LINEAMIENTOS DE POLITICADE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

SEMPTIEMBRE / 2013Elaborado gracias al apoyo de www.inclusys.com.ec

LINEAMIENTOS DE POLITICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

Contenido Pág.

1. Introducción 3

2. Propuestas de Lineamientos de Política de Vivienda de Interés Social de APIVE 52.1. Definición central y objetivos 62.2. Propuesta de modelo y componentes 72.3. Nuevo bono-título valor 82.4. Compensación subsidio de tasa 102.5. Devolución del IVA al constructor 112.6. Seguro de crédito 122.7. Terreno y financiamiento de Infraestructuras 122.8. Otros instrumentos 132.9. Valoración de Impacto 14

3. Conclusiones 16

4. Metodología 18

5. Cuadros y anexos 19Gráfico 1. Déficit de vivienda en Ecuador 19Tabla1. Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos 20Gráfico 2. Número de Viviendas según Permisos de Construcción 20Gráfico 3. Tenencia de Vivienda 21Gráfico 4. Distribución del Costo de Construcción de la VIS 21Gráfico 4. Oferta de VIS frente a Meta Gobierno 22

Bibliografía 23

1. Introducción

El déficit habitacional en Ecuador según el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) era de 692.216 para el 2010, lo que representa una reducción del 9%, respecto a la medición realizada en el 2006, cuando la cifra fue de 756.806 viviendas; por otra parte, el déficit de viviendas nuevas en el 2006 era de 23,3% y en 2010 fue de 19,3%, mientras que el hacinamiento, pasó de 18,9% a 13,8%, en el quinquenio, de acuer-do con la misma fuente. Este último es uno de los menores de la región.

Lamentablemente, a pesar de su relevancia, estas estadísticas no logran referir explíci-tamente la informalidad y sus ramificacio-nes para el debate sobre acceso a vivienda.

La Constitución de Montecristi, el Plan Nacional del Buen Vivir y la política gu-bernamental le otorgan una alta prioridad a la construcción de Vivienda de Interés Social (VIS) para la solución del problema del déficit habitacional; muestras de ello han sido la entrega de bonos para vivien-da del MIDUVI, los créditos para proyectos habitacionales del Banco Ecuatoriano del Vivienda (BeV) y los préstamos hipotecarios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad So-cial (IESS) y del Banco del Afiliado al IESS (BIESS). El mercado hipotecario nacional total alcanzó dos mil millones de dólares de originación en 2012.

Recientemente se ha traspasado la carte-ra del BeV al Banco del Estado (BdE), con el mandato de trabajar con los gobiernos

sub-nacionales y promotores inmobiliarios privados; algunos de los gobiernos autó-nomos descentralizados municipales han creado incluso empresas públicas dedica-das a la construcción de vivienda de interés social o se encuentran desarrollando pla-nes habitacionales, con participación del sector privado, en el marco de las nuevas competencias del Código Orgánico de Or-ganización Territorial, Autonomías y Des-centralización (COOTAD).

Los gobiernos municipales tanto en Quito, Guayaquil, como en otras ciudades han de-sarrollado programas de vivienda popular en terrenos urbanizados con el concurso de empresas privadas constructoras e in-mobiliarias, que por otra parte han venido construyendo soluciones de vivienda para los segmentos de menores ingresos, con financiamiento de bancos, mutualistas y cooperativas, e incluso mediante ensayos de financiamiento directo; algunas ONGs también han contribuido a la construcción de vivienda de interés social de los grupos poblacionales más vulnerables.

Aunque el déficit habitacional se ha reduci-do, sigue siendo alto y según el MIDUVI, el 80% del mismo corresponde a familias de bajos ingresos. La Asociación de Promoto-res Inmobiliarios de Vivienda del Ecuador (APIVE), consideró relevante disponer de unos Lineamientos de Política de Vivienda de Interés Social, que combine los plantea-mientos de sus asociados con las priorida-des del gobierno, así como recomiende un

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conjunto de medidas y acciones que facili-ten una mejor articulación público-privada para una solución sostenible al problema social de la vivienda.

Por esa razón, APIVE ha contactado a IN-CLUSYS para desarrollar una consultoría que sistematice los criterios y planteamien-tos del sector de promotores inmobiliarios en un documento de Lineamientos de Po-lítica de Vivienda de Interés Social, cuyos resultados se presentan a continuación, en un documento que recoge las reflexiones avanzadas por el gremio al respecto en su relacionamiento con los actores públicos y se basa en las reuniones sostenidas con

promotores inmobiliarios y en el taller de-sarrollado en coordinación con APIVE con actores clave del sector.

El documento se ha organizado de la si-guiente manera para una mejor comunica-ción de su carácter propositivo: se exponen primeramente los lineamientos de políticas sobre VIS de APIVE,orientados a dinamizar este mercado y maximizar su impacto en la solución de un problema social álgido, como es la vivienda, y se acompaña de un breve resumen de objetivos y la metodolo-gía empleada, así como de un análisis de la problemática actual de la VIS en el país para una comprensión del contexto.

Los lineamientos que se presentan a conti-nuación sistematizan un proceso de análi-sis y reflexión colectiva de los miembros de APIVE y representan un ejercicio propositi-vo de soluciones realistas y factibles, que se orientan a mejorar el Sistema de Incen-tivos a la Vivienda, en particular a la vivien-da de interés social y apuntan a la creación de un mercado sostenible de vivienda de interés social.

