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Relatório Especial Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela UE a projetos de desenvolvimento rural

PT 2014 n.º 22

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014

ISBN 978-92-872-1404-1doi:10.2865/22970

© União Europeia, 2015Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

Printed in Luxembourg

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Aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os custos das subvenções financiadas pela UE a projetos de desenvolvimento rural

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Relatório Especial

PT 2014 n.º 22

02Índice

Pontos

Glossário

I–IX Síntese

1–15 Introdução

16–20 Âmbito e método da auditoria

21–100 Observações

21–35 Parte I — Orientação, supervisão e correção: responsabilidade da Comissão Europeia na garantia de que os fundos de desenvolvimento rural da UE são bem gastos

24–29 Quando as auditorias revelaram insuficiências na verificação dos custos dos projetos, a Comissão respondeu propondo correções financeiras e encorajando os Estados‑Membros a elaborarem planos de ação

30–31 Os custos poderiam ter sido mais bem geridos se a Comissão tivesse emitido orientações e detetado as insuficiências numa fase muito anterior do período de programação

32–35 Apesar de as iniciativas recentes da Comissão terem produzido alguns resultados, os planos de ação não dão uma resposta suficientemente aprofundada aos riscos relativos à razoabilidade dos custos

36–55 Parte II — Evitar as especificações excessivas: abordagens destinadas a garantir que os elementos para os quais a subvenção é aprovada são razoáveis

38–42 Restringir as subvenções aos custos de uma especificação normalizada é simples e eficaz quando existem diversos projetos similares ou tipos comuns de despesas

43–55 Relativamente a outras medidas, quando justificado pelo risco, os custos propostos devem ser avaliados para garantir que as especificações são razoáveis

56–87 Parte III — Obter o melhor preço: abordagens destinadas a garantir a razoabilidade dos preços dos elementos aprovados

58–63 Sempre que possível, a utilização das opções de custos simplificados (ou a utilização de custos máximos de forma similar) limita efetivamente o risco de preços excessivos, desde que sejam corretamente definidas

64–74 Comparar os preços dos elementos solicitados com dados independentes sobre preços poderá dar garantias de que os mesmos são razoáveis, mas esta abordagem pode ser de difícil execução

75–85 A comparação das propostas apresentadas por diferentes fornecedores pode ser um método simples para definir preços de mercado, mas devem ser estabelecidas salvaguardas para evitar a manipulação e a fraude

86–87 Quando é necessária uma apreciação, o parecer de um perito independente ou de um painel de avaliação pode constituir uma garantia importante e apresentar uma boa relação custo‑eficácia, se for orientado para os casos de maior risco

03Índice

88–92 Parte IV — Supervisão após a aprovação do projeto: abordagens destinadas a garantir a razoabilidade dos custos efetivamente reembolsados

90–91 Os sistemas de controlo devem detetar e verificar quaisquer alterações materiais ao projeto realizadas após a aprovação da subvenção para garantir que os custos a reembolsar continuam a ser razoáveis

92–94 Regras claras, declarações explícitas e controlos das amostras de pagamentos podem evitar a dissimulação de descontos, abatimentos e outras vantagens oferecidas pelo fornecedor, que diminuem o custo real

95–100 Parte V — Obter eficiência: abordagens destinadas a garantir que o nível dos requisitos e dos controlos é proporcional ao nível de risco

96–98 Quando a probabilidade e o potencial impacto dos riscos são reduzidos, os sistemas de controlo podem ser concebidos de forma a minimizar o encargo administrativo

99–100 Elementos de elevado valor, projetos com elevadas taxas de ajuda e outros fatores de risco justificam um aumento do nível dos controlos

101–111 Conclusões e recomendações

Anexo I — Lista de verificação elaborada pelo TCE para avaliar a conceção dos sistemas de controlo relativamente aos riscos associados aos custos de desenvolvimento rural

Anexo II — Programas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental

Anexo III — Utilização das opções de custos simplificados nos 88 Programas de Desenvolvimento Rural

Anexo IV — Análise geral das abordagens adotadas nos Programas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental

Respostas da Comissão

04Glossário

Autoridades dos Estados‑Membros: Os Estados‑Membros ou as respetivas regiões designam uma autoridade de gestão responsável pelo planeamento, pela execução e pela avaliação do programa de desenvolvimento rural e um organismo pagador que pode realizar algumas dessas funções e efetua os pagamentos aos beneficiários das subvenções.

Gastos sumptuosos: Embelezamento supérfluo, inclusão de artigos caros ou aperfeiçoamentos desnecessários. No presente relatório, o termo «gasto sumptuoso» refere‑se à aquisição de bens (ou serviços) com qualidade ou especificações superiores às necessárias: adquirir um automóvel luxuoso em vez de um veículo utilitário de baixo custo, por exemplo.

Medida: Regime de ajuda para a execução de uma política. Uma medida define as regras aplicáveis aos projetos que podem ser financiados. Medidas de investimento são medidas destinadas a prestar apoio financeiro para aquisição de maquinaria ou equipamento, para construção ou para realização de trabalhos como a replantação de florestas.

Opções de custos simplificados: Subvenções que são independentes dos custos efetivamente incorridos. As principais formas de custos simplificados são:

ο Custos unitários normalizados: o montante da subvenção é calculado com base num custo unitário previamente definido. Exemplo: o proprietário de um terreno recebe uma subvenção para criar uma nova sebe amiga da fauna selvagem utilizando árvores de espécies nativas. O custo unitário normalizado por metro de sebe é de 50 euros. Se o proprie‑tário do terreno criar uma sebe com 100 m de comprimento, a subvenção paga será de 5 000 euros (50 euros x 100), independentemente dos custos efetivamente incorridos na aquisição das plantas e na criação da sebe.

ο Financiamento forfetário: o montante da subvenção é determinado em função de categorias específicas de custos elegíveis, através da aplicação de uma percentagem a outras categorias de custos elegíveis. Exemplo: um agricultor recebe uma subvenção para construir um estábulo com um custo de 100 000 euros. A taxa forfetária para arquitetos e agrimensores é de 10%. Além da subvenção para a construção em si, o agricultor receberá uma subvenção de 10 000 euros para os custos com arquitetos e agrimensores, independentemente dos honorários efetivamente pagos.

ο Montantes fixos: um montante fixo de subvenção pago após a conclusão de atividades/realizações ou resultados específicos. Exemplo: um município recebe uma subvenção pela organização de um evento. O montante fixo para tais eventos é de 10 000 euros. O município irá receber esse montante, independentemente dos custos efetivamente incorridos, desde que preencha as condições da subvenção no que se refere ao número de participantes e à duração do evento.

05Glossário

Período de programação: Período coberto pelos programas de desenvolvimento rural A presente auditoria abrange o período de 2007‑2013. Os pagamentos dos projetos financiados durante este período podem continuar até dezembro de 2015. Os programas de desenvolvimento rural para o período de 2014‑2020 ainda não tinham sido adotados no momento da presente auditoria.

Preços de referência: Preços dos elementos de equipamento, maquinaria, materiais ou custos de construção, custo da mão‑de‑obra, etc., com base nos quais as autoridades dos Estados‑Membros avaliam os custos dos projetos propostos nos pedidos de subvenção.

Programa de Desenvolvimento Rural (PDR): Documento elaborado pelos Estados‑Membros e aprovado pela Comissão para planear e executar a política de desenvolvimento rural da UE a nível regional ou nacional.

Projeto: Um investimento, um serviço ou outra atividade para os quais seja solicitada/obtida uma subvenção financeira.

Realizações: O que é produzido ou realizado com a execução de um «projeto».

Reembolso dos custos reais: Subvenção baseada nos custos elegíveis incorridos. Normalmente, o beneficiário tem de apresentar as faturas pagas para comprovar esses custos.

Resultados: Os efeitos ou alterações diretamente decorrentes da execução de um projeto.

Sistemas de controlo: Conjunto de normas e procedimentos utilizados para gerir uma organização ou um programa de despesas na prossecução dos seus objetivos.

06Síntese

IA presente auditoria incide sobre os custos da política de desenvolvimento rural da UE. Centra‑se nas subven‑ções atribuídas para cobrir os custos com investimentos e outros projetos realizados por agricultores, empresas, autoridades locais e outras organizações nas zonas rurais. Estas subvenções, que representam cerca de metade dos 100 mil milhões de euros das despesas da UE programadas para o período de 2007‑2013, são geridas pelas autoridades dos Estados‑Membros, sob supervisão da Comissão.

IIFace aos elevados montantes em causa, a UE e os Esta‑dos‑Membros têm interesse em garantir que os custos das subvenções de desenvolvimento rural são mantidos sob controlo. Trata‑se de um elemento fundamental da «boa gestão financeira» exigida pelos regulamentos financeiros da UE, nos termos dos quais todos os ges‑tores do orçamento da UE devem aplicar o princípio da economia: apoiar propostas adequadas aos melhores preços possíveis.

IIIO Tribunal audita anualmente as despesas de desen‑volvimento rural e apresenta as constatações nos seus relatórios anuais e especiais. Uma constatação recorrente é a de que as autoridades dos Estados‑Membros não garantem suficientemente a razoabilidade dos custos aprovados para as subvenções de desenvolvimento rural. A necessidade de melhorar a gestão financeira neste domínio é clara. Esta situação levou o Tribunal a exami‑nar em pormenor os riscos e as abordagens adotadas pela Comissão e pelos Estados‑Membros para dar res‑posta a esses riscos.

IVO Tribunal constatou que as abordagens seguidas não foram as mais eficazes para manter sob controlo os cus‑tos de desenvolvimento rural. A Comissão reagiu quando surgiram problemas em vez de garantir, desde o início, que os sistemas eram sólidos. Os sistemas de controlo dos Estados‑Membros apenas deram resposta a alguns dos riscos ou apresentavam deficiências. Existiam abor‑dagens mais eficazes mas não foram aplicadas de forma generalizada.

VA Comissão não emitiu orientações nem divulgou boas práticas no início do período de programação de 2007‑2013: não garantiu que os sistemas dos Esta‑dos‑Membros eram eficazes antes de começar a aprovar grandes volumes de subvenções. No momento em que começou a agir, o grosso das subvenções de projetos já tinha sido aprovado. No entanto, a partir de 2012, a Comissão adotou uma abordagem mais ativa e coor‑denada. Se for acompanhada de uma maior ênfase na economia, esta abordagem pode resultar numa melhor gestão financeira durante o próximo período de programação.

VINo que se refere aos Estados‑Membros, em 2014, os 15 maiores Programas de Desenvolvimento Rural dispu‑nham dos sistemas básicos exigidos pelos regulamentos para verificação dos custos de desenvolvimento rural. No entanto, todos apresentavam insuficiências tais no que se refere aos principais riscos que, em termos globais, os custos das subvenções de desenvolvimento rural não estavam bem controlados. A análise das informações relativas aos 88 PDR indica que esta situação se mantém em toda a UE. Em especial:

a) os sistemas de controlo dos Estados‑Membros cen‑traram‑se nos preços dos elementos ou dos trabalhos constantes dos pedidos de subvenção, prestando muito menos atenção à razoabilidade dos próprios elementos ou à relação custo‑eficácia da subvenção, relativamente aos objetivos políticos. Esta situação dá origem a riscos de gastos sumptuosos e de fraca otimização dos recursos;

Síntese 07

b) os principais métodos utilizados para verificar se os preços constantes dos pedidos de subvenção eram razoáveis consistiram na comparação das propostas de diferentes fornecedores ou dos preços de referên‑cia. O Tribunal constatou que os sistemas de alguns Estados‑Membros ofereciam poucas garantias da razoabilidade dos custos — utilizando, por exemplo, preços de referência 30% acima dos preços reais de mercado;

c) as subvenções são aprovadas previamente e pagas depois de o candidato ter adquirido os elementos ou realizado os respetivos trabalhos. Nos casos em que foram efetuadas alterações aos projetos após a aprovação da subvenção, as lacunas nos sistemas de alguns Estados‑Membros permitiram o reembolso de custos cuja razoabilidade não fora verificada;

d) de um modo geral, o nível de requisitos e de contro‑los não teve em conta os diferentes níveis de risco. Muitas autoridades dos Estados‑Membros optaram pela mesma abordagem no controlo tanto de uma subvenção de 10 000 euros como de uma subvenção de um milhão de euros. Nos casos em que os riscos eram limitados, as possibilidades de simplificação existentes não foram aplicadas de forma abrangente.

VIIEsta situação leva o Tribunal a concluir que existe uma margem considerável para realizar verdadeiras econo‑mias nas subvenções de projetos de desenvolvimento rural durante o período de programação de 2014‑2020, através da adoção de estratégias mais eficazes de controlo dos custos. Estes fundos poderiam ser disponi‑bilizados para financiar projetos adicionais que permi‑tissem mais realizações, resultados e a concretização dos objetivos.

VIIIO Tribunal constatou igualmente que existiam aborda‑gens viáveis e com uma boa relação custo‑eficácia para as insuficiências identificadas — a maioria das quais já se encontra aplicada num ou noutro Estado‑Membro.

IXConsequentemente, o Tribunal recomenda que, antes de a despesa ser autorizada no novo período de programa‑ção, a Comissão e os Estados‑Membros garantam que as abordagens seguidas para todos os PDR dão resposta aos riscos descritos no presente relatório. Os critérios para essa avaliação encontram‑se no anexo do relatório. Esse processo deve incluir uma avaliação ex ante efetuada pelas autoridades dos Estados‑Membros. O Tribunal reco‑menda igualmente que, no novo período de programa‑ção, a Comissão e os Estados‑Membros verifiquem numa fase inicial se os sistemas funcionam de forma eficiente e são eficazes.

08Introdução

Motivos para a realização da auditoria: um melhor controlo dos custos de desenvolvimento rural pode gerar verdadeiras economias

01 A presente auditoria trata dos custos da política de desenvolvimento rural da UE. Centra‑se nas subvenções atribuídas para cobrir os custos com investimentos e outros projetos realizados por agricul‑tores, empresas, autoridades locais e ou‑tras organizações nas zonas rurais. As subvenções são geridas pelas autorida‑des dos Estados‑Membros, sob supervi‑são da Comissão, nos termos das normas estabelecidas nos regulamentos1 da UE. De um modo geral, as subvenções são aprovadas com base numa especificação do projeto e nos preços propostos pelo candidato, sendo pagas após a aquisição ou a realização dos respetivos elementos ou trabalhos.

02 Durante o período de programação de 2007‑2013, a UE planeou gastar quase 100 mil milhões de euros no domínio do desenvolvimento rural. Os Estados‑Mem‑bros também planearam uma contribui‑ção adicional de 55 mil milhões de euros dos seus orçamentos nacionais e regio‑nais. Face aos elevados montantes em causa, a UE e os Estados‑Membros têm interesse em garantir que os custos das subvenções de desenvolvimento rural são mantidos sob controlo. Trata‑se de um elemento fundamental da «boa ges‑tão financeira» exigida pelos regulamen‑tos financeiros da UE, de acordo com os quais todos os gestores do orçamento da UE devem aplicar os princípios da econo‑mia, da eficácia e da eficiência.

03 No entanto, nas suas auditorias à política de desenvolvimento rural no período de 2007‑2013, o Tribunal constatou que as autoridades nacionais e regionais não garantem suficientemente que os custos dos projetos aos quais estas subvenções são atribuídas são razoáveis. A Comissão chegou a conclusões idênticas na se‑quência dos seus próprios trabalhos de auditoria. São fornecidos mais pormeno‑res nos pontos 24 a 26.

04 Esta situação indica que um melhor controlo dos custos poderia gerar economias significativas nas subven‑ções de projetos de desenvolvimento rural, obtendo as mesmas realizações e os mesmos resultados, e alcançando os mesmos objetivos. Na opinião do Tribunal, é possível realizar economias significativas. Apenas algumas centenas de euros economizadas em cada projeto de investimento poderiam gerar uma poupança de muitos milhões de euros. Cada poupança de 1% representaria uma poupança de quinhentos milhões de euros para o orçamento2 da UE durante o período de programação. Estes fundos poderiam ser disponibilizados para fi‑nanciar outros projetos que permitissem mais realizações, resultados e concretiza‑ção dos objetivos.

1 Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1), Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15) e Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO L 25 de 28.1.2011, p. 8) aplicáveis durante o período de programação 2007‑2013. Este mecanismo é designado por «gestão partilhada». A Comissão é globalmente responsável mas não aprova subvenções nem efetua pagamentos aos beneficiários, estando tais funções a cargo das autoridades dos Estados‑Membros.

2 As medidas de investimento representam aproximadamente metade da despesa programada no domínio do desenvolvimento rural.

09Introdução

05 Deverá ser aplicado um conjunto idên‑tico de medidas de desenvolvimento rural no período de programação de 2014‑2020, estando o início da aprova‑ção das novas subvenções previsto para 2015. A Comissão está a trabalhar com os Estados‑Membros para melhorar a eficá‑cia dos seus sistemas de controlo, tendo em vista garantir um cumprimento mais rigoroso dos regulamentos. Consideran‑do que as melhorias na gestão financeira deste domínio poderiam resultar em verdadeiras economias e numa melhor utilização do orçamento da UE, o Tribu‑nal decidiu contribuir para este pro‑cesso com uma auditoria aprofundada às atuais abordagens de controlo dos custos de desenvolvimento rural3.

A política de desenvolvimento rural: mais de um milhão de subvenções individuais pagas a agricultores, pequenas empresas, autoridades locais e outras organizações de zonas rurais

06 Durante o período de 2007‑2013, a po‑lítica de desenvolvimento rural da UE foi executada através de 88 programas de desenvolvimento rural nacionais ou regionais em toda a UE. Estes programas consistiram num conjunto de «medi‑das» (regimes de ajuda), cada uma das quais destinada a grupos específicos de beneficiários e tipos de projetos, mediante um conjunto de regras de elegibilidade e de critérios de seleção de projetos. As autoridades dos Esta‑dos‑Membros definiram as taxas das subvenções (dentro dos limites estabe‑lecidos nos regulamentos), que variaram entre menos de 10% e 100% dos custos elegíveis dos projetos, dependendo da medida. Através destas medidas, a UE tenciona promover e apoiar atividades que ajudem a concretizar os objetivos da política: melhorar a competitividade da agricultura e da silvicultura, melho‑rar o ambiente e o meio rural, melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais e diversificar a economia rural4. A cai-xa 1 apresenta exemplos da gama de projetos financiados.

