AÑO 20 N.º 188diciembre de 2019

2 LA REVISTA AGRARIA / 188

Publicación del Centro Peruano de Estudios Sociales

Jr. caracas 2575, Jesús maría, Lima 11/ PerúTelf. (01) 261 1188

email: agraria@cepes.org.peWeb: www.larevistaagraria.org

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Directora fundadora bertha consiglieri (1950-2007)

DirectorFernando eguren

comité editorialLaureano del castillo,

beatriz Salazar, Pedro castillo, miguel Pintado

corrección/DiagramaciónAntonio Luya / José rodríguez

LIcENcIA cREATIVE cOMMONSAlgunos derechos reservados

Usted es libre de copiar, distribuir y comunicar públi–camente esta obra bajo las condiciones siguientes:- debe reconocer los créditos de la obra- debe ser usada solo para propósitos no comerciales- No se puede alterar, transformar o generar una

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contenido

Esta edición de LRA contó con el apoyo de

Bélgicasocio para el desarrollo

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35 años de subsidios para los agronegociosPor Laureano del Castillo

12

La ley y el reglamento sobre cambio climático, ¿están a la altura del reto?Por Beatriz Salazar

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La exclusión que ronda el cambio climáticoPor Renato Levaggi

19

Mujeres rurales en el Perú: brechas que se entrelazanPor Carla Pimentel

4

Del Paro nacional agrario al Plan Nacional de Agricultura FamiliarPor Fernando Eguren

23El debate sobre la tierra en el campo del derechoPor Pedro Castillo

26

El Plan Nacionalde Agricultura FamiliarEntrevista a Fernando Eguren, por Nelly Rivera

diciembre de 2019 3

asi cinco años después de que el Gobierno de Ollanta Humala promulgara la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021

(ENAF) y la ley respectiva1, el 18 de noviembre pasado salió a la luz el Plan Nacional de Agri-cultura Familiar 2019-2021 (Planaf), aprobado por D. S. 007-2019-MINAGRI.

La agricultura familiar es absolutamente mayoritaria en el Perú: son más de dos millones las familias agricultoras, es decir, el 97 % del total existente en el país. La población estimada invo-lucrada supera los ocho millones de personas, hombres y mujeres, entre adultos, adolescentes y niños. Advertirá el lector que para esta inmen-sidad poblacional, crónicamente postergada, un Planaf de dos años de duración es demasiado corto. Será reemplazado posteriormente, pues, por el Plan Estratégico Multisectorial, que imple-mentará la ENAF.

Pero ¿qué se entiende por la categoría agricultura familiar? La definición, en principio, es bastante sencilla: es aquella agricultura practicada por una familia, que posee y condu-ce un predio, cuyos trabajadores son la propia familia. Por lo general, tienen poca tierra y al-gunas contratan, eventualmente, mano de obra asalariada en las épocas de mayor demanda (esto es, de siembra y de cosecha). Más allá de estas características comunes, la categoría es bastante heterogénea, pues incluye a pequeños agricultores comerciales, a campesinos comu-neros y a nativos amazónicos. Su vinculación al mercado es diversa, variando entre la que es básicamente de autosubsistencia hasta la que está plenamente integrada a aquel. La ENAF adopta una tipología que distingue, según la dotación de recursos y tecnologías utilizadas, entre una agricultura familiar de subsistencia (el 87 % del total), una intermedia (10 %) y una consolidada (apenas el 2 %). Puede colegirse

con facilidad que en el primer tipo la incidencia de la pobreza es muy alta.

¿Y en qué consiste el Planaf? En realidad, es el esfuerzo que hace el Estado para reunir en un mismo documento las decenas de acciones que, de algún modo, se orientan a la agricultura familiar y que están dispersas en diferentes ministerios. El financiamiento del Planaf, por consiguiente, es la suma de los fondos presu-puestados de las instituciones de los pliegos involucrados. No hay nuevos recursos.

Dada la manera en que se ha elaborado el Planaf, no existe una estrategia ni un ordena-miento de prioridades temáticas o territoriales, lo cual es indispensable para que un plan, en efecto, sea tal. Esta limitación —sumada a su cortísima vigencia— podría ser superada por el Plan Estratégico Multisectorial, que sucederá al Planaf según estipula el decreto supremo que comentamos, pero sobre cuyo grado de avance no se da información.

Ahora bien, varias barreras se interponen en el camino para que el nuevo plan sea, esta vez sí, realmente «estratégico». Entre ellas están los celos institucionales de los diferentes ministerios, que impiden acciones intersectoriales; la escasa fuerza del Minagri para liderar esa indispensable intersectorialidad; la deficiente fluidez y colabo-ración entre los tres niveles de gobierno —na-cional, regional y local—; y el excesivo poder del MEF, que, en la práctica, tiene el poder de vetar programas que no muestren, a su parecer, una adecuada «relación costo-beneficio». Para vencer estas resistencias, se requiere liderazgo y una decidida y continuada voluntad política del gobierno, difícil de asegurar en un contexto de prolongada crisis política.

editorial

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Fernando EgurenDirector de La Revista Agraria

El Plan Nacional de Agricultura Familiar: un primer paso, necesario pero insuficiente

Nota 1 Ley 30355, de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar.

4 LA REVISTA AGRARIA / 188

La crisis política, que está encon-trando cauces de solución —pero cuyo desenlace final todavía está en proceso—, tuvo un momento cumbre: la disolución del Congreso, al que sucedió la Comisión Permanente —si bien con funciones legislativas bastan-te recortadas—. Por su parte, el Eje-cutivo quedó facultado para legislar, como dispone la Constitución, hasta la elección de un nuevo Congreso el 26 de enero de 2020. Es de esperar que este Congreso —al que podríamos llamar de transición— se instale en febrero del mismo año, para cumplir sus funciones durante diecisiete me-ses, antes de ser reemplazado por uno nuevo en julio de 2021. Estamos en un periodo de incertidumbre, ya no por los estériles esfuerzos de un grupo de excongresistas y del presidente de la Comisión Permanente —Olae-chea—, de rechazar la legalidad de la

disolución del Congreso, sino por lo imprevisible de las características del nuevo Legislativo.

La crisis política se manifestó poco después de que ocurrieran algunos hechos importantes para la agricultu-ra nacional. Recuérdese que el 13 de mayo hubo un paro agrario nacional que exigía del Gobierno y del Con-greso la aceptación de una plataforma de catorce puntos, para atender los cuales, el 22 de ese mes se instaló una mesa de diálogo con la participación de representantes de seis ministerios y de las dos organizaciones convocantes del paro: la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) y la Junta Nacional de Usuarios de Sectores Hidráulicos de Riego del Perú. La primera medida que tomó la mesa fue formar cinco submesas técnicas: a) de financiamiento y seguro agrario; b) de producción nacional y comercio;

c) de gestión de recursos hídricos; d) de asociatividad e institucionalidad; y e) de agricultura familiar (una versión preliminar de los acuerdos alcanzados puede consultarse en un documento de balance realizado por el Minagri, accesible en https://agronoticias.pe/wp-content/uploads/2019/08/BA-LANCE-MESA-DE-DI%C3%81LO-GO.pdf).

Presionado, sin duda, por el éxito del paro, el Congreso se sintió obligado a acelerar la realización, el 14 de junio, de un pleno agrario «por primera vez en la historia [...] para mejorar la vida de millones de peruanos», según declaró el entonces presidente del Le-gislativo, Daniel Salaverry2. Luego de varias horas de debate, el pleno aprobó catorce proyectos de ley3.

¿Cuál ha sido el resultado final de la mesa de diálogo? Si bien se llegó a una serie de acuerdos en las cinco mesas

Del Paro nacional agrario al Plan Nacional de Agricultura

FamiliarFernando Eguren1

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«políticamente correcto» (¿cómo no decir algo sobre un sector económico y social que involucra a la tercera parte de la población nacional?), y el contenido de los planteamientos, absolutamente anodino. Los enco-nos del pasado y del presente entre el fujimorismo y aliados y el resto

de las opciones políticas, no tienen nada que ver con la cuestión agraria. Podemos anticipar desde ahora que, cualquiera fuere la salida de la crisis, las políticas agrarias no cambiarán en nada sustantivo.

En cuarto lugar, porque, después del Paro nacional agrario, las organizacio-nes campesinas y de productores que lo apoyaron permanecen en compás de espera, esperanzadas en que los acuerdos se traduzcan en medidas con-

técnicas, muchos de ellos son prome-sas que el Minagri y otros ministerios se comprometieron en cumplir, pero nada garantiza que efectivamente sean honrados. ¿Por qué?

En primer lugar, porque ya no está la ministra de Agricultura, Fabiola Mu-ñoz, quien hizo posible la creación de la mesa de diálogo y mostró su disposi-ción a negociar con los gremios, como tampoco está su viceministra de Políti-cas, María Elena Rojas, cuya voluntad de apoyo a la agricultura familiar se expresó en su insistencia en lograr la aprobación del Plan Nacional de Agri-cultura Familiar 2019-2021. Ambas dejaron los cargos cuando el Gabinete ministerial, del cual formaban parte, renunció porque el Congreso rechazó la cuestión de confianza planteada por el primer ministro, Salvador del Solar.

En segundo lugar, porque el Congre-so que aprobó los catorce proyectos de ley ya no existe, pues fue disuelto por el presidente de la República el 30 de setiembre, y es previsible que el nuevo Congreso —que durará apenas un año y medio— dará poca atención a esos proyectos y a su promulgación por el presidente Vizcarra.

En tercer lugar, porque el ambiente político está demasiado concentrado en el desarrollo de la crisis, en el proceso electoral que dará origen al próximo Congreso y en las inacaba-bles denuncias de corrupción. Y no se saldrá de ese ambiente antes de, por lo menos, un año y medio, cuando el 28 de julio de 2021 llegue a su término la actual gestión gubernamental.

Como ya se mencionó, el Perú está ingresando a un periodo electoral en el que el tema agrario no es, en lo absolu-to, políticamente prioritario. Ninguno de los partidos que se presentará a la competencia electoral ha mostrado en los últimos años interés en la cuestión agraria (salvo en la agroexportación). La inclusión del sector agrario en sus propuestas programáticas pasadas no ha dejado de ser una concesión a lo

cretas, aunque es probable que varios de ellos queden en el aire si no se da una presión persistente por parte de las propias organizaciones interesadas. Por lo demás, en medio de la situación descrita en el párrafo anterior, es difícil esperar que puedan llamar la atención de una opinión pública urbana que, de alguna manera, mostró su apoyo al paro, pero que ahora está distraída en otros menesteres.

