"arena. sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

60
Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej Krucjata dżihad vs. Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego // // // // // // // René Pleven Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO Na własne oczy – Separatyzm w Hiszpanii Wywiad z dr. hab. Aleksandrem Głogowskim

Upload: kssm-uj

Post on 07-Apr-2016

218 views

Category:

Documents


3 download

DESCRIPTION

Temat numeru: "Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej".

TRANSCRIPT

Page 1: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Krucjatadżihad

vs.

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

//

//

//

//

//

//

//

René Pleven

Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej

Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO

Na własne oczy – Separatyzm w Hiszpanii

Wywiad z dr. hab. Aleksandrem Głogowskim

Page 2: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

Czasopismo Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Czasopismo dofinansowane ze środków:

Copyright by Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego & the Authors.

Redakcja nie ponosi odpowiedzialności za prezentowane w artykułach opinie autorów. Wszystkie teksty podlegają ochronie własności intelektualnej.Przedruk bez zgody redakcji zabroniony.

Kraków 2015

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowePolityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Redaktor naczelny//////////////////

Sekretarz redakcji//////////////////

Zespół redakcyjny//////////////////

Redakcja artystyczna//////////////////

Opieka naukowa//////////////////

Recenzenci//////////////////

Wydawca//////////////////

Druk//////////////////

Nakład//////////////////

ISSN//////////////////

Powtórka z rozrywki// Karolina Wojciechowska str. 4

Twarzą w twarz – René Pleven// Zuzanna Halkiewicz str. 8

15 pytań do dr. hab. Aleksandra Głogowskiego// Adam Krzykowski str. 10

Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne// Nadia Gubernat str. 16

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców// Karolina Buczkowska str. 21

Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej// Adam Krzykowski str. 36

Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform// Agata Maik str. 42

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO// Olesia Tkachuk str. 48

Na własne oczy – Separatyzm w Hiszpanii// Agnieszka Lesner str. 56

Sprawozdanie z działalności KSSM UJ// Joanna Sozańska str. 58

Adam Krzykowski

Beata Beliavska

Zuzanna Halkiewicz Patryk Kopacz Karolina Wojciechowska

Aneta Semik Robert Staniek

dr Piotr Bajor

dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ dr hab. Tomasz Młynarski dr Adam Kirpsza dr Michał Matyasik

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego ul. Jabłonowskich 5 31-114 Kraków

KON „Tekst”

300 egzemplarzy

1896-8511

Page 3: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

TYTUŁEM WSTĘPU

Pułapka dobrobytuKraków, 15 stycznia 2015 r.

Nic nie dzieje się bez przyczyny. Dokładnie miesiąc temu dr hab. Aleksander Głogowski, zapytany przeze mnie o potencjalną przyczynę zamachu terrorystycznego w Europie, wskazał na osławione karykatury proroka Mahometa. Nikt z nas nie spodziewał się jednak, że słowa te okażą się prorocze. Dziś, kiedy ulice Paryża spływają krwią niewinnych ludzi, powinniśmy zweryfikować nasze wyobrażenia dotyczące kondycji zachod- niej cywilizacji. Czymże bowiem są spory wokół prawa Unii Europejskiej, skoro na ulicach europejskich miast zaczyna królować prawo siły?

3

Człowiek ukształtowany przez 70 lat względnego pokoju i dobrobytu postrzega upływ czasu, jako per- manentny rozwój, dążenie do abstrakcyjnego celu, który – nie wiadomo dlaczego – wciąż pozostaje nieosiągalny. Spoglądając z perspektywy dziejów, odnoszę jednak wrażenie, że historia lubi się po- wtarzać. Człowiek zaś, mimo wzniosłych dekla- racji nadal nie potrafi uczyć się na błędach popeł- nionych przez swoich przodków. Tymczasem otrzeź- wienie – jak to zwykle bywa – przychodzi gdy jest już odrobinę zbyt późno.

15 lat temu Romano Prodi, ówczesny przewodni- czący Komisji Europejskiej, pełen optymizmu przekonywał, że po raz pierwszy od upadku Cesarstwa Rzymskiego Europa ma szansę rzeczy- wiście się zjednoczyć. Aluzja do starożytnego Rzymu jest obecnie jak najbardziej uzasadniona, jednak pod warunkiem, że mamy na myśli cesarstwo w schyłkowym okresie swojego istnienia. Problemy, które przed wiekami przesądziły o losie Imperium Romanum ukazują dziś bowiem swoje nowe, a jednak dobrze znane nam oblicze.