3 A missão do Tribunal é contribuir para melhorar a gestão financeira da UE, fomentar a prestação de contas e a transparência, e atuar como guardião independente dos interesses financeiros dos cidadãos da União. A função do Tribunal, enquanto auditor externo independente da UE, é verificar se os fundos da UE são corretamente contabilizados, obtidos e despendidos, em conformidade com as regras e os regulamentos aplicáveis, e se otimizam os recursos. Para mais informações: http://www.eca.europa.eu/en/Pages/MissionObjectives.aspx

4 O sítio Internet da Comissão http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_en.htm contém mais informações sobre a política de desenvolvimento rural.

http://www.eca.europa.eu/en/Pages/MissionObjectives.aspx



http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_en.htm



10Introdução

Caix

a 1

Formação de agricultores financiada através da medida «Formação e informação» (Bulgária)

Máquina de pulverização financiada através da medida «Modernização de explorações agrícolas» (Alemanha)

Estábulo com equipamento de espalhamento de palha financiado atra‑vés da medida «Modernização das explorações agrícolas (Luxemburgo)

Instalações de secagem e armazenamento de cereais financiadas através da medida «Aumento do valor dos

produtos agrícolas e florestais» (Lituânia)

Sistema de irrigação gota a gota financiado através da medida «Infraestruturas relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e da silvicultura» (Grécia)

Pinheiros bravos plantados através da medida «Resta‑belecimento do potencial silvícola» (França)

Florista financiada através da medida «Apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas» (Suécia)

Café numa reserva natural financiado através da medida «Incentivo a atividades turísticas» (Reino Unido)

Objetivo político: Melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural

Objetivo político: Melhoria do ambiente e do meio rural

Objetivo político: Aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal

Exemplos de projetos financiados por programas de desenvolvimento rural

11IntroduçãoCa

ixa

2G

ráfic

o 1 Etapas necessárias à solicitação e obtenção de uma subvenção

Candidato Autoridades dos Estados-Membros

Recebimento de propostas de fornece-dores e estimativa dos custos do projeto

Veri�cação da razoabilidade dos custos

Execução do projeto

Veri�cação do pedido de subvenção

Pagamento da percentagem acorda-da dos custos aprova-dos incorridos

Pagamento de faturasPedido de pagamento da subvenção

Aprovação da subvenção

Preparação da proposta de projetoe pedido de subvenção

Abordagens comuns utilizadas para verificar se os custos dos projetos indicados nos pedidos de subvenção são razoáveis

Exemplo simplificado: um agricultor necessita de um novo trator de 75 cv. Recebe propostas de três fornecedores: propostas A 44 000 euros, B 46 000 euros e C 48 000 euros. Seleciona a proposta B e candi‑data‑se a uma subvenção de 50% dos custos no domínio do desenvolvimento rural.

Comparação entre as diferentes propostas: as autoridades do Estado‑Membro comparam as propostas A, B e C e decidem se os custos da proposta B (46 000 euros) são razoáveis.

Estudo de mercado: as autoridades dos Estados‑Membros contactam outros fornecedores ou procuram na Internet os custos equivalentes a tratores de 75 cv e comparam‑nos com a proposta B.

Parecer de um perito: as autoridades dos Estados‑Membros solicitam a um engenheiro agrícola que confirme se a proposta B é razoável. Em alternativa, podem consultar um comité de avaliação para obtenção de um parecer.

Preços de referência: as autoridades comparam a proposta B com uma base de dados de preços com diferentes marcas e modelos de tratores. Se o preço de referência for de 45 000 euros, podem conceder uma subvenção de 23 000 euros, com base na proposta B, se considerarem que o custo de 46 000 euros se justifica. Em alternativa, po‑dem aplicar o preço de referência como limite máximo e aprovar uma subvenção de 22 500 euros.

Opções de custos simplificados: em vez de verificar se a proposta B é razoável, as autoridades dos Estados‑Membros atribuem uma subvenção de montante fixo de 20 000 euros para a aquisição de um trator. Este pagamento é efetuado independentemente do tipo de trator ou dos custos efetivamente incorridos. Em alternativa, podem estabelecer um custo máximo de 40 000 euros por trator e reembolsar 50% dos custos efetivamente incorridos até este montante.

07 Na maioria das medidas abrangidas pela presente auditoria (ver Âmbito da Auditoria no ponto 16), o candidato é reembolsado pelas despesas aprova‑das incorridas. O gráfico 1 apresenta um processo típico de obtenção de subven‑ção com base no reembolso.

08 A caixa 2 apresenta os principais mé‑todos utilizados pelas autoridades dos Estados‑Membros para verificar os cus‑tos dos projetos indicados nos pedidos de subvenção.

12Introdução

09 Relativamente às principais medidas de investimento, o custo médio total por projeto é de cerca de 125 000 euros. O montante da subvenção a pagar em relação aos custos do projeto depende da taxa de ajuda, mas as medidas carac‑terizam‑se por um elevado número de subvenções relativamente reduzidas — algumas das quais podem ser inferiores a 1 000 euros — e por um número mais reduzido de subvenções elevadas, que podem exceder um milhão de euros. No final do período de programação, as autoridades dos Estados‑Membros es‑peram ter aprovado cerca de 1,4 milhões de subvenções individuais.

Análise dos riscos: os pagamentos das subvenções podem ser demasiado elevados se forem atribuídos a custos desnecessários ou baseados em preços não competitivos

10 Tal como acima descrito, o princípio da economia aplica‑se a todas as subven‑ções e a todos os pagamentos realizados com o orçamento da UE. De acordo com este princípio, os subsídios devem ser atribuídos a propostas adequadas e com o melhor preço possível. No contexto dos projetos de desenvolvimento rural, isto significa que os elementos em relação aos quais a subvenção é atribuída devem ser do tipo e ter a qualidade e a quan‑tidade necessários para concretizar as realizações e os resultados esperados. A subvenção destes elementos deve basear‑se no preço mais baixo disponível para a especificação exigida.

11 Na maioria dos casos, as subvenções são atribuídas apenas para uma per‑centagem dos custos totais do projeto e os candidatos devem utilizar os seus próprios recursos para pagar a diferença, o que os incentiva a limitarem os custos do projeto. Quando as taxas de ajuda são reduzidas, o incentivo pode ser forte, mas à medida que as taxas de ajuda aumentam o incentivo diminui.

12 Qualquer subsídio distorce a relação cus‑to‑benefício real, o que pode encorajar o candidato a especificar uma solução mais dispendiosa do que a necessária, desde gastos sumptuosos (ver glossário) a investimentos que não são propor‑cionais às realizações ou aos resultados esperados com a realização do projeto. Consequentemente, existe o risco de a quantidade e a qualidade dos ele‑mentos financiados serem superiores ao adequado (risco de «especificação excessiva»), acarretando um custo desnecessário para os orçamentos da UE e dos Estados‑Membros.

13 Os subsídios também reduzem a mo‑tivação do candidato para procurar os melhores preços. Os candidatos podem preferir favorecer um fornecedor com custos mais elevados. Numa situação extrema, existe a possibilidade de os candidatos ou os fornecedores mani‑pularem o processo, inflacionando os custos. Todas estas situações resultam no risco de que a subvenção se baseie em preços que excedem os preços mais baixos disponíveis num mercado com‑petitivo para os elementos com a espe‑cificação exigida (risco de «preços não competitivos»).

13Introdução

14 É importante que as abordagens segui‑das pelas autoridades dos Estados‑Mem‑bros para dar resposta a estes riscos sejam eficazes, uma vez que a fraca oti‑mização dos recursos e a fraude não só aumentam os custos orçamentais, como são prejudiciais para a reputação da UE. No entanto, deve ser encontrado um equilíbrio entre os custos de execução dos sistemas de controlo e os benefícios obtidos com a atenuação dos riscos. Os candidatos incorrem em custos ao forne‑cer a informação exigida para justificar os pedidos de subvenção. Os Esta‑dos‑Membros incorrem em custos ao controlar e avaliar esta informação. Esses custos devem ser proporcionais ao nível dos riscos: uma subvenção de um milhão de euros poderia implicar vários dias de trabalho, se necessário, para verificar a razoabilidade dos respetivos custos; uma subvenção de 100 euros, não.

15 Por último, existe o risco de a Comissão poder não detetar quaisquer insufi‑ciências nos sistemas de controlo dos Estados‑Membros ou não tomar medi‑das corretivas atempadas quando essas insuficiências são detetadas.

14Âmbito e método da auditoria

Âmbito da auditoria: as medidas de desenvolvimento rural executadas através de subvenções

16 Os riscos anteriormente identificados aplicam‑se especialmente às medidas de desenvolvimento rural executadas através de subvenções, relativamente aos custos incorridos pelo beneficiário. Estas medidas, que representam cerca de 50% do custo total no domínio do desenvolvimento rural programado para o período de 2007‑20135, estão incluídas no âmbito desta auditoria (ver gráfico 2). As principais medidas em causa são:

ο modernização das explorações agrícolas;

ο aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais;

ο infraestruturas relacionadas com a evolução e a adaptação da agricul‑tura e da silvicultura;

ο formação e outras medidas para aumentar a competitividade da agri‑cultura e da silvicultura;

ο medidas de investimento relaciona‑das com a gestão rural e o ambiente;

ο medidas destinadas a diversificar a economia rural e melhorar a quali‑dade de vida;

ο medidas de desenvolvimento local através da abordagem Leader.

5 Os outros 50% das despesas de desenvolvimento rural incluem essencialmente os pagamentos compensatórios a proprietários de terrenos, calculados por hectare, para atividades tais como a proteção e o desenvolvimento ambientais. Os montantes a pagar são incluídos nos PDR e previamente aprovados pela Comissão. O Relatório Especial n.º 7/2011 do Tribunal abrangeu os «pagamentos agroambientais», que são a principal medida «superfície» (http://eca.europa.eu).

Grá

fico

2 Âmbito da auditoria: medidas abrangidas pela presente auditoria

Despesas programadas 2007-2013 (1 000 milhões de euros)

Formação e outras medidas destinadas a melhorar a competitividade

Infraestruturas relacionadas com a evolução e a adaptação da agricultura e da silvicultura

Aumento do valor dos produtos agrícolas e �orestais

Modernização das explorações agrícolas

Medidas de investimento relativas ao ambiente e à gestão rural

Medidas destinadas à diversi�cação da economia rural

Medidas de desenvolvimento local

13

4,9

2,8

11,6

5,5

4,8

4,7

Fonte: Comissão Europeia.




6 Os Estados‑Membros têm de cumprir a alínea d) do n.º 2 do artigo 24.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão. Os controlos administrativos dos pedidos de apoio devem incluir, em especial, a verificação do «[...] caráter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação».

Grá

fico

3 Questões de auditoria e estrutura do relatório

Método de auditoria: ênfase na conceção dos sistemas de controlo, obtenção de uma vasta cobertura geográfica através de questionários e controlos documentais

17 As auditorias do Tribunal relativas às despesas de desenvolvimento rural demonstraram repetidamente que as autoridades dos Estados‑Membros não garantiram, de forma suficiente, a ra‑zoabilidade dos custos aprovados6 (ver pontos 24 a 25). A necessidade de me‑lhorar a gestão financeira neste domínio é clara. Esta situação levou o Tribunal a questionar se as abordagens seguidas pela Comissão e pelos Estados‑Membros foram as mais eficazes em relação aos

principais riscos. A auditoria atribuiu especial ênfase à identificação de boas abordagens que possam ser aplicadas por outros Estados‑Membros, aumen‑tando, por conseguinte, o nível geral de desempenho. Para analisar as possibi‑lidades existentes, o Tribunal definiu as questões de auditoria constantes do gráfico 3.

Parte I

Parte II

Parte III

Parte IV

Parte V

A Comissão garantiu que os Estados-Membros têm sistemas e�cazes para controlar os custos das

subvenções de desenvolvimento rural em conformi-dade com o princípio da economia?

… atenuar o risco de especi�cação

excessiva?

… garantir que os preços dos elementos

aprovados são razoáveis?

… garantir que os custos efetivamente reeembolsados são

razoáveis?

… relacionar o nívelde controlos com o nível

do risco?

A Comissão e as autoridades dos

Estados-Membros seguiram as abordagens

mais e�cazes para manter os custos das

subvenções de desenvolvimento rural

sob controlo?Os Estados-Membros seguiram as aborda-

gens mais e�cazes no sentido de…


7 Relativamente às insuficiências previamente identificadas, o Tribunal examinou se as autoridades dos Estados‑Membros envolvidas tinham alterado as suas abordagens em conformidade.

18 O presente relatório segue a mesma estrutura das subquestões de auditoria. A Parte I abrange a função de supervisão da Comissão. Nas Partes II a V, o Tribunal examina as diferentes abordagens segui‑das pelas autoridades dos Estados‑Mem‑bros para atenuar os principais riscos.

19 Um grupo especializado, composto por funcionários da Comissão e autoridades dos Estados‑Membros, ajudou a equipa do Tribunal a identificar os elementos fundamentais na conceção de sistemas de controlo eficazes. Na sequência desse trabalho, o Tribunal elaborou uma lista de verificação para avaliar a conceção dos sistemas de controlo, relativamen‑te aos riscos (ver anexo I). A recolha de provas pelo Tribunal consistiu no acompanhamento das constatações de auditoria anteriores7; num questionário enviado aos gestores de todos os 88 PDR da UE e num controlo documental dos principais procedimentos aplicados nos 15 PDR com a despesa planeada mais elevada, relativamente às medidas abrangidas no âmbito da presente audi‑toria (ver anexo III). Estes 15 PDR repre‑sentam 64% da despesa total planeada para estas medidas em toda a UE. Foram efetuadas breves visitas de auditoria a quatro destes Estados‑Membros para complementar os controlos documen‑tais. Foram realizadas entrevistas com funcionários da Comissão e procedeu‑se à análise da documentação relevante. A auditoria examinou os sistemas exe‑cutados a partir do final de 2013 e ficou concluída em meados de 2014.

Limites do âmbito e método da auditoria

20 Na presente auditoria, o Tribunal identi‑ficou e avaliou a conceção dos sistemas de controlo executados pelas Autoridades de Gestão, destinados a garantir a razoa‑bilidade dos custos de desenvolvimento rural. Até os sistemas mais bem conce‑bidos podem não ser eficazes, se não forem bem executados. No entanto, não fez parte do âmbito da presente audito‑ria verificar em que medida os sistemas de controlo foram bem aplicados na prática. Essa abordagem teria duplicado o trabalho realizado todos os anos para efeitos de elaboração dos relatórios anuais do Tribunal (ver pontos 24 a 25).

17Observações

8 Este requisito encontra‑se consagrado no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209 de 11.08.2005, p. 1).

9 As regras aplicáveis à adjudicação de contratos públicos têm por objetivo garantir que os organismos públicos obtêm os melhores preços para os bens e serviços que adquirem, assim como promover a concorrência leal e a transparência. O incumprimento destas regras faz com que seja menos provável que os preços obtidos sejam os melhores disponíveis.

Parte I — Orientação, supervisão e correção: responsabilidade da Comissão Europeia na garantia de que os fundos de desenvolvimento rural da UE são bem gastos

21 Embora os programas de despesas de desenvolvimento rural sejam geridos pelas 88 autoridades dos Estados‑Mem‑bros, a Comissão é globalmente respon‑sável pela execução do orçamento da UE. Especificamente, a Comissão tem o dever8 de verificar se os sistemas de gestão e de controlo existem e estão a funcionar de forma adequada nos Estados‑Membros, e se cumprem os princípios da «boa gestão financeira»: economia, eficácia e eficiência.

22 A legislação disponibiliza diversos meios através dos quais a Comissão pode exercer as suas funções de supervisão: os Estados‑Membros devem informar a Comissão sobre as suas medidas de gestão e de controlo, os organismos pagadores têm de estar acreditados e os «Organismos de Certificação» fornecem anualmente informações sobre questões que incluam o funcionamento dos siste‑mas de controlo. A Comissão reúne‑se periodicamente com representantes dos Estados‑Membros e tem contactos e reu‑niões anuais formais com a autoridade de gestão de cada PDR. Adota legislação com regras detalhadas para a execução da política e emite orientações. Também tem o seu próprio serviço de auditoria para verificar o funcionamento dos sistemas dos Estados‑Membros. Por último, se constatar que as autoridades dos Estados‑Membros não respeitam a regulamentação, pode recuperar os fundos indevidamente utilizados.

23 O Tribunal verificou se a Comissão utilizou estes meios para garantir que os sistemas dos Estados‑Membros para controlo dos custos das subvenções de desenvolvimento rural são eficazes.

Quando as auditorias reve‑laram insuficiências na veri‑ficação dos custos dos pro‑jetos, a Comissão respondeu propondo correções financei‑ras e encorajando os Esta‑dos‑Membros a elaborarem planos de ação

24 O Tribunal examina anualmente uma vasta amostra de pagamentos, selecio‑nados aleatoriamente, e verifica a efi‑cácia dos sistemas de controlo selecio‑nados. Em todos os relatórios anuais desde 2011, o Tribunal constatou que a maioria dos sistemas de controlo da razoabilidade dos custos no domínio do desenvolvimento rural não foi suficiente‑mente eficaz (ver gráfico 4). Em 2013, os quatro sistemas auditados revelaram ser ineficazes nesta matéria.

25 Nas auditorias relativas aos relatórios anuais de 2011, 2012 e 2013, o Tribunal constatou, relativamente às medidas abrangidas pela presente auditoria, que cerca de um terço dos projetos de desenvolvimento rural não tinha sido su‑ficientemente controlado em matéria de razoabilidade dos custos. Nos casos em que os beneficiários eram organismos públicos, quase metade dos pagamen‑tos foram afetados por incumprimentos das regras aplicáveis à adjudicação de contratos públicos9.