Habrá que hacer un seguimiento de los acuerdos alcanzados en la mesa de diálogo y de los proyectos de ley aprobados en el pleno agrario del Congreso, a fin de llegar a conclusio-nes más firmes sobre hasta qué punto los productores agrarios se han visto beneficiados y, si lo han sido, qué por-centaje de las 2.2 millones de familias agricultoras recibirá esos beneficios. Los cultivos que son mencionados en forma expresa y clara como favoreci-dos serían el café (se aprobó la pro-puesta de la estructura del «Programa Nacional de Reactivación y Gestión de la Caficultura Peruana»), el arroz (se propuso la eliminación del impuesto al arroz pilado) y la papa (se establecería un «Plan Multisectorial de Producción Planificada de Papa»), los tres entre los más comerciales. No es muy claro cómo los acuerdos beneficiarían en concreto a los productores de dichos cultivos, en caso de que se implemen-ten. Menos claro es, todavía, de qué manera serán beneficiados los produc-tores de cultivos no comerciales.

En el improbable caso de que todos los acuerdos fuesen ejecutados, cabe la pregunta de hasta qué punto eso sig-nificaría un viraje significativo en las políticas agrarias. Estas, como se sabe, han priorizado desde hace ya tres dé-cadas la expansión de la agroindustria exportadora y, con ello, la concentra-ción del control de la tierra agrícola por grandes consorcios e inversionistas, en desmedro del fortalecimiento de la mediana y, sobre todo, la pequeña agricultura4.

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«... el Perú está ingresando a un periodo electoral en el que el tema agrario no es, en lo absoluto, política-mente prioritario. Ninguno de los partidos que se pre-sentará a la competencia electoral ha mostrado en los últimos años interés en la cuestión agraria (salvo en la agroexportación). La inclusión del sector agrario en sus propuestas progra-máticas pasadas no ha de-jado de ser una concesión a lo “políticamente correcto” (¿cómo no decir algo sobre un sector económico y so-cial que involucra a la ter-cera parte de la población nacional?), y el contenido de los planteamientos, ab-solutamente anodino.

6 LA REVISTA AGRARIA / 188

El nuevo Plan para la agricultura familiar

Mención aparte merece la apro-bación, por Decreto Supremo 007-2019-MINAGRI, del Plan Na-cional de Agricultura Familiar 2019-2021 (Planaf), que, elaborado con el fin de implementar la estrategia y la ley respectivas, intenta coordinar la intervención —hasta ahora, completa-mente desarticulada— de los diferentes ministerios en la agricultura familiar, con el liderazgo del Minagri. El plan fue hecho en el marco de la Comisión Intersectorial de Promoción de la Agricultura Familiar, cuyos integrantes incluyen tanto a representantes del sec-tor público como de la sociedad civil, y fue incorporado finalmente como parte de los acuerdos de la mesa de diálogo.

Para saber si existe un cambio de prioridades en la política agraria, sería interesante comparar el presupuesto del Planaf —algo más de S/ 10 000 millones (alrededor de USD 3 200 mi-llones) para el bienio 2019-2021— con el monto de los subsidios otorgados a la gran agroindustria exportadora y con las inversiones públicas en grandes irrigaciones (más de USD 6 300 mi-llones5). Por lo demás, el presupuesto del Minagri aprobado para el año 2020 indica —según un estudio realizado por Eduardo Zegarra— que este ministerio no ha cambiado sus prioridades y man-tiene una lógica de «sembrar cemento».

Ahora bien, ¿cómo se conectan, por un lado, las políticas agrarias oficiales y, por otro, las reivindicaciones de los gremios (como aquellas propuestas por el Paro nacional agrario), con los grandes retos planteados al agro que hoy están en discusión en el mundo?

¿Alrededor de qué temas giran hoy los grandes debates relativos al agro? Hay que reconocer que los «grandes debates» no ocurren, precisamente, en nuestro país, sino en la esfera de instituciones internacionales, el mundo científico y varios gobiernos.

Sin pretender ser exhaustivos ni es-tablecer un orden de prioridades, esos temas son: los impactos del cambio climático en la producción de alimen-tos; la contribución de la agricultura al calentamiento global; el impacto del calentamiento en la difusión de variedades de plagas en nuevos te-rritorios; el deterioro de los recursos naturales, en particular la tierra, el agua, los bosques y la biodiversidad; la demanda creciente de alimentos y las presiones que ella ejerce sobre los recursos naturales; el elevado porcentaje de alimentos que se pierde o se desperdicia; la orientación, las ventajas, las desventajas y los riesgos de los avances científicos y de las tec-nologías resultantes, para la agricultura y la alimentación; y los peligros que representa la agricultura industrial para la sostenibilidad de esta actividad.

En un plano más social y de econo-mía política, entre los debates impor-tantes están los relativos al creciente control de corporaciones transnacio-nales sobre la producción de insumos y de semillas; el control de un número más o menos pequeño de empresas —también transnacionales— sobre la investigación y la producción de tecnologías de vanguardia; el poder de oligopolios transnacionales en la »

«Para saber si existe un cambio de prioridades en la política agraria, sería interesante comparar el presupuesto del Planaf —algo más de S/ 10 000 millones (alrededor de USD 3 200 millones) para el bienio 2019-2021— con el monto de los subsi-dios otorgados a la gran agroindustria exporta-dora y con las inversio-nes públicas en grandes irrigaciones (más de USD 6 300 millones). Por lo de-más, el presupuesto del Minagri aprobado para el año 2020 indica —según un estudio realizado por Eduardo Zegarra— que este ministerio no ha cambiado sus prioridades y mantiene una lógica de “sembrar cemento”.

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comercialización de los principales alimentos de consumo masivo; la consolidación de grandes cadenas de comercio minorista que intermedian cada vez más la relación entre productor y consumidor final; el acaparamiento y la con-centración del control de la tierra agropecuaria por grandes inversionistas y corporaciones, con frecuencia facilitadas por los propios gobiernos; el escaso apoyo que recibe la agricultura familiar de esos mismos gobiernos, a pesar de su papel estratégico en la oferta de alimentos; y la conveniencia o no conveniencia de la soberanía alimentaria.

Cabe preguntarnos: ¿cuáles son las políticas guberna-mentales que incorporan estas preocupaciones?, ¿en qué medida los partidos políticos están familiarizados con estos temas y adoptan una posición?, ¿cómo participan la sociedad civil y los gremios agrarios de estos debates, y qué posición asumen?, ¿cuánta atención merecen estos debates en las universidades, las instituciones de investigación y las orga-nizaciones no gubernamentales de promoción y desarrollo?

La respuesta a la pregunta planteada al inicio de esta sección (¿cómo se conectan las políticas agrarias oficiales y las reivindicaciones de los gremios con los grandes retos planteados al agro que hoy están en discusión en el mundo?) es: casi no hay conexión. Las políticas, las reivindicaciones y aun las preocupaciones académicas parecieran moverse, con escasas excepciones, dentro de una concepción bastante plana, localista y convencional de la cuestión agraria, con desafíos cortoplacistas y con escasa referencia a los grandes y graves procesos que animan los debates.

Notas1 Sociólogo. Presidente del Cepes.2 SegúnlaagenciaoficialdenoticiasAndina.https://bit.ly/35sExFY3 Ver la relación de proyectos aprobados en https://bit.ly/37vcpDY La retórica política crea sus propias trampas. De tomar al pie de la

letra la declaración del presidente del Congreso: «por primera vez en la historia [...]», resulta monstruoso que se haya esperado casi doscientos años de vida republicana para que, ¡en catorce horas!, se intentase,finalmente,encaminaralpaíshacialamejoradevidadela tercera parte de su población.

4 Esta continuidad es mantenida aún en un Congreso con fuertes enco-nosentresusmiembros.Así,unodelosúltimosactoslegislativosdelCongreso fue, precisamente, la prolongación —hasta el año 2031— de la Ley 27360, de octubre de 2000, que subsidia a esta gran agricultura a través de un menor pago de impuesto a la renta y menores costos laborales.ElnuevoministrodeAgricultura,JorgeMontenegro,porsu lado, declaró que impulsará la incorporación de 100 000 nuevas hectáreas de tierras de cultivo en la costa para la exportación, sumando lasirrigacionesdeMajesSiguasIIylacuartaetapadelairrigacióndeChavimochic, que serán realizadas con fondos públicos. Estas tierras pasarán, con toda probabilidad, a manos de un reducido número de grandes corporaciones e inversionistas, como ha sucedido en el pasado reciente, con el agravamiento de la ya exagerada concentración del control de la tierra en esa región.

5 Eguren, Lorenzo (2018). «Estimación de los subsidios en los princi-pales proyectos de irrigación en la costa peruana», en ¿Liberalismo o mercantilismo? Concentración de la tierra y poder político en el Perú. Lima:CepesyOxfam,2018.Accesibleenhttps://bit.ly/2OcmuOx

Mariano Valderrama

... gracias a cuyas convicciones y energía se fundó el Cepes –Centro Peruano de Estudios Sociales–,

falleció el 7 de octubre de 2019.

Quienes conformamos el grupo inicial del Cepes estuvimos, durante los años de ejecución de la reforma agraria, muy cerca del movimiento campesino y, en especial, de la Confederación Campesina del Perú. Ya a mediados de la década de los setenta, sentíamos la necesidad de crear una entidad que continuase nuestra vinculación con este movimiento y que lo apoyase a través de estudios, asesorías y la comunicación. Así, en noviembre de 1976, nace el Cepes, después de que el general Morales Bermúdez desplazara del poder al general Velasco Alvarado. A Mariano lo acompañamos, en esta empresa, Diego García Sayán, Custodio Arias y el autor de esta nota; luego se incorporarían Bertha Consiglieri, Juan Rheineck, Leo Casas, Laureano del Castillo y muchos más. Un dato demostrativo del grado de cercanía de Mariano con el proyecto es que el primer local del Cepes fue la azotea de su departamento.Mariano estuvo en todas las iniciativas que materializaron estas propuestas, desplegando un entusiasmo y una creatividad que no lo abandonarían nunca. Fue uno de los precursores del Seminario Permanente de Investigación Agraria (Sepia). Ideó el programa radial Tierra Fecunda, sin duda, pionero en el medio rural, que cotidianamente y durante veinticinco años mantuvo informada a la población rural del Perú, de los avatares de la política. Impulsó la publicación mensual Alerta Agrario, que después de diez años se transformó, en 1997, en La Revista Agraria, ambas difundidas también en todo el país. Impulsó la creación de Debate Agrario, una revista de más corte académico. También fue un impulsor de organizaciones. Mariano estuvo entre los fundadores de Propuesta Ciudadana, red que reúne a diez organizaciones no gubernamentales de promoción y desarrollo, y fue autor de destacados estudios sobre la cooperación internacional, además de presidente de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Fuente inagotable de iniciativas, contribuyó de manera decisiva a hacer realidad la revolución gastronómica peruana, siendo uno de los fundadores de la Asociación Peruana de Gastronomía (Apega) y de la megaferia gastronómica Mistura. Al igual que durante su trabajo en Cepes, Mariano consideró que los campesinos y los pequeños agricultores —de quienes siempre estuvo cerca— eran la base necesaria para la democratización de la sociedad rural y el sustento de nuestra agrobiodiversidad y seguridad alimentaria.El Cepes lamenta muy profundamente su partida. Dentro de algunos años, esperamos poder encontrarnos nuevamente en otro lugar.