Niestabilna gospodarka, nieprzyzwoicie rozległe terytorium, niekontrolowana migracja, a ponadto dekadencja elity społecznej zwiastować mogą rychły zmierzch złotej epoki integracji europejskiej. Zagwarantowana w traktatach swoboda przepływu osób, towaru i kapitału wymaga stworzenia podstaw dla budowy skutecznej polityki bezpieczeństwa. Przyjmowane w jej ramach instrumenty, jeżeli nie pozwolą całkowicie wyeliminować powyższych za-grożeń, to przynajmniej powinny pomóc utrzymać je w rozsądnych granicach.

Na wszechmiar bezpieczeństwa składa się szereg rozmaitych czynników. Ciężko dziś jednoznacznie stwierdzić, czy decydującą rolę odgrywa wciąż tradycyjnie pojmowane bezpieczeństwo militarne, czy może bezpieczeństwo o charakterze energetycz- nym, gospodarczym lub demograficznym. Nie ulega jednak wątpliwości, że zaniedbanie któregokolwiek z powyższych obszarów – zwłaszcza po wejściu w życie traktatu lizbońskiego – może doprowadzić do katastrofalnej w skutkach dezintegracji skompli- kowanej struktury, jaką jest Unia Europejska.

Nie od dziś wiadomo, że nadmiar dobrobytu usypia czujność człowieka. Dojrzałe cywilizacje, wyczerpując pokłady energii określonej przez Machiavellego mianem virtù, gnuśnieją, a w efekcie ustępują miejsca społeczeństwom gorzej rozwinię- tym, lecz pełnym determinacji i niechętnym do zawierania zgniłych kompromisów. Od decyzji po- dejmowanych dziś na forum instytucji Unii Euro- pejskiej zależy, czy w ciągu najbliższych dekad bę- dziemy świadkami przełomu zarówno na płaszczy- źnie politycznej, jak również społecznej i kulturowej.

Na łamach nowego numeru „areny” przyjrzy- my się wybranym aspektom polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Wprawdzie zaprezentowany ma-teriał stanowi ledwie wierzchołek góry lodowej. Jednak temat ten nabiera ostatnimi czasy szcze- gólnego znaczenia. Spoglądając w kierunku Paryża trudno bowiem oprzeć się wrażeniu, że prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego nie jest już wcale takie oczywiste. Życzę owocnej lektury.

Adam Krzykowski

Page 4: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

4

POW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI

POWTÓRKA Z ROZRYWKISubiektywny wybór wydarzeń w polityce międzynarodowejOpracowanie: Karolina Wojciechowska

1 października Jens Stoltenberg oficjalnie zaczął pełnić funkcję Sekretarza Generalnego nato, zastępując urzędującego od 2009 r. Andersa Fogh Rasmussena. „Bardziej sekretarz niż generał”

– w tych słowach nowego szefa Sojuszu opisał niemiecki dziennik Deutsche Welle. Dziś przed-stawiany jako wybitny negocjator, który doskonale poradzi sobie w Brukseli, w młodości fascy- nował się marksizmem, a w akcie sprzeciwu wobec wojny w Wietnamie rzucał kamieniami w am- basadę Stanów Zjednoczonych. Jens Stoltenberg z wykształcenia ekonomista to dwukrotny szef norweskiego rządu. Jako premier musiał poradzić sobie z poważnym kryzysem związanym z za- machami terrorystycznymi, do których doszło w 2011 r. w dzielnicy rządowej w Oslo oraz na wyspie Utoya. Zdaniem wielu ekspertów posiada cechy, które są pożądane na stanowisku szefa nato. Stoltenbergowi udało się osiągnąć porozumienie z Rosją w 2008 r. odnośnie przebiegu spornej granicy norwesko-rosyjskiej na Morzu Barentsa, a kiedy władze chińskie nie chciały wy-puścić z więzienia laureata pokojowej nagrody Nobla – Liu Xiaobo, nie wahał się doprowadzić do pogorszenia relacji z Chinami. Jednak część europejskiej prasy zarzuca norweskiemu polity- kowi zbyt dużą łagodność oraz niechęć do zbrojeń atomowych, uważając, że nie jest odpowiednią osobą na stanowisko Sekretarza Generalnego nato. Sam Stoltenberg w dniu objęcia nowej funkcji opublikował na Twitterze wpis, w którym zapewnił, że jest gotowy do podjęcia nowego zadania.