18Observações

Eficácia dos Estados‑Membros ou dos sistemas regionais na avaliação da razoabilidade dos custos

Sistema de avaliação da razoabilidade dos custos auditado semque tenham sido detetadas insuficiências significativas

Sistema de avaliação da razoabilidade dos custos «não eficaz»

Sistemas de avaliação dos custos no domínio do desenvolvimentorural não auditados

Galiza

Lombardia

Sicília

Brandemburgo e Berlim

Grá

fico

4

Fonte: Relatórios Anuais do TCE relativos aos exercícios de 2011, 2012 e 2013.

26 A Comissão também tem o seu próprio programa de inquéritos de auditoria, que resultaram em constatações idên‑ticas às das auditorias de desempenho realizadas pelo Tribunal a medidas específicas de desenvolvimento rural10. Apesar de as auditorias do Tribunal e da Comissão não serem concebidas para quantificar as economias que poderiam ser realizadas através de um melhor con‑trolo dos custos, as lacunas nos sistemas e o elevado nível de erros são fortes indi‑cadores de que as potenciais economias poderiam ser consideráveis.

27 Como resposta às constatações de audi‑toria acima referidas, a Comissão lançou procedimentos de «correções finan‑ceiras», nos termos dos quais o finan‑ciamento da UE aos Estados‑Membros envolvidos é reduzido para compensar as insuficiências identificadas. Os proce‑dimentos em curso relativamente a oito Estados‑Membros resultam, pelo menos em parte, das falhas no seu controlo dos custos de desenvolvimento rural ou do incumprimento das regras de adjudica‑ção de contratos públicos.

10 Relatórios Especiais n.º 5/2010 «Aplicação da abordagem Leader ao desenvolvimento rural», n.º 8/2012 «Orientação das ajudas para a modernização das explorações agrícolas», n.º 1/2013 «O apoio concedido pela UE à indústria transformadora alimentar foi eficaz e eficiente para aumentar o valor dos produtos agrícolas?», n.º 6/2013 «Os Estados‑Membros e a Comissão conseguiram uma otimização dos recursos através das medidas de diversificação da economia rural?» e n.º 8/2013 «Apoio do

19Observações

Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural à melhoria do valor económico das florestas» (http://eca.europa.eu).

11 Documento de trabalho da Comissão sobre a avaliação das causas dos erros e as medidas corretivas e preventivas na política de desenvolvimento rural [SWD(2013) 244 final].

28 Na sequência do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2011, a Comissão solicitou aos Estados‑Mem‑bros que desenvolvessem planos de ação destinados a identificar as causas dos erros e a definir medidas corretivas. Em 2012, 14 Estados‑Membros estabele‑ceram tais planos, tendo o mesmo suce‑dido com todos os outros Estados‑Mem‑bros em 2013.

29 Simultaneamente, instada pelo Parla‑mento Europeu, a Comissão analisou as principais razões para a elevada taxa de erro e apresentou os resultados em junho de 201311. Duas das principais razões apresentadas foram os controlos insuficientes da razoabilidade dos custos e o incumprimento das regras de adjudi‑cação de contratos públicos.

Os custos poderiam ter sido mais bem geridos se a Comissão tivesse emitido orientações e detetado as insuficiências numa fase muito anterior do período de programação

30 No início do período de programação de 2007‑2013 não existiam orientações da Comissão sobre a conceção dos sistemas de controlo para efeitos de verificação dos custos ou dos riscos a que esses sistemas deveriam dar res‑posta. Esperava‑se que os gestores dos 88 PDR desenvolvessem as suas próprias abordagens, sem receberem informação por parte da Comissão sobre o nível pretendido. A Comissão não verificou, de forma suficiente, se os Estados‑Membros dispunham de sistemas sólidos para con‑trolo dos pedidos de subvenção, antes de procederem à aprovação de eleva‑dos montantes de despesas através das medidas de investimento. Os processos de acreditação e os relatórios dos orga‑nismos de certificação não alertaram atempadamente a Comissão quanto aos riscos para a economia do orçamento da UE.


20Observações

31 Quando os primeiros Estados‑Membros começaram a elaborar planos de ação, perto do final de 2012, faltava apenas um ano para o termo dos sete anos do período de programação. Consequente‑mente, os planos de ação foram dema‑siado tardios para produzirem qualquer efeito no grosso da despesa. Por exem‑plo, nesse momento as autoridades polacas já tinham aprovado subvenções equivalentes a 90% do orçamento para a modernização das explorações agrí‑colas — a medida de desenvolvimento rural mais importante em termos finan‑ceiros — e noutros Estados‑Membros diversas medidas estavam já encerradas para novos pedidos.

Apesar de as iniciativas recentes da Comissão terem produzido alguns resultados, os planos de ação não dão uma resposta suficiente‑mente aprofundada aos ris‑cos relativos à razoabilidade dos custos

32 As auditorias e as iniciativas por parte da Comissão já tiveram alguns resultados positivos: diversos Estados‑Membros informaram o Tribunal de que introdu‑ziram novos procedimentos em 2013 e 2014 para verificação dos custos dos projetos de desenvolvimento rural. No entanto, os planos de ação dos Esta‑dos‑Membros não incluíram todos os PDR regionais nem todas as medidas re‑levantes e nem sempre propuseram alte‑rações, mesmo quando as auditorias re‑velaram insuficiências específicas12. Além disso, diversos planos foram adiados até ao próximo período de programação.

33 Desde o início de 2013, a Comissão orga‑nizou seminários semestrais para deba‑ter algumas das questões fundamentais e solicitou aos Estados‑Membros que continuassem a desenvolver os seus pla‑nos de ação. Em fevereiro de 2014 publi‑cou uma nota de orientação sobre como evitar a fraude e, em setembro de 2014, uma orientação relativa à utilização dos custos simplificados. Esta orientação destina‑se ao período de programação de 2014‑2020, durante o qual a Comissão está a encorajar os Estados‑Membros a utilizarem mais os custos simplificados, o que, espera‑se, venha a reduzir a taxa de erros13.

34 No entanto, em relação às medidas abrangidas no âmbito da presente au‑ditoria, apenas cerca de 5% da despesa é atualmente baseada em opções de custos simplificados. A Comissão não emitiu orientações sobre as abordagens aplicáveis para os remanescentes 95% da despesa, apesar das provas de insufi‑ciências. Esta situação resulta no risco de, com exceção das que utilizam os custos simplificados, as 88 autoridades de gestão poderem não identificar nem aplicar abordagens eficazes de controlo dos custos das subvenções de desenvol‑vimento rural.

12 São apresentados exemplos no Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013.

13 No entanto, representantes dos Estados‑Membros demonstraram a sua preocupação com o facto de a diversidade das medidas de desenvolvimento rural dificultarem a utilização das opções de custos simplificados, de os custos administrativos envolvidos na definição de custos normalizados poderem ser elevados, de poder ser necessário um longo período de preparação para a elaboração de estudos e de que os Estados‑Membros corram o risco de cometer erros sistemáticos e ser sujeitos a correções financeiras significativas, se os auditores entenderem que os custos normalizados estabelecidos são demasiado elevados.

21Observações

14 Constatou‑se um bom exemplo no Reino Unido‑Inglaterra, onde foi realizado um controlo explícito para avaliar se a conceção proposta do edifício ou as especificações de equipamento se justificam como as mais adequadas ao projeto.

35 A Comissão e os Estados‑Membros centraram‑se em planos de ação desti‑nados a melhorar o cumprimento dos regulamentos aplicáveis em matéria de execução reduzindo, por conseguinte, a taxa de erros. Trata‑se de uma ques‑tão importante, para a qual o Tribunal tem vindo a chamar a atenção desde há muitos anos. Porém, o cumprimento dos regulamentos não é um fim em si próprio — também é necessário dar ênfase ao princípio de economia da «boa gestão financeira» que a legislação pretende alcançar (ver pontos 2 e 10). Neste âmbito, nem mesmo o melhor dos planos examinados pelo Tribunal tem uma resposta abrangente para os prin‑cipais riscos em matéria de economia — subvenções baseadas em especificações mais exigentes do que o necessário e preços não competitivos, alterações posteriores à aprovação e controlos não relacionados com o nível de risco. O Tri‑bunal examina estes riscos e as possíveis formas de os abordar nas Partes II a V do presente relatório.

Parte II — Evitar as especificações excessivas: abordagens destinadas a garantir que os elementos para os quais a subvenção é aprovada são razoáveis

36 Os gestores dos programas de despe‑sas da UE devem aplicar o princípio da economia descrito na introdução do presente relatório. De acordo com este princípio, não só as subvenções de projetos devem ser baseadas em preços razoáveis, como essa razoabilidade se deve igualmente aplicar às especifica‑ções — elementos financiados — do projeto. Os subsídios distorcem a relação custo‑benefício, causando o risco de o candidato apresentar propostas de custos mais elevados para o projeto do que os necessários, desde gastos sump‑tuosos (ver Glossário) a investimentos que não são proporcionais às realizações ou aos resultados esperados com a exe‑cução do projeto. O Tribunal avaliou as abordagens seguidas pelas autoridades dos Estados‑Membros para dar resposta a este risco de especificação excessiva.

37 Embora todas as autoridades dos Esta‑dos‑Membros tenham efetuado con‑trolos dos preços (ver Parte III), poucas realizaram controlos documentados explícitos sobre a razoabilidade das especificações dos projetos14. Algu‑mas realizaram controlos indiretos, implícitos ou não documentados, tal como indicado nos pontos 46, 48 e 53. No entanto, diversas autoridades dos Estados‑Membros atenuaram os riscos de especificação excessiva em alguns tipos de projetos, restringindo os custos máximos elegíveis ou utilizando as op‑ções de custos simplificados, nos termos abaixo descritos.

22Observações

Restringir as subvenções aos custos de uma especificação normalizada é simples e efi‑caz quando existem diversos projetos similares ou tipos comuns de despesas

38 O risco de especificação excessiva ocorre quando a subvenção é baseada nos custos dos elementos escolhidos pelo candidato. O Tribunal constatou que as autoridades dos Estados‑Membros podem, em larga medida, evitar este risco, restringindo os custos elegíveis aos de uma especificação «normalizada». Com esta abordagem, as autoridades dos Estados‑Membros fazem uma esti‑mativa dos custos necessários para um projeto ou uma categoria de despesas e limitam todas as subvenções a esses custos. A caixa 3 apresenta um exemplo desta prática.

39 Esta abordagem tem a vantagem de ser simples de executar e de ter um resulta‑do previsível: oferece garantias. Permite às autoridades dos Estados‑Membros dispensar requisitos e controlos comple‑xos para verificar se as especificações dos pedidos relativos a projetos indi‑viduais são razoáveis. Não impede os candidatos de aplicarem uma solução mais cara, mas o pagamento da sub‑venção será baseado na especificação normalizada, pelo que os custos para o orçamento da UE serão razoáveis.

40 Porém, os projetos de desenvolvimento rural exigem soluções variadas e, por vezes, inovadoras, que envolvem uma vasta gama de diferentes tipos despesas. Definir uma especificação normaliza‑da para todas as situações possíveis é dificilmente viável. Esta solução é mais facilmente aplicável quando existe um elevado número de projetos simples, com tipos de despesas similares.

41 Muitas autoridades dos Estados‑Mem‑bros adotaram, em certa medida, esta abordagem, aplicando «custos simpli‑ficados» ou «custos máximos». Estas abordagens são descritas na caixa 2. Os custos simplificados foram aplicados em 54 dos 88 PDR, na maioria dos casos relativamente a investimentos em medi‑das de gestão do espaço rural concebi‑das para a valorização do ambiente, ou para a plantação e gestão de florestas. Um exemplo típico é o pagamento nor‑malizado por metro de sebe calculado com base numa especificação norma‑lizada (por exemplo, três espinheiros por metro). Da mesma forma, diversas autoridades dos Estados‑Membros também definiram «custos máximos» em relação às realizações dos projetos. Diferem dos «custos normalizados», na medida em que o candidato é reembol‑sado pelos custos efetivamente incor‑ridos. A caixa 4 apresenta exemplos de tipos de despesas relativamente aos quais as autoridades dos Estados‑Mem‑bros restringiram as subvenções a custos normalizados ou máximos.

42 Apesar de mais de metade das autorida‑des dos Estados‑Membros utilizarem os custos simplificados (e outras utilizarem os custos máximos unitários de forma idêntica), o Tribunal constatou que isso só sucede relativamente a tipos específi‑cos de despesa, no âmbito de um núme‑ro limitado de medidas (ver anexo III), correspondendo apenas a cerca de 5% do orçamento. Existe margem para uma aplicação mais alargada destes métodos em relação a outras medidas e PDR.

23Observações

Exemplo de restrição dos custos elegíveis de forma a limitar o risco de especifica‑ção excessiva: equipamento de pulverização em França

Em França, os agricultores que se candidatam a subvenções relativas aos custos dos pulverizadores especificavam regularmente equipamento extra opcional que podia atingir 85% dos custos totais. Considerando que esta situação não era razoável, em 2012 as autoridades francesas estabeleceram um limite de 3 000 euros para os custos desses extras suscetíveis de receber uma subvenção.

Tipos de despesas em relação aos quais as autoridades dos Estados‑Membros res‑tringiram as subvenções a custos normalizados ou máximos, limitando o risco de especificação excessiva

Custos unitários normalizados

— por metro de sebe (por exemplo, em França, ao abrigo da medida «Conservação e valorização do património rural»)

— por hectare de melhoria das terras (por exemplo, na Hungria, ao abrigo da medida «Primeira florestação de terras agrícolas»)

Custos máximos unitários por realização ou resultado

— por metro quadrado de edifício construído ou renovado (por exemplo, na Bulgária, para edifícios ao abrigo da medida «Renovação e desenvolvimento das aldeias»)

— por animal (por exemplo, em França, para estábulos ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)

Custos máximos por categoria de despesa

— montante máximo para um tipo de equipamento agrícola (por exemplo, em França, para equipamento de pulverização ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)

— montante máximo para estudos técnicos ou de viabilidade (por exemplo, na República Checa, para elaboração de planos relativos a projetos de biogás, ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)

— percentagem máxima para honorários [por exemplo, em Espanha (Andaluzia), para os honorários dos arquitetos ao abrigo da medida «Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais»]

Caix

a 3

Caix

a 4

24Observações

Relativamente a outras medi‑das, quando justificado pelo risco, os custos propostos devem ser avaliados para garantir que as especifica‑ções são razoáveis

43 Quando os custos não estão limitados aos de uma especificação normalizada, o risco de especificação excessiva deve ser tido em conta. As autoridades dos Es‑tados‑Membros adotaram três grandes estratégias para o efeito:

ο controlos normalizados para compa‑rar os custos propostos com valores de referência;

ο avaliação individual das especifica‑ções dos projetos;

ο pareceres de peritos.

Os cálculos normalizados e a comparação com os valores de referência podem identificar rapidamente os pedidos passíveis de conter especificações excessivas

44 Com exceção dos projetos de dimensões mais reduzidas, todos os candidatos têm de apresentar dados físicos e financeiros sobre os seus negócios e sobre os planos do projeto, que as autoridades dos Estados‑Membros utilizam para verificar a respetiva elegibilidade e selecionar os melhores projetos. Estas informações variam desde apenas alguns números até planos de negócio completos. As autoridades dos Estados‑Membros tam‑bém podem utilizar estas informações para verificar se os custos propostos do projeto são razoáveis em relação às realizações ou aos resultados esperados, ou seja, a contribuição que o projeto poderá dar para o cumprimento dos objetivos do PDR. Os exemplos incluem simples cálculos de amortização ou

a relação entre a capacidade do equipa‑mento agrícola e a dimensão e o tipo de exploração agrícola

45 As autoridades dos Estados‑Membros podem instituir cálculos normalizados e folhas de cálculo para permitir que o seu pessoal calcule rapidamente os rácios financeiros ou outros indicadores e os compare com os valores de refe‑rência ou os níveis de alerta. Isto pode ser feito com pouco tempo ou custos adicionais, utilizando modelos para os formulários dos pedidos que garantam a coerência da informação. Os pedidos que se enquadram nos intervalos nor‑mais podem ter um nível de escrutínio reduzido e os que se encontram fora desses intervalos ser sujeitos a um exa‑me mais pormenorizado, para garantir que os custos são razoáveis.

46 Estes valores de referência também podem ser utilizados como critérios de eficácia em termos de custos ou de «otimização dos recursos» para efeitos de seleção de projetos. A título exem‑plificativo, no Reino Unido (Inglaterra), as autoridades definiram uma meta se‑gundo a qual, em média, os projetos que envolvam apoio a pequenas empresas agrícolas devem gerar um novo posto de trabalho por cada 30 000 libras esterlinas de subsídio. Quando consideravam que os custos propostos do projeto não eram razoáveis (ou seja, demasiado elevados) em relação a essa meta, não aprovavam a subvenção. Relativamente às principais medidas de investimento, apenas quatro dos 15 PDR examinados avaliaram se os custos eram razoáveis em relação às realizações ou aos resultados esperados (ver anexo IV e gráfico 5).

25Observações

Avaliação dos custos pelas autoridades dos Estados‑Membros face às realizações ou aos resultados esperados1

Grá

fico

5

1 Excluindo a medida de formação e informação.

Fonte: Constatações de auditoria do TCE.