Fernando Eguren, presidente del Cepes

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Diversos gremios empresariales venían reclamando, en los últimos años, la prórroga de los beneficios de la Ley de Promoción Agraria, usando como argumento que el boom de la agricultura se debía a esa norma. Por ello, pedían que este régimen promo-cional se extendiera veinte años más; incluso, ADEX planteó que se ampliara hasta 2050 (totalizando así cincuenta y cuatro años)2. Se pensó que el proyecto de ley sería incluido en la agenda del «pleno agrario» del Congreso, realiza-do en junio de 2019 —donde diversos proyectos fueron aprobados—, pero no fue así. Recién se aprobó en setiembre.

Recapitulando los beneficiosde la promoción

La Ley 27360, de Promoción Agra-ria, aprobada en el año 2000, en realidad solo introdujo pequeñas modificaciones y, sobre todo, amplió la vigencia de los beneficios que el Decreto Legislativo 885 había dado en 1996 para promover la inversión priva-da en la agricultura. Años después, la

Ley 28810 amplió esa vigencia hasta diciembre de 2021. De esta forma, los beneficios de este régimen especial se extenderían en total a veinticinco años.

La ley beneficia a las personas naturales y jurídicas cuya actividad económica comprende el desarrollo de cultivos y/o crianzas, exceptuando la industria forestal. Igualmente, be-neficia a las empresas dedicadas a la agroindustria (excepto las relacionadas con el trigo, el tabaco, las semillas oleaginosas, los aceites y la cerveza) ubicadas fuera de las provincias de Lima y Callao, e incluye a la actividad avícola.

Los beneficios de este régimen promocional son principalmente tribu-tarios y pueden resumirse así: • reducción de la tasa que hay que

pagar por concepto del impuesto a la renta sobre rentas de tercera categoría (del 30 % al 15 %);

• reducción de la tasa mensual como pago a cuenta del impuesto a la ren-ta, cuando se esté obligado, del 2 % al 1 %;

• depreciación acelerada del monto de las inversiones realizadas en obras de infraestructura hidráulica y de riego durante la vigencia de la ley, a razón de 20 % anual;

• deducir como gastos aquellos sus-tentados en boletas de venta que no otorgan dicho derecho y que sean emitidas por contribuyentes inclui-dos en el nuevo RUS, hasta el 10 % de los montos acreditados;

• recuperar anticipadamente el impues-to general a las ventas (IGV) pagado por la adquisición y/o importación efectuadas, en la etapa preproductiva, de bienes de capital, insumos, servi-cios y contratos de construcción; y

• aporte del empleador al seguro de salud agrario con una tasa del 4 % de la remuneración mensual de los trabajadores.Los defensores del proyecto de

prórroga han insistido en que este ré-gimen ha beneficiado grandemente al país, al tiempo que las empresas que se acogieron a él obtuvieron importantes ganancias. Así, destacan la exportación

35 años de subsidios para los agronegocios

Laureano del Castillo1

Entre las últimas leyes aprobadas por el disuelto Congreso figura la ampliación, por diez años más (hasta 2031), de la vigencia de la Ley de Promoción Agraria.

Debido a la crisis política de los últimos meses, esta ley pasó casi desapercibida. ¿Cuál será su efecto para nuestra agricultura familiar y para el país en general?

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de productos agrarios no tradicionales por valor de cerca de USD 6 000 mi-llones3, resultado evidente de las bon-dades del régimen promocional. Sin embargo, economistas como Eduardo Zegarra observan que parte importante de las exportaciones incluye productos a los que esta ley generalmente no comprende, como el café, el banano y el cacao, que son producidos por pequeños agricultores y exportados por cooperativas o comercializadores, y el mismo Zegarra añade que en el cálculo de los beneficios de la Ley 27360 no se debe considerar a productos que se exportan, como la leche evaporada y el azúcar4. En forma coincidente, Pedro Francke asevera que, «en la práctica, casi todo ese régimen beneficia a las agroexportadoras de la costa» y «el gran productor de espárragos está exento de impuestos, pero al pequeño cafetalero no se le exonera»5.

¿Cuánto le cuesta al país este régimen promocional?

En noviembre de 2016, la agencia oficial Andina proporcionaba un dato muy delicado: anualmente, el fisco deja de recibir en promedio la suma de S/ 20 000 millones (2 % del PIB), constituida por tributos que deberían pagar las empresas y que no pagan debido a exoneraciones fiscales en actividades relacionadas con la agroexportación, la educación, la banca, los hidrocarburos y la mine-ría. Agregaba dicha información que son «las compañías que operan en estos cinco sectores mencionados las que han concentrado un 46.5 % del total que se dejó de recibir en el últi-mo decenio, es decir, unos 44,799 mi-llones de soles»6. La nota añadía que «Uno de los grupos más beneficiados con la omisión del pago del Impuesto General a las Ventas (IGV) ha sido el agropecuario».

Un estudio realizado por Cepes encontró que las empresas agroex-portadoras asentadas en proyectos de

irrigación habían recibido del Estado peruano subsidios en la inversión, en la venta de tierra y subsidios fiscales. El estudio considera como subsidio fiscal «solo la reducción del 50 % del impuesto a la renta (15 %), dispuesta por la Ley 27360, de octubre del año 2000», pues los otros beneficios fiscales, como la depreciación acelerada y la devolución anticipada del IGV, no son exclusivos del sector agrícola. Tomando como referente al proyecto Chavimochic, por no contarse con información disponible, el estudio estima que «se generó una utilidad bruta de US$ 632 286 823 y, por tanto, un impuesto a la renta (15 %) de US$ 94 834 023. Si se hubiera cobrado

la tasa ordinaria de impuesto a la renta, se hubiera recaudado US$ 189 686 047. De ahí que se haya estimado un subsidio fiscal, en el impuesto a la renta, de US$ 94 843 023»7.

La réplica del sector de agroexpor-tadores es que se beneficia a miles de personas, pues se formaliza a los trabajadores y se les ofrece un empleo digno y de calidad, y ponen como ejemplo el valle de Ica, donde habría pleno empleo. Sus defensores afirman que el número de trabajadores directos del sector sería alrededor de 500 000 —aunque Jessica Luna, de Comex, llevó esa cifra a 809 000 en 2017—. Sin embargo, el Banco Central de Reserva, destacando el crecimiento del empleo formal privado en este sector, en 2018 estimó que había crecido 160 % en los últimos siete años, pasando de 147 000 a 382 000 trabajadores8.

Otra ventaja del régimen sería el aumento de los ingresos de sus traba-jadores. Lucas Rodríguez, de ESAN, comparó el régimen especial de esta ley con el régimen laboral común, y concluyó que «Al anualizarse los ingresos de los trabajadores de ambos regímenes, se observa que cada tra-bajador agrario deja de percibir 1 388 soles anuales o 116 soles mensuales en comparación con lo que perciben los del régimen común, además de solo gozar con 15 días de vacaciones»9. Más aún, según el Ministerio de Trabajo, en 2017, el 48.7 % de los trabajadores acogidos al régimen laboral agrario se encontraban bajo contrato intermitente, frente a los contratos indeterminados, que fueron el 22.4 % en 2008 y el año pasado se redujeron a 13.7 %.

No solo ello, sino que las gratificacio-nes de los trabajadores de este régimen se incluyen como una fracción de su jornal diario. Además, las empresas aportan a EsSalud solo 4 % por traba-jador, mientras que las demás empresas aportan 9 %; «el diferencial es asumido por el Estado»10. Más aún, el régimen mostraría una fuerte concentración, pues

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«En noviembre de 2016, la agencia oficial Andina proporcionaba un dato muy delicado: anualmen-te, el fisco deja de recibir en promedio la suma de S/ 20 000 millones (2 % del PIB), constituida por tributos que deberían pagar las empresas y que no pagan debido a exoneraciones fiscales en actividades relacionadas con la agroexportación, la educación, la banca, los hidrocarburos y la minería. Agregaba dicha información que son “las compañías que operan en estos cinco sectores mencionados las que han concentrado un 46.5 % del total que se dejó de recibir en el último dece-nio, es decir, unos 44,799 millones de soles”.

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solo 15 de las 1 205 empresas incluidas en el régimen agrario «concentraban en el 2008 al 42 % de trabajadores com-prendidos en el régimen laboral agrario, elevando esta concentración al 49.4 % en el 2017»11.

Contrastando con las versiones de quienes defienden al régimen de la Ley 27360, un informe de la Comisión Internacional de Juristas de 2014 seña-laba que «La mayor parte de las cifras disponibles son estimaciones hechas en base a aproximaciones. Prima facie, se observa que la gran mayoría de los empleos creados no cumplen con los mínimos de un trabajo digno y decen-te, conforme lo exigen los estándares internacionales»12.

La génesis de la ley de prórrogaEl proyecto aprobado por el Con-

greso en setiembre es el resultado de once iniciativas legislativas, la mayo-ría de las cuales fueron de la bancada fujimorista. Al inicio de su gobierno, Kuczynski anunció que solicitaría al Congreso la delegación de facultades legislativas, incluyendo en el paquete la prórroga de la vigencia de la Ley 27360. Al sucederlo el presidente Viz-carra, se dijo que ese tema requeriría una mayor discusión, pero el trámite de los proyectos de ley siguió su curso.

