutiva del mismo...". Son materias sobre las que más temprano que tarde deberá pronunciarse la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Es interesante mencionar que por disposición expresa de la ley, el INDECU está integrado por un Consejo Directivo conformado por un Presidente y cuatro Directores, todos nombrados por el Presidente de la República, los cuales durarán dos (2) años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser designados por nuevos períodos. Sus competencias se encuentran determinadas en los artículos 73, 80, 81 y 86 de la ley, pudiendo afirmarse que en líneas generales las mismas están dirigidas a educar y orientar a los consumidores y usuarios, así como a defenderlos frente a las transgresiones de las disposiciones consagradas en la ley.

IV. Delimitación jurídica conceptual del proveedor Analizada la figura del Proveedor en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), surge la interrogante acerca de la relación que lo vincula con la Administración, imponiéndose la necesidad de delinear conceptualmente en el campo jurídico lo que entendemos como Administrado. Históricamente en el régimen absolutista la figura de Súbdito (hoy día Administrado), se nos presentaba como una persona sometida y sumisa a las amplias y desbordantes potestades del Rey quien personificaba el Estado. Así se nos presentaba como una persona con un comportamiento eminentemente pasivo y sumiso. Esta concepción fue transformada radicalmente a partir de la Revolución Francesa (1789), cuando emerge la figura del Ciudadano, quien como bien lo afirman los Maestros del Derecho Administrativo Iberoamericano, Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (1995, Pág. 18): "... es hoy no sólo titular de situaciones jurídicas pasivas, sino con la misma normalidad, un sujeto activo frente a la Administración". Esta cualidad de sujeto activo del ciudadano no resulta sólo de su participación en el proceso político de formación de la voluntad general, sino del hecho más concreto de ostentar normalmente la titularidad de situaciones jurídicas activas capaces de imponer, incluso con la garantía judicial, sin la cual no sería normalmente efectivo, obligaciones y deberes a la Administración, la cual es, una organización servicial de la comunidad de ciudadanos y no una instancia superior extraña a los mismos. Modernamente entendemos por Administrado a la persona natural o jurídica que de manera genérica se interrelaciona con la Administración en forma común y corriente: todos somos administrados. Ahora, cuando ese Administrado se conecta en forma especial con la Administración, se convierte en un Administrado Calificado, que "...matiza su posición de un estatus especial que le singulariza de la situación genérica por virtud de un tipo de relación concreto que le liga con la Administración de una manera específica". (García de Enterría y Tomás R. Fernández, 1995:p. 19) Las relaciones cualificadas que surgen entre Administración y Administrado son innumerables, tales como: funcionarios públicos, contribuyentes, electores, licitaciones, consumidores y entre ellos, el Proveedor, objeto de este estudio. En consecuencia, el Proveedor debe entenderse como un Administrado Calificado, destinatario de un ordenamiento jurídico especial en virtud de la posición que ocupa en el libre juego de la oferta y la demanda, en el cual interviene la Administración con su poder de policía, para limitarle la libre acción con una serie de deberes y obligaciones con la finalidad de equilibrar, coordinar sus derechos e intereses, con los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, pero por encima de ello, velando por colectivos sociales en general. Existe por tanto, una verdadera relación jurídica de naturaleza administrativa, sometido por la Ley a una serie de deberes, obligaciones y prohibiciones. Respecto a los derechos que asisten al Proveedor ante la Administración, del detallado análisis hecho al articulado de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario pareciera que en el citado texto legal el legislador "aparentemente" sólo impuso al Proveedor una serie de deberes y obligaciones, no estableciéndose derechos. Pero esa apariencia es sólo un espejismo, porque este Administrado Cualificado es titular de derechos frente a la Administración, como veremos de seguidas. En efecto, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario sólo establecer derechos y garantías para la otra parte actora en esta interrelación, el considerado débil jurídico: consumidor-usuario. Sin embargo, siendo el Proveedor un administrado, le asisten todos los derechos previstos en el