16 października rozpoczęło się dwudniowe spotkanie przywódców Azji i Europy (asem) w Me- diolanie. Jego gospodarzem był premier Włoch Matteo Renzi. Tematem przewodnim tegoroczne-go szczytu były kwestie gospodarcze i finansowe oraz współpraca Europy i Azji w sferze globalnej. Obrady zdominowały rozmowy o trwającym konflikcie na Ukrainie. Doszło do spotkania prezy- dentów Petra Poroszenki oraz Władimira Putina. Do rozmów zaproszeni zostali także prezydent Francji François Hollande, kanclerz Niemiec Angela Merkel, premier Wielkiej Brytanii David Cameron, odchodzący przewodniczący Rady Europejskiej Herman Von Rompuy, ówczesny szef Komisji Europejskiej José Manuel Barroso, a także włoska minister spraw zagranicznych Federica Mogherini, dziś szefowa europejskiej dyplomacji. Mimo wielkich nadziei na postęp w kwestii kry- zysu ukraińskiego, europejsko-azjatycki szczyt asem nie przyniósł żadnego przełomu, a niemiec- ka kanclerz nie kryła swojego rozczarowania. Władimir Putin odnosząc się do rozmów w Medio- lanie zarzucał europejskim przywódcom brak obiektywizmu w postrzeganiu sytuacji na Ukrainie. Petro Poroszenko podsumowując szczyt zauważył „powściągliwy postęp” odnośnie sporu dotyczą- cego dostaw gazu z Moskwy. Szczyty asem odbywają się co dwa lata od 1996 r. i stanowią niefor- malne forum współpracy między Unią Europejską a Azją Wschodnią i Południowo-Wschodnią.

W nocy z 23 na 24 października przywódcy państw Unii Europejskiej podpisali porozumienie dotyczące nowych ram unijnej polityki klimatycznej po 2020 r. Głównym elementem wypraco- wanego kompromisu jest 40 proc. redukcja emisji co2 do 2030 r. względem roku 1990. Ponadto pakt zakłada 27 proc. udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii elek-trycznej na poziomie całej Unii do 2030 r. Zdaniem kończącego kadencję szefa Rady Europej- skiej Hermana Van Rompuya, cel jest „nie tylko ambitny, ale też zrównoważony i sprawiedliwy”. Mniej zamożne kraje, których pkb stanowi 60 proc. średniej unijnej, dostaną dodatkowe darmo- we pozwolenia na emisję co2, co pomoże chronić ich interesy w okresie przejściowym. Porozumie- nie wyklucza zwiększenie emisji w sektorach poza systemem handlu pozwoleniami (ets) – rolnic- twie, handlu i transporcie, w tym zakresie redukcja wyniesie od 0 do 40 proc. Odchodzący szef Komisji Europejskiej José Manuel Barroso powiedział, że wypracowany kompromis klimatyczny pozwala Unii Europejskiej utrzymać przewodnią rolę na świecie w walce z globalnym ociepleniem, a inne państwa powinny pójść za jej przykładem.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

POWTÓRKA Z ROZRYWKI

Page 5: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

5

POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I

POWTÓRKA Z ROZRYWKISubiektywny wybór wydarzeń w polityce międzynarodowejOpracowanie: Karolina Wojciechowska

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

26 października na Ukrainie odbyły się przedterminowe wybory do Rady Najwyższej. Oficjal- ne wyniki ogłoszone przez Centralną Komisję Wyborczą Ukrainy potwierdzają wygraną Frontu Ludowego premiera Arsenija Jaceniuka, który uzyskał 22,14 proc. poparcia. Blok Petra Poro- szenki znalazł się na drugim miejscu z wynikiem 21,81 proc. głosów. Kolejną pozycję zajęła partia Samopomoc mera Lwowa Andrija Sadowskiego (10,97 proc.), zaraz za nią znalazł się Blok Opozycyjny (9,43 proc.) wywodzący się z dawnej Partii Regionów byłego prezydenta Wiktora Janukowycza, Partia Radykalna Ołeha Laszki (7,44 proc.) oraz Batkiwszczyna (5,58 proc.) byłej premier Julii Tymoszenko. Wyborów nie przeprowadzono na okupowanym przez Rosję Krymie ani na terenach kontrolowanych przez prorosyjskich separatystów na wschodzie kraju. W związku z tym, w ukraińskim parlamencie zasiądzie jedynie 423 deputowanych, zamiast 450. Jedną z osób, która otrzymała mandat w wyborach jest ukraińska lotniczka Nadia Sawczenko, osadzona w ro- syjskim więzieniu pod zarzutem współudziału w zabójstwie dwóch rosyjskich dziennikarzy pod Ługańskiem. Władze rosyjskie uznały wybory za prawomocne. W ocenie wiceministra spraw zagranicznych Rosji Grigorija Karasina nowy skład Rady Najwyższej pozwoli ukraińskim wła- dzom rozwiązać podstawowe problemy społeczeństwa. Z kolei białoruskie ministerstwo spraw zagranicznych w wydanym oświadczeniu „z szacunkiem odniosło się do wyboru ukraińskich wyborców”. Władze Białorusi zapewniły gotowość wsparcia działań pokojowych na Ukrainie.