Luego de que el Ministerio de Traba-jo formulara algunas observaciones al proyecto, la Asociación de Exportado-res (ADEX), la Asociación de Gremios Agroexportadores (AGAP) y Comex-Perú presionaron por su aprobación y lograron en tiempo récord un dictamen aprobatorio en la Comisión Agraria del Congreso, el 12 de junio, por lo que se pensó que el dictamen entraría en el listado de proyectos de ley priorizados por el pleno agrario del 14 de junio.

Fue recién el 19 de setiembre que el proyecto de ley de ampliación de la Ley 27360 se aprobó en el pleno del Congreso. De este modo, se extendió su vigencia hasta el año 2031. Según ha trascendido —pues la ley aún no ha

sido promulgada y, por ende, publica-da—, se incluyó entre sus beneficiarios a los sectores acuícola y forestal, así como a las empresas cuyo objeto social sea la comercialización de productos. Al mismo tiempo, se habrían introdu-cido modificaciones en los beneficios laborales de los trabajadores.

En resumen, los cambios introduci-dos en el régimen laboral consisten en:13• un aumento de la remuneración

mínima diaria de S/ 39.19 para los trabajadores que laboren por más de cuatro horas (dicha remuneración mínima es de S/ 36.29, que se ac-tualizaba con la RMV);

• una CTS de 9.72 % de la remune-ración básica (la compensación por tiempo de servicios está actualmente incluida en la remuneración diaria);

• gratificaciones de 16.66 % de la remuneración básica (ahora está

igualmente incluida en la remune-ración diaria); y

• un periodo vacacional de treinta días (actualmente es de solo quince días).Adicionalmente, se ha incrementado

el aporte que debe hacer el empleador, de la remuneración mensual del traba-jador al Seguro de Salud, que pasa del 4 % al 6 %. Por último, se ha fijado una indemnización, en caso de despido ar-bitrario, equivalente a 45 remuneracio-nes diarias por cada año completo de servicios, hasta un máximo de 360; en la actualidad es de 15 remuneraciones diarias, con un límite de 180.

¿Promover el agronegocio o la agricultura familiar?

Retomando lo dicho al inicio de esta nota, cabría preguntarse cuánto se ha beneficiado la agricultura familiar con este régimen. Ciertamente, la respuesta

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«En diversos números de LRA nos hemos referido a las potencialidades de la agricultura familiar y a la necesidad de que el Estado peruano cumpla con sus compromisos internacionales, como los contenidos en los Objetivos de desarrollo sostenible, pero también con las Directrices volun-tarias para la gobernanza responsable de la tierra, la pesca y los bosques, aprobadas por la FAO en 2012, con la adhesión de nuestro país.

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es: muy poco, pues la inmensa mayoría de agricultores familiares no tributa, y los beneficios de la ley son, sobre todo, tributarios. Además, la gran ma-yoría de empresas agroexportadoras se encuentran en la costa y algunas en la región amazónica, pero la gran mayo-ría de agricultores están en la sierra y en la selva (alrededor del 80 % de las unidades agropecuarias).

En diversos números de LRA nos hemos referido a las potencialidades de la agricultura familiar y a la necesi-dad de que el Estado peruano cumpla con sus compromisos internacionales, como los contenidos en los Objetivos de desarrollo sostenible, pero también con las Directrices voluntarias para la gobernanza responsable de la tierra, la pesca y los bosques, aprobadas por la FAO en 2012, con la adhesión de nuestro país.

Por todo ello, cabe insistir en la necesidad de que el Estado, en sus diversos niveles (gobierno nacional, gobiernos regionales y municipali-dades) y diferentes sectores, cumpla con los compromisos asumidos en la Ley de Promoción y Desarrollo de la Agricultura Familiar y su reglamento, y asigne los fondos necesarios para la aplicación del Plan Nacional de Agri-cultura Familiar (Planaf). Para ello, bastaría que dedique solo una parte de lo que se destina para los subsidios a la gran agricultura, a brindar los servicios a los que los agricultores y agricultoras peruanas, como ciudadanos, tienen derecho.

EpílogoHan pasado casi dos meses de la

aprobación, por el pleno del Congre-so, del proyecto de ley comentado, y

este no ha sido publicado. ¿Será que el Ejecutivo decidirá observarlo y así mantener la vigencia de la Ley 27360 solo hasta 2021? Disuelto el Congreso, no es posible que este lo apruebe por insistencia. Pero el panorama político tiene el foco puesto en lo que el Tribu-nal Constitucional pueda decir en las próximas semanas.

Notas1 Abogado.DirectorejecutivodelCepes.2 DeclaracionesdeJuanVarilias,presiden-tedeADEX,enEl Comercio, 23 de mayo de 2017.

3 Ascendentesa 5 865millonesdedólaresdurante 2018, según elReporteMensualdeComercio,enero2019,delMinisteriodeComercio Exterior y Turismo. Puede verse en https://bit.ly/2Yi2UTo

4 Zegarra, Eduardo. «Régimen especial agrario: revisando algunas cifras para el debate».Lima,1dejuniode2018.

En https://bit.ly/2kIijL35 Diario La República. «Ley de fomento agra-riopermitiócreceralsector,peroajustandoalostrabajadores».

En https://bit.ly/33ey4wW6 RPP. «El Estado pierde S/. 93,000 millones porbeneficiostributariosaempresas».Lima,14 de noviembre de 2016.

En https://bit.ly/2JLs0D87 Eguren, Lorenzo. «Estimación de los subsi-

dios en los principales proyectos de irriga-ción en la costa peruana», en ¿Liberalismo o mercantilismo? Concentración de la tierra y poder político en el Perú. Lima: Cepes y Oxfam, 2018, p. 23.

En https://bit.ly/2OcmuOx8 Diario Gestión. «BCR: sueldos en sector

agroexportador crecen en 2.3 % al año mientraslaRMVlohaceen1.9%».Lima,17dejuniode18.Enhttps://bit.ly/2D4wN0Z

9 Conozca las entrañas remunerativas de la LeydePromociónAgraria.

En https://bit.ly/2sDrz6O10 Diario La República. «Régimen laboral

agrario tiene los días contados». Lima, 26 de mayo de 2018. En https://bit.ly/2ksDAbt

11 Diario Gestión. «Habrá mayor plazo para decidir si se extiende Ley de Promoción Agraria».Lima,28demayode2018.Enhttps://bit.ly/2L3PWSm

12Comisión Internacional de Juristas.Los derechos sociales y regímenes especiales de promoción a la exportación: el caso de la agricultura de exportación en el Perú. Estudio de caso en el Valle de Ica. Ginebra, 2014. En https://bit.ly/2MquBWU

13 Tomado del diario Gestión, del 20 de setiem-bre de 2019, en https://bit.ly/2lY1TlF, y del diario El Peruano,de25dejuniode2019,en https://bit.ly/2pcUHEc

12 LA REVISTA AGRARIA / 188

En setiembre, en la cumbre climática de la ONU, el presidente Vizcarra reiteró que su gobierno ha «asumido la lucha a las consecuencias adver-sas del cambio climático como una prioridad»2. Evidencia de ello sería la promulgación de la Ley Marco sobre Cambio Climático y su poste-rior reglamentación, cuyo proceso ha sido calificado por el gobierno como «modelo de hacer política pública de manera constructiva, facilitadora y transparente»3.

Pero ¿responden esta ley y su re-glamento a la magnitud del reto? En nuestra opinión, el marco legal esta-blecido es débil, pues no fortalece de manera suficiente la institucionalidad para la implementación de las accio-

nes que son requeridas para enfrentar el cambio climático ni el necesario involucramiento de actores no esta-tales, sobre todo de los grupos más vulnerables.

En este artículo analizaremos la Ley Marco sobre Cambio Climático y su proceso de reglamentación desde una perspectiva crítica. Revisaremos las agendas de diversos actores con relación al cambio climático, para identificar qué intereses se privilegian y cuáles quedan en segundo plano.

Investigadores adscritos a la teoría crítica han advertido que el régimen climático global se enmarca en sis-temas y estilos de gobierno neolibe-rales que intrínsecamente provocan degradación ambiental y prácticas de

La ley y el reglamentosobre cambio climático,

¿están a la altura del reto?Beatriz Salazar1

desarrollo insostenible que acrecientan la vulnerabilidad al cambio climáti-co. Por ello, en los últimos años, en acuerdos climáticos internacionales se habrían adoptado compromisos no vinculantes y mecanismos basados en el mercado, como es el caso del pro-pio Acuerdo de París4. Estos autores afirman que los enfoques neoliberales pretenden plasmarse en las políticas públicas y en los marcos regulatorios nacionales. ¿Esta orientación se evi-dencia en la ley de cambio climático del Perú y su reglamento?

InstitucionalidadUno de los aspectos más criticados

de la ley y de su reglamento es que reducen la rectoría de la Autoridad

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de flexibilización de estándares am-bientales para facilitar proyectos de inversión no son un buen precedente. Otro factor que preocupa es que en el gobierno la influencia de los sectores productivos —como Energía y Minas, Industria, Agricultura o Transporte— es mucho mayor que la influencia del Minam, y estos sectores pueden tomar las medidas para enfrentar el cambio climático como una barrera para sus metas basadas en el crecimiento del PBI sectorial, que a su vez depende de las facilidades que se otorguen a la inversión privada. Esto puede llevar a que «estén abiertos a entender y escu-char» más a los grandes inversionistas que a los pueblos indígenas o a los agricultores familiares.

Durante el proceso de consulta previa con los pueblos indígenas, las organizaciones representativas de estas manifestaron que la rectoría del

Minam es «ambigua» y reclamaron su fortalecimiento. El cuestionamiento está dirigido, sobre todo, a que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es la entidad que realmente toma las decisiones en materia de cambio climático, pues de él depende la entrega de fondos. La preocupación es justificada, pues el MEF prioriza los proyectos de gran envergadura que puedan demostrar rentabilidad, y muchos de los proyectos necesarios para mejorar la resiliencia ante el cambio climático requieren mayores estudios para demostrar que son eco-nómicamente rentables. También se cuestiona el rol del MEF como punto focal para lo relacionado con el Fondo Verde del Clima y se reclama que el Minam desempeñe ese rol.

Uno de los ingredientes clave de un marco institucional efectivo para la gestión del cambio climático es contar con «mecanismos de cumplimiento claros para impulsar la revisión de las políticas, si no se alcanzan los objetivos, en ausencia de sanciones o penas directas»8. En el caso de la ley y el reglamento de cambio climá-tico del Perú, estos mecanismos son inexistentes.