La participación de APIVE mediante estas propuestas como un insumo nacido desde la experiencia práctica en Ecuador y otros paí-ses de la región, se convierte en un insumo para la construcción e innovación de la polí-tica pública, responsabilidad en la que el Go-bierno Nacional a través del MIDUVI tiene la rectoría, pero que en un ambiente de diálogo y de escucha activa permite que la sociedad civil, pueda aportar con ideas y recomenda-ciones, que finalmente serán evaluadas por los tomadores de decisión pública.

El objetivo de la propuesta de lineamientos de APIVE es “ajustar el Sistema de Incen-tivos a la Vivienda (SIV) para vertebrar una política pública que facilite la creación de un mercado sostenible de vivienda social, en el que participe el sector privado tanto de producción como de promoción”.

APIVE comparte el enfoque estratégico ha-cia la inclusión y la alta prioridad de la vi-vienda y su entorno como derecho que for-ma parte de un desarrollo más incluyente; por otra parte, el gremio analiza y compren-

de un entorno complejo de un país como Ecuador en “franco proceso de crecimiento poblacional”, que de hecho según registra el CPV 2010, ha cuadriplicado su población en los últimos 50 años, con una tasa de cre-cimiento poblacional actual del 1.4%, en medio de un proceso “urbanización” que ha provocado un cambio sustancial en la pro-porción de habitantes en el medio rural y urbano, porque se ha pasado de ser un país con población mayoritariamente rural hasta los 50s a uno con un 78% de los pobladores en las urbes en el 2010, movimiento migra-torio que se inscribe dentro de una tenden-cia mundial y que en Ecuador se concentra en alrededor de 10 ciudades.

Por otro lado, APIVE constata que “el incre-mento anual del número de hogares urbanos es cercano a 85.000 y que la tendencia del ta-maño de los hogares es a decrecer” de ma-nera sostenida, como parte de los cambios demográficos de la modernidad, mayor nivel de educación de la población, participación de la mujer en el mundo laboral extra-hogar y mayor valoración y respeto por su rol en la sociedad, más allá de la maternidad.

Una de las características más relevan-tes de la población ocupada en el país es el porcentaje (44.1%) de informalidad, que se refleja también como un rasgo distintivo en la construcción de viviendas y que tiene una implicación profunda en el acceso de la población al financiamiento formal para el acceso a la vivienda y a la vivienda formal en sí misma.

2. Propuesta de lineamientos de políticas de vivienda de interes social de APIVE

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Aunque la pobreza en Ecuador ha dismi-nuido al 32.7% según la CEPAL, continúa siendo una realidad tanto por nivel de in-gresos como por necesidades básicas in-satisfechas para millones de ecuatorianos, sin capacidades significativas de ahorro/reinversión. Si a eso se suma la alta tasa de informalidad en la economía, se podrá dimensionar lo crítico que resulta para una política de vivienda social resolver el problema de acceso a recursos y financia-miento de ese segmento de la población como llave de acceso a la vivienda.

Por otra parte, en una lógica estricta de mercado, de búsqueda de rentabilidad de los negocios y de manejo de riesgos, “la oferta crediticia y de unidades de vivien-da se encuentra enfocada en la actualidad hacia los segmentos de mayores ingresos”

que no deben ser desatendidos pero que dentro de una estrategia de largo plazo, re-quiere una reorientación y diversificación de esa oferta para cubrir a los quintiles de menores ingresos.

APIVE observa que desde el 2009, la ma-yor parte del mercado de vivienda ha pasado a encontrarse por debajo de los 50.000 USD/unidad, un cambio sustancial de la tendencia precedente y sobre la cual ha tenido una influencia decisiva la políti-ca pública en torno a VIS. El reto actual de impulsar la construcción de viviendas de entre 20.000 a 30.000 USD/unidad, ha sido posible como una derivación del logro ya alcanzado, aunque existen aún factores que inhiben esa evolución, como la falta de disponibilidad y el costo de los terre-nos urbanizados.

Ingresos Promedio y % Gasto Estimado Disponible para ViviendaUrbano

Q1Urbano

Q2Urbano

Q3Urbano

Q4Urbano

Q5R y Um

Acum. Q3Ingresos Promedio 200.00 500.00 750.00 1,150.00 2,260.00 275.00% Gasto en vivienda 20% 25% 30% 35% 35% 23%Cuota máxima 40 125 225 403 791 62

Fuente: Proyecciones IEFIVI

2.1. DEFINICIÓN CENTRAL Y OBJETIVOS

Del escenario anteriormente descrito se desprende una definición central: “El ac-ceso a una vivienda formal para los grupos de menores ingresos, no es posible sin una ayuda directa y sostenida del Estado; a me-nores ingresos de las familias, mayores se-rán las necesidades de los apoyos del Es-tado”. Sin una política de apoyos, llámese subsidios directos o condiciones preferen-ciales de crédito, no será posible la realiza-ción del derecho constitucional del acceso a una vivienda adecuada y digna para los hogares de menores ingresos.

Los objetivos de la propuesta de APIVE para la política de vivienda social son los siguientes:

› Redirigir la atención del sector finan-ciero, constructor y promotor privado con un sentido de prioridad estratégi-ca por la dinámica demográfica y una lógica incremental hacia la VIS en las áreas urbanas.

› Provocar el crecimiento de la oferta de crédito para vivienda, enfocado en los quintiles 1, 2 y 3, que representa la po-blación de menores ingresos y con más dificultades de acceso a financiamiento.