Não avaliado

Campânia

Inglaterra

Investimentos em irrigaçãoA relação custo-e�cácia dos projetos é avaliada, por exemplo, através do rácio entre o custo do projetoe o número de hectares irrigados

Energias renováveisNa construção de unidades de produção de biogás,as autoridades comparam o rácio entre o montante da despesae a capacidade elétrica total instalada da unidade com um índice de referência

Investimentos em irrigaçãoNo procedimento de avaliação, um critério de “E�ciência do projeto” compara o custo do projeto por hectare irrigado como custo médio programado

Autoridades dos Estados-Membros que avaliamos custos face às realizações ou resultados esperadosAutoridades dos Estados-Membros que não avaliam os custos face às realizações ou resultados esperados

Diversificação da economia ruralOs cálculos e as comparações são feitos mediante índices de referência de custos por emprego criado, custos por cama turística adicional, custo por formando que conclui um curso de formação, custo por negócio criado e por m2 de superfície comercial, período de retorno dos investimentos…

26Observações

A avaliação das especificações individuais pode ser difícil para pessoal administrativo não técnico, mas controlos baseados no bom senso e regras inequívocas podem ajudar a evitar e a detetar especificações excessivas

47 Em diversos programas, incluindo os relativos ao desenvolvimento rural, nem todos os projetos terão um conjunto normalizado de realizações e resultados que permitam que os custos sejam rapi‑damente avaliados através de cálculos dos rácios ou da comparação com va‑lores de referência. Além disso, quando as especificações excedem a norma, as autoridades dos Estados‑Membros têm de considerar se as especificações supe‑riores se justificam pelas circunstâncias individuais do projeto ou representam uma melhor otimização dos recursos. Essas avaliações das especificações individuais do projeto (incluindo as condições de concurso e os critérios de adjudicação) podem ser difíceis de realizar sem conhecimentos técnicos especializados e podem ser morosas, mas justificam‑se quando se trata de montantes mais elevados.

48 Cerca de dois terços das autoridades dos Estados‑Membros informaram o Tribu‑nal de que o seu pessoal realiza con‑trolos das especificações dos projetos baseados no bom senso, muitas vezes utilizando a experiência que adquiriram através do tratamento de um eleva‑do número de projetos. No entanto, o Tribunal observou que o valor destes controlos é reduzido, se não for mantido um registo do que foi controlado e dos critérios aplicados.

49 A existência de regras claras ajuda o pessoal não técnico a tomar deci‑sões coerentes e justas ao avaliar as propostas de projeto. Uma situação particular, mas comum, sucede quando um candidato apresenta propostas de vários fornecedores para um projeto com especificações diferentes: diferen‑tes marcas de equipamento, diferentes métodos ou materiais de construção, diferentes calendários ou diferentes serviços após‑venda, etc. Normalmen‑te, os candidatos escolhem a proposta mais vantajosa para a sua atividade em termos de qualidade e de custo (ainda que esta escolha seja influenciada pelo subsídio). Quando os candidatos não escolhem a proposta mais económica, as autoridades dos Estados‑Membros têm de avaliar se a qualidade ou as carac‑terísticas adicionais da proposta mais dispendiosa também representam uma otimização dos recursos em termos dos objetivos da política, ou se se trata de um caso de gastos sumptuosos.

27Observações

50 Para o efeito, o pessoal que avalia os custos das propostas de projetos ne‑cessita de critérios claros que possam aplicar de forma coerente em todos os casos. O Tribunal detetou uma insufi‑ciência geral a este respeito, uma vez que, em vez de critérios, as autoridades dos Estados‑Membros apenas indica‑ram exemplos do tipo de justificações que podem ser aceites. Um exemplo é o da Alemanha, onde quase qualquer razão concebível — qualidade, preço, sustentabilidade técnica, qualidades ambientais, custos de funcionamento e de manutenção, rentabilidade, ser‑viço ao cliente, assistência técnica ou prazos de entrega — pode ser tida em conta. Outras autoridades, tais como as francesas e inglesas, adotam uma abordagem idêntica. Nas suas auditorias anteriores, o Tribunal constatou que para as autoridades dos Estados‑Membros era suficiente que uma dessas razões fosse apresentada, mas raramente avaliavam se isso bastava para justificar os cus‑tos adicionais. É necessário um certo grau de capacidade de apreciação para analisar as justificações apresentadas pelo candidato, mas as fichas de proje‑to não continham documentação que demonstrasse os fundamentos com base nos quais o pessoal que avaliou o pedido considerou que os custos extraordinários envolvidos eram razoáveis.

51 Uma abordagem alternativa, seguida por cerca de um quarto (21) das 88 autorida‑des dos Estados‑Membros é a de basear sempre a subvenção na proposta válida mais baixa. Esta abordagem tem a van‑tagem da simplicidade — uma vez que é inequívoca — e da economia, dado que o custo para o orçamento da UE é o mais baixo, e não impede o candidato de escolher a proposta «mais vantajosa», se for mais elevada — mas o montante da subvenção será sempre determinado com base na proposta mais baixa. Com efeito, são os próprios candidatos que pagam os «extras» (tais como uma quali‑dade superior ou uma garantia alargada),

sem apoio da subvenção. A caixa 5 ilustra as diferentes abordagens.

52 Evidentemente, nenhuma das duas abordagens será eficaz se o candidato manipular o processo de obtenção e de apresentação das propostas, elaboran‑do, por exemplo, as especificações de forma a excluir potenciais fornecedores. Este risco é tratado na Parte III: Obter o melhor preço.

28Observações

Diferentes abordagens de definição do montante da subvenção: proposta válida com o preço mais baixo ou escolha do candidato

Exemplo simplificado: nos Estados‑Membros X e Y, os agricultores recebem propostas para tratores de 200 hp das marcas A, B e C nos montantes de 80 000 euros, 90 000 euros e 100 000 euros, respetivamente. Os tratores são funcionalmente equivalentes mas os agricultores preferem a marca C. Apesar de serem mais onerosos, mantêm um bom valor e podem ser revendidos por 40 000 euros, 5 anos depois. Tendo em conta a subvenção, este valor é melhor do que o do trator A, que tem um valor de revenda mais baixo.

Os Estados‑Membros X e Y aprovam subvenções para aquisição do trator C mas o montante da subvenção é di‑ferente. O Estado‑Membro X segue o princípio da «proposta do preço mais baixo» e atribui uma subvenção de 40 000 euros (50% da proposta válida mais baixa). O Estado‑Membro Y verifica se o agricultor justificou a oferta mais elevada e atribui uma subvenção de 50% dos 50 000 euros, com base na escolha do candidato.

(euros)

Estado-Membro X: subvenção baseada na proposta mais baixa

Estado-Membro Y: subvenção baseada na escolha do candidato

Proposta válida mais baixa 80 000 80 000

Proposta escolhida pelo candidato 100 000 100 000

Subvenção aprovada em 50% 40 000 50 000

Caix

a 5

Os pareceres de peritos podem ser uma boa garantia de que as especificações são razoáveis, desde que sejam suficientemente independentes

53 Muitos projetos de PDR envolvem tipos de despesas idênticos, como por exem‑plo maquinaria agrícola, instalações agrícolas, construção e infraestruturas rurais. Diversas autoridades dos Esta‑dos‑Membros, incluindo a Hungria e Itá‑lia (Campânia), empregam pessoal com qualificações neste domínio, tais como engenheiros agrónomos ou medidores orçamentistas, que podem compreen‑der as especificações técnicas e aplicar as suas qualificações e experiência profissionais para efetuar apreciações fundamentadas sobre as especificações propostas no projeto. Desde que o ob‑jetivo e a conclusão dos controlos sejam claros e que o trabalho realizado seja do‑cumentado, o recurso a peritos internos

pode ser uma garantia fiável e indepen‑dente de que os custos propostos são razoáveis e permite às autoridades dos Estados‑Membros identificar quaisquer situações de gastos sumptuosos. O efei‑to dissuasor desta abordagem também é importante: um agricultor que sabe que o pedido de subvenção vai ser ava‑liado por um engenheiro agrónomo, por exemplo, tem menos probabilidades de pedir uma especificação excessiva.

29Observações

54 No entanto, a contratação de pessoal com esses conhecimentos especializa‑dos nem sempre é viável ou eficaz em termos de custos, sobretudo quando existem muito poucos projetos de um tipo específico que a justifiquem. Algu‑mas autoridades dos Estados‑Membros, como a Grécia e a Lituânia, contratam peritos para elaborarem pareceres sobre as especificações e os custos dos pro‑jetos selecionados, especialmente nos casos de projetos que apresentem riscos específicos, em virtude das suas dimen‑sões ou especificidades, ou porque não se encontram nos intervalos normais de preços.

55 As autoridades de outros Estados‑Mem‑bros, tais como as da Áustria e a Hungria, exigem que os candidatos apresentem um certificado ou declaração de um perito reconhecido, como um medidor‑‑orçamentista, sobre as especificações do projeto. No entanto, a confiança que pode ser depositada nessas declarações é limitada na prática. Por motivos óbvios, os peritos agem no interesse dos seus clientes, o que pode entrar em conflito com o interesse dos Estados‑Membros e da UE em alcançar os objetivos da política ao menor custo possível. Em segundo lugar, o objetivo da declaração do perito pode ser confirmar que a espe‑cificação cumpre a regulamentação apli‑cável à construção ou outros requisitos técnicos. Este objetivo não é relevante nem útil para efeitos de identificação de uma potencial especificação excessiva.

Parte III — Obter o melhor preço: abordagens destinadas a garantir a razoabilidade dos preços dos elementos aprovados

56 De acordo com o princípio da economia (ver pontos 2 e 10), o financiamento de projetos da UE deve basear‑se nos preços mais baixos disponíveis para a es‑pecificação do projeto em questão. No entanto, os subsídios reduzem o incen‑tivo para que os candidatos procurem os melhores preços e permitem que os mesmos favoreçam um fornecedor com custos mais elevados, causando o risco de os pedidos de subvenção se basea‑rem em preços não competitivos. O Tri‑bunal avaliou as abordagens seguidas por autoridades dos Estados‑Membros para dar resposta a este risco.

57 No final de 2013, 15 autoridades dos Es‑tados‑Membros tinham criado sistemas formais para verificar a razoabilidade dos custos. As principais abordagens seguidas (descritas na caixa 2) foram:

ο comparar os custos apresentados com informação independente sobre preços (obtida através de estu‑dos de mercado, listas de preços ou bases de dados);

ο comparar as diferentes propostas obtidas pelo candidato (incluindo através de procedimentos de contra‑tação pública);

ο consultar peritos.

Uma abordagem alternativa adotada que atenuou o risco foi a utilização de custos simplificados ou máximos para definir ou limitar os custos do projeto.

30Observações

Sempre que possível, a utili‑zação das opções de custos simplificados (ou a utilização de custos máximos de forma similar) limita efetivamente o risco de preços excessivos, desde que sejam correta‑mente definidas

58 Tal como descrito nos pontos 38 a 42, as subvenções podem ser baseadas em custos simplificados definidos pelas autoridades dos Estados‑Membros, uma abordagem que limita o risco de espe‑cificação excessiva. De forma similar, também podem ser definidos custos máximos para realizações, resultados ou categorias de despesa. Quando estes custos são definidos a um nível idêntico ou inferior ao nível dos melhores preços disponíveis no mercado, o custo para o orçamento da UE será razoável. Nos pontos 41 a 42, o Tribunal constatou que mais de metade das autoridades dos Estados‑Membros utilizou alguns custos simplificados e que havia mar‑gem para uma utilização mais alargada destas abordagens.

59 Quando é definido um custo máximo, o candidato é reembolsado pelo mon‑tante mínimo da subvenção pedida, pelo montante efetivamente pago ou pelo montante máximo. Esta situação é a que potencialmente garante maior economia para os orçamentos da UE e dos Estados‑Membros. Porém, com os métodos de custos simplificados, o candidato pode, teoricamente, receber uma subvenção superior aos custos incorridos. Desde que esta situação não seja frequente e suceda apenas em relação a pequenos montantes, os custos suplementares podem ser justificados pelos ganhos obtidos com a simplificação adicional.

60 Se os «custos máximos» forem definidos a um nível superior aos preços disponí‑veis no mercado, têm um efeito limitado. Se os «custos simplificados» definidos forem demasiado elevados, podem re‑sultar em custos injustificados, tal como abaixo descrito. A caixa 6 apresenta alguns exemplos.

31Observações

Se os custos simplificados forem fixados em níveis demasiado elevados, podem afetar a economia de toda a despesa; por este motivo as autoridades dos Estados‑Membros devem garantir a sua justificação, revê‑los e ajustá‑los periodicamente

61 Os custos simplificados têm de ser fixados antecipadamente, na medida em que são indispensáveis para a ela‑boração dos pedidos e para a aprova‑ção do montante da subvenção. São necessários estudos e projeções para definir os montantes, o que implicará vários pressupostos.

A Comissão publicou orientações desti‑nadas às autoridades dos Estados‑Mem‑bros, a fim de garantir que estes cálculos são corretos. Estas autoridades podem obter garantias adicionais através de auditorias aos cálculos.

A diferença entre custos unitários máximos e custos unitários normalizados

Exemplo simplificado: com base num estudo, o custo médio de replantação de uma floresta é esti‑mado pelas autoridades do Estado‑Membro como sendo superior a 4 000 euros por hectare.

Com um sistema de «custos máximos unitários», é fixado um limite máximo de 4 000 euros por hec‑tare. O candidato tem de apresentar informações detalhadas sobre os custos efetivamente incorridos e as autorida‑des dos Estados‑Membros têm de as verificar. O pagamento efetuado baseia‑se nos custos efetivos por hectare, até ao limite máximo.

Com um sistema de «custos normalizados unitários», as autoridades dos Estados‑Membros pagam o mesmo mon‑tante de 4 000 euros por hectare a todos os candidatos, independentemente dos custos incorridos. Trata‑se de uma simplificação para o candidato — quer não tem de provar que os seus custos são razoáveis ou apresentar informa‑ções detalhadas sobre os custos efetivos — bem como para as autoridades dos Estados‑Membros.

Se o custo máximo for fixado em 6 000 euros, não produz efeitos. Se o custo normalizado for fixado em 6 000 euros, dará origem a pagamentos excessivos, tal como ilustrado no quadro que se segue:

(euros)

Custos reais incorridos por hectare

Subvenção paga com base num custo máximo

de 4 000/ha

Subvenção paga com base num custo norma-

lizado de 4 000/ha

Subvenção paga com base num custo máximo

de 6 000/ha

Subvenção paga com base num custo norma-

lizado de 6 000/ha

3 000 3 000 4 000 3 000 6 000

4 000 4 000 4 000 4 000 6 000

5 000 4 000 4 000 5 000 6 000

Caix

a 6

32Observações

62 Os montantes resultantes serão aplicados a uma situação normalizada, podendo subestimar os preços disponíveis para alguns candidatos e sobrestimá‑los em relação a outros. Esta situação pode dar origem a pagamentos excessivos, em que a subvenção excede os custos reais incorridos. É apresentado um exemplo na caixa 7. Consequentemente, as autori‑dades dos Estados‑Membros têm de ga‑rantir que os pagamentos excessivos são excecionais. Para o efeito, devem testar periodicamente uma amostra de casos reais para se certificarem de que os cus‑tos simplificados são fixados a um nível idêntico ou inferior ao nível dos preços geralmente disponíveis no mercado.

63 O Tribunal não identificou nenhuma autoridade nos Estados‑Membros que verificasse os custos simplificados desta forma. No entanto, algumas utilizaram métodos para garantir que os seus custos máximos unitários eram razoáveis, o que também se podia aplicar aos custos simplificados. Por exemplo, na Alemanha (Brandeburgo e Berlim), as autoridades ajustaram anualmente o custo máximo por hectare de plantação de florestas para 85% dos custos médios reais prati‑cados no ano anterior.

Os custos normalizados unitários baseados em cálculos teóricos podem sobresti‑mar os preços de mercado disponíveis, resultando em pagamentos excessivos

O PDR de 2007 para Inglaterra incluía um custo normalizado de 228 libras esterlinas por hectare para gestão de mato ao abrigo da medida relativa a «investimentos não produtivos». As autoridades inglesas basearam este mon‑tante em estimativas dos custos normais de execução deste trabalho por um agricultor. Uma escola agrícola de renome verificou o cálculo. A auditoria do Tribunal a um pagamento de 2012 selecionado aleatoriamente constatou que o agricultor em causa empregou um contratante para realizar o trabalho, com um custo de 95 libras esterlinas por hectare.

As autoridades inglesas não tinham criado um procedimento para comparar periodicamente os custos normaliza‑dos unitários com os custos efetivamente incorridos numa amostra de projetos, o que teria permitido detetar que os custos normalizados não correspondiam aos custos reais.

Caix

a 7

33Observações

Comparar os preços dos elementos solicitados com dados independentes sobre preços poderá dar garantias de que os mesmos são razoá‑veis, mas esta abordagem pode ser de difícil execução

Os estudos de mercado podem ser utilizados para obter informações independentes de comparação de preços para projetos individuais

64 Em 11 dos 15 PDR sujeitos a análise documental (ver anexo IV), as autorida‑des dos Estados‑Membros realizam, por vezes, estudos de mercado ou estabele‑cem comparações com outros projetos idênticos para verificar se os preços apresentados no pedido são razoáveis (este método é muitas vezes combinado com a «comparação de propostas» des‑crita na caixa 2, para garantia adicional). Por exemplo, na Polónia o pessoal faz pesquisas sobre preços na Internet, confirma os preços com os fornecedo‑res e solicita contrapropostas. Uma vez que esta informação é independente, ou seja, não é prestada pelo candidato, pode constituir uma prova fiável sobre os preços disponíveis.

65 Os estudos de mercado são utilizados com sucesso em alguns Estados‑Mem‑bros, especialmente nos casos em que existe uma indicação de risco, mas implicam dispêndio de tempo e pode ser difícil demonstrar que todos os pedidos foram avaliados de forma coerente. Esta situação faz com que outras autoridades dos Estados‑Membros criem, em vez disso, sistemas de preços de referência (ver abaixo).

A utilização de bases de dados ou listas de preços pode ser eficiente, mas é necessária uma abordagem que consiga dar resposta à enorme variedade de elementos elegíveis

66 A maioria das autoridades dos Esta‑dos‑Membros — 76 das 88 — estabe‑leceu bases de dados de preços pelo menos para alguns tipos de despesa (na maioria dos casos maquinaria agrícola) ou utilizou bases de dados ou listas de preços comerciais, tais como preços unitários para materiais ou custos de construção. A nível da UE, os custos de cerca de um quarto dos pedidos de subvenções de desenvolvimento rural são avaliados relativamente a esses preços de referência. São seguidas duas abordagens distintas. A maioria (63 autoridades dos Estados‑Membros) considera os preços de referência como limites máximos e restringe a subvenção aos preços dos elementos individuais indicados na base de dados. Na segunda abordagem, os preços de referência são considerados como indicações, para que as autoridades possam aprovar pedidos de subvenções com preços que excedem a referência, se considerarem que os preços mais elevados são razoáveis.