Prioridades Otro de los vacíos en la propuesta

de reglamento es que no establece los temas o sectores prioritarios en los que se debe invertir en la gestión del cambio climático, sobre todo en adap-tación. Este vacío no favorece los inte-reses de los agricultores familiares, los pueblos indígenas y los otros grupos vulnerables, quienes gracias a sus co-nocimientos y prácticas tradicionales han identificado una serie de medidas que son efectivas para mejorar su re-siliencia ante el cambio climático, las cuales, sin embargo, no son reconoci-das como prioritarias, lo que da pie a que los sectores prioricen proyectos que les permitan avanzar en sus metas sectoriales basadas en un incremento

Nacional sobre Cambio Climático (ANCC) —el Minam— a un rol de articulación, información y asesoría, ya que los sectores y gobiernos sub-nacionales son los que deciden las medidas de adaptación y mitigación y los recursos que destinarán para su implementación. El problema es que esto no garantiza que se cumplan los compromisos climáticos en adaptación y mitigación. Si bien la ley establece que la estrategia nacional y las estra-tegias regionales de cambio climático son de cumplimiento obligatorio, no se fijan metas que puedan ser monito-readas y evaluadas. La ley determina que las contribuciones nacionalmente determinadas (CND) —que son los compromisos climáticos internacio-nales del Perú— son vinculantes; sin embargo, la propuesta de reglamento omite mencionar que su cumplimiento es obligatorio. Esto es una omisión importante, pues las CND —en el caso de la mitigación— deben tener metas que puedan ser monitoreadas.

Un hecho que refleja la debilidad del Minam en su rol de autoridad nacional es que, en 2018, los sectores modificaron las medidas destinadas a cumplir con las CND —que se ha-bían identificado preliminarmente en 2015— y rebajaron la ambición de las medidas de mitigación en 6.7 %5 y 6.

¿A qué actores conviene que la ANCC sea débil? Representantes de Confiep manifestaron hace poco que esperan que «se promuevan medidas de adaptación y mitigación que no resten competitividad al país. Además, que se incorpore una visión estratégica de mercado». La SNI señaló, por su parte, que espera «tener un listado claro de quiénes son las personas en cada sector con las cuales debemos comunicarnos en el sector privado y estén abiertos a entendernos, a escu-charnos»7. El problema es que no está claro el concepto de competitividad que guía el accionar del empresariado y del Estado. Los continuos pedidos

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«¿A qué actores conviene que la ANCC sea débil? Representantes de Con-fiep manifestaron hace poco que esperan que “se promuevan medidas de adaptación y mitigación que no resten competitivi-dad al país. Además, que se incorpore una visión estratégica de mercado”. La SNI señaló, por su par-te, que espera “tener un listado claro de quiénes son las personas en cada sector con las cuales de-bemos comunicarnos en el sector privado y estén abiertos a entendernos, a escucharnos”.

14 LA REVISTA AGRARIA / 188

de la producción, sin considerar las externalidades que pueden aumentar la vulnerabilidad al cambio climático. Un ejemplo son los megaproyectos de irrigación en la costa orientados a la agroexportación, que pueden provocar el aumento sustancial de la extracción de agua en zonas desérticas. Estos proyectos crean una ilusión de abundancia e inducen un cambio ha-cia cultivos más intensivos en agua, como el espárrago, el arroz o la caña de azúcar9. Se estima que el Estado peruano ha invertido en ellos USD 6 500 millones10; en comparación, el presupuesto anunciado para 2020, del Programa Sierra Azul, destinado a agricultores familiares y que puede contribuir al afianzamiento hídrico de las cuencas serranas, está en alrededor de S/ 200 millones para la siembra y cosecha de agua: ¡menos del 1 %!11.

La agricultura familiar y la seguri-dad alimentaria también requieren ser priorizadas. En la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el Acuerdo de París se considera como un objetivo que la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero debe lograrse sin amenazar la producción de alimentos, y aunque esto se enmarca en un enfoque productivista que no toma en cuenta factores sociales, cul-turales y políticos, sí da fundamento para un tratamiento más específico de la agricultura y la seguridad alimenta-ria en la legislación nacional.

Durante la consulta previa del re-glamento con los pueblos indígenas, se reclamó la adopción del modelo de soberanía alimentaria, que implica priorizar la protección de los suelos, el uso de fertilizantes y plaguicidas no basados en combustibles fósiles, el consumo de alimentos producidos por la agricultura local, la seguridad territorial para los campesinos y el abandono de «falsas soluciones», como los cultivos transgénicos y los agrocombustibles12.

Los servicios ecosistémicos también debieran ser priorizados, incluidos los servicios ecosistémicos de secuestro y almacenamiento de carbono y regula-ción del clima, así como los servicios de regulación hídrica, mantenimiento de la biodiversidad y control de la erosión del suelo. En ese sentido, es positivo que en el proceso de consulta previa se hayan considerado el Red-d+Indígena Amazónico y el Redd+In-

dígena Andino-Costero, que reconocen de forma integral los servicios ecosisté-micos proporcionados por los bosques.

ParticipaciónComo mencionamos al iniciar este

artículo, el involucramiento de actores no estatales en la gestión del cambio climático no está suficientemente

fortalecido en la ley y el reglamento de cambio climático. Por ejemplo, la Comisión de Alto Nivel de Cambio Climático (CANCC) —la instancia que determinará las medidas que for-marán parte de las CND— está con-formada solo por entidades estatales. La exclusión de actores no estatales boicotea la viabilidad y efectividad de las CND y menoscaba su legitimidad. Además, es incoherente con el Acuer-do de París, que indica que las partes deberán cooperar en la adopción de las medidas que correspondan para mejorar la participación del público. Y en el caso particular de los pueblos originarios, es incoherente con la propia Ley Marco sobre Cambio Cli-mático, que señala en su artículo 22: «El Estado salvaguarda el derecho de participación de los pueblos indígenas u originarios». Las comunidades loca-les deberían ser socias en la definición e implementación de las acciones contempladas en las CND13.

También es esencial desarrollar mecanismos de participación en los sectores y en los gobiernos subnacio-nales, lo cual es un mandato de la ley y se menciona en el reglamento. A primera vista, las consultas públicas pueden parecer positivas siempre, pero un examen más profundo puede revelar que existe un marco concep-tual que solo admite las opciones de política enmarcadas en el paradigma dominante. En cambio, si la consulta pública busca abrirse a opciones de po-líticas innovadoras, el énfasis debería estar en discursos y cursos de acción alternativos. Este enfoque es especial-mente relevante para la participación de actores no estatales porque, en un contexto de cambio climático, las políticas basadas en experiencias pa-sadas no siempre son adecuadas para situaciones en las que la trayectoria futura es incierta, y es recomendable explorar alternativas innovadoras14.

Lo que sí puede considerarse un avance en la participación de actores

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«La agricultura familiar y la seguridad alimen-taria también requieren ser priorizadas. En la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el Acuerdo de París se considera como un obje-tivo que la estabilización de las concentraciones de gases de efecto inver-nadero debe lograrse sin amenazar la producción de alimentos, y [...] da fundamento para un tra-tamiento más específico de la agricultura y la se-guridad alimentaria en la legislación nacional.

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no estatales es la creación de la Plataforma Climática Indígena, que fue uno de los acuerdos en el proceso de consulta previa. Esta plata-forma será un espacio para la gestión, articulación, in-tercambio, sistematización, difusión y seguimiento de propuestas indígenas de medidas de adaptación y mitigación y de sus cono-cimientos tradicionales. Sin embargo, está por definirse su estructura y funciones y las condiciones en que sus representantes participarán en los espacios de toma de decisiones, como la Comi-sión de Alto Nivel.

Cambiar las reglas del juego

El último informe del IPCC advierte que la hu-manidad tiene plazo hasta el año 2030 para evitar que la temperatura del pla-neta aumente más de 1.5 grados, pero los tomadores de decisiones parecen estar desconectados de la urgencia del problema. El régimen climático global se está incorporando en los marcos ins-titucionales nacionales existentes, que en muchos casos se basan en modelos de desarrollo insostenibles, como los sistemas de transporte y diseños ur-banos que crean dependencia de los vehículos privados; los sistemas de producción de alimentos dependientes de combustibles fósiles y que incen-tivan la sobreexplotación del suelo y el agua; o las políticas de crecimiento económico infinito.

En nuestra opinión, esta paradoja se está reflejando en el marco legal perua-no. Para salir de este entrampamiento, será necesario cambiar las reglas del juego y romper las barreras conceptua-les de las soluciones enmarcadas en el paradigma de desarrollo dominante15. El camino recorrido demuestra que no

es probable que esta paradoja sea re-suelta por el Estado. Es necesario que la sociedad civil demande acciones en la magnitud requerida16.

Notas1 Responsable del programa de cambio

climático del Cepes.2 América Economía, 24 de setiembre de

2018. En https://bit.ly/2D4BasS3 MINAM.Enhttps://bit.ly/2O9tagv4 Blue,Gwendolyn. 2018. «Scientism:A

problem at the heart of formal public enga-gement with climate change». ACME: An International Journal for Critical Geogra-phies 17 (2), 544-60.

En https://www.acme-journal.org/index.php/acme/article/view/1554

5 La suma de medidas de las CND en miti-gación tenía un potencial de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de 89.4 millones de toneladas de carbono equivalente en 2015. En 2018, la suma de medidas llega a solo 69.4 mtCo2eq.

6 GTM-NDC(2018).Informe final del Grupo de Trabajo Multisectorial de naturaleza temporal encargado de generar información técnica para orientar la implementación de las Contribuciones Nacionalmente Determi-nadas (GTM-NDC).

7 Caretas. «Cambio climático: actores en la cancha». 5 de febrero de 2019.

En https://bit.ly/33b73uf

8 Rüdinger,Andreasyotros(2018).«TowardsParis-compatible climate governance fra-meworks.An overview of findings fromrecent research into 2050 climate laws and strategies». IDDRI. En https://bit.ly/35tqZtM

9 Rozenberg, Julie;Fay,Marianne. 2019.Beyond the Gap: How countries can afford the infrastructure they need while protecting the planet.SustainableInfrastructureSeries.Washington, DC: The World Bank.

En https://bit.ly/34eibYC10 Eguren, Fernando. «Hay un gran subsidio

detrás de la agricultura para la agroexpor-tación». Gran Angular.