› Generar mecanismos integrales de ac-ceso a la vivienda social, y no depender de un solo instrumento como es en la actualidad el Bono de la Vivienda, cuyo funcionamiento debe mejorar y comple-mentarse con otras herramientas.

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› Inducir el acceso a recursos de largo plazo y del mercado de valores para financiar el programa, fortaleciendo la sostenibilidad del sistema, en la com-prensión de que la solución del proble-ma del déficit habitacional solo será po-sible en el largo plazo.

› Encontrar instrumentos que resuelvan el factor inhibidor de la disponibilidad y el precio de la tierra urbanizada, que limita el potencial de crecimiento de la construcción de VIS para los quintiles de menores ingresos.

En resumen se trata de “establecer reglas claras, sostenibles y de largo plazo para los actores públicos y privados”, que generen un ambiente de certidumbre y confianza, que permita el desarrollo de coordinación y sinergia entre los operadores del sistema, para un funcionamiento eficiente del mis-mo y de alto impacto social y rentabilidad económica para las partes, con especial énfasis en el bienestar de los beneficiarios finales, los hogares de menores ingresos.

2.2. PROPUESTA DE MODELO Y COMPONENTES

El núcleo de la propuesta de APIVE con-siste en un modelo integral, dotado de va-rios componentes, a partir del desarrollo innovador de los actuales y la introducción de nuevos instrumentos complementa-rios, “mediante los cuales se procura ge-nerar incentivos y beneficios para todos los actores: Compradores/Beneficiarios, Promotores Inmobiliarios/Constructores, Instituciones del Sistema Financiero y Es-tado/Gobierno.

Componentes del Modelo Propuesto

NUEVO BONO

COMPENSACIÓN O SUBSIDIO DE TASA

DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR

OFERTA DE TIERRAURBANIZADA

SEGURO DE CRÉDITO

Los componentes del modelo propuesto son instrumentos que representan inno-vaciones al Sistema actual, incorporando

nuevas herramientas a partir de los apren-dizajes de experiencias exitosas en Ecua-dor y en Latinoamérica.

Su aplicación estimularía notablemen-te el interés del sector privado promotor y constructor por participar en el SIV, la inversión en nuevas tecnologías construc-tivas especialmente diseñadas para VIS, el crecimiento de la oferta e impacto social y acortar la brecha entre las ambiciosas metas de las políticas del Estado frente a la capacidad real actual de construcción de VIS con los mecanismos hoy existentes y su nivel de eficiencia en la implementa-ción presente.

Para alcanzar las metas gubernamenta-les declarados es indispensable innovar los instrumentos existentes e incorpo-rar nuevos, cuyo funcionamiento inte-gral permitiría la operación de un mo-delo de financiamiento como el que se propone a continuación.

La operación del modelo propuesto a conti-nuación permitiría que los quintiles del 1 al 3, accedieran a viviendas de valor diferen-ciado en función de sus niveles de ingresos, mediante la entrega de un bono diferencia-do, que tuviera las características de un tí-tulo valor transable, la incorporación de un

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subsidio compensación de tasa hasta el 5% para los quintiles de más bajos ingresos, la devolución del IVA al constructor, la cober-tura de un seguro de crédito para los quin-tiles 1 y 2 y 3, que disminuya riesgos, y el financiamiento de infraestructura por par-te del gobierno central o de los GADs, bajo la modalidad de terrenos y urbanización.

Tal como opera el SIV actualmente, aun mejorando los niveles de eficiencia en la ejecución del Bono de la Vivienda y los

créditos a los promotores inmobiliarios, es insuficiente para la magnitud de las metas propuestas; la innovación del Bono y la incorporación de los nuevos instru-mentos propuestos que han sido vali-dados por la experiencia internacional, haría más atractivo, eficiente y de mayor impacto al sistema en su conjunto para todos los actores intervinientes y permiti-ría alcanzar de manera realista las metas de acceso a vivienda social planteadas desde el sector público.

2.3. NUEVO BONO – TÍTULO VALOR

Desde el punto de vista conceptual exis-te total coincidencia sobre la importancia estratégica que para el SIV ha represen-tado el establecimiento del Bono de la Vi-vienda y el rol clave que ha cumplido en el arranque e impulso a los programas de VIS. Sin embargo se ha mostrado como un instrumento con limitaciones debido a la gestión de implementación y por su propio diseño inicial.

El Bono de la Vivienda ha tenido un com-portamiento cíclico, en ocasiones episódi-co, y ahora mismo interrumpido.

Es además ilíquido, lo que le resta credi-bilidad, eficiencia y potencial de impacto al mismo y al SIV en su conjunto.

La propuesta innovadora respecto al Bono anterior es crear un nuevo Bono-Título Va-lor, transable en el mercado de valores, pagadero dentro de un término y/o conver-tible en crédito tributario, con el objetivo de independizar la planificación de entrega de bonos de los flujos de recursos al MIDUVI, para garantizar la estabilidad y sustentabi-lidad del instrumento en sí mismo y permi-tir un uso más versátil y ágil que beneficia-rá la eficiencia y eficacia del sistema. Es en fin una forma de volver efectivo el bono.