Ordenamiento Jurídico en general y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en especial, entre los cuales resaltan el Derecho a la Defensa, Derecho al Debido Proceso, Derecho a la Información, Derecho a la Actuación, Derecho a la Interposición de los Recursos, el Derecho a ser Oído. La Administración está obligada a la observancia y respeto de estos derechos, y cuando son omitidos o violentados, acarrean la nulidad del acto administrativo. Por otra parte, siendo el Proveedor un Administrado más, también es titular del derecho constitucional a la defensa y éste involucra el derecho a ser informado, oído y, en consecuencia, a exponer sus alegatos y pruebas, hacerse parte en el iter procedimental, ser notificado de los actos que afecten sus derechos e intereses legítimos y directos, ejerciendo los recursos que creyere conveniente; todos ellos consagrados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. V. Los procedimientos administrativos en la ley de protección al consumidor y al usuario Naturaleza jurídica La expresión procedimiento administrativo, refiere Antonio de Pedro Fernández (1994, Pág. 7), fue utilizada por primera vez en 1822 por el Jurista francés José María Gerando para designar "las reglas de tramitación de los asuntos propios de la Administración, como tarea preparatoria que ha de conducir a la decisión administrativa", es decir, el procedimiento administrativo estaría formado por la sucesión de actos correlacionados entre sí que debe cumplir la Administración para emitir el acto administrativo; actuación que normalmente está caracterizada por la sumisión de aquélla a una serie de reglas y Principios de Derecho en protección y defensa de los derechos e intereses de los administrados, cuyas directrices son señaladas en la Ley y desarrolladas por la potestad reglamentaria de la Administración. El legislador, en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, estableció cuatro procedimientos, a saber:

1.- Procedimiento Administrativo Ordinario: para la comprobación de las infracciones a la ley y sus Reglamentos, cuya instrucción y sustanciación fue encomendada a una Sala de Sustanciación (Art. 124 al 133).

2.- Procedimiento de la Conciliación y del Arbitraje: para solucionar las controversias que se susciten entre Consumidores-Usuarios y Proveedores, a cargo de una Sala de Conciliación y Arbitraje, cuya composición y funcionamiento fue encomendada a la potestad reglamentaria de la Administración y aún no se ha producido (Art. 134 al 141).

3.- Procedimiento: para penalizar y sancionar a los infractores de los delitos tipificados en los artículos 106 al 115 de la Ley, cuyo conocimiento fue atribuido a la jurisdicción penal ordinaria, conforme al procedimiento pautado en el Código de Enjuiciamiento Criminal (Art. 142 y 143).

4.- Procedimiento ante la Justicia de Paz: para conocer de las reclamaciones por incumplimiento de las reclamaciones derivadas de la Ley, así como de las garantías convencionales de buen funcionamiento, atribuidas a los Jueces de Paz, cuya tramitación se regirá conforme al procedimiento pautado en la Ley Orgánica de Justicia de Paz (Art. 152).

El procedimiento Administrativo Ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos está informado de una serie de Principios que tienden a equilibrar la relación

Administración-Administrado. El Principio Rector es el de la Legalidad, según el cual toda actuación de la Administración debe sujetarse en un todo a las normas previstas en el Ordenamiento Jurídico, significando ello que los órganos que actúan por ella deben estar habilitados legalmente por el texto legal expreso, que le confieran competencias, facultades, atribuciones. Este Principio tiene su fundamento en el artículo 117 de la Constitución de 1961, que expresa: "La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio" Por otra parte, este Principio de la Legalidad obliga a la Administración a someter su actuación a las leyes formales del Ordenamiento Jurídico, respetando la jerarquización de las normas, no pudiendo alterar mediante actos singulares lo establecidos en actos generales, consagrado en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Otros Principios que informan al Procedimiento Administrativo Ordinario, son: Principio Audire Alteram Partem o Principio del Contradictorio, es decir, la posibilidad

de la confrontación de los intereses en juego, en presencia de sus respectivos titulares. Principio de Imparcialidad, que resulta mediatizado por la doble condición que ostenta la

Administración en el procedimiento de ser juez y parte, y que cuando actúa como árbitro debe acentuar aún más esa imparcialidad para preservar el equilibrio entre las partes.