En https://bit.ly/34mBYFD11 La República. En https://bit.ly/2KKLwlH12Acedo,Alfredo.«Tamboresypresenciasen

la aldea local». En https://bit.ly/2D4WfDx13MichaelMikulewicz (2018). «Politicizing

vulnerability and adaptation: On the need to democratize local responses to climate impacts in developing countries». Climate and Development. En https://bit.ly/34c9rCx

14 Blue, Gwendolyn (2015). «Public partici-pation and climate governance: Opening uporclosingdownpolicyoptions».CISDL.Resumen en https://bit.ly/33b8Saz

15 Stevenson, Hayley (2013). Institutionalizing unsustainability: The paradox of global climate governance. UC Berkeley.

En https://bit.ly/2XChuWw16Shove,E.(2010).«BeyondtheABC:Climate

change policy and theories of social chan-ge». Environment and Planning A, 42(6). En https://bit.ly/35qubqb

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16 LA REVISTA AGRARIA / 188

La exclusión que ronda el cambio climático

Renato Levaggi1

Las rondas campesinas fueron exclui-das de la consulta previa del reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climáti-co, iniciada en febrero de 2019, pero sí fueron admitidas otras organizaciones del Pacto de Unidad, del que forman parte. ¿A qué se debió esta exclusión? ¿Cuáles fueron los argumentos del Ejecutivo?

Este artículo pretende explicar la colisión entre el lenguaje étnico estatal, es decir, la argumentación jurídica —o antijurídica— del Ejecutivo para no permitir su participación, y la posición de las organizaciones ronderas respecto a su identidad indígena y derechos di-ferenciados sobre la base de lo cultural. Sobre este último punto, comentaremos de manera breve algunos de los discur-sos y posiciones enunciados por los ron-deros campesinos en los últimos años. Haremos referencia, también, a algunos estudios de expertos que han trabajado con esas organizaciones y que han dado cuenta de sus cambios y de los roles que han asumido en el contexto actual, que han trascendido con largueza la función original de seguridad por la que se fundaron en la década de 1970 y que es la más conocida por la opinión

pública. Por último, sugerimos algunas ideas relativas al aporte que la propuesta intercultural podría dar a este conflicto, pues ella viene siendo implementada por el Estado, al menos formalmente, pero en este caso específico —como en otros— ha brillado por su ausencia.

Un recorte de derechos injustificado

Mediante una carta del 29 de enero de 2019, la Central Única Nacional de Rondas Campesinas del Perú (Cunarc) solicitó su inclusión en el proceso de consulta previa del reglamento de la Ley 30754, Ley Marco sobre el Cam-bio Climático. Se trata de un proceso basado en la Ley 29785, Ley del dere-cho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La Cunarc argumentó en la carta que la Ley 27908, de Rondas Campesinas, prescribe en su primer artículo que «los derechos reconocidos a los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas se aplican a las rondas cam-pesinas en lo que les corresponda y favorezca».

El Ministerio del Ambiente (Minam), por su parte, respondió a la Cunarc una semana después, indicando que no era posible «atender a su solicitud», con un único argumento: la organización rondera no formaba parte del Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas (GTPI), un espacio de coordinación creado por el Ministerio de Cultura en 2014. En otras palabras, el Ejecutivo negó un derecho constitucional2, sin mayor análisis, ba-sándose en el contenido de una simple norma administrativa, lo que es grave y preocupante.

Surge, entonces, la duda respecto a si el Minam esperaba que la Cunarc acreditara más «fehacientemente» su identidad indígena y, en ese sentido, si la carga de la prueba para el reconoci-miento de derechos diferenciados debe recaer en los ciudadanos que la reivin-dican. También surge la incertidumbre respecto a cuál es el carácter del GTPI. ¿Es un instrumento constitutivo de de-rechos? ¿Ninguna organización, fuera de esta, será consultada? En todo caso, la fragilidad y el facilismo de la res-puesta del Ejecutivo ante una demanda ciudadana muestra, por decir lo menos, una lógica restrictiva.

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17DICIembre de 2019

Las rondas campesinas: reconocimiento, discursos y

estudios

Nacimiento y reconocimientoLas rondas campesinas surgieron en

la década de 1970, en Cajamarca3 —al inicio, en localidades rurales donde no existen comunidades campesinas—, ante la necesidad de organizar la vida en el campo y para cumplir funciones similares a las de las comunidades cam-pesinas. En esas localidades, las rondas constituyen la autoridad comunal para el gobierno local, la administración de justi-cia, el desarrollo local, la interpretación y la interlocución con el Estado4. Por cierto, también se conoce como rondas campe-sinas a aquellos comités encargados de la seguridad ciudadana que sí forman parte de las comunidades campesinas (principalmente, en el sur del país).

Jurídicamente, su reconocimiento se remonta a la Ley 24571, de 1986, cuyo artículo único reconoce por primera vez a la organización rondera. Posterior-mente, luego de varios años y normas que, o bien pretendieron subordinarlas a la Policía o al Ministerio del Interior, o bien hacían referencia solo a aquellas rondas organizadas dentro de las comu-nidades, se promulgaron, en 2003, la Ley 27908, de Rondas Campesinas, y su reglamento.

Posteriormente, en 2009, se aprobó el Acuerdo Plenario 1-2009/CJ-116 de la Corte Suprema, que, teniendo como fundamentos el derecho a la identidad cultural, el artículo 149 de la Constitu-ción y el Convenio 169 de la OIT, deter-minó que las rondas campesinas consti-tuyen una forma de autoridad especial en los lugares o espacios rurales del país en que existen y, por tanto, pueden, por ejemplo, resolver los conflictos que surjan en sus territorios. Para la Corte Suprema, las rondas campesinas poseen el atributo sociocultural de constituir un «grupo diferenciable por su origen étnico o cultural y por la persistencia diferenciada de su identidad cultural».

Este reconocimiento, basado en la identidad o etnicidad, supone un largo y complicado proceso local y nacional y el engranaje de este con las nuevas corrientes y movimientos globales de derechos de los pueblos indígenas.

EstudiosAhora bien, respecto a la identidad de

las rondas campesinas, algunos inves-

tigadores y académicos —peruanos y extranjeros— que las han estudiado ya han dado algunas referencias. Así, John Gitlitz5 y Orin Starn6 se han referido a los campesinos cajamarquinos que conforman el movimiento rondero y han destacado su diferencia cultural.

Cabe anotar que un aspecto impor-tante que no es tomado en cuenta para analizar el espacio sociopolítico de nacimiento y desarrollo de las rondas campesinas y que se ha convertido en su mayor enemigo es, precisamente, que

en Cajamarca, antes de la reforma agra-ria, la fragmentación de las tierras por parte de los hacendados creó patrones minifundistas y generó que se recono-ciera solo a pocas comunidades, como menciona Raquel Yrigoyen7, citando a Gitlitz y Rojas8.

Discursos Además de los estudios y análisis de

investigadores, las propias organizacio-nes representativas de las rondas cam-pesinas se han definido como «pueblos originarios, campesinos y ronderos he-rederos de los pueblos indígenas Caxa-marcas, Coremarcas y Chachapoyas», en una petición dirigida a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Esta petición fue realizada por la Cunarc, que en acta suscrita el 11 de marzo de 2013 se refiere también a «las instituciones y prácticas propias de raíz indígena que siguen vivas entre dichas comunidades». La propia auto-definición de las rondas campesinas es ilustrativa del mensaje que se quiere comunicar9.

Estos documentos oficiales, influidos por tendencias globales, han alimentado el discurso de las dirigencias naciona-les. Este, a su vez, es frecuentemente apoyado por los discursos de ronderos de base, que reivindican sus diferencias culturales10. Los discursos oficiales son más abstractos y se complementan con la retórica del movimiento internacio-nal de los pueblos indígenas, sin duda apuntalada por las investigaciones de científicos sociales y estudiosos. Estas, en conjunto, contrastan con las posicio-nes restrictivas y excluyentes y llaman la atención acerca de la exigencia de continuar con un debate necesario e inacabado.

Identidades

Con esta combinación de discursos elaborados por las ciencias sociales y los propios ronderos no pretendemos, ciertamente, elaborar una argumenta-ción insoslayable respecto a la diferen-

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«También surge la in-certidumbre respecto a cuál es el carácter del GTPI. ¿Es un instrumento constitutivo de derechos? ¿Ninguna organización, fuera de esta, será con-sultada? En todo caso, la fragilidad y el facilismo de la respuesta del Eje-cutivo ante una demanda ciudadana muestra, por decir lo menos, una lógica restrictiva.

18 LA REVISTA AGRARIA / 188

cia cultural del movimiento rondero. Sin embargo, y en la medida en que las múltiples identidades de los sujetos se utilizan políticamente en diferentes contextos, no debe ignorarse el actual discurso oficial del movimiento ronde-ro. Este discurso debería ser tomado en cuenta en el diseño e implementación de las políticas públicas que lo involucren y, por supuesto, en cualquier evaluación seria de sus demandas ante el Estado.

Interculturalidad y nuevas diversidades

Debe ponerse de relieve el carácter subjetivo de la identidad, así como el carácter cambiante y dinámico de la cultura, frente a los esencialismos, la exotización de lo indígena y las posicio-nes a priori que simplifican el conflicto cultural y lo reducen a categorías obje-tivas e inamovibles. Hale señala que el proyecto cultural del neoliberalismo consiste en «domesticar y redirigir la abundante energía política que muestra el activismo de los derechos culturales en vez de oponerse directamente a él». Un instrumento para lograrlo es el otorgamiento estratégico de recursos que premian a las organizaciones que promueven las demandas de derechos culturales consideradas aceptables y castiga a las otras11. A pesar de ello —y siguiendo al mismo autor—, movi-mientos como el rondero luchan por su ciudadanía a partir de un discurso iden-titario con el objetivo de la construcción de un «nosotros» indígena.

La exclusión de las rondas campesi-nas de la consulta del reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático es inconsistente y deliberada, y constituye una gestión burda y facilista del conflic-to cultural por el Ejecutivo. Es un error político, jurídico y ético que debe ser enmendado. Este error se magnifica, además, si se considera que la propia OIT ha reconocido que la autoidenti-ficación es un criterio fundamental12 para el reconocimiento de los derechos contenidos en el Convenio 169.

Notas1 Investigador principal del Programa deAccesoaRecursosNaturales,delCepes.

2 CésarLanda se refiereal rangoconstitu-cional del derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas en el ordenamiento peruano—alanalizarlajurisprudenciadelTribunal Constitucional al respecto—, en el siguientetexto:MinisteriodeCultura,2016.Derecho a la consulta previa: derechos colec-tivos de los pueblos indígenas u originarios, pp. 18-20.