30 października Szwecja, jako pierwsza w Unii Europejskiej, oficjalnie uznała państwo pale- styńskie. Rząd w Sztokholmie informując o swojej decyzji tłumaczył, że dąży do wprowadzenia

„nowej dynamiki do zamrożonego procesu pokojowego”, jednocześnie podkreślając, że nie opo- wiada się po żadnej ze stron konfliktu. Minister spraw zagranicznych Szwecji Margot Wallström powiedziała, że podjęta decyzja ma na celu wsparcie Palestyńczyków oraz stworzenie równej po- zycji w negocjacjach pokojowych z Izraelem. Prezydent Autonomii Palestyńskiej Mahmud Abbas przyjął z zadowoleniem „odważny i historyczny” krok Szwecji oraz wezwał pozostałe kraje, aby podążały jej śladem. Szef izraelskiej dyplomacji Awigdor Lieberman w wydanym oświadczeniu nazwał decyzję rządu w Sztokholmie „nikczemną”, która przyczyni się do wzmocnienia „ele- mentów ekstremistycznych” i wyrządzi „wielkie szkody”. W konsekwencji Izrael odwołał swo- jego ambasadora w Szwecji na konsultacje. Niewiążące wnioski w sprawie uznania państwowości Palestyny przyjęły w listopada brytyjska Izba Gmin, senat Irlandii oraz parlament Hiszpanii.

10 listopada rozpoczął się dwudniowy szczyt apec w Pekinie, podczas którego 21 krajów wspól-noty zgodziło się rozpocząć prace nad utworzeniem Obszaru Wolnego Handlu Azji i Pacyfiku. Propozycja wysunięta przez Chiny ma być odpowiedzią na amerykańską inicjatywę Partnerstwa Transpacyficznego, którą Pekin nie został objęty. Podczas szczytu doszło do przełomowego spotkania prezydenta Chin Xi Jinpinga z premierem Japonii Shinzo Abem. Było to pierwsze for- malne potkanie przywódców od czasu objęcia przez nich urzędów. Podczas rozmowy chiński pre- zydent wyraził nadzieję, że Japonia nadal będzie podążała drogą pokojowego rozwoju oraz pro- wadziła roztropną politykę militarną – podała agencja Xinhua. Premier Abe w rozmowie z dzien- nikarzami powiedział, że spotkanie z Xi to „pierwszy krok” w kierunku poprawy stosunków chiń- sko-japońskich. Obecnie relacje między krajami są bardzo napięte, głównie za sprawą toczącego się konfliktu terytorialnego o wyspy Senkaku. Listopadowy szczyt apec był także okazją do pierw- szego od czerwca spotkania twarzą w twarz innych przywódców – Baracka Obamy i Władimira Putina. Przedstawiciel administracji amerykańskiej odnosząc się do wcześniejszych spekulacji, ja- koby między prezydentami miało dojść do krótkiej wymiany zdań, poinformował, że było to jedy-nie „przelotne spotkanie, podczas którego nie było czasu na dyskusję o jakichkolwiek kwestiach”.

Karolina Wojciechowska

Page 6: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

6

POW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI P

OW

TÓR

KA

Z R

OZR

YW

KI

fot.:

Kom

isja

Eur

opej

ska

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

1 listopada formalnie prace rozpoczęła nowa Komisja Europejska kierowana przez luksem-burczyka Jean-Cloude Junckera. Nowy przewodniczący zaproponował zreformowaną strukturę Komisji, w której skład wchodzi siedmiu wiceprzewodniczących. Ich zadaniem jest koordynacja działań grup komisarzy oraz odpowiedzialność za realizację priorytetowych zadań Unii. Polska komisarz Elżbieta Bieńkowska dostała zadanie koordynowania prac związanych z rynkiem wewnętrznym, przemysłem, przedsiębiorczością oraz sektorem mśp. Niespełna dwa tygodnie po oficjalnym rozpoczęciu nowej kadencji Komisji, jej szef musiał zmierzyć się z ujawnioną tydzień wcześniej aferą Luxembourg Leaks dotyczącą praktyk podatkowych stosowanych przez Luksem-burg w latach 2002-2013, kiedy premierem tego kraju był właśnie Jean-Cloude Juncker. Przewod-niczący ke oświadczył, że bierze na siebie pełną odpowiedzialność polityczną za te wydarzenia oraz odparł zarzuty o konflikcie interesów w przypadku, gdy Komisja rozpocznie dochodzenie w sprawie Luksemburga, o które wystąpiła frakcja liberałów. Juncker przypomniał o zasadzie, zgodnie z którą komisarze nie zabierają głosu w sprawach dotyczących ich państw.

3 listopada, nieco ponad tydzień od głosowania do Rady Najwyższej na Ukrainie, w proklamo- wanych przez prorosyjskich separatystów republikach odbyły się wybory parlamentarne i szefów władz wykonawczych, które Kijów uznał za bezprawne. Zdaniem władz ukraińskich były one niezgodne z ustaleniami pokojowymi z Mińska. Mimo zapowiedzi Rosja nie uznała tego głosowa-nia, poinformował doradca prezydenta Rosji ds. polityki zagranicznej Jurij Uszakow. Wcześniej, w wydanym przez władze rosyjskie oświadczeniu oznajmiono, że Federacja Rosyjska z szacun- kiem przyjmuje wyniki wyborów w republikach donieckiej i ługańskiej.

Dzień 24 listopada wyznaczony został jako ostateczna data zakończenia negocjacji na temat ograniczenia przez Iran programu atomowego. Prowadzone we Wiedniu intensywne rozmowy nie zakończyły się porozumieniem. Przywódcy podjęli decyzję o przedłużeniu rokowań do czerwca 2015 r. W rozmowach grupy 5+1 uczestniczą przedstawiciele pięciu stałych członków Rady Bezpieczeństwa onz (usa, Wielka Brytania, Rosja, Francja, Chiny), Niemiec i Teheranu. Negocjacje trwają od 2013 r., a ich celem jest uniemożliwienie Iranowi wybudowania bomby jądrowej w zamian za łagodzenie sankcji gospodarczych nałożonych przez Zachód. Mocarstwa żądają od Iranu ograniczenia programu atomowego z obawy, że pod przykrywką programu cy- wilnego Teheran pracuje nad bronią jądrową. „Brak porozumienia jest lepszy niż złe rozwiązanie”

– powiedział rzecznik Białego Domu cytując Baracka Obamę. Zdaniem sekretarza stanu usa Johna Kerry’ego, w rozmowach z Iranem dokonano „znacznego postępu”, ale negocjacje wciąż pozostają trudne. „Istotny postęp” w rozmowach z Iranem zauważył także szef rosyjskiej dyplomacji Siergiej Ławrow. Wyraził on nadzieję, że w kolejnych miesiącach stronom uda się wypracować zasady ostatecznego porozumienia. Po zakończeniu wiedeńskich rozmów irański przywódca Hasan Rowhani zapewnił, że w jego przekonaniu kolejne spotkania pozwolą odnaleźć tak upragniony przez wszystkie strony konsensus.