34Observações

67 Face à grande diversidade de possíveis despesas numa vasta gama de po‑tenciais projetos de desenvolvimento rural — que podem variar desde fatores de produção básicos como betão ou mão‑de‑obra até equipamento sofis‑ticado controlado por computador — pode ser dispendioso criar e gerir bases de dados de preços exaustivas. Pode também ser difícil garantir que esses dados são fiáveis, coerentes e atuais. Na Hungria, por exemplo, só a base de da‑dos de preços para a maquinaria contém 230 000 elementos de diferentes marcas, modelos, opções e qualidades, e tem de ser atualizada duas vezes por ano (os custos relativos à construção são compi‑lados numa outra base de dados).

68 No entanto, para os PDR de maiores dimensões, nos quais por vezes é ne‑cessário processar milhares de pedidos relativos a projetos similares, a utilização dessas bases de dados pode ser uma for‑ma eficiente de verificar os preços, sujeita às considerações acima expostas. No entanto, quando os preços são indicados para componentes ou elementos, tais como materiais de construção, o trabalho envolvido na verificação dos preços pode ser considerável (ver caixa 8). Esta situa‑ção também pode fazer com que o pes‑soal das autoridades dos Estados‑Mem‑bros se concentre nos preços de alguns elementos fáceis de verificar, tais como os custos do betão, e ignore, por exemplo, os acabamentos mais especializados re‑lativamente aos quais os riscos de preços excessivos podem ser maiores. Alguns Es‑tados‑Membros como a Bulgária, França e Grécia, evitam estes problemas estabe‑lecendo preços de referência baseados em realizações, tais como a dimensão ou a capacidade da construção no seu conjunto (que podem ser aplicados como «custos máximos» — ver ponto 41).

Comparação de abordagens utilizadas para verificar os custos dos projetos de construção no âmbito da medida de modernização das explorações agrícolas: veri‑ficar os custos dos elementos (Lituânia) e verificar os custos das realizações (França)

Na Lituânia, as autoridades aprovam listas comerciais de custos de construção. Estas listas indicam, para um determina‑do tipo de edifício, o método de construção e a escolha dos materiais, os custos normais por metro linear de funda‑ções, os custos por metro quadrado de telhado, os custos por metro quadrado de parede, janelas, decoração, ladrilho, etc. O pessoal que avalia as propostas de projetos analisa a construção indicada no pedido de subvenção e calcula o custo esperado de cada elemento utilizando as listas de preços. Os custos resultantes do cálculo destes elementos são em seguida comparados com os que constam do pedido de subvenção.

Em França, os custos normais de construção foram definidos por animal ou por metro quadrado ou cúbico, com base num estudo de projetos anteriores. Por exemplo, um estábulo para 40‑60 bovinos é estimado em 2 920 euros por bovino. O custo de uma fossa em betão para chorume com até 100 m3 é estimado em 157 euros por m3. As autoridades podem calcular rapidamente o custo por bovino ou por m3 da proposta de projeto e compará‑lo com o custo esperado.

Caix

a 8

35Observações

15 Pode, no entanto, ser mais fácil compilar e manter as bases de dados dos preços a partir dos preços de catálogo dos fornecedores do que dos preços de mercado. Neste caso, as autoridades dos Estados‑Membros podem aplicar um coeficiente aos preços de catálogo para obter uma aproximação aos preços de mercado, a utilizar como referência ou limite máximo.

Estas bases de dados e listas apenas são úteis se os preços nelas inscritos estiverem suficientemente próximos dos preços reais disponíveis no mercado

69 Em seis dos dez PDR em que os preços de referência são utilizados para maquinaria e equipamento (ver gráfico 6), os preços são fornecidos às autoridades dos Esta‑dos‑Membros pelos fabricantes e distri‑buidores, ou retirados das suas listas ou catálogos de preços. A caixa 9 apresenta um exemplo. No entanto, é uma prática comercial comum negociar descontos nos preços constantes das listas, que podem ser significativos (não é vulgar pagar o preço total de catálogo por um automóvel novo, por exemplo). Isto sig‑nifica que os preços de catálogo podem sobrestimar os preços reais disponíveis no mercado. Consequentemente, têm pouco valor como preços de referência (ou como limites máximos), exceto para efeitos de identificação da situação invul‑gar de os preços pedidos no pedido de subvenção serem superiores aos preços propostos pelo fabricante15.

Outras autoridades dos Estados‑Mem‑bros compilam os preços de referência através de estudos de mercado ou da recolha de dados de aprovações de pro‑jetos e pedidos de pagamento.

Os preços de referência (ou preços máximos) baseados nas listas de preços dos for‑necedores têm pouca utilidade para garantir a razoabilidade dos custos

Na Hungria, é mantida uma base de dados de preços para maquinaria agrícola e florestal, fornecidos pelos distribuido‑res e fabricantes. O candidato não tem de apresentar propostas de fornecedores para justificar o pedido de subvenção se os elementos em questão constarem da base de dados, o que simplifica o processo. As autoridades húngaras apro‑vam os pedidos de subvenção se os custos forem iguais ou inferiores aos preços constantes da base de dados.

O Tribunal comparou os preços propostos aos candidatos pelos fornecedores com os preços da base de dados. Doze das propostas examinadas diziam respeito a tratores agrícolas. Em média, estas propostas eram 30% inferiores ao preço indicado na base de dados. As autoridades húngaras responderam ao Tribunal, informando que não é invulgar existir uma diferença de 25% a 30% abaixo dos preços constantes da base de dados.

Nesta situação, que não é exclusiva da Hungria, a comparação do pedido de subvenção com a base de dados de preços pode estar em conformidade com a letra do regulamento de execução (ver ponto 17), mas demonstra apenas que os preços não excedem os preços de catálogo dos distribuidores e dos fabricantes. Não demonstra que os preços são razoáveis.

Caix

a 9

36Observações

Grá

fico

6 Fontes utilizadas para a definição dos custos de referência ou limites máximos de preço


Preços de mercado

Lista de preços dos fornecedores

Não aplicável ou não avaliado

Campânia

Andaluzia

Medidas destinadas à modernização de explorações agrícolasA base de dados em linha SimCoGuide fornece custos de referência para equipamento agrícola. É atualizado anualmente por uma organização independente dos fornecedores de equipamento. Baseia-se em preços de mercado observados

Medida destinada à renovação de aldeiasOs preços de uma lista regional de preços de construção são utilizados como limite máximo. Estas listas de preços são atualizadas anualmente e contêm preços médios de mercado obtidos através de procedimentos de adjudicação de contratos públicos

A base de dados dos preços de referência contém os preços dos bense serviços normalmente utilizados para as medidas e é continuamente atualizada com os preços das propostas apresentadas pelos candidatos e os resultados dos estudos de mercado realizados pelo pessoal das autoridades dos Estados-Membros

37Observações

70 Se os preços de referência (ou limites máximos) forem demasiado elevados, podem afetar os comportamentos, en‑corajando os candidatos a propor preços até ao limite máximo, de forma a maxi‑mizar o montante da subvenção. Esta situação não constitui um incentivo para a redução dos custos e incita à colusão com os fornecedores para inflacionar artificialmente os preços, por exemplo, fornecendo bens ou serviços inelegíveis dissimulados nos custos inflacionados do elemento elegível ou oferecendo descontos dissimulados. Também pode ocasionar comportamentos não compe‑titivos por parte dos fornecedores. Para evitar este risco, Estados‑Membros como a Bulgária não divulgam os preços na versão pública das suas bases de dados de preços de referência.

71 Tal como sucede com os custos sim‑plificados, os preços de referência ou máximos podem ficar desatualizados e se forem baseados nos custos de construção na capital, por exemplo, podem não refletir os preços praticados nas zonas rurais. As bases de dados de preços devem, por conseguinte, ser atualizadas periodicamente e refletir as variações regionais, quando as mesmas são significativas.

Quando os preços dos elementos solicitados excedem o preço de referência, é necessária uma apreciação para determinar o nível de subvenção que deve ser aprovado com base em regras e critérios claros

72 Em virtude da sua natureza, os preços de referência podem nem sempre refletir os preços de mercado disponíveis no mo‑mento e no local de execução de cada projeto individual. Algumas diferenças de preço são inevitáveis, especialmente no que se refere a equipamentos, se a base de dados de preços não contiver a marca e o modelo do elemento reque‑rido. Quando os preços solicitados exce‑dem os preços de referência e a menos que as autoridades dos Estados‑Mem‑bros apliquem a referência como limite máximo, o pessoal tem de avaliar se os preços mais elevados são razoáveis. Uma vez que isto pode ser difícil e moroso, podem ser aceites pequenas diferenças em relação aos preços de referência, sem necessidade de mais investigações, uma vez que a potencial poupança seria reduzida.

73 De um modo geral, quando as diferen‑ças excediam o intervalo de tolerância relativo aos preços de referência, as autoridades dos Estados‑Membros exi‑giam aos candidatos que apresentassem uma justificação. Verificou‑se, contudo, uma falta de clareza sobre os critérios aplicados para avaliar estas justifica‑ções e de documentação que demons‑trasse com que fundamento os custos acima dos preços de referência foram considerados razoáveis.

38Observações

74 No entanto, as autoridades de Esta‑dos‑Membros como a França e a Lituânia aceitaram automaticamente diferen‑ças até 30% ou 40% acima dos preços de referência sem exigirem qualquer justificativo do candidato e sem terem verificado previamente se diferenças com tal amplitude refletiam os preços efetivamente pagos na ausência de subsídios. O Tribunal questiona se um preço 30% superior ao preço de referên‑cia pode ser automaticamente consi‑derado razoável e se esta prática está em conformidade com o princípio da economia. Os custos de um projeto de transformação de produtos alimentares, por exemplo, são de aproximadamente 750 000 euros. Se o preço de referência corresponder a este montante, a aborda‑gem acima descrita permitia aceitar um custo adicional de 300 000 euro sem que tal fosse questionado. Quando os preços de referência são baseados em preços de catálogo e não em preços reais de mercado (como sucede na Lituânia, por exemplo), o risco de aprovação de pre‑ços excessivos é maior.

A comparação das propostas apresentadas por diferen‑tes fornecedores pode ser um método simples para definir preços de mercado, mas devem ser estabeleci‑das salvaguardas para evitar a manipulação e a fraude

75 Um método utilizado habitualmente no desenvolvimento rural, tal como em muitos outros programas de despesas baseados em subvenções, consiste em solicitar ao candidato que apresente propostas de fornecedores, para de‑monstrar que o pedido de subvenção se baseia em preços razoáveis. Em relação a montantes mais elevados, especial‑mente quando estão envolvidos organis‑mos públicos, as propostas podem ser obtidas através de um procedimento de concurso formal. A comparação de pro‑postas é uma prática comercial comum e muitas vezes não representa qualquer encargo adicional para o candidato. Quando existe concorrência genuína entre os fornecedores, a comparação de propostas pode ser eficaz para de‑monstrar que foi obtido o melhor preço disponível. Esta é a forma utlizada pelas autoridades dos Estados‑Membros para avaliar os custos de cerca de dois terços dos pedidos de subvenção de desenvol‑vimento rural.

39Observações

O método de «comparação de ofertas» baseia‑se na existência de uma concorrência genuína pelo que, se só for apresentada uma proposta (ou as propostas apresentadas não forem comparáveis), são necessários métodos alternativos para verificar a razoabilidade dos preços

76 Normalmente, as autoridades dos Esta‑dos‑Membros exigem que o candidato apresente duas ou três propostas de fornecedores para justificar o pedido de subvenção. No entanto, por vezes os candidatos apresentam uma única proposta, o que pode dever‑se ao facto de se tratar de um elemento único (e só existir um fornecedor possível) ou porque outros fornecedores decidiram não apresentar uma proposta. Também pode resultar da manipulação do con‑vite à apresentação de propostas pelo candidato, para favorecer um fornecedor em particular.

77 Uma proposta única não garante que foi obtido o melhor preço para o elemen‑to em questão. No entanto, o Tribunal observou que autoridades dos Esta‑dos‑Membros aceitaram propostas úni‑cas sem realizar controlos alternativos para avaliar se os preços eram razoáveis,

tais como estudos de mercado, compa‑ração com outros projetos ou cálculos de peritos.

Na caixa 10 são apresentados exemplos de França e Inglaterra. As autoridades in‑glesas introduziram entretanto procedi‑mentos que exigem a realização desses controlos alternativos nos casos em que é apresentada uma única proposta.

São necessárias medidas para impedir, evitar, detetar e corrigir qualquer manipulação do processo a favor de um fornecedor em particular

78 A vulnerabilidade do método de compa‑ração de propostas consiste no facto de ser o candidato a fornecer as informa‑ções sobre os preços, que não são obti‑dos independentemente pelas autorida‑des dos Estados‑Membros. Esta situação permite que o processo seja manipulado de forma a favorecer um fornecedor com custos mais elevados.

Propostas únicas aceites pelas autoridades sem realização de controlos adicionais

Em França, um candidato obteve duas propostas para fornecimento e instalação de uma linha automática de trans‑formação de fruta, mas apenas apresentou às autoridades a proposta mais onerosa por ser a que melhor correspon‑dia às suas necessidades. As autoridades francesas aceitaram a proposta única sem realizar qualquer controlo da razoabilidade dos custos.

Em Inglaterra, um candidato apresentou apenas a proposta de um fornecedor para equipamento de vinificação, com a justificação de que o equipamento era específico para a produção de vinhos espumantes e só existia um fornecedor. Essa justificação foi aceite pelas autoridades inglesas sem ser questionada. No entanto, os auditores do Tribunal conseguiram identificar outros fornecedores do mesmo equipamento.

Caix

a 10

40Observações

79 Esta atuação pode ter motivos com‑preensíveis: um candidato prefere um fornecedor local ou um contratante com preços superiores porque, no passado, já trabalhou com ele com sucesso. Diver‑sas autoridades dos Estados‑Membros aceitam explicitamente estas preferên‑cias como justificação para aceitar uma proposta mais elevada, tal como sucede na Hungria ou com um dos regimes de ajuda em Inglaterra. Na opinião do Tribunal, tais preferências pessoais não constituem justificação suficiente para basear a subvenção numa proposta mais elevada.

80 Também existe o risco de o candidato poder manipular o processo, definin‑do as especificações de tal forma que apenas um fornecedor as possa cumprir facilmente, ou simplesmente não soli‑citando propostas a outros potenciais fornecedores. Numa situação extrema, o candidato pode acordar com o forne‑cedor a falsificação de propostas ou ser vítima de colusão ou de fraude por parte dos consultores ou fornecedores.

81 Embora a fraude seja uma exceção, os trabalhos de auditoria do Tribunal, da Comissão e do Organismo de Luta An‑tifraude (OLAF) da UE fornecem provas suficientes da sua existência. No entanto, apenas quatro dos 15 PDR examinados para efeitos da auditoria introduziram medidas antifraude nos seus procedi‑mentos de gestão das subvenções de desenvolvimento rural. As orientações da Comissão sugerem a formação do pessoal para reconhecimento da fraude, a partilha de informações sobre os casos detetados, a aplicação de um sistema de «bandeira vermelha» e a utilização de listas de verificação concebidas para identificar possíveis manipulações.

Uma abordagem seguida em Esta‑dos‑Membros como a Roménia consiste em aumentar a transparência e a concor‑rência, exigindo aos candidatos privados a subvenções que publiquem o seu convite à apresentação de propostas num sítio Internet gerido pelo organis‑mo pagador.

As regras aplicáveis à adjudicação de contratos públicos dificultam a dissimulação da manipulação e da fraude, mas não eliminam estes riscos nem garantem em todos os casos que os custos serão razoáveis

82 Os organismos públicos devem seguir os procedimentos de adjudicação de contratos, concebidos para a obtenção do melhor preço, garantindo simultanea‑mente a equidade e a transparência. Aci‑ma de determinados limiares, aplicam‑se as diretivas da UE16. O procedimento de negociação com um único fornecedor pode ser seguido em algumas situações mas, em termos gerais, nos contratos mais elevados os organismos públicos devem obter propostas de diferentes fornecedores, o que pode ser realiza‑do através de um concurso público. Se forem corretamente aplicadas, as regras de adjudicação de contratos públicos devem reduzir as possibilidades de ma‑nipulação e de fraude, ainda que, como é indicado no ponto 25, essas regras nem sempre sejam cumpridas.

83 Em nove dos 15 PDR examinados (ver anexo IV), as autoridades dos Esta‑dos‑Membros não procederam a contro‑los para verificar se os custos apresenta‑dos eram razoáveis, na sequência de um procedimento de adjudicação de contra‑tos públicos. No entanto, estes procedi‑mentos podem não resultar na obtenção de diversas propostas comparáveis, quer

16 Para mais pormenores, consultar: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm




41Observações

devido à falta de uma concorrência ge‑nuína, porque o convite à apresentação de propostas não foi amplamente pu‑blicitado, quer porque as especificações do concurso ou as condições contratuais excluíam potenciais fornecedores. Se apenas for recebida uma proposta ou as propostas não forem comparáveis, o facto de os procedimentos de adjudi‑cação de contratos terem sido seguidos não demonstra que o preço da proposta selecionada é razoável.

84 Além disso, um procedimento de adjudi‑cação de contratos públicos não con‑tribui, por si só, para atenuar os riscos de especificação excessiva descritos na Parte I. As auditorias do Tribunal e da Comissão detetaram casos de contratos públicos em que as especificações do concurso eram excessivas, ou em que os critérios de seleção concediam um peso indevido a aspetos qualitativos, sem ter devidamente em conta os custos.

85 Consequentemente, quando é recebida apenas uma proposta num procedimen‑to de adjudicação de contratos públicos, se existirem riscos de especificação excessiva ou insuficiências no proce‑dimento seguido, as autoridades dos Estados‑Membros devem realizar contro‑los adicionais para avaliar se os custos propostos são razoáveis, sempre que os montantes em questão o justifiquem.