3 Sobre el surgimiento de las rondas campe-sinas,sepuederevisar:Starn(1991);PérezMundaca,J.Montoneras, bandoleros y ron-das campesinas: (violencia política, abigeato y autodefensa en Cajamarca 1855-1990), MunicipalidadProvincial deCajamarca,1997;Osorio, S. yRuiz,W.El legado de las rondas campesinas de Pueblo Libre, Moyobamba, San Martín. Una aproximación sociológica y jurídica. Lima: Consorcio ProJur.2009.

4 Brandt, H. y Franco R. (compiladores) (2006). Serie: Justicia comunitaria en losAndes:Perú y Ecuador, volumen 1: El tratamiento de conflictos: Un estudio de actas en 133 comu-nidades indígenas y campesinas en Ecuador y

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«La exclusión de las rondas campesinas de la consul-ta del reglamento de la Ley Marco sobre Cambio Climático es inconsisten-te y deliberada, y consti-tuye una gestión burda y facilista del conflicto cultural por el Ejecutivo. Es un error político, jurí-dico y ético que debe ser enmendado. Este error se magnifica, además, si se considera que la propia OIT ha reconocido que la autoidentificación es un criterio fundamental12 para el reconocimiento de los derechos contenidos en el Convenio 169.

Perú.Lima:InstitutodeDefensaLegal(IDL). Accesibleenhttps://bit.ly/2MIC3Ma 5 Gitlitz, J. (2010). «Unamiradadesde la

sociología». En: La facultad jurisdiccional de las rondas campesinas: comentarios al acuerdo plenario de la Corte Suprema que reconoce facultades jurisdiccionales a las rondas campesinas.Lima:InstitutodeDefen-saLegal.Accesibleenhttps://bit.ly/2pkx38u

6 Señala Starn que «por muchos años los cien-tíficossocialeshanconsideradoelnortedelPerú como una región donde los campesinos “perdieron” sus tradiciones. Los antropólo-gos, especialmente, ignoraron casi totalmente el norte. Corrieron, en cambio, al sur, con sus campesinos quechuahablantes, sus ayllus y su herencia prehispánica. Las rondas dan testi-monio de una historia diferente. Ellas revelan cómo los campesinos norteños renuevan y rehacen sus propias tradiciones particulares». En: Starn, O. (1991). Con las llanques todo barro: reflexiones sobre rondas campesinas, protesta rural y nuevos movimientos sociales. Lima:InstitutodeEstudiosPeruanos.Acce-sible en https://bit.ly/2MIBySj

7 Yrigoyen, R. (2002). «Hacia un reconoci-miento pleno de las rondas campesinas y el pluralismo legal». En: Alpanchis:Justiciacomunitaria en losAndes, número59-60,edición especial, volumen 1. Sicuani, Cusco: InstitutodePastoralAndina.Accesibleenhttp://alertanet.org/ryf-alpanchis.htm

8 Revisartambién:Rojas,T.«Estructuraeconó-mica, socialización e ideología minifundista. El caso de Chota y Bambamarca». En: DEIS, ObispadodeCajamarca,#15,1980;Man-rique, N. Yawar Mayu. Sociedades terrate-nientes serranas (1879-1910).Lima:InstitutoFrancésdeEstudiosAndinosyDesco,1988.

9 La Cunarc señala en su estatuto marco: «[…] Nosautodefinimoscomoherederosde losayllus (pueblo inca) y como parte de los pue-blos indígenas […] tenemos reconocimiento constitucional, legal y amparo del Convenio 169delaOIT.Nuestrasprácticassocialesconforme al derecho consuetudinario y con referencia al derecho estatal han permitido logros importantes que son buenos aportes para la construcción de una sociedad plural y de un Estado pluricultural o plurinacional, democrático y soberano».

10Ver,porejemplo:LaRosa,J./Levaggi,R.(2013). «Hacia una ley de coordinación para lajusticia.Debatesentornoaunapropuestade desarrollo del artículo 149 de la Consti-tución».Serie:JusticiacomunitariaenlosAndes:PerúyEcuador,volumen5.Lima:InstitutodeDefensaLegal(IDL).

11 Hale, C. (2002). «Does multiculturalism menace? Governance, cultural rights and the politics of identity in Guatemala». Journal of Latin American Studies 34 (3): 485-524. Accesibleenhttps://bit.ly/32iNn81

12OIT (2003).Convenio número 169, sobre pueblos indígenas y tribales: un manual. Accesibleenhttps://bit.ly/31jXfNH

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El pasado 15 de octubre se con-memoró el Día Internacional de las Mujeres Rurales, fecha establecida en 2007 por la Asamblea General de la ONU para reconocer «la función y contribución decisivas de la mujer rural, incluida la mujer indígena, en la promoción del desarrollo agrícola y rural, la mejora de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza rural»4.

Actividad agropecuaria y acceso a la tierra

Según el último censo nacional demográfico de 2017, en el Perú hay cerca de 15 millones de mujeres, lo que representa el 51 % de la pobla-ción nacional. De este número, casi

3 millones (la quinta parte) reside en áreas rurales, lo que equivale a alre-dedor de 10 % de la población total.

El tercer Censo Nacional Agrope-cuario —III Cenagro—, realizado en 2012, registró 692 000 mujeres dedicadas a la actividad agropecua-ria. Una tercera fuente, la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2017, nos informa que el 62 % de las mujeres rurales de 15 años de edad o más se dedica a la agricultura5.

En contraste con la importancia de la presencia de la mujer en los espacios rurales, ellas manejan solo el 23 % de la superficie agropecuaria nacional. En promedio, las produc-toras poseen 1.8 hectáreas de tierras agrícolas, mientras que el promedio

Mujeres rurales en el Perú: brechas que se entrelazan

Carla Pimentel1

A pesar de representar más de un tercio de la población mundial, las mujeres campesinas sufren de manera desproporcionada los múltiples aspectos de la pobreza. Disponen de menor acceso a la tierra, los insumos agrícolas, los créditos y los mercados, así como

a servicios públicos como educación, salud, agua y saneamiento2. El Perú no es la excepción, como se podrá ver lo largo de este artículo3.

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ello no implica necesariamente que esos derechos sean seguros, pues se puede considerar que una mujer sola no podrá trabajar la tierra y, por con-siguiente, que las parcelas otorgadas a ella podrían ser tierra «perdida»9.

Participación económicaSegún un informe de la asociación

SER, las mujeres rurales en el Perú representan una mayor proporción dentro de la población económica-mente activa (PEA) que las mujeres de áreas urbanas, pero tienen menos derechos y beneficios laborales10. Las más altas brechas salariales entre hombres y mujeres del país se dan en el sector agropecuario: ellas ganan,

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«En las zonas rurales, la tercera parte de las mu-jeres con lengua materna nativa son analfabetas, siendo la incidencia en-tre los hombres mucho menor: el 8.5 %. De la población censada ma-yor de 15 años, las tasas más altas de carencia de algún nivel educativo se encontraron en quienes se autoidentificaron como ashaninka, indígena ama-zónico, awajún, quechua o como parte de otro pue-blo indígena. En todos los casos, en comparación con los hombres, son más las mujeres que no alcanzaron ningún nivel de educación formal.

de los productores varones es de 3 hectáreas. Ellos también tienen una mayor posesión de superficie no agrícola: 4 hectáreas frente a 2.8 hectáreas de las mujeres. Cabe resaltar que en ningún departamento las mujeres tienen más hectáreas de tierras agrícolas que los hombres6.

Con información del III Cenagro, una investigación del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) encuentra que las brechas de género en el sector agricultura serían explicadas, sobre todo, por una desigual disponibilidad de re-cursos productivos entre varones y mujeres: disponibilidad de tierra, tenencia de tierra propia, posesión de activos productivos y acceso al crédito agropecuario. Sumado a eso, la lengua materna indígena también tendría un rol relevante como factor de exclusión social en perjuicio de las mujeres productoras7.

En relación con las comunidades campesinas, un estudio del Cepes identificó dos elementos básicos para definir el acceso a la tierra, ambos centrados en los individuos: i) el género, y ii) la relación entre el comunero y la comunidad8. En lo que se refiere al género, se encontró que las mujeres poseen menos derechos que los hombres para acceder a las tierras de la comunidad, pues, según su regulación interna, es usual que las mujeres no puedan recibir parcelas de la organización comunal ni acceder por la categoría de comunero. De esta forma, son usualmente dependientes de un hombre, ya sea su padre o su pareja.

Como resalta un estudio de la Organización Nacional de Organi-zaciones Indígenas Andinas y Ama-zónicas del Perú (Onamiap) sobre la titulación comunal, las mujeres viudas y con hijos o hijas suelen te-ner mayor acceso y reconocimiento de sus derechos sobre la tierra en las comunidades campesinas, pero

literalmente, la mitad (50.8 %) de lo que perciben sus pares hombres11.

Como señala este informe, gracias al documento Brechas de Género 2017, del INEI, conocemos que el 96 % de las mujeres en zonas rurales trabaja en condiciones de informali-dad y su trabajo es percibido como «ayuda» por la que no recibe remu-neración12. Sin embargo, en todos los ámbitos geográficos, las mujeres trabajan más horas que los varo-nes13 y cargan sobre sus hombros con prácticamente todo el peso del trabajo reproductivo, que implica la-bores de cuidado de niños y adultos, alimentación, limpieza, entre otras, lo que puede tener gran impacto en el tiempo del que disponen para otro tipo de actividades, como, por ejemplo, el trabajo remunerado, la educación y la participación en el espacio público.

Educación En todos los departamentos, las

tasas de analfabetismo son más elevadas en las mujeres que en los hombres. Las tres cuartas partes de la población nacional analfabeta son mujeres.

En las zonas rurales, la tercera parte de las mujeres con lengua ma-terna nativa son analfabetas, siendo la incidencia entre los hombres mucho menor: el 8.5 %14. De la población censada mayor de 15 años, las tasas más altas de carencia de algún nivel educativo se encontraron en quienes se autoidentificaron como ashaninka, indígena amazónico, awajún, que-chua o como parte de otro pueblo indígena. En todos los casos, en comparación con los hombres, son más las mujeres que no alcanzaron ningún nivel de educación formal15.