Los atributos que debe tener el nuevo Bo-no-Titulo Valor, de acuerdo con los criterios de APIVE, consultados con sus socios, son los siguientes:› Beneficiario único.› Rigurosa calificación, control y garantía de

proyectos receptores por parte de MIDUVI.› Libre endoso.› Término de pago.› Tasa de interés.› Posibilidad de canje tributario al térmi-

no, con lo cual se lograría una mayor in-dependencia de los flujos y mejores op-ciones de transabilidad de los bonos.

BENEFICIOSEl funcionamiento del SIV con un nuevo Bo-no-Título Valor reportaría una serie de be-neficios al sistema, como los que se detallan a continuación. Básicamente se resumen en mayor transparencia, mejor planificación de egresos por el Estado y costos compartidos entre los intervinientes en el mecanismo:› Esquema transparente para el benefi-

ciario del Bono.› Estado difiere planificadamente el egre-

so por Bonos.› Costo de la operación se distribuye entre

3 posibles intervinientes:• Estado-MIDUVI: Interés del Bono.

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• Promotor-Constructor: Margen entre interés del Bono y tasa del crédito o precio de mercado.

• IFI o Mercado de Valores: Fuentes de financiamiento y tasa preferencial del crédito o fondos a costo de mercado.

OPCIONESSe ha pensado en dos opciones comple-mentarias para la operación del nuevo Bo-no-Título Valor.

Estas consisten en la posible venta de los Bo-nos en el Mercado de Valores (A) y el acceso a financiamiento con Garantía de Bonos (B).

A. Venta de los Bonos en el Mercado de Valores: Para el funcionamiento de esta alternativa, se requiere cumplir ciertas condiciones básicas:

› Registro en Bolsas de Valores Respectivas› Registro en Sistema de Desmaterializa-

ción de los Títulos valores (DECEVALE o Banco Central)

› Calificación de los Bonos del SIV como títulos valor por la Comisión de Valores

Cabe indicar que los bonos se convierten en títulos valores y tienen los atributos de transabilidad a partir de la entrega del bono de un beneficiario calificado a un pro-motor calificado.

Esquema Opción A

Fuente: APIVE

B. Financiamiento con Garantía de Bonos: Para la utilización del nuevo bono en la modalidad de financiamiento con ga-rantía del mismo, se requieren también determinadas condiciones que asegu-ren su correcto funcionamiento:

› Resolución de Junta Bancaria› Calificación de los Bonos del SIV como

garantía adecuada para operaciones de crédito.

› Inclusión de los créditos con garantía de

Bonos del SIV dentro del grupo de activos con factor 0.10 de ponderación por riesgo.

› Ampliación de la norma de provisiones específicas para créditos con garantía hipotecaria incluyendo en la misma adi-cionalmente a los créditos con garantía de Bonos de Vivienda.

La gráfica a continuación ilustra cómo fun-cionaría el instrumento y el rol de cada uno de los intervinientes.

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Esquema Opción B

Fuente: APIVE

2.4. COMPENSACIÓN O SUBSIDIO DE TASA

El mecanismo de subsidio de tasa es un instrumento que se encuentra siendo uti-lizado por otros países de la región para el financiamiento de vivienda social y permite que los hogares de menores ingresos vean reducida su cuota mensual de pago del cré-dito hipotecario hasta un nivel razonable de acuerdo a sus ingresos. A la vez que dina-miza el sector, puede maximizar impactos apalancado al Bono y genera un sentido de co-responsabilidad en el beneficiario, que se traducirá en auto-estima y mayor cuida-do de la vivienda y el entorno de esta.

ALTERNATIVASAPIVE plantea dos alternativas para la im-plementación de este nuevo instrumento en combinación con el Bono transformado a Título Valor.

Tablas paralelas de amortización:› Se generan dos tablas paralelas de

amortización, una con la tasa de merca-do y otra a la tasa final y cuota a pagar para el comprador.

› Se calcula el diferencial de intereses entre las dos tablas, el cual se convier-te anualmente en crédito fiscal para la

institución financiera que otorgó y admi-nistra el crédito, previos los controles y validaciones de cumplimiento de requi-sitos del caso.

› Dicho crédito fiscal es aplicable al pago de impuesto a la renta de la IFI o nego-ciable en el mercado.

Fondo de permutas de operaciones de crédito. Básicamente, es la creación de un fondo que realiza permutas de operaciones de crédito a tasa subsi-diada por títulos valores a tasa de mer-cado en iguales condiciones de monto, plazo y amortización.

BENEFICIOSEntre los principales beneficios de la pues-ta en marcha de este mecanismo comple-mentario al bono se identifican los siguien-tes, para el comprador, para el promotor, para el estado y para el sistema:

› Reducir el costo efectivo del crédito de vi-vienda de las familias de escasos recursos.

› Producir la menor tasa para el compra-dor incrementando su capacidad de deu-da para su cuota máxima pagable.

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› Mantener para la IFI la tasa neta igual, generando así un incentivo para interve-nir y bancarizar segmentos que antes no eran atendidos con crédito hipotecario.

› Permitir al Estado utilizar este mecanis-mo como alternativa para bajar el valor del bono y reducir la dependencia solo en el bono de vivienda, además de diferir el flujo efectivo del paquete de subsidios.

› Generar una co-responsabilidad del comprador en el esquema y fomentar la bancarización y cultura de pago con la participación de la infraestructura insta-lada de IFIs privadas.

Adicional y complementariamente la utili-zación del mecanismo de subsidio de tasa puede convertirse en una herramienta de política económica para generar incentivos hacia sectores y líneas específicas de pro-ducción y de inversión.