Quando é necessária uma apreciação, o parecer de um perito independente ou de um painel de avaliação pode constituir uma garantia importante e apresentar uma boa relação custo‑eficácia, se for orientado para os casos de maior risco

86 Os pontos 53 a 55 do presente relatório descrevem o recurso a peritos para efei‑tos de avaliação das especificações do projeto. Os peritos podem igualmente dar garantias de que os preços são ra‑zoáveis e o mesmo parecer pode abran‑ger simultaneamente a especificação e o preço. O recurso a peritos externos pode ser oneroso mas é particularmente rele‑vante quando existe um risco financeiro elevado ou suspeitas de manipulação. O exemplo lituano descrito na caixa 11 revela que o recurso bem orientado a peritos pode gerar economias líquidas para os orçamentos nacionais e da UE.

87 Em dez dos 15 PDR examinados (ver ane-xo IV), as autoridades dos Estados‑Mem‑bros remeteram pelo menos os pedidos de subvenção mais elevados a um painel de avaliação que pode incluir peritos técnicos e/ou outros indivíduos com conhecimentos relevantes. Esses painéis podem contribuir para reduzir a subjeti‑vidade das avaliações sobre a razoabili‑dade dos preços (e das especificações).

42Observações

O recurso bem orientado a peritos pode gerar economias líquidas para os orçamen‑tos nacionais e da UE

Quando os pedidos de subvenção dizem respeito a montantes mais elevados, se só for apresentada uma proposta ou existirem outras características de risco, as autoridades lituanas remetem a proposta de projeto a uma empre‑sa de consultores financeiros para uma análise especializada dos custos propostos. Em 2012‑2013, as autoridades lituanas remeteram 214 casos aos consultores, que concluíram que, em 27 casos, os preços propostos excediam os melhores preços disponíveis no mercado. As autoridades lituanas calcularam que por cada euro pago aos consulto‑res resultou uma economia de mais de quatro euros para os fundos da UE e nacionais.

Caix

a 11

Parte IV — Supervisão após a aprovação do projeto: abordagens destinadas a garantir a razoabilidade dos custos efetivamente reembolsados

88 Tal como acima descrito, as autoridades dos Estados‑Membros devem verificar que as subvenções aprovadas se ba‑seiam em custos razoáveis. No entanto, alguns custos podem ser ainda incertos na fase de apresentação do pedido de subvenção, especialmente no que se refere a grandes projetos de construção. As autoridades de alguns Estados‑Mem‑bros podem demorar vários meses a processar os pedidos, o que faz com que os preços obtidos no momento de apresentação do pedido possam já não ser válidos quando o projeto arranca, ou os planos de negócios do candidato podem ter mudado. Consequentemente, não é inabitual que os custos incorridos sejam diferentes dos custos aprovados: tanto as especificações como os preços podem mudar.

89 Existem três tipos de risco quando o can‑didato apresenta um pedido de paga‑mento de subvenção para reembolso dos custos incorridos:

a) os custos já não são razoáveis em termos das realizações e resultados efetivos: os custos aprovados para um estábulo de bovinos com capa‑cidade para 100 animais podem não ser razoáveis se o estábulo efetiva‑mente construído tiver capacidade para apenas 50;

b) o projeto foi executado de uma forma diferente, pelo que as especi‑ficações e os preços verificados no pedido já não são aplicáveis: em vez de um telhado em ardósia para um estábulo de bovinos, por exemplo, o agricultor construiu um telhado em metal pelo mesmo montante;

c) as economias efetuadas em elemen‑tos dos projetos foram utilizadas em gastos sumptuosos, uma vez que os promotores dos projetos tendem a considerar a aprovação da subven‑ção como um orçamento disponível para gastar: se os trabalhos de cons‑trução forem inferiores ao orçamen‑to, por exemplo, a poupança pode ser gasta em acessórios sumptuosos.

O Tribunal avaliou as abordagens seguidas pelas autoridades dos Estados‑Membros para dar resposta a estes riscos.

43Observações

Os sistemas de controlo devem detetar e verificar quaisquer alterações mate‑riais ao projeto realizadas após a aprovação da subven‑ção para garantir que os cus‑tos a reembolsar continuam a ser razoáveis

90 Exceto nos casos em que se aplicam os «custos simplificados», os candidatos devem apresentar as faturas pagas para comprovar os seus pedidos de paga‑mento de subvenção. As autoridades dos Estados‑Membros verificam essas faturas para confirmar se existe uma base corre‑ta para o reembolso. Quando os custos efetivos do projeto são exatamente os descritos no pedido, não são necessários controlos posteriores para analisar a sua razoabilidade. Porém, as autoridades dos Estados‑Membros necessitam de regras e de sistemas de controlo em vigor para detetar alterações significativas nos cus‑tos aprovados para o projeto e verificar se os mesmos continuam a ser razoáveis.

91 O Tribunal constatou que as 15 auto‑ridades dos Estados‑Membros dispu‑nham de procedimentos para lidar com alterações relativas às realizações ou aos custos aprovados do projeto. Foram seguidas duas abordagens alternativas. Na primeira, as autoridades especifica‑ram os custos do projeto na convenção de subvenção com o mesmo nível de pormenor com que os haviam verifi‑cado no pedido: se os custos tivessem sido verificados elemento a elemento, a convenção de subvenção especifica‑va os custos elemento a elemento. Na segunda abordagem, as convenções de subvenção foram elaboradas para o custo total do projeto ou para grandes categorias de custos (tais como constru‑ção, equipamento e honorários) mesmo nas situações em que os custos haviam sido verificados elemento por elemen‑to. De um modo geral, esta segunda abordagem não garantiu suficientemen‑te que era dada resposta aos três riscos acima referidos e permitiu o reembolso de custos cuja razoabilidade não fora verificada. É apresentado um exemplo na caixa 12.

Medida de apoio a pequenas empresas rurais em Inglaterra: as alterações rea‑lizadas ao projeto permitiram o reembolso de custos cuja razoabilidade não fora verificada

Um candidato pediu uma subvenção para um projeto de renovação das suas instalações e aquisição de equipa‑mento especializado. O candidato apresentou diversas propostas para os trabalhos de construção, equipamento e outros bens, incluindo uma nova cozinha para o pessoal. Essas propostas foram verificadas e aprovadas pelas autoridades inglesas. Quando o candidato procedeu à aquisição do equipamento especializado, encontrou um fornecedor que oferecia preços bastante inferiores às propostas anteriores. Utilizou as economias feitas no equipa‑mento para realizar alguns trabalhos no parque de estacionamento e na aquisição de uma cozinha mais cara para o pessoal. Uma vez que os custos totais do projeto não foram excedidos, as autoridades inglesas não verificaram a razoabilidade destes custos suplementares.

Caix

a 12

44Observações

Regras claras, declarações explícitas e controlos das amostras de pagamentos podem evitar a dissimulação de descontos, abatimentos e outras vantagens ofere‑cidas pelo fornecedor, que diminuem o custo real

92 Na maioria dos PDR, os candidatos são obrigados a apresentar os pedidos de pagamento líquidos de quaisquer des‑contos. Esta obrigação pode decorrer da lei administrativa geral do Estado‑Mem‑bro ou das normas de execução da medi‑da de apoio. Em três dos 15 PDR exami‑nados (ver anexo IV), as autoridades dos Estados‑Membros também exigiram que o candidato apresentasse uma declara‑ção explícita no pedido de pagamento (por exemplo, assinalando sim/não numa caixa). Uma outra boa prática consiste na inclusão de exemplos nas orientações relativas ao regime de ajuda para indicar de que forma o candidato deve lidar com diversos tipos de descontos, abatimen‑tos e outras vantagens oferecidas pelo fornecedor, que diminuam o custo real. Ainda que não evitem a fraude inten‑cional, estas abordagens podem ter um efeito dissuasor. Também abrangem os casos em que os candidatos não sabem se devem ou não deduzir um desconto ou um abatimento ao pedido, ou quan‑do têm dúvidas.

93 Além de regras e declarações claras, as autoridades dos Estados‑Membros devem verificar se nas faturas fornecidas para justificar os pedidos de pagamento existem indicações de descontos, abati‑mentos ou outras vantagens e garantir que os mesmos são deduzidos. Uma vez que podem não constar da fatura (por exemplo, um fornecedor pode conceder um abatimento no final do ano), as au‑toridades dos Estados‑Membros devem realizar mais controlos mediante uma amostra de pagamentos. Esses controlos são morosos e podem exigir contactos com os fornecedores e/ou visitas ao can‑didato para verificar a sua contabilidade e registos bancários. Uma oportunidade para o efeito são os controlos «no local» e ex post de uma amostra de pagamen‑tos, exigidos nos termos da legislação da UE17. Seis das 15 autoridades dos Estados‑Membros seguiram esta prática (ver anexo IV).

94 A realização destes controlos não per‑mite detetar e corrigir todas as possibili‑dades de dissimulação de descontos ou outras vantagens, mas serve dois propó‑sitos. Em primeiro lugar, o de dissuasão: é menos provável que os candidatos dissimulem descontos se souberem que existe a possibilidade de verificação. Em segundo lugar, fornece informações às autoridades dos Estados‑Membros sobre a incidência de tais práticas, permi‑tindo‑lhes ajustar os seus sistemas de controlo em conformidade.

17 Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão.

45Observações

Parte V — Obter eficiência: abordagens destinadas a garantir que o nível dos requisitos e dos controlos é proporcional ao nível de risco

95 O potencial impacto financeiro do reembolso de custos que não são razoáveis, devido a especificações ou preços excessivos, depende da frequên‑cia com que ocorre e dos montantes envolvidos. À medida que o potencial impacto financeiro aumenta, o mesmo deve suceder com o nível dos controlos, que devem ser proporcionais ao nível de risco existente. Para evitar um encargo administrativo desnecessário, os requi‑sitos a cumprir pelos candidatos devem ser os mínimos necessários para permitir esses controlos. O Tribunal avaliou as abordagens seguidas pelas autoridades dos Estados‑Membros para adequar o nível de requisitos e controlos ao nível dos riscos.

Quando a probabilidade e o potencial impacto dos riscos são reduzidos, os sistemas de controlo podem ser conce‑bidos de forma a minimizar o encargo administrativo

96 Quanto menor for a subvenção em per‑centagem dos custos totais do projeto (taxa de ajuda efetiva), mais elevado será o montante que o candidato deve financiar por sua conta. Esta situação aumenta o incentivo do candidato para obter o melhor preço e reduz o incentivo para inflacionar a especificação. No en‑tanto, nenhuma das 15 autoridades dos Estados‑Membros analisadas diminuiu os requisitos ou os controlos para refletir o menor risco associado a baixas taxas de ajuda efetiva.

97 Nas situações em que dispunham de informações independentes sobre os preços, nomeadamente bases de dados de preços de referência, ou quando esti‑pularam custos máximos, as autoridades dos Estados‑Membros reduziram, na maioria dos casos, os requisitos exigidos aos candidatos para refletir o menor risco. Por exemplo, no que se refere aos elementos da base de dados de preços de maquinaria, na Hungria, os candida‑tos não tinham de apresentar quaisquer propostas para justificar os seus pedidos de subvenção. A utilização dos custos simplificados elimina a necessidade de verificar os custos, mas esta abordagem não foi utilizada de forma generalizada (ver ponto 42).

98 A maioria das autoridades dos Esta‑dos‑Membros diminuiu os requisitos e os controlos relativos a elementos de valor muito baixo, exigindo um número reduzido de propostas, aceitando listas de preços ou impressões de imagens de ecrã de sítios Internet em vez de propos‑tas, ou excluindo elementos individuais com dimensões muito reduzidas dos custos elegíveis. Também diminuíram os requisitos para os planos de negócio e outras informações.

46Observações

Elementos de elevado valor, projetos com elevadas taxas de ajuda e outros fatores de risco justificam um aumento do nível dos controlos

99 A nível da UE, os custos médios dos projetos de investimento em desenvolvi‑mento rural são de cerca de 125 000 eu‑ros. Para os projetos com custos deste montante, todas as autoridades dos Estados‑Membros exigem duas ou três propostas de fornecedores ou verificam os custos propostos relativamente às ba‑ses de dados de preços. Alguns também verificam a otimização de recursos, rea‑lizam estudos de mercado sobre preços ou consultam peritos, tal como anterior‑mente descrito no presente relatório. Porém, quando os custos elegíveis dos projetos (e, por conseguinte, o montante da subvenção) são muito superiores ao montante médio, poucas autoridades procedem a controlos adicionais ou mais exaustivos, apesar de o potencial impac‑to dos riscos ser mais elevado18.

100 Porém, não são apenas os projetos de elevado valor que apresentam riscos mais elevados. Em especial, quanto mais elevada for a taxa de ajuda, menor será o incentivo para o candidato limitar os custos e procurar o melhor preço ou especificações mais económicas. Quan‑do as taxas de ajuda se aproximam dos 100%, o risco de especificação exces‑siva e de gastos sumptuosos torna‑se muito elevado, seja o candidato um organismo público ou do setor privado19. No entanto, nenhuma das 15 autorida‑des dos Estados‑Membros analisadas aumentou os requisitos e os controlos de forma a refletir o aumento dos riscos associados às elevadas taxas de ajuda. Trata‑se de uma preocupação especial‑mente importante nos casos em que as autoridades dos Estados‑Membros não procederam a controlos sobre a razoa‑bilidade dos custos porque o candidato seguiu procedimentos de adjudicação

de contratos públicos, uma vez que os mesmos não garantem, por si, a razoabi‑lidade das especificações do projeto (ver pontos 83 a 85).

18 Quando o candidato é um organismo público, encontra‑se geralmente obrigado a procedimentos adicionais de adjudicação para contratos de valor mais elevado e as autoridades dos Estados‑Membros têm de verificar se os procedimentos são corretamente aplicados.

19 Os organismos e as associações públicos recebem muitas vezes subvenções até 100%. Esta situação é muito menos frequente em projetos do setor privado mas também acontece. Por exemplo, em Itália (Campânia) foram atribuídas subvenções de 100% a empresas privadas para diversificação agrícola e projetos de desenvolvimento de empresas agrícolas.

47Conclusões e recomendações

101 No âmbito da presente auditoria, o Tribunal questionou se as abordagens seguidas pela Comissão e pelos Esta‑dos‑Membros eram as mais eficazes para manter sob controlo os custos das subvenções de desenvolvimento rural.

102 O Tribunal concluiu que as abordagens seguidas não foram as mais eficazes. A Comissão apenas reagiu quando surgiram problemas em vez de garantir, desde o início, que os sistemas eram sólidos. Os sistemas de controlo dos Estados‑Membros só deram resposta a alguns dos riscos ou apresentavam deficiências. Existiam abordagens mais eficazes mas não eram aplicadas de forma generalizada.

103 No início do período de programação de 2007‑2013, a Comissão não emitiu orientações, não divulgou boas práticas e não garantiu que os sistemas dos Es‑tados‑Membros eram eficazes antes de começarem a aprovar grandes volumes de subvenções. No momento em que começou a tomar medidas, o grosso das subvenções de projetos já tinha sido aprovado. No entanto, a partir de 2012, a Comissão adotou uma abordagem mais ativa e coordenada. Se for acompa‑nhada de uma maior ênfase na eco‑nomia, esta abordagem pode resultar numa melhor gestão financeira durante o próximo período de programação.

104 Relativamente aos Estados‑Membros, em 2014 os 15 maiores Programas de Desenvolvimento Rural tinham cria‑do os sistemas básicos exigidos pelos regulamentos para controlo dos custos de desenvolvimento rural. Os métodos utilizados foram variados e o Tribunal identificou algumas abordagens bem concebidas para dar resposta a deter‑minados riscos. Porém, tal como indi‑cado no resumo do anexo IV, todos apresentaram insuficiências relativas aos principais riscos, o que faz com que, em termos globais, os custos de desen‑volvimento rural não tenham sido bem controlados. A análise das informações relativas a todos os 88 PDR indica que uma situação similar prevalece a nível da UE. Em especial:

a) os sistemas de controlo dos Esta‑dos‑Membros centraram‑se mais nos preços dos elementos ou dos trabalhos constantes dos pedidos de subvenção do que nas especifica-ções: ou seja, se os próprios elemen‑tos eram razoáveis ou se a subven‑ção era eficaz em termos de custos, em relação aos objetivos da política. Esta situação resultou em riscos de gastos sumptuosos e de fraca otimi‑zação dos recursos;

b) os principais métodos utilizados para verificar os preços nos pedidos de subvenção foram a comparação de propostas de diferentes forne‑cedores ou a comparação com os preços de referência. O Tribunal constatou que os sistemas de alguns Estados‑Membros davam poucas garantias da razoabilidade dos cus‑tos, por exemplo, utilizando preços de referência que se situavam 30% acima dos preços reais de mercado;


c) as subvenções são previamente aprovadas e pagas depois de o can‑didato ter adquirido os elementos ou realizado os trabalhos em ques‑tão. Nos casos que foram efetuadas alterações ao projeto após a apro‑vação da subvenção, as lacunas nos sistemas de alguns Estados‑Mem‑bros permitiram o reembolso de custos cuja razoabilidade não fora verificada;

d) de um modo geral, o nível dos requi‑sitos e controlos não teve em conta os diferentes níveis de risco. Muitas autoridades dos Estados‑Membros adotaram a mesma abordagem para verificar tanto uma subvenção de 10 000 euros como uma subvenção de um milhão de euros. As possibi‑lidades de simplificação nos casos em que os riscos eram limitados não foram geralmente exploradas.

105 A caixa 13 resume as principais deficiên‑cias e falhas nas abordagens seguidas.

106 Esta situação leva o Tribunal a concluir que existe uma margem considerável para realizar economias reais nas sub‑venções de projetos de desenvolvimento rural durante o período de programa‑ção de 2014‑2020, através da adoção de melhores estratégias de controlo dos custos. Estas economias podem ser disponibilizadas para financiar projetos adicionais que permitam mais realiza‑ções e resultados, e a concretização de objetivos.