Las brechas entre el campo y la ciudad son grandes y persistentes. En el campo, el promedio de años de estudios de las mujeres no llega a 7, mientras que en la ciudad es

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cercano a 11. Las principales razo-nes por las que las mujeres rurales dejan los estudios son: i) econó-micas, como ayudar en la chacra o negocio familiar, o la necesidad de ganar dinero; y ii) familiares, como el embarazo, la unión conyugal o el cuidado de niñas o niños16.

Finalmente, según el III Cenagro, el 27 % de las productoras agrope-cuarias son analfabetas, porcentaje que triplica la tasa respectiva en los productores. Este dato es parti-cularmente alarmante para quienes hacemos un trabajo relacionado con la agricultura familiar. Además, puede afectar de manera negativa el acceso a la asistencia técnica o la adopción de tecnologías, que inciden

en un mejor desempeño económico del hogar17.

Violencia La violencia contra la mujer —con

más frecuencia, doméstica— alcanza niveles alarmantes: cerca de dos ter-cios de las mujeres que participaron en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar realizada en 2017 declararon haber sufrido algún tipo de violencia por parte de su esposo o compañero. El 61 % sufrió violencia psicológica o verbal, el 28 % violen-cia física y el 7 % violencia sexual. Con mucha frecuencia el agresor estaba ebrio, lo que ocurre mucho más en las áreas rurales que en las urbanas.

Participación políticaLas brechas entre hombres y mu-

jeres también se dan en el ámbito de la participación política local. En las comunidades campesinas y nativas, por ejemplo, la presen-cia de mujeres en los cargos de «jefe» de la comunidad es escasa, así como en las juntas directivas comunales, según el informe del SER. Para cuando se realizó el Cenagro 2012, más del 96 %, tanto de comunidades campesinas como de comunidades nativas, estaban presididas por hombres.

Hay, además, comunidades en las que las mujeres no son consideradas «comuneras calificadas» ni elegibles como autoridades o representantes

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políticos, a pesar de no existir res-tricciones estatutarias. Por otro lado, el estatus de las mujeres en relación con su pareja puede determinar su participación efectiva en la comu-nidad y, con ello, la posibilidad de acceder a tierras. Como señala Luz-mila Flores, exagente municipal de Huayanay Centro —comunidad del ámbito de intervención de Cepes en Huancavelica—, «a las mujeres nos eligen [como autoridades] cuando no están nuestros esposos, cuando ya estamos viudas o [cuando] somos madres solteras».

Frente a este panorama, algunas iniciativas de mujeres organizadas están generando cambios positivos. Un ejemplo de ello es la promulga-ción de la Ley Nº 30982, que modi-fica la Ley General de Comunidades Campesinas para fortalecer el rol de la mujer en las comunidades, pro-puesta liderada por la excongresista Tania Pariona con el apoyo de la ONAMIAP.

Desigualdades que se

intersectan Hemos mencionado solo algunas

de las brechas de género que enfren-tan las mujeres rurales en el Perú, pero no basta con evidenciarlas o reconocerlas: es necesario pensar en cómo se intersectan y entrelazan entre sí estos diferentes factores de desigualdad. Es aquí donde un concepto como interseccionalidad se vuelve particularmente relevante.

Este concepto —acuñado por la abogada afroamericana Kimberlé Crenshaw a fines de los años ochen-ta— pone el foco en la interacción entre factores como género, clase y raza, para analizar las desigualdades en el marco de relaciones de poder y sistemas de subordinación. No se trata, entonces, de la suma aritmé-tica de criterios de discriminación, sino de la intersección dinámica de diversos factores en contextos de

dominación construidos histórica-mente18.

Para quienes trabajamos por el desarrollo rural, es nuestra respon-sabilidad tomar en consideración la manera en que las distintas brechas interactúan entre sí, y proponer y adoptar las medidas necesarias para que nuestras intervenciones aborden las brechas de género y evitar que estas se perpetúen.

Notas1 Comunicadora para el desarrollo. Cepes.2 NacionesUnidas.«DíaInternacionaldelasMujeresRurales».

En https://bit.ly/2QGdEu33 Para conocer más sobre la situación de las mujeresruralesenelPerú,verelinformeMujeres rurales en el Perú. Indicadores

claves para una vida digna, elaborado por laAsociaciónSERen2018yfuenteimpor-tante de información para este artículo. En https://bit.ly/35wLNAZ

4 Naciones Unidas (2008). Resolución aprobada por laAsambleaGeneral el18 de diciembre de 2007. En https://bit.ly/2KMVDXr

5 INEI(2017).Perú. Encuesta demográfica y de salud familiar, 2016. Nacional y re-gional. En https://bit.ly/2KIk1cr

6 INEI(2014).Inequidades de género en la actividad agropecuaria. IV Censo Nacional Agropecuario 2012. Lima. En https://bit.ly/2O8QDhI

7 Del Pozo, César (2017). «Brechas de géne-ro en la agricultura peruana». Consorcio deInvestigaciónEconómicaySocial.Enhttps://bit.ly/2D8zfDv

8 Burneo, Del Castillo, Eguren y Wiener (2008). Los derechos de propiedad sobre la tierra en las comunidades campesinas. CepesyCIES.Enhttps://bit.ly/2pGMkAP

9 Onamiap (2018). La titulación comunal y los derechos de las mujeres indígenas a la tierra en la implementación del PTRT3 en el Perú.RightsandResourceInitiativeeInternationalLandCoalition.Enhttps://bit.ly/337ndop

10AsociaciónSER(2018).Op.cit.11INEI(2017).Perú. Encuesta demográfi-

ca… Op. cit. 12INEI (2017).Perú. Brechas de género

2017. Avances hacia la igualdad de mu-jeres y hombres. Lima. En https://bit.ly/2QHHLBn

13Lasmujeresruralesdedicanalasemana,en promedio, 29 horas a actividades remu-neradasy47horasaltrabajodomésticono remunerado. Los hombres, en contras-te, dedican 15 horas más a actividades remuneradasy26horasmenosaltrabajodoméstico no remunerado, según el docu-mento Brechas de género. Op. cit.

14INEI(2017).Peru ́. Encuesta demográfi-ca… Op. cit.

15INEI(2018).Perú. Perfil sociodemográfi-co. Informe nacional. Censos nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas. Lima.

16INEI(2017).Perú ́. Encuesta demográfi-ca… Op. cit.

17 Ver «Necesidad, demanda y uso efectivo del crédito en el sector agropecuario peruano», de JavierAlvarado yMiguelPintado, y«Elaccesoaunamejoredu-cación y la adopción de tecnología en la agricultura»,deÁlvaroCalderónyAbelCamacho, en la edición de Economía y Sociedad(julio2016)dedicadaalasmesasde investigación del Cenagro. En https://bit.ly/2KLJ4M5

18ViverosVigoya,Mara (2016).«La inter-seccionalidad: una aproximación situada a la dominación». Debate Feminista. En https://bit.ly/2qsBNtH

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«Por otro lado, el estatus de las mujeres en relación con su pareja puede de-terminar su participación efectiva en la comunidad y, con ello, la posibili-dad de acceder a tierras. Como señala Luzmila Flores, exagente munici-pal de Huayanay Centro —comunidad del ámbito de intervención de Cepes en Huancavelica—, “a las mujeres nos eligen [como autoridades] cuando no están nuestros esposos, cuando ya estamos viu-das o [cuando] somos madres solteras”.

23DICIembre de 2019

En los años previos al inicio de la reforma, la disputa por la tierra se manifestó en tomas e invasiones de haciendas por los campesinos. Estos movimientos sociales, que llegaron a ser masivos, abrieron un complejo escenario en el ámbito del derecho, pues lo que estaba en cuestión era jus-tamente el derecho sobre la tierra. La reforma agraria puso en entredicho el derecho de propiedad privada, en este caso, de los hacendados a la tierra, en razón de que había un derecho superior sobre ese recurso: el de aquellos que la trabajaban directamente.

«La lucha por la tierra» es la pri-mera frase del tráiler que presenta el documental. Pero la película no aborda cómo esta lucha también se trasladó al ámbito del derecho.

La acumulación de la tierra en es-casas manos expresaba la desigualdad que caracterizaba el mundo rural y que se manifestaba también en la con-centración del poder político y social por los terratenientes. Este poder era posible gracias a la persistencia de las relaciones de servidumbre a las que estaban sometidos sus trabaja-dores. La legislación vigente en esos años, en particular el Código Civil, legitimaba este estado de cosas. El Decreto Ley 17716, de Reforma Agraria, promulgado el 24 de junio de 1969, quebró el cuerpo legislativo que sustentaba los privilegios de los hacendados.

Derechos de propiedad sobre la tierra

Los argumentos que sustentaron la reforma fueron de orden ético, social y económico. Respecto al primero, el «antiguo» orden era incompatible con la dignidad del ser humano y socialmente injusto en grado extremo. La reforma agraria, al transformar la estructura agraria, pretendía realizar la justicia social en el campo. En lo económico, la reforma debía permi-tir el aumento de la producción y la productividad del sector agrario y asegurar el incremento de ingresos de los campesinos. Con ello, contribuiría a la formación de un amplio mercado interno y estimularía la industrializa-ción del país.

En suma, en los términos utilizados en esos años, la reforma agraria debía lograr que la tierra constituyese, para el hombre que la trabajaba, la base de su estabilidad económica, el funda-mento de su bienestar y la garantía de su dignidad y libertad. La tierra para el hombre del campo fue su carta de ciudadanía. Había emergido un nuevo contrato social respecto a la tierra.

En palabras de Marcial Rubio, la nueva dimensión del derecho de propiedad sobre la tierra priorizaba, a diferencia del considerado en el Código Civil de 1936, «con mucha claridad el interés social a los intereses individuales que representa el ejercicio libre de la propiedad privada. De esta

manera, se reforma sustancialmente la concepción del derecho de propiedad haciéndolo girar en torno a tres ele-mentos indesligables: propiedad-te-nencia-explotación directa a través del trabajo»2.

En efecto, dicho código, vigente antes de la reforma agraria, reconocía a la tierra como un bien inmueble (ar-tículo 812) y le otorgaba los atributos clásicos de la propiedad, es decir, derecho a usar el bien, a percibir sus frutos, a reivindicarlo y a disponer de la tierra —esto es, a transferirla a terceros—. Configuraba un sistema de propiedad clásico, individualista y con el más absoluto poder sobre el bien, en este caso la tierra, que facili-taba, evidentemente, la apropiación y concentración de la tierra. Esta lectura de propiedad individual tradicional contradecía la propuesta por la reforma agraria, que entendía la tierra no solo como un bien económico, sino como un bien transformador de vida para los campes