Todo subsidio tipo bono tiene efectos en el estímulo a la política que se desea in-centivar a través de su aplicación, en este caso el acceso a VIS; empero, los subsi-dios comportan también riesgos y pueden tener efecto no deseado en la psiquis so-

cial, como el establecimiento de relaciones clientelares, el fortalecimiento de patrones de dependencia del estado y de la cultura del paternalismo, que eventualmente pue-den llegar a comprometer la sostenibilidad misma del sistema al generarse una pre-sión excesiva sobre el fisco.

Mediante el subsidio de tasa, con la mis-ma cantidad de recursos del estado que se concentra actualmente en el Bono de Vi-vienda se podría aumentar la cobertura de los programas de VIS, aprovechando las reservas de capacidad de pago de los ho-gares de menores ingresos y estimulando de esa manera su sentido de co-respon-sabilidad en la solución del problema de la vivienda. Este modelo aportará además una externalidad positiva de estimular una cultura financiera y de ahorro e incremen-tar la bancarización. Otra ventaja que tendría la implementa-ción de este mecanismo de subsidio de tasa es que se abarata el costo fiscal del programa, tal como se puede apreciar en la siguiente simulación, por lo que en un escenario de restricción de recursos fis-cales, se podría mantener el impulso de los programas.

2.5. DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR

El propósito del instrumento es transpa-rentar el costo real de la vivienda social devolviendo al Promotor/ Constructor de proyectos “precalificados” como sociales, el IVA de los insumos empleados. La devolución del IVA permite mejorar la relación precio – costos y gastos de la vi-vienda social producida desde el sector privado y puede generar una reducción del precio de la vivienda.

Esta mejora en la estructura de costos de quién produce vivienda en este segmento,

que es una forma de “incentivar” la partici-pación privada en el sector, tiene por con-trapartida una disminución en los ingresos fiscales en determinados rubros; una deci-sión de política de ese tipo debe estar guiada más que por consideraciones estrictamente fiscales, por el interés común y la prioridad que se le ha otorgar al crecimiento de este mercado por sus altísimos efectos multi-plicadores en la economía, incluído su rol como corrector de la balanza comercial.

El esquema de Devolución de IVA presu-miblemente requiere de una reforma a la

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LORTI (Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno), por lo que requiere de una voluntad política del Ejecutivo y del Legislativo, que de-penderá en gran medida de la legitimidad so-cial de la causa que justifica esa devolución. Entre otras alternativas, podría incluirse una reforma al artículo 55 de la LORTI (transfe-rencias con tarifa cero) o bien al artículo 73 sobre la devolución del impuesto.

La devolución del IVA puede aplicarse de las siguientes formas:› Al valor de la vivienda (focalización en

vivienda social, cálculo de devolución aproximado).

› A los insumos gravados (focalización en productos para varios destinos, cál-culo exacto).

2.6. SEGURO DE CRÉDITO

Es un mecanismo para reducir el riesgo crediticio de las entidades financieras que otorguen crédito en el sector de vivienda social y por ende una medida complemen-taria de generación de certidumbre y de es-tímulo al ingreso masivo y sostenido en el sistema de operadores privados.

Se basa en la constatación de que si bien la morosidad es típicamente reducida en vi-vienda, un seguro puede permitir, paliando el riesgo implícito de créditos en mercados inexplorados, que una IFI financie créditos para este nuevo mercado, incluso en por-centajes del valor comercial de la vivienda mayores a los consuetudinarios, dinami-zando el acceso a crédito y por ende a vi-vienda. Se propone entonces, la generación de un seguro de riesgo crediticio promovi-do por el Estado a través de entidades de seguros especializadas para el efecto.

Para los segmentos de más altos ingresos ya existe una póliza de seguro de crédito hi-potecario, misma que puede ser replicado en este programa, al menos para los quin-tiles de ingresos más bajos (1 y 2). Para que sea útil a los propósitos del sistema debe contar con los siguientes atributos:

› Auto liquidabilidad› Costo debe ser compensado por meno-

res requerimientos de provisiones › Coherencia con la normativa Junta

Bancaria

2.7. OFERTA DE TIERRA URBANIZADA

Finalmente uno de los mayores cuellos de botella identificados para un mayor dinamis-mo en el mercado de VIS es la disponibilidad y costo de los terrenos y la urbanización de los mismos, por su peso sobre el costo to-tal de la vivienda, inhibidor del acceso a la misma cuando la intención es atender a los estratos de menores ingresos.

Se plantea, la oferta de tierra y el finan-ciamiento de la infraestructura, por parte del gobierno central o de los GADs como un aporte al desarrollo ordenado del suelo y de mitigación de las invasiones en zonas de expansión urbana o urbano-marginal. Para hacerlo más viable para el Fisco, hipotéti-camente, se podría conceptualizar esta ac-ción del gobierno central o de los gobier-nos locales como una cuenta que pueda instituirse contra los aportes estatales no reembolsables para gobiernos secciona-les, con lo que no habría un costo adicional para el estado.

En interacciones recientes con altos esta-mentos de la Función Ejecutiva, incluido el Presidente de la República, ha quedado claro que este factor es uno de los mayores inhibi-dores para la ampliación de la oferta de VIS.