Principio de la Publicidad. Principio de la Libertad de Prueba. Principio de la Racionalización. Principio de la no Preclusión de los Actos. Principio del Formalismo Moderado. Principio de la Flexibilidad Procedimental. Principio de la Globalidad; y Principio Inquisitivo.

Principios que han sido ratificados en diferentes decisiones de la Jurisprudencia, pudiéndose citar como ejemplo la sentencia del 18 de junio de 1987, de la Corte Primera en lo Contencioso-Administrativo, la cual expresa: "En tal sentido la Corte debe nuevamente insistir en destacar las características generales del procedimiento administrativo como son, entre otras, la flexibilidad, libertad probatoria, en el carácter no preclusivo de la mayor parte de las actuaciones. De manera que los alegatos de las partes interesadas, o las pruebas de documentos que éstas aporten para la mejor resolución del asunto que se ventila, no pueden ser considerados extemporáneos ni violatorios del derecho de defensa, y en consecuencia deben ser objeto de consideración por parte del órgano administrativo, tal como lo exige el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual 'el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados'. Para adoptar su decisión, el órgano administrativo no está limitado a las pruebas aportadas por las partes, sino que está facultado para solicitar de las otras autoridades u organismos los documentos, informes o antecedentes que estimare conveniente para la mejor resolución del asunto, tal como los dispone el artículo 54

ejusdem, de manera que, con vista de esta amplia facultad inquisitiva de los órganos administrativos, es también improcedente el alegato de violación del artículo 410 del Código de Procedimiento Civil, por haber admitido pruebas señaladas por las partes o extemporáneamente, lo cual no es aplicable a los procedimientos administrativos". La Ley de Protección al Consumidor y al Usuario no establece un procedimiento administrativo especial para dirimir los conflictos de intereses que se suscitan entre Consumidores-Usuarios y los Proveedores, sino que por mandato de su artículo 125, para la comprobación de las infracciones de la Ley remite al procedimiento administrativo, "en todo lo no indicado expresamente en esta Ley". En el procedimiento para dirimir las situaciones planteadas por los consumidores-usuarios-proveedores, la Administración interviene no sólo como gestora de un interés público sino como árbitro conciliador y decisor de intereses contradictorios, en cuya actuación el procedimiento administrativo tiende a asemejarse o a confundirse con el Proceso y la Administración al Juez o Tribunal. Se presenta una relación triangular, en donde la actuación final de la Administración se manifiesta mediante actos de sustancia jurisdiccional, y por ello algunos Principios que informan el Procedimiento Administrativo Ordinario, mencionados anteriormente, deben experimentar una desaplicación, como sucedería con los Principios del Formalismo Moderado, Flexibilidad Procedimental, Principio Inquisitivo, y aplicar algunos principios que rigen al Proceso, como sería el Principio de la Preclusión de los Actos, Principio de Igualdad de las Partes, Principio Dispositivo, porque de lo contrario la Administración violentaría el Principio de Imparcialidad al proveer a favor de una de las partes. a) Del Procedimiento Administrativo Ordinario Para el conocimiento y tramitación de los ilícitos administrativos y delitos tipificados por la Ley, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, cuenta con una Sala de Sustanciación, "que instruirá y sustanciará los procedimientos de averiguación para determinar la comisión de hechos violatorios de esta Ley y de sus disposiciones reglamentarias", que se tramitará conforme al Procedimiento Administrativo Ordinario previsto en la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos" (Art. 124). Según el texto legal, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), tiene su sede en Caracas y podrá establecer oficinas en otras ciudades del país (Art. 76). En estas Oficinas Regionales del INDECU también debe funcionar una Sala de Sustanciación, al frente de la cual estará un funcionario que debe ser abogado, pero la realidad es que sólo funciona en Caracas. Pues bien, estas averiguaciones se iniciaron de oficio por denuncia interpuesta por el Consumidor-Usuario afectado o por el Ministerio Público y las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, habilitados por la Ley para ese cometido (Art. 126). En la sustanciación y comprobación de las infracciones los funcionarios podrán requerir el auxilio de la fuerza pública (Art. 127); notificarán al presunto infractor de los hechos que se le imputan, concediéndole diez (10) días para que exponga sus razones y presente sus pruebas, y se practicarán todas las actuaciones que fueren necesarias, para lo cual se hará uso de los medios de pruebas previstos en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil, Código de Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes. Finaliza el iter procedimental de primer grado con la decisión dictada por el presidente de Instituto previo el Informe de la Sala de Sustanciación y no de la Junta de Sustanciación como