107 O Tribunal também constatou que exis‑tiam abordagens viáveis e com uma boa relação custo‑eficácia para atenuar os riscos identificados, a maioria das quais já foi aplicada em alguns PDR. Estas abordagens encontram‑se descritas no corpo do relatório. Os casos em que foi possível obter provas suficientes a partir da análise documental dos 15 maiores PDR são resumidos no gráfico 7 e no anexo IV.

108 O Tribunal congratula‑se com a inten‑ção da Comissão de emitir orientações sobre custos simplificados (ainda que os Estados‑Membros tenham indicado não ser provável que as opções de custos simplificados sejam aplicadas de forma generalizada devido à natureza diversa das subvenções de desenvolvimento rural). O Tribunal congratula‑se igual‑mente com as orientações da Comissão no domínio do combate à fraude e com os «planos de ação» desenvolvidos pelos Estados‑Membros por iniciativa da Comissão. Os planos analisados pelo Tri‑bunal revelam melhorias em alguns dos sistemas básicos mas não dão resposta a muitas das insuficiências de conceção indicadas no ponto 105.


Principais insuficiências observadas na conceção dos sistemas de controlo dos cus‑tos de desenvolvimento rural

Risco de especificação excessiva:

ο além dos custos com gestão do património e formação, utilização limitada das possibilidades de restrição das subven‑ções a custos «normalizados» (ver pontos 41 a 42);

ο pouca atenção prestada à razoabilidade dos custos em relação às realizações e resultados esperados — poucas auto‑ridades dos Estados‑Membros tiveram em conta a relação custo‑eficácia ou a otimização de recursos dos pedidos de subvenção (ver ponto 46);

ο falta de abordagens fiáveis relativamente ao risco de gastos sumptuosos (ver pontos 48 a 50).

Risco de as aprovações de subvenções se basearem em preços demasiado elevados:

ο custos normalizados unitários não verificados para avaliar se, na prática, resultaram em pagamentos excessivos (ver pontos 62 a 63);

ο confiança em controlos apoiados em bases de dados de preços contendo listas de preços que se situavam normal‑mente entre 20% a 30% acima dos preços reais de mercado (ver pontos 69 e 71);

ο aceitação de pedidos de subvenção em que os preços excediam os preços de referência em 30% ou 40%, sem que fosse exigida justificação (ver ponto 74);

ο garantias insuficientes ao confiar na comparação de propostas de fornecedores (ver pontos 77 a 81);

ο confiança no controlo do cumprimento dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos (quando aplicáveis) sem verificar igualmente a razoabilidade dos custos propostos (ver pontos 83 a 85).

Risco de que os custos efetivamente reembolsados possam não ser razoáveis:

ο lacunas nos procedimentos após a aprovação dos pedidos de subvenção, o que significa que os custos efetivamente reembolsados podem ser diferentes dos custos aceites como razoáveis (ver pontos 91 a 92).

Risco de que o nível de requisitos e controlos não esteja suficientemente relacionado com o nível de riscos:

ο os requisitos e os controlos não aumentam quando as taxas de ajuda são elevadas (e o candidato tem poucos incenti‑vos para limitar os custos) ou no caso de subvenções muito elevadas (ver pontos 99 a 100).

Caix

a 13


Grá

fico

7 Síntese das abordagens nos 15 PDR auditados

PDR que seguem a abordagem

PDR que não seguem a abordagem

Abordagem não aplicável ou não avaliada

0 5 10 15

Conceber requisitos mais exigentes e/ou controlos para os projetos de valor elevado

Conceber requisitos e/ou controlos mais exigentes nos casos em que as taxas de apoio são elevadas

Realizar controlos de uma amostra de pagamentos no local para veri�car se os pedidos re�etem todos os benefícios �nanceiros

recebidos ou devidos pelos fornecedores

Tomar medidas para atenuar o risco de fraude

Veri�car se os custos são razoáveis quando se realizaram procedimentos de adjudicação de contratos públicos

Utilizar como preços de referência os preços de mercado para equipamento e maquinaria em vez das listas de preços

dos fornecedores

Veri�car se os custos normalizados resultamem pagamentos excessivos

Avaliar se os custos são razoáveis em termosde realizações ou resultados



109 Em muitos casos, as autoridades dos Estados‑Membros irão desenvolver os detalhes dos seus sistemas de contro‑lo — formulários, instruções, procedi‑mentos e listas de verificação — depois de os PDR para 2014‑2020 serem apro‑vados. No entanto, a menos que esses sistemas de controlo deem resposta aos riscos identificados no presente rela‑tório, é provável que as insuficiências subsistam. Existem abordagens que não implicam acrescentar cada vez mais requisitos e controlos, e permitem orien‑tar melhor o esforço para as áreas em que os riscos são maiores. Os melhores sistemas de controlo são simultanea‑mente eficazes (concebidos para realizar economias) e eficientes (adequados ao nível de risco).

110 A lista de verificação da «boa conceção» apresentada no anexo I apresenta um conjunto exaustivo de critérios destina‑dos a avaliar se os sistemas de controlo dão resposta aos riscos identificados no presente relatório. O Tribunal reco‑menda, por conseguinte, que, no novo período de programação, antes de a des‑pesa ser autorizada, a Comissão e os Estados‑Membros cooperem de forma a garantir que as abordagens seguidas para todos os PDR cumprem estes crité‑rios e são orientadas para os domínios de maior risco. Uma avaliação ex ante dos sistemas de controlo pelos serviços internos de auditoria das autoridades dos Estados‑Membros (ou por outros organismos de inspeção ou de auditoria) deve fazer parte desse processo.

111 A boa conceção dos sistemas é apenas o primeiro passo. A forma como os siste‑mas são executados na prática também é fundamental. Por conseguinte, o Tribu‑nal recomenda que, no novo período de programação, a Comissão e os Esta‑dos‑Membros verifiquem anualmente se os sistemas funcionam de forma eficien‑te e são eficazes em relação aos riscos assinalados no presente relatório.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de novembro de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

52

Lista de verificação elaborada pelo TCE para avaliar a conceção dos sistemas de controlo relativamente aos riscos associados aos custos de desenvolvimento rural

Risco Características da conceção Ver pontos

Espe

cifica

ção

exce

ssiv

a

1. Restringir a elegibilidade aos custos de uma especificação normalizada quando existem diversos projetos idênticos ou os mesmos tipos de despesa 38–42

2. Avaliar os custos propostos para garantir que as especificações são razoáveis

a) realizar cálculos normalizados e compará‑los com os índices de referência para identificar rapidamente os pedidos com especificações excessivas 44–45

b) avaliar se os custos são razoáveis em relação a critérios de relação custo‑eficácia ou de otimização de recursos 46

c) documentar as avaliações sobre a razoabilidade das especificações e respetiva fundamentação, seja através de compara‑ções com outros projetos, avaliações técnicas ou juízos baseados no bom senso 47–48

d) se as subvenções não se basearem na proposta válida mais baixa, definir critérios claros para estabelecer se os custos das propostas mais elevadas são razoáveis; documentar a avaliação dos custos suplementares envolvidos 49–51

e) utilizar pareceres de peritos independentes para garantir que as especificações são razoáveis, especialmente nos casos em que os projetos apresentam riscos em virtude das suas dimensões, complexidade técnica ou falta de informações comparativas

53–55

Preç

os n

ão co

mpe

titiv

os

3. Se possível, definir custos máximos ou utilizar opções de custos simplificados e verificar periodicamente que não excedem os preços geralmente disponíveis no mercado 58–63

4. Comparar os preços dos elementos solicitados com dados independentes

a) quando o risco o justificar, utilizar estudos de mercado para obter informações comparativas e independentes sobre os preços para os diferentes projetos 64–65

b) ao utilizar bases de dados de preços de referência, utilizar preços reais de mercado (ou aplicar um coeficiente à lista de preços dos fornecedores); atualizar os preços periodicamente e garantir que refletem quaisquer diferenças regionais significativas

66–71

c) definir regras e critérios claros quando o preço solicitado for superior à referência para verificar que os custos mais elevados são razoáveis; documentar a avaliação dos custos suplementares envolvidos. Se for automaticamente aceite uma variação percentual em relação aos preços de referência, garantir que a percentagem utilizada pode ser justificada em relação aos preços reais do mercado

72–74

5. Conceber salvaguardas contra a manipulação e a fraude ao avaliar as propostas dos fornecedores

a) se apenas for recebida uma proposta ou as propostas recebidas não forem comparáveis, utilizar métodos alternativos para verificar se os preços são razoáveis 75–77

b) conceber medidas para dissuadir, prevenir, detetar e corrigir qualquer manipulação destinada a favorecer um fornecedor em particular 78–80

c) seguir as recomendações da Comissão para prevenir e detetar a fraude 81

d) quando a adjudicação de contratos públicos não resultar em diversas propostas concorrentes, ou se os procedimentos seguidos tiverem falhas, tomar medidas adicionais para garantir que os custos são razoáveis 82–85

6. Utilizar pareceres de peritos independentes para obter uma garantia válida sobre a relação custo-eficácia

a) quando é necessária uma avaliação sobre a razoabilidade dos custos, recorrer ao parecer de um perito ou de um painel de avaliação para obter garantias adicionais de que a decisão é bem fundamentada 86–87

b) remeter os casos de risco mais elevado para peritos internos ou externos 86–87

AnexosA

nexo

I

53Anexos

Risco Características da conceção Ver pontos

Alte

raçõ

es a

o pr

ojet

o

7. Conceber sistemas de controlo que detetem e verifiquem alterações significativas ao projeto após a aprovação da subvenção, para garantir que os custos continuam a ser razoáveis

a) exigir uma repartição clara dos custos, tanto no pedido de subvenção como no pedido de pagamento; especificar os custos na convenção de subvenção com o mesmo nível de detalhe com que foram verificados 90–91

b) definir regras e procedimentos claros para verificar se os custos de alterações significativas relativamente aos custos aprovados dos projetos são razoáveis e se não são utilizadas economias em gastos sumptuosos 90 –91

8. Conceber regras que dissuadam a dissimulação de descontos, abatimentos ou outras vantagens concedidos pelo fornecedor e que diminuem o custo real

a) exigir uma declaração explícita no pedido de pagamento sobre descontos, abatimentos ou outras vantagens 92

b) realizar controlos adicionais no local relativos a uma amostra de pagamentos para detetar a dissimulação de descontos, abatimentos ou outras vantagens 93–94

Rela

ção

com

os

risco

s

9. Quando a probabilidade e o potencial impacto dos riscos forem reduzidos, conceber sistemas de controlo que minimizem o encargo administrativo 96–98

10. Aumentar os requisitos e os controlos para elementos de elevado valor, projetos com elevadas taxas de ajuda e outros fatores de risco 99–100

Ane

xo I

54Anexos

Ane

xo II Programas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental

1 Para as medidas abrangidas pelo âmbito da presente auditoria, em 31.12.2013.

Fonte: REDR.

736

771

962

970

989

1 039

1 227

1 397

1 724

1 805

2 059

2 117

2 408

4 607

6 645Polónia

Roménia

Hungria

França, continental

Portugal, continental

Grécia

Bulgária

Espanha, Andaluzia

República Checa

Eslováquia

Reino Unido, Inglaterra

Lituânia

Áustria

Alemanha, Brandemburgo e Berlim

Itália, Campânia

Todos os outros PDR 15 677

Despesas programadas (2007 2013) para os 15 maiores PDR1 (milhões de euros)

64% do orçamento total para as medidas abrangidas no âmbito da auditoria(29,5 mil milhõesde euros)

55AnexosA

nexo

III Utilização das opções de custos simplificados nos 88 Programas

de Desenvolvimento Rural

Fonte: Questionário do TCE.

Número de PDR

Montantes �xos

Custos unitários normalizados

Reembolso dos custos reais

Investimentos não produtivos - Florestas

Primeira �orestação de terras agrícolas

Implantação de sistemas agro�orestais

Modernização das explorações agrícolas

Restabelecimento do potencial silvícola

Primeira �orestação de terras não agrícolas

Incentivo a actividades turísticas

Conservação/valorização do património natural

Serviços de substituição e de aconselhamento

Criação e desenvolvimento de empresas

Diversi�cação

Serviços básicosRenovação de aldeias

Formação e informação (rural)

Formação e informação (agricultura/�orestas)

Investimentos não produtivos – Explorações agrícolas

Melhoria do valor económico da �orestaServiços de aconselhamento

InfraestruturasRegimes de qualidade dos alimentos

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

PDR que utilizam o método dos custos unitários normalizados ou dos montantes fixos, por medida

56Anexos

Análise geral das abordagens adotadas nos Programas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental

Bulg

ária

Repú

blica

Chec

a

Alem

anha

‑

Bran

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Gréc

ia

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An

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Rom

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Eslo

váqu

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Rein

o Uni

do ‑

In

glat

erra

Avaliar os custos face às realizações ou aos resultados esperados

√ √ √ √

Verificar se os custos normalizados resultam em pagamentos excessivos

N/A N/A N/A N/A N/A N/A

Utilizar estudos de mercado quando necessário para obter informações comparativas indepen‑dentes sobre preços para projetos invulgares ou complexos

√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Utilizar os preços reais de mercado para equipamento e maquinaria, etc., e não a lista de preços dos fornecedores

√ N/A √ √ N/A √ 1 N/A

Adotar medidas para atenuar os riscos de fraude relativos a propostas de fornecedores e adjudicação de contratos

√ √ √ √ √ √ √

Veriifcar se os custos são razoáveis mesmo quando foram seguidos procedimentos de adjudicação de contratos públicos

√ √ √ √ √

Utilizar comités de avaliação ou peritos para avaliar as especificações e/ou os preços √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Exigir que os candidatos declarem explicita‑mente nos pedidos de pagamento todos os benefícios financeiros (descontos, abatimentos, etc.) recebidos ou devidos pelos fornecedores

√ √ √

Controlos no local para verificar se todos os benefícios financeiros recebidos ou devidos pelos fornecedores são tidos em conta no pagamento final

√ √ √ √ √ √

Requisitos e/ou controlos mais exigentes para medidas com elevadas taxas de ajuda

Requisitos e/ou controlos menos exigentes para elementos de reduzido valor

√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Requisitos e/ou controlos mais exigentes para projetos de grande envergadura

√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Legenda

√ Incluído nos procedimentos relativos às principais medidas quando relevante

Não incluído nos procedimentos relativos às principais medidas

Não avaliado

N/A Não aplicável

1 A base de dados de preços do equipamento não é atualizada desde 2006. As autoridades romenas informaram o Tribunal que estão a criar uma nova base de dados baseada nas listas de preços dos fornecedores.

Ane

xo IV

57

Resposta ao ponto VI, alíneas a) a d)Nas suas auditorias, a Comissão identificou insuficiên‑cias semelhantes às assinaladas pelo Tribunal, tendo sido aplicadas correções financeiras no intuito de assegurar a cobertura do risco para o fundo. Alguns procedimentos de apuramento da conformidade estão ainda em curso, sendo suscetíveis de conduzir a novas correções financeiras.

Os planos de ação elaborados pelos Estados‑Membros no quadro do exercício destinado a reduzir os erros na execução das medidas de desenvolvimento rural incluem melhores métodos de avaliação da razoabili‑dade dos custos.

Para o período de programação 2014‑2020, o maior recurso aos custos normalizados deverá reduzir o risco de erros a este respeito.

VIIIA REDR divulgará as boas práticas através de seminários e sítios web específicos.

IXA Comissão aceita a recomendação do Tribunal de que os Estados‑Membros devem dispor desde o início de um sistema de controlo eficaz e eficiente. Encorajará os Esta‑dos‑Membros a utilizar a lista de controlo e os critérios desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I.

Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir orientações sobre os controlos e as sanções no qua‑dro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de controlo para as autoridades de gestão em anexo ao relatório especial.

Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências farão parte das atividades da Rede Europeia de Desen‑volvimento Rural (REDR) no período de 2014‑2020.

1 Artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 65/2011 da Comissão.

2 Regulamento (CE) n.º 1975/2006.

Resumo

IIA Comissão manifesta o seu pleno empenhamento em melhorar a economia e a eficiência das despesas a favor do desenvolvimento rural, nomeadamente aquando da con‑cessão de subvenções a beneficiários públicos e privados para a realização de operações de investimento (razoabi‑lidade dos custos). Para o efeito, a Comissão adotou uma abordagem mais ativa e mais bem coordenada, que coloca uma maior tónica no princípio da economia, o que deverá conduzir a uma melhor gestão financeira durante o pró‑ximo QFP, conforme indicado nas respostas infra.

IIIA Comissão efetua auditorias de conformidade nos Esta‑dos‑Membros a fim de verificar que as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Aquando da reali‑zação dessas auditorias, a Comissão também detetou defi‑ciências no que respeita à razoabilidade dos custos. Foram já realizadas diversas correções financeiras neste contexto, estando atualmente a decorrer uma série de procedimen‑tos de apuramento da conformidade que deverão resultar em novas correções financeiras.

IVOs organismos pagadores devem satisfazer os critérios de acreditação estabelecidos no anexo I do Regulamento (CE) n.º 907/2014 (programa 2014‑2020) previamente à realiza‑ção de quaisquer pagamentos. O artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão exige que os Estados‑Membros analisem o caráter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de ava‑liação adequado, tais como custos de referência, compa‑ração de diferentes propostas ou um comité de avaliação. Esta disposição foi mantida para o período de 2014‑2020.

VInicialmente, considerava‑se que as disposições relativas à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados eram suficientemente explícitas1. Com efeito, aquando da reformulação do quadro jurídico anterior, empreen‑dida na primavera de 20102, a Comissão não tinha ainda conhecimento de quaisquer dificuldades importantes quanto a esta questão. Aquando do processo de aprova‑ção da reformulação, foi apenas formulada uma resposta a uma única questão apresentada neste contexto (quanto ao facto de saber se os custos máximos constituíam um método adequado).

Respostas da Comissão

Respostas da Comissão 58

15Nas auditorias por ela realizadas, a Comissão avalia sempre a razoabilidade dos custos das medidas de inves‑timento e a observância dos procedimentos de contrata‑ção pública.

Praticamente todas as auditorias efetuadas pelos serviços da Comissão identificaram deficiências no que respeita à razoabilidade dos custos. Os Estados‑Mem‑bros devem dar resposta a estas deficiências que são em seguida objeto de seguimento em auditorias posteriores.