Desde la perspectiva de APIVE, el Gobier-no Central o los Gobiernos locales pueden identificar tierra, en conjunción con desa-rrolladores privados o de manera autóno-ma, determinar un precio de comerciali-

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zación de la misma con infraestructura, y proceder a invertir en su urbanización por vía de contratos directos o a través de con-cursos en los que pueden participar los mismos promotores, o no. Al final del día, se debe lograr que la tierra prevista para vivienda de interés social entre al mercado

a un precio que permita alcanzar los objeti-vos de vivienda de interés social del estado ecuatoriano, a precios de venta finales pla-nificados y razonables, que puedan conju-garse con los programas de financiamiento previstos para el efecto.

2.8. Otros Instrumentos

APIVE propone como parte de estos linea-mientos de política de VIS otros instru-mentos complementarios, con la mira de desarrollar el SIV y el mercado de VIS, de manera sostenible.

Se propone la definición indexada del va-lor de la vivienda social, que reconocería que la realidad de la población en situación de pobreza no es homogénea, por lo que es necesaria una diferenciación de segmen-tos. Asimismo, la indexación debería per-mitir que conforme se actualicen los cos-tos de producción de vivienda, sea esto por modificación de normas, por incremento de salarios, o por los motivos que fueren, pue-da actualizarse automáticamente la escala de precios de venta e incentivos previstos en el marco del SIV.

Se propone también como un factor im-portante la resolución de los inhibidores legales para la intervención del sistema fi-nanciero privado en el mercado de vivienda de interés social, resolver los procesos de recuperación de cartera hipotecaria.

Para viviendas de interés social, así como para los niveles de ingreso más bajos, que tradicionalmente se integran y excluyen de los circuitos de formalidad de la economía de manera cíclica, en caso de mora prolon-gada o incluso de denuncia de la deuda, ini-ciar un proceso de liquidación hipotecaria equivale para el sistema financiero a con-denar el bien a una liquidación muy por de-bajo de su máximo valor de mercado posi-

ble. Las disposiciones del Código Civil son al respecto, en comparación con las de paí-ses vecinos, sustantivamente perjudiciales para las partes, por la lentitud de sus pro-cesos. Esto es evidentemente perjudicial a la vez para los deudores hipotecarios y para la institución prestamista, puesto que un bien liquidado por debajo de su máximo valor posible, por el hecho de haber pasado mucho tiempo, perjudica la liquidación fi-nal de la deuda. Por ello el fideicomiso en garantía se ha desarrollado como alterna-tiva para este tipo de operaciones, siendo en la actualidad la fórmula más utilizada, generando beneficios para las dos partes, en los pocos y casi negligibles casos en que se produce una mora que requiera liqui-dación del crédito. No obstante, la resolu-ción definitiva a este problema pasa por la revisión de las disposiciones legales que entorpecen los procesos de liquidación o ejecución hipotecaria, claro está, sin vio-lentar ningún tipo de derecho de las partes.

Por otra parte, aunque la política de VIS cu-bre el medio rural y urbano, bajo el princi-pio de universalidad, la realidad de menor densidad de núcleos poblacionales en el campo o de dispersión de las unidades de producción y vivienda en el medio rural, así como de sus niveles de ingresos y la esta-cionalidad de los mismos, pero también la diversidad de entornos climáticos y un sen-tido de respeto a las identidades culturales y de estética de las construcciones frente al entorno natural, hace necesario el de-sarrollo de una política específica de VIS para el medio rural.

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En el pasado, se han realizado esfuerzos de simplificación de trámites municipa-les. No obstante, estos jamás han logrado resultados duraderos. Se recomienda que no se descuide este tema, pues la tramito-logía y burocracia municipal tiene implica-ciones de peso sobre los costos –asociados al tiempo y al costo implícito de gestión- en cualquier proyecto inmobiliario, ni se diga en el caso de proyectos de interés social. Las metas gubernamentales de incremen-tar en altos porcentajes el número de vi-viendas de interés social construidas en el corto plazo, se revelan imposibles a la luz de que la estructuración de un proyecto in-mobiliario no deja de tomar un año entero, desde el primer contacto municipal hasta que los procesos de permisos permiten realizar las inversiones medulares para la obra. Este problema tiene ramificaciones que incluyen a las empresas proveedoras de servicios, a carteras de estado que no hayan descentralizado sus competencias, como es el caso de la cartera de Ambiente en determinados municipios, entre otros.

En la misma página de las necesidades relacionadas con la gestión municipal, re-sulta incuestionable que la pobre adminis-tración de catastros y de avalúos, en la ma-yor parte del país, distorsiona de manera sostenida el mercado de vivienda. En ese sentido, desde años atrás, APIVE viene so-licitando que los municipios utilicen de ma-nera efectiva, y sin excepciones, avalúos comerciales reales de los bienes. Las im-plicaciones de este problema son diversas

y alcanzan la informalidad, distorsiones tri-butarias, entre otras.

En materia de política económica, se reco-mienda también que el Gobierno disponga dentro de las áreas pertinentes, especial-mente las relacionadas la producción y ad-ministración de información estadística, de esfuerzos específicos por estructurar información relevante sobre esta iniciativa.