señala el artículo 131, en el cual el legislador incurrió en un error al citar a la Junta de Sustanciación y no a la Sala de Sustanciación, ya que las Juntas de Sustanciación se conforman en los Municipios donde no funcional oficinas del Instituto. Este informe no es vinculante ni tampoco es un requisito esencial para la toma de decisiones. Sería interesante preguntarse: ¿Cómo decide la máxima autoridad del INDECU con base a un Informe, sin tener acceso a la totalidad del expediente administrativo? ¿Cómo queda en esos casos la aplicación del Principio de Globalidad previsto en el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos? Una vez producido el acto administrativo será notificado al administrado conforme lo dispone el artículo 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En casos de multa se acompañará la correspondiente planilla de liquidación, a los efectos de su cancelación en una oficina recaudadora del Fisco Nacional. En la práctica estas multas son inejecutables, no obstante, su carácter ejecutivo, pasados 15 (quince) días de la notificación sin su cancelación, por cuanto el SENIAT se declara incompetente para ello y la Procuraduría General de la República, que sí se declara competente alega no contar con los recursos humanos para tal fin. Las decisiones dictadas por la máxima autoridad del Instituto serán recurribles por ante el Consejo Directivo, y las de éste se recurrirán ante el Ministerio de Adscripción, o sea, por ante el Ministerio de Industria y Comercio (Artículo 132). En caso de interponerse un recurso Contencioso-Administrativo, su conocimiento compete a la Corte Primera Contencioso-Administrativa. En el único aparte del artículo 76, el texto legal dispone que en aquellos municipios donde no existan Oficinas Regionales del INDECU, la aplicación de la Ley y en consecuencia la instrucción y sustanciación de los procedimientos administrativos, será ejercida por el Alcalde o el funcionario en quien éste haga la delegación respectiva. En estos procedimientos decide el Alcalde y sus decisiones son recurribles ante él mediante la interposición del Recurso de Consideración. El Recurso Jerárquico, que agota la vía administrativa, se interpondrá ante el Organo Regional correspondiente. Esta disposición luce como una incongruencia más del legislador, porque se confiere expresamente la atribución de decidir los procedimientos al Presidente del Instituto (Art. 131); y al ejercerse un Recurso Jerárquico por ante el Organo Regional, también se le está habilitando para la emisión de estos actos, máxime cuando el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos faculta al órgano competente para decidir el recurso de Reconsideración o Jerárquico para "confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento", (Subrayado A.G. de C) es decir, la alzada tiene plenitud para decidir nuevamente sobre el problema planteado. En estos procedimientos decididos por el Alcalde, el Recurso Contencioso-Administrativo es conocido por el Juez Superior Contencioso Regional. Vale la pena mencionar la estructura y funcionamiento de la Junta de Sustanciación prevista en el artículo 77 de la ley. De acuerdo a esta disposición, la Junta de Sustanciación está integrado por el Síndico Procurador Municipal, quien la preside, el Presidente de la Junta Parroquial y el Presidente de la Asociación de Consumidores y Usuarios, teniendo como funciones "la comprobación de las infracciones de esta Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución", así como el conocimiento "de los procedimientos de conciliación y arbitraje solicitados por las partes afectadas en sus derechos", es decir, se le atribuyen dos (2) competencias: la sustanciación del procedimiento administrativo ordinario y la conciliación y el arbitraje.