A estratégia de auditoria baseada nos riscos e nos siste‑mas da DG AGRI tem em conta as conclusões das audito‑rias anteriormente realizadas pela DG AGRI, pelo Tribunal de Contas, pelo OLAF e pelos organismos nacionais de certificação, no intuito de identificar as áreas de maior risco em que as futuras auditorias se devem centrar. Além disso, a estratégia de auditoria para o período de 2014‑‑2020 irá permitir assegurar uma melhor cobertura das despesas globais e as atividades de auditoria continuarão a abranger, de forma intensiva, as áreas de maior risco.

Os planos de ação relativos às «taxas de erro» incluem medidas preventivas e corretivas para responder às deficiências relacionadas com a razoabilidade dos custos, se eventuais deficiências desse teor tiverem sido dete‑tadas pelas auditorias da Comissão ou do Tribunal de Contas Europeu.

O novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo à PAC prevê que a Comissão pode reduzir ou suspender os pagamentos intermédios aos Estados‑Membros se os sistemas de controlo não forem eficazes ou se as medi‑das corretivas não tiverem sido aplicadas. A eventual interrupção dos pagamentos intermédios em caso de preocupações quanto à legalidade e regularidade dos pagamentos pode constituir um instrumento rápido para reagir neste contexto.

Tendo em conta o que precede, a Comissão está con‑fiante de que as deficiências serão detetadas numa etapa mais precoce e que tal irá contribuir para uma maior ate‑nuação dos riscos, bem como uma aplicação mais rápida das medidas corretivas necessárias.

Introdução

03Como referido pelo Tribunal, a Comissão efetua audi‑torias de conformidade nos Estados‑Membros a fim de verificar se as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Aquando da realização dessas auditorias, a Comissão também detetou deficiências no que respeita à razoabilidade dos custos. Foram já realizadas correções financeiras neste contexto (por exemplo, 19 milhões de euros no que se refere à Bulgária), estando atualmente a decorrer uma série de procedimentos de apuramento da conformidade que deverão conduzir a novas corre‑ções financeiras.

Em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orien‑tações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos. De acordo com as referidas orientações, a não observância das regras em matéria de contratos públicos é avaliada com base no princípio da proporcionalidade.

04A Comissão concorda que poderiam ser realizadas poupanças adicionais e terá em conta as observações do Tribunal.

05Para o período de programação 2014‑2020, a possibili‑dade de recorrer aos custos normalizados será genera‑lizada e incentivada, o que deverá reduzir os riscos para o Fundo e atenuar igualmente a carga administrativa para os Estados‑Membros.


22Além disso, a Comissão tem atualmente o direito de suspender os pagamentos em determinadas condições, ou seja, quando se verifica uma deficiência grave no funcionamento eficaz do sistema de gestão e de controlo e se o Estado‑Membro não tiver tomado as medidas necessárias para dar resposta à situação.

24‑28Foram já realizadas correções financeiras neste contexto, estando atualmente a decorrer uma série de procedi‑mentos de apuramento da conformidade que deverão conduzir a novas correções financeiras.

A razoabilidade dos custos não podia ser considerada plenamente satisfatória em praticamente todas as auditorias realizadas pela Comissão. Sempre que sejam identificadas deficiências deste tipo, e independente‑mente das consequências financeiras daí decorrentes, são emitidas recomendações. Nalguns casos, tal condu‑ziu a medidas corretivas.

No seu relatório anual de 2013, o Tribunal de Contas Europeu observou que os Estados‑Membros dispunham de informações suficientes para detetar e corrigir a maio‑ria dos erros detetados no domínio do desenvolvimento rural. Em relação às medidas de investimento, o Tribunal de Justiça observou que os Estados‑Membros poderiam ter detetado e retificado todos os erros quantificáveis nas operações examinadas3.

É de observar que as deficiências identificadas pelo Tribunal nas auditorias que realiza para os seus relatórios anuais são objeto de seguimento por parte da Comissão, através de auditorias documentais e de auditorias de conformidade, ou do organismo de certificação.

3 Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 2013, ponto 4.8.

Observações

21O Feader é executado em regime de gestão partilhada. A Comissão executa o orçamento e as tarefas de exe‑cução são partilhadas com os Estados‑Membros. Estes últimos devem tomar as medidas necessárias para garan‑tir que as ações sejam financiadas corretamente e em conformidade com as regras da UE. Apesar de a DG AGRI estar a assumir plenamente as suas responsabilidades, a deteção e a correção dos erros incumbe primordial‑mente aos Estados‑Membros.

A Comissão efetua auditorias de conformidade nos Estados‑Membros a fim de verificar se as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Estas auditorias de conformidade podem conduzir a correções financei‑ras e a uma lista de recomendações quanto à forma de melhorar o sistema de gestão e de controlo.

Quando os Estados‑Membros não aplicam as medidas propostas, podem ser sujeitos a uma suspensão dos pagamentos e a correções financeiras.


Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contra‑tos públicos.

No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de controlo bem concebidos nem sempre foram objeto de uma aplica‑ção adequada na prática.

32Foram introduzidos planos de ação na sequência das con‑clusões retiradas pelo Tribunal de Contas no seu relatório anual de 2011. Tal representou um trabalho significativo para os Estados‑Membros.

A Comissão desenvolveu instrumentos pormenorizados para melhorar a qualidade dos planos de ação destinados a combater as causas principais na origem dos erros. Tal incluiu a elaboração de orientações sobre temas como os custos simplificados, os contratos públicos, a verificabili‑dade e a controlabilidade das medidas no âmbito dos pla‑nos de desenvolvimento rural, bem como a organização de estratégias específicas de luta contra a fraude.

Aquando da última atualização (em setembro de 2014) dos planos de ação, os Estados‑Membros deviam ter em conta as conclusões das auditorias realizadas pelo Tribunal e pela Comissão, tanto quanto possível. Com efeito, 46% das medidas apresentadas pelos Estados‑Membros visa‑vam dar resposta a conclusões concretas em matéria de auditoria, 50% das quais eram provenientes dos relatórios do Tribunal.

É de observar que as competências da Comissão foram reforçadas com o novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo à PAC. O artigo 41.º, n.º 2, prevê que os pagamen‑tos intermédios aos Estados‑Membros podem ser suspen‑sos ou reduzidos se for constatado que uma ou mais das componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa são ineficazes ou se não tiverem sido aplicadas as medidas corretivas necessárias. O artigo 36.º, n.º 7, prevê a interrupção dos pagamentos intermédios como primeiro instrumento de reação rápida em caso de preocupações quanto à legalidade e à regularidade dos pagamentos.

Por outro lado, a fim de evitar correções financeiras, cada organismo pagador, em relação ao qual tenham sido formuladas reservas no âmbito do relatório anual de ativi‑dade da DG AGRI, deve atuar rapidamente.

29Tal como descrito pelo Tribunal no ponto 33, na sequência da análise, foram organizados quatro seminários com as autoridades dos Estados‑Membros. Durante estes seminá‑rios, foram debatidas questões ligadas à razoabilidade dos custos e aos contratos públicos, tendo sido partilhadas as boas práticas a este respeito. Os Estados‑Membros estão igualmente a implementar planos de ação relativos às taxas de erro que, nalguns casos, incluem medidas desti‑nadas a melhorar a análise da razoabilidade dos custos.

No caso específico dos contratos públicos, foi já apresen‑tado aos Estados‑Membros um documento de orientação sobre as irregularidades mais correntes no quadro da gestão dos Fundos EIE (4.º Seminário sobre a taxa de erro, outubro de 2014).

30Em relação ao novo período de programação de 2014‑ ‑2020, a Comissão apresentou opções de custos simpli‑ficados (financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos) enquanto meio eficiente de assegurar a razoabilidade dos custos.

O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 prevê opções para per‑mitir o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos das subvenções e da ajuda reembolsável com base nos custos reais, mas igualmente com base no financiamento a taxa fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários e em montantes fixos.

A Comissão elaborou orientações sobre as opções de custos simplificados, no intuito de fornecer orientações técnicas relativamente aos três tipos de custos simplifi‑cados aplicáveis, bem como para partilhar as melhores práticas com vista a incentivar os Estados‑Membros a utilizar os custos simplificados. Todavia, incumbe aos Estados‑Membros decidir se utilizam ou não as opções de custos simplificados.

Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos às autoridades de gestão e aos organismos pagadores de todos os Estados‑Membros. Por último, serão formuladas orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural até ao final de 2014.


42Ver a resposta ao ponto 34.

Respostas aos pontos 44‑49Os sistemas de acompanhamento e de avaliação insti‑tuídos pelos Estados‑Membros em conformidade com o anexo IV do Regulamento n.º 808/2014 (ato de execu‑ção) podem constituir um instrumento útil para avaliar a razoabilidade dos custos em função das realizações, das repercussões e dos resultados obtidos e/ou previs‑tos. A Comissão irá recomendar aos Estados‑Membros a melhoria da avaliação da relação custo/eficácia, bem como da própria relação custo‑eficácia no que se refere aos diferentes projetos e operações.

52A DG AGRI organiza em praticamente todos os Esta‑dos‑Membros seminários específicos sobre as estratégias de luta contra a fraude.

Ver resposta ao ponto 33 para informações complementares.

54As boas práticas neste domínio serão partilhadas através da REDR no período de 2014‑2020.

61Existem diferentes métodos que podem ser aplicados para determinar as opções de custos simplificados, con‑forme enunciadas no artigo 67.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013. Além disso, em conformidade com o artigo 62.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, as autoridades de gestão devem incluir nos seus programas de desenvolvimento rural uma declaração confirmando a adequação e a exatidão dos cálculos. Esta declaração deve ser efetuada por um organismo funcionalmente independente.

33Além disso, a Comissão organiza seminários sobre o combate à fraude dirigidos aos organismos pagadores dos Estados‑Membros (e países candidatos). Os seminá‑rios têm como objetivo proceder à troca de informações sobre as áreas com elevado risco de fraude, bem como os meios de deteção e prevenção dessa fraude. Até ao final de 2014, estes seminários já terão abrangido os seguin‑tes Estados‑Membros: Áustria, Bélgica (Flandres), Chipre, República Checa, Dinamarca, Estónia, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Letónia, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, República Eslovaca, Eslovénia, Espanha e Suécia. Estão em vias de ser organizados seminários nos demais Estados‑Membros.

34No período de 2007‑2013, não vigorava qualquer base jurídica específica para a utilização das opções de custos simplificados no que diz respeito à maioria das medidas de investimento no quadro do desenvolvimento rural. O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (artigos 67.º e 68.º) prevê a possibilidade de aplicação dessas opções por parte de todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, pelo que se prevê que, com o contributo de orienta‑ções reforçadas da Comissão, uma maior proporção das despesas irá basear‑se em opções de custos simplificados no contexto do novo período de programação. Incumbe evidentemente aos Estados‑Membros decidir, em última análise, se pretendem ou não recorrer às opções de custos simplificados.

35Os planos de ação centram‑se na identificação e correção das principais fontes de irregularidades nas despesas, incluindo as deficiências no controlo da razoabilidade dos custos. Com efeito, o documento de trabalho dos servi‑ços da Comissão, apresentado em junho de 20134, incluía a avaliação insuficiente da razoabilidade dos custos como uma das principais causas na origem de erros (RC 10). Desde essa data, os Estados‑Membros têm vindo a identi‑ficar progressivamente deficiências neste domínio, tendo lançado medidas preventivas e corretivas para o efeito.

4 Documento de trabalho da Comissão sobre a avaliação das causas dos erros e as medidas corretivas e preventivas no quadro da política de desenvolvimento rural [SWD(2013) 244 final].


81A aplicação do Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão irá contribuir para a prevenção e a deteção da fraude. O anexo 1 do referido regulamento prevê que o organismo pagador deve assegurar a sensibilização para a fraude no quadro da formação do pessoal.

Nos termos do novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão e do Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, os Estados‑Membros são obrigados a conside‑rar mais especificamente a fraude como um risco para os fundos. Esta temática é também especificamente abor‑dada nos seminários de luta contra a fraude (ver resposta ao ponto 33).

86As boas práticas neste domínio serão partilhadas através da REDR no período de 2014‑2020.

90O artigo 48.º, n.º 3, do Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 da Comissão obriga os Estados‑Membros a verificar a operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresen‑tado e concedido. Esta disposição deverá permitir aos Estados‑Membros detetar os casos em que o resultado final não é idêntico ao resultado em relação ao qual o beneficiário se havia inicialmente comprometido.

Conclusões e recomendações

103Inicialmente, considerava‑se que as disposições relativas à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados eram suficientemente explícitas5. Com efeito, aquando da reformulação do quadro jurídico anterior, empreen‑dida na primavera de 20106, a Comissão não tinha ainda conhecimento de quaisquer dificuldades importantes quanto a esta questão. Aquando do processo de aprova‑ção da reformulação, foi apenas formulada uma res‑posta a uma única questão apresentada neste contexto (quanto ao facto de saber se os custos máximos consti‑tuíam um método adequado).

5 Artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão.

6 Regulamento (CE) n.º 1975/2006.

62Ao abrigo do quadro jurídico em vigor, a Comissão não pode obrigar os Estados‑Membros a atualizar ou a rever periodicamente o método das opções de custos simplificados aplicado pelas autoridades de gestão, em conformidade com o artigo 67.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, muito embora a Comissão incentive os Estados‑Membros a instituir sistemas que reflitam a evo‑lução dos preços de mercado ao longo do tempo.

Caixa 7Para o próximo período de 2014‑2020, um sistema deste tipo deve basear‑se num cálculo correto, equitativo e verificável, que tenha nomeadamente em conta os dados estatísticos, os dados históricos ou as práticas habituais em matéria de contabilização de custos.

No que respeita mais especificamente às medidas de investimento: a Comissão irá incentivar os Estados‑Mem‑bros a reexaminar periodicamente os métodos de opções de custos simplificados, a fim de assegurar a sua conformidade com a evolução do mercado.

71A Comissão incentiva os Estados‑Membros a assegurar que os sistemas instituídos correspondam à evolução dos preços de mercado ao longo do tempo.

Resposta comum da Comissão aos pontos 78 e 79Pode haver circunstâncias em que o recurso a um forne‑cedor de custo mais elevado se justifica, como descrito pelo Tribunal nos pontos 47 a 52, mas a Comissão con‑corda que não é aceitável qualquer manipulação.

80Os casos extremos são efetivamente os casos que são observados com maior frequência nos inquéritos do OLAF.


110A Comissão aceita esta recomendação. Os Estados‑Mem‑bros devem assegurar desde o início que dispõem de sistemas de controlo eficazes. A Comissão encorajará os Estados‑Membros a utilizar a lista de controlo e os crité‑rios desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I.

Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir orientações sobre os controlos e as sanções no qua‑dro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de controlo para as autoridades de gestão, em anexo ao relatório especial.

Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências farão parte das atividades da Rede Europeia de Desen‑volvimento Rural (REDR) no período de 2014‑2020.

111A Comissão aceita esta recomendação e assegurará o acompanhamento junto dos Estados‑Membros das medidas tomadas para o efeito.

No que respeita aos riscos de desempenho, a Comissão irá encorajar os Estados‑Membros a partilhar as experiên‑cias e as boas práticas no âmbito de reuniões periódicas.

Entretanto, a Comissão elaborou orientações sobre as opções de custos simplificados, no intuito de fornecer orientações técnicas relativamente aos três tipos de custos simplificados aplicáveis, bem como para partilhar as melhores práticas com vista a incentivar os Esta‑dos‑Membros a utilizar os custos simplificados. Todavia, incumbe aos Estados‑Membros decidir se utilizam ou não as opções em matéria de custos simplificados.

Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos às autoridades de gestão e aos organismos pagadores de todos os Estados‑Membros. Por último, serão formuladas orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural até ao final de 2014.

Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos.

Em relação ao período de programação de 2014‑2020, a Comissão apresentou opções de custos simplificados (financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas de cus‑tos unitários e montantes fixos) enquanto meio eficiente de assegurar a razoabilidade dos custos.

O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 inclui opções para o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos das subvenções e da ajuda reembolsável com base nos custos reais, mas igualmente com base no financiamento a taxa fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários e em montantes fixos.

No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de con‑trolo bem concebidos nem sempre foram objeto de uma aplicação adequada na prática.


No que respeita aos riscos de conformidade, em março de 2014, a DG AGRI adotou uma nova estratégia de auditoria plurianual para o período de 2014‑2020. Esta estratégia de auditoria continua a basear‑se nos riscos. A fim de otimizar a cobertura da auditoria, tal passou a ser um programa de auditoria contínua de três anos, aplicável a partir de julho de 2014. Este programa é apoiado por uma análise de risco central (ARC) e será revisto anualmente.

As correções financeiras decorrentes dessas auditorias têm por base as deficiências detetadas na aplicação do sistema de controlo e uma estimativa do risco financeiro que estas deficiências acarretam para o orçamento da UE. Com base nas suas auditorias, a Comissão pode igualmente identificar as fontes e as causas dos erros detetados e solicitar aos Estados‑Membros a elaboração de medidas corretivas específicas e centradas.

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QJ‑A

B‑14‑022‑PT‑N

ISSN 1977‑5822

Os Estados-Membros executam uma parte significativa da política de desenvolvimento rural da UE através da atribuição de subvenções destinadas a cobrir os custos com investimentos e outros projetos realizados por agricultores, empresas, autoridades locais e outras organizações nas zonas rurais.

O Tribunal constatou que, em alguns Estados-Membros, a conceção dos sistemas de verificação da razoabilidade dos custos das subvenções era insuficiente. Existiam abordagens viáveis e com uma boa relação custo-eficácia, mas não foram amplamente aplicadas. O Tribunal salienta as boas práticas detetadas no decurso da sua auditoria e conclui que existe uma margem considerável para realizar verdadeiras economias nas subvenções de projetos de desenvolvimento rural durante o período de programação de 2014-2020, através da adoção dessas boas práticas.

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

aplicar o princípio da economia: manter sob controlo os ... · financeiros da ue, nos termos dos...

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