Se conoce que el Instituto de Estadísticas y Censos –INEC- ha venido realizando es-fuerzos para mejorar su serie estadística sobre permisos de construcción. Actual-mente, la serie se publica con hasta dos años de retraso. Asimismo, resultaría im-portante que el INEC incluya dentro de su serie sobre Inflación de la Construcción, las variaciones propias de la categoría salarial más importante del sector de la construc-ción, a saber el peón de construcción. Por último, y ya desde un punto de vista de po-lítica macro-económica, parecería impor-tante que se abra una cuenta del PIB que, más allá de la información que se levanta sobre formación bruta de capital, o la que se administra de inventarios, se estructure alrededor de la inversión de los hogares en bienes residencias. Esta es una cuenta del PIB existente en la mayor parte de los países, y que revela desde un punto de vista de inversión privada, el acervo de recursos que son transados en el mercado privado en bienes inmuebles, uno de los elementos más importantes que caracteriza el patri-monio de los hogares.

2.9. Valoración del Impacto

El modelo propuesto debe aún ser complemen-tado con estudios y cuantificación de impactos, objeto de una metodología y un proceso distin-to, ojalá con un alto nivel de compromiso del sector público, al menos respecto a los siguien-tes elementos, sobre los que APIVE cuenta con información de primera mano que requiere ser cotejada respecto a la integridad del sector:

› Incremento de la Base Tributaria por ge-neración incremental de volumen y már-genes en el sector de la construcción

› Incremento en recaudaciones por im-puestos tasas y tarifas locales (predial, plusvalía, etc.)

› Ingreso de oportunidad por generación de empleo privado. Impacto del Progra-ma en los indicadores de empleo parti-

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cularmente urbanos.› Redireccionamiento de recursos de los ho-

gares hacia inversiones productivas que afectan positivamente la balanza comercial.

› Participación de ingresos fiscales en el incremento del PIB de la construcción y del sector financiero

› Remanentes en la administración del

seguro de crédito hipotecario, incre-mento de la bancarización.

› Intangibles como desempeño laboral y productividad, menores costos de tras-lado, asociados a la reubicación, dispo-sición de servicios y calidad de vida.

› Dinamización del mercado de valores a través de la bursatilización de los bonos.

El Gobierno Nacional, siguiendo la Consti-tución de Montecristi y el Plan Nacional del Buen Vivir, se ha planteado metas ambicio-sas de construcción de viviendas de interés social: 30.000 unidades anuales para los próximos siete años. Para poder alcanzar esas cifras es imprescindible, como ya lo ha reconocido el mismo Gobierno en sus más altos estamentos, a más de la asignación de suficientes recursos de financiamiento, la contribución del sector privado cons-tructor y promotor inmobiliario, en una ar-ticulación sinérgica público-privada, que en la actualidad no existe. Resulta impres-cindible crear un ambiente de certidumbre y de mecanismos expeditos e innovadores, para generar la confianza entre los actores y mejorar el clima, que permita desarrollar ambiciosas metas e impacto real.

De acuerdo con el diagnóstico de la pro-blemática de la VIS en Ecuador, APIVE ha identificado algunas preocupaciones e in-hibidores para facilitar el acceso a vivienda de interés social:› Se reconoce que ha sido en el período

que viene desde el año 2009 que el mer-cado inmobiliario de vivienda ha pasado de caracterizarse por un valor prome-dio de viviendas transaccionadas a nivel nacional superior a 50.000,00 USD, a un valor sustantivamente inferior, que se ubica alrededor de los 40.000,00 USD.

› El sector inmobiliario representado en APIVE está convencido de que la dis-cusión sobre como ampliar el acceso a vivienda para los hogares de más ba-

jos niveles de ingreso en el país solo ha sido posible porque, en los últimos años, paulatinamente, el precio promedio de las viviendas ofertadas en el mercado ya ha venido bajando hasta estabilizarse en un valor que permite, hoy, impulsar una reflexión sobre como dar un siguiente paso y atender a los siguientes grupos socio demográficos.

› En el momento en que se redactan estas líneas, un hogar capaz de llevar dos sa-larios básicos unificados a su casa, ac-cede a un crédito formal, para acceder a una vivienda formal, de calidad, inte-grada a los circuitos urbanos y con todos los servicios. Esto permite concluir que la discusión sobre vivienda de interés social consiste en lograr que todos los hogares de esas características acce-dan efectivamente a vivienda, para luego lograr ese mismo objetivo en el caso de los hogares que cuentan con un solo sa-lario básico, seguidos de hogares con in-gresos del subempleo, y finalmente ho-gares indigentes. Ese debate es propio y común a cualquier país desarrollado.

› Existen varios inhibidores que, en el marco de ese debate, han sido identifi-cados con claridad y cuya resolución de-bería permitir que se produzca el salto cuantitativo demandado por la sociedad ecuatoriana en materia de vivienda de interés social.

› Se identifica una escasez de productos fi-nancieros orientados a los quintiles más bajos, así como para los promotores de vivienda social. Concomitantemente, se

3. Conclusiones

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verifica el bajo nivel de involucramiento de la banca privada en esa línea de ne-gocios, que limita las posibilidades reales de crecimiento, siendo que la infraestruc-tura instalada requerida para alcanzar ambiciosas metas en esta área requiere movilizar a todo el sector financiero. Se realizan recomendaciones sobre como reenfocar el sistema de incentivos de vi-vienda del Gobierno Nacional de manera que se incrementen sus probabilidades de alcanzar éxito y sostenibilidad.

› La limitante material más evidente fuera de la intervención pública en materia de financiamiento e incentivo del mismo, es la limitada gestión de los Gobiernos Autó-nomos Descentralizados (GADs) munici-pales en específico, o del Gobierno Nacio-nal, para suministrar suelo urbanizado a un costo que haga viable desarrollar este tipo de proyectos de vivienda.