Se crea en esta forma un paralelismo en la actuación municipal en esta materia, a la vez que se provoca una dispersión de recursos humanos y financieros, puesto que por una parte para conocer de la aplicación de la Ley, "... En los municipios en los cuales funcionen oficinas del Instituto", el Alcalde o en quien éste delegue "se abocará de la aplicación de esta Ley de las disposiciones dictadas en su ejecución" (Art. 76, primera parte), y por la otra el Art. 77 le atribuye competencias a la Junta de Sustanciación para "la comprobación de las infracciones de esta Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución". b) Procedimiento de conciliación y arbitraje El Procedimiento de Conciliación y Arbitraje previsto en el artículo 134 y siguientes de la Ley, procede una vez iniciado el procedimiento administrativo ordinario, previa solicitud expresa de la parte afectada en sus derechos, siempre que el conflicto verse sobre intereses y derechos patrimoniales. (Subrayado de A.G. de C.) Es una instancia concebida dentro del procedimiento administrativo ordinario, que no impide el curso normal de éste y en tal sentido pareciera que lo más acertado y prudente sería esperar el resultado de la conciliación, para que el procedimiento ordinario siga su curso normal, porque podría darse el caso de concluirse una conciliación entre las partes y que en el procedimiento se esté produciendo una multa u otra sanción. Esta instancia conciliadora por mandato expreso del Art. 136, no procede aunque ella sea expresamente solicitada por la parte afectada, cuando se trate de la violación de normas de la Ley que pongan en peligro la vida o la salud, o cuando se trate de materias en las cuales están prohibidas las transacciones por razones de orden público. La Sala de Conciliación y Arbitraje y la Sala de Sustanciación, en la forma concebida por el legislador, son inexistentes en las diferentes Oficinas Regionales del INDECU, y esas funciones son cumplidas por el Director de la Oficina. Por otra parte, la potestad reglamentaria de la Administración está en mora, por cuanto no ha dictado el Reglamento que determinará la composición y funcionamiento de la Sala de Conciliación (Art. 141). c) El Proceso Penal y los Ilícitos Administrativos en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario En el Título V, Capítulo I, Artículos 106 al 115, el legislador tipificó una serie de actuaciones como delitos, cuyo conocimiento fue atribuido a la jurisdicción penal ordinaria, con aplicación del procedimiento previsto en el Código de Enjuiciamiento Criminal (Título VI, Capítulo III, Artículos 142 y 143). Los Ilícitos Administrativos Están representados por las evasiones del Proveedor al no cumplir con las obligaciones que le señala la Ley, tales como: no entregar los presupuestos y las facturas, comprobantes o recibos que acrediten la negociación realizada; ofrecer contratos de servicios sobre bienes adquiridos; el incumplimiento de los términos, plazos y condiciones preestablecidas; incumplir las garantías o contratos de servicios; no tener a la vista del público el listado de precios de los bienes y servicios; no tener a la vista del público los pesos y otros aparatos de medida. Estos ilícitos administrativos son sancionados con multas que oscilan entre diez (10) y dos mil (2.000) días de salario mínimo urbano.

La potestad sancionadora se encuentra expresamente atribuida por el legislador al Presidente del INDECU, según lo dispone el numeral 7 del Art. 88; no obstante ello, en la práctica son los Directores Regionales quienes aplican las sanciones sin habérseles delegado tal competencia, por lo que esos actos sancionados son absolutamente nulos, por haber sido dictados por autoridad manifiestamente incompetente, según lo dispone el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Finalmente debe acotarse que el Artículo 81 de la Ley establece una competencia concurrente del Instituto para Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, para conocer las denuncias que presenten los compradores y arrendatarios de viviendas u otros inmuebles, incluso aquellos establecidos en forma de multipropiedad o tiempo compartido. En la práctica el INDECU ha conocido de denuncias formuladas por arrendatarios, basadas en las infracciones previstas en los Artículos 15 y 34 de la Ley, cuando el arrendador, una vez finalizado el arrendamiento y no habiendo cantidades de dinero que deducir, se niega a la devolución del depósito de alquiler en los términos pactados en el arrendamiento. También cuando el arrendador oferta el arrendamiento dirigido sólo a una categoría de arrendatarios (solteros, hombres, mujeres, sin niños, negros, estudiantes), incurriendo así en la prohibición legal prevista en el único aparte del Artículo 34, que prohíbe discriminar de manera alguna a los adquirientes de bienes o servicios.