› Asimismo, es imprescindible resolver las graves limitantes institucionales de tra-mitología que afectan los procesos de au-torización en este tipo de proyectos, tanto a nivel municipal como, en el momento venido, nacional. Desde un punto de vista de innovación, la ruptura con las inercias y la consecución de los importantes ob-

jetivos gubernamentales, probablemente será solo posible mediante rediseños ins-titucionales radicales.

› Desde un punto de vista macro econó-mico, es indudable que la efectividad de una política de vivienda de interés so-cial repercute directamente en el dina-mismo de la economía. Pocos o ningún país desarrollado desconoce el rol de la construcción en sus índices de empleo urbano, en la movilización de sus enca-denamientos productivos nacionales, e incluso en la productividad de hogares que disfrutan de una vivienda propia y de servicios urbanísticos competitivos. En ese sentido, la vinculación directa de la política de vivienda de interés social con la política económica nacional, se cons-tituye en un imperativo lógico.

› La persistencia de prácticas heterodo-xas de desarrollo urbano, caracterizadas por asentamientos informales y expan-sión urbana no planificada y sin control, agregan una capa adicional de dificultad a este debate, en la medida en que se constituyen, al igual que los estafado-res más sofisticados de la era actual, en competencia desleal del sector formal ante los hogares de menos ingresos.

4. Metodología

Para el desarrollo de este trabajo, se siguió una metodología participativa de co-diseño de los lineamientos de política de vivienda de interés social, a través de los siguientes pasos:

Paso 1Recopilación de la información disponible sobre la problemá-tica de la vivienda en Ecuador, enfocada en el déficit habitacio-nal de los sectores de menores ingresos.

Paso 2 Levantamiento de las políticas públicas vigentes: Constitución, Plan Nacional del Buen Vivir, MIDUVI y gobiernos seccionales.

Paso 3Sistematización de la información desarrollada por APIVE en relación a la temática de la Vivienda de Interés Social y del equipo consultor.

Paso 4Realización de talleres, entrevistas individuales y consultas a actores clave, promotores inmobiliarios y expertos en el sec-tor sobre políticas y recomendaciones.

Paso 5Elaboración del documento de Lineamientos de Políticas de Vivienda de Interés Social en versión Word y resumen en Power Point.

Paso 6Revisión del documento e inclusión de textos/articulados y re-comendaciones de enfoques normativos derivados de los li-neamientos.

Paso 7 Reunión de presentación con grupo de trabajo de APIVE y en-trega del documento final en Word y Power Point

5. Cuadros y anexos

Gráfico 1.Déficit de Vivienda en Ecuador

Fuente: MIDUVI, INEC-ENEMDU 2011

En términos de los quintiles 1, 2 y 3, según el INEC, el total de viviendas es de 2´104.459, con un déficit cuantitativo de 531.256 viviendas y un déficit cualitativo de 842.101; esto significa que en esos niveles de ingresos se concentra el 75% del total del déficit cuanti-tativo de viviendas y el 68% del déficit cualitativo, por lo que se comprende la alta priori-dad social y política del tema VIS.

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Tabla 1.Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos

Urbanos Rurales y Urbano Marginales

Número Total de Hogares 2.439,362 1.371,186Crecimiento Anual Hogares 61.300 22.500

UrbanoQ1

UrbanoQ2

UrbanoQ3

UrbanoQ4

UrbanoQ5

R y Um Acum. Q3

% Hogares sin Vivienda Propia 42.0% 42.0% 41.0% 35.0% 28.0% 27.0%Hogares sin Vivienda Propia 204,907 204,906 200,028 170,755 136,604 222,132

Hogares que no ocupan una Vivienda 33,087 9,564 5,212 - - 13.766

Hogares que habitanViviendas Irrecuperables 145,951 86,379 29,786 8,936 2,979 262,050

Déficit de Unidades de Vivienda 179,037 95,943 34,998 8,936 2,979 275,816

Oferta Real Actual - 3,418 4,907 12,258 22,653 -# Años para cubrir elDéficit Actual N/A 28.07 7.13 0.73 0.13 N/A

Fuente: INEC-CPV 2010, SIN, IEFIVI, Marketwatch Estimaciones: APIVE

Gráfico 2.Número de Viviendas según Permisos de Construcción

Fuente: INEC. Elaboración: APIVE (incluye viviendas unifamiliares y multifamiliares)

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Gráfico 3.Tenencia de Vivienda

Fuente: INEC, ECV, Quinta Ronda (www.ecuadorencifras.com)

Gráfico 4.Distribución del Costo de Construcción de la VIS

Fuente: APIVE, a partir de una muestra entre promotores. No incluye costos de urbanización

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Gráfico 4.Oferta de VIS frente a Meta Gobierno

Fuente: APIVE

6. Bibliografía

• Constitución de la República de Ecuador

• Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización

• Propuesta Conceptual SIV; IEFI-APIVE-ANME-CCQ

• Multitud de Normativas para Definir Interés Social y Atender Demanda de Escasos Recursos; APIVE

• “Cómo crear un mercado sostenible de vivienda social”; APIVE

• Memo-Informe Taller de Trabajo Público-Privado sobre Política de Vivienda de Interés Social; APIVE, 2012

• “Propuestas de Reactivación del Crédito Hipotecario de Vivienda; APIVE

• “Construcción, Caracterización Sectorial”; APIVE

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