Conclusiones La protección al consumidor es una forma de acción social, a través de la cual el Estado pretende lograr que la compra de bienes y servicios por parte del consumidor, en un mercado de libre competencia, se efectúe dentro de un sistema económico que sea capaz de garantizar al consumidor el derecho a la seguridad, el derecho de valores a ser informado, el derecho a escoger y rechazar, el derecho a ser oído, el derecho a la salud. Implica en general una revisión del sistema económico en práctica en el país, y una revisión de los valores de la sociedad, pues siendo parte del denominado Derecho Social Económico, implica para el Estado el establecimiento de normas que conlleven a una justa distribución de los bienes y de las cargas comunes de la sociedad. A tal efecto, debo destacar que me solidarizo con la opinión emitida por el economista Emeterio Gómez, cuando plantea la conveniencia de una reforma constitucional que modifique los derechos sociales y suplante el intervencionismo estatal, en aras de la implantación de una economía libre de mercado y de la concepción individualista de los derechos humanos. Sin embargo, si analizamos las propuestas a la reforma constitucional, podemos entrever que las disposiciones en materia de derechos económicos han quedado planteadas en la misma forma que lo estipula la Constitución del 61, y que las posibles reformas que a este respecto se han planteado no han encontrado suficiente acogida en los parlamentarios. Así sé citan, por ejemplo, las propuestas planteadas por la fracción parlamentaria del Partido Liberal, Nueva Generación Democrática, que pretendieron sin ninguna contundencia una modificación de la Constitución Económica dentro del espíritu neoliberal, así como las propuestas del ex gobernador del Zulia, Oswaldo Alvarez Paz, quien también sostuvo sin ningún éxito la tesis de la conveniencia de la reforma de la Constitución Económica. En la recién promulgada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (1995), es evidente la indeterminación en la noción de Proveedor, así como su contenido eminentemente

proteccionista, tanto para el Consumidor como para el Proveedor. En el caso del Proveedor lo hace titular del Derecho al Debido Proceso, como garantía del sometimiento de la Administración a la ley. Para que una ley sea eficaz y responda a los fines para los cuales fue creada, y en el caso concreto, salvaguardar los derechos y libertades que el legislador ha confiado a la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, se necesita de Voluntad Política expresada en concientización ciudadana por medio de la educación, y sobre todo con la dotación de una estructura física y organizativa, elementos ausentes en el INDECU, trayendo como lamentable contrapartida el que los intereses y derechos de los Consumidores y Usuarios continúen desprotegidos. No puede pretender la Administración que con una sola Sala de Sustanciación en todo el país, con sede en la Capital de la República, se pueda armonizar los intereses contrapuestos de Consumidores/ Usuarios / proveedores, en beneficio de la colectividad en general. Hay mora en la Administración para dictar los reglamentos previstos en la Ley, para hacer más efectiva y dinámica la acción del Estado en el juego de la oferta y la demanda. Las Alcaldías y los Concejos Municipales también están en estado de morosidad con la Ley, al no constituir las Juntas de Sustanciación por razones de diversa índole, destacándose entre ellas la inexistencia de Juntas Parroquiales en muchos municipios y la carencia presupuestaria para el funcionamiento de las mismas. Por otra parte, existe una total in motivación de los Consumidores y Usuarios para asociarse y constituir las Asociaciones de Consumidores y Usuarios que participen activamente en el proceso transformador que la sociedad de consumo necesita para enfrentar los retos del tercer milenio. Así, por ejemplo, en la Oficina Regional del INDECU en Valencia, sólo aparece inscrita una Asociación de Consumidores y Usuarios del Distrito Carlos Arvelo, y desde hace mucho tiempo está inactiva. De esta manera es imposible la integración por los organismos estatales, municipales, parroquiales y por las asociaciones y federaciones de consumidores y usuarios, según lo dispone el Artículo 82 de la Ley.

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