POWTÓRKA Z ROZRYWKI

Page 7: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

7nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Karolina Wojciechowska

POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I POW

TÓR

KA

Z RO

ZRY

WK

I

17 grudnia, po ponad 50 latach, nastąpił przełom w relacjach usa–Kuba. Prezydent Stanów Zjednoczonych Barack Obama zlecił rządowi natychmiastowe wznowienie zerwanych w 1961 r. stosunków dyplomatycznych z wyspą. Podczas wystąpienia w Białym Domu amerykański przy-wódca zauważył, że polityka prowadzona wobec Kuby w ostatnich dziesięcioleciach nie przyniosła oczekiwanych zmian. Kraj ten nie stał się bowiem „ani demokratyczny, ani stabilny”. Ogłoszenie normalizacji we wzajemnych relacjach poprzedziło uwolnienie przez amerykańskie władze trzech kubańskich więźniów oraz amerykańskiego szpiega więzionego na Kubie przez 20 lat. Dużą rolę w zbliżeniu między dwoma państwami odegrała dyplomacja Watykanu oraz rząd Kanady, które w ciągu minionego roku organizowały rozmowy między usa a Kubą. W ramach odwilży we wzajemnych stosunkach Obama ogłosił, że nie sprzeciwia się już udziałowi kubańskich władz na szczycie obu Ameryk oraz zapowiedział, że stopniowo znoszone będą restrykcje dotyczące podróżowania oraz eksportu na wyspę. Decyzja o wznowieniu stosunków dyplomatycznych między usa a Kubą spotkała się z optymistyczną reakcją kubańskiego prezydenta Raula Castro, który podziękował Watykanowi za pomoc w osiągnięciu tego porozumienia. Potwierdzając po- nowne nawiązanie stosunków ze Stanami Zjednoczonymi zaznaczył, że państwa te nadal dzielą niektóre kwestie dotyczące m.in. praw człowieka i polityki międzynarodowej. W przemówieniu powiedział, że mimo różnic Kuba i usa nauczyły się żyć „w cywilizowany sposób”. Sekretarz generalny onz Ban Ki-moon na konferencji prasowej przyznał, że z radością przyjął znorma- lizowanie relacji między usa a Kubą. Wydarzenie to pozytywnie ocenił również wiceminister spraw zagranicznych Rosji Siergiej Riabkow, który decyzję Waszyngtonu nazwał „krokiem we właściwym kierunku”. Z kolei prezydenci krajów latynoskich zmianę w stosunkach ame- rykańsko-kubańskich ocenili jako „historyczne, odważne i potrzebne” wydarzenie. Zdaniem prezydenta Wenezueli Nicolása Maduro decyzja, którą podjął Barack Obama może okazać się najważniejszą w czasie jego prezydentury. W najbliższych miesiącach planowane jest otwarcie ambasady usa w Hawanie, jednak nadal bez rozwiązania pozostała kwestia amerykańskiego embarga handlowego nałożonego na Kubę. Jak zapowiedział przywódca Stanów Zjednoczo- nych, wystąpi do Kongresu o zgodę na zniesienie blokady. Do tego czasu turyści amerykańscy nie będą mogli swobodnie podróżować na wyspę.

26 grudnia prezydent Rosji Władimir Putin podpisał nową doktrynę wojenną, która jest re- akcją na „zmieniający się charakter zagrożenia”. Za największe niebezpieczeństwo dla Rosji uznano ekspansję nato, zwrócono również uwagę na niestabilną sytuację na Ukrainie oraz destabilizację na terytorium Afryki Północnej, Syrii, Iraku i Afganistanu. Dokument odnosi się także do zagrożeń o charakterze wewnętrznym, do których zaliczono terroryzm i ewentualność przeprowadzenia zamachów terrorystycznych na terytorium Rosji. Doktryna przewiduje utrzymanie gotowości mobilizacyjnej sił zbrojnych oraz zdolności odstraszania nieatomowego opartego na „wysokim poziomie gotowości sił ogólnego przeznaczenia”. Zmiany te mają umoż- liwić Moskwie zapobieganie i przeciwdziałanie konfliktom zbrojnym. W oficjalnym oświadcze- niu, które pojawiło się na stronach internetowych Kremla po podpisaniu doktryny napisano, że

„zachowanie obronnego charakteru doktryny podkreśla rosyjską politykę polegającą na sięganiu po siły militarne tylko w chwili wyczerpania środków pokojowych”. Ponadto zapewniono, że zasady odnoszące się do wykorzystania sił zbrojnych oraz broni nuklearnej nie zmieniają się w stosunku do poprzedniej doktryny. Oprócz aspektów dotyczących obronności oraz sił zbroj- nych w dokumencie skupiono się na konieczności edukacji obywateli w duchu patriotyzmu i rozwoju przemysłu zbrojeniowego, który powinien produkować coraz bardziej nowoczesną broń dla wojska. Nowa doktryna wojenna Rosji spotkała się z natychmiastową reakcją nato. W specjalnym oświadczeniu wydanym przez rzeczniczkę Sojuszu podkreślono, że nato nie stanowi zagrożenia ani dla Rosji, ani dla żadnego innego kraju i dodano, że to Rosja jest odpowiedzialna za kwestionowanie bezpieczeństwa w Europie. W ocenie szefa bbn Stanisława Kozieja nowa rosyjska doktryna militarna „zachowuje generalny kierunek polityki rosyjskiej ostatnich lat w wymiarze globalnym, europejskim, ale dodaje wnioski dotyczące prowadze-nia konfliktów na skalę lokalną, w bezpośrednim otoczeniu, poprzez włączenie do tej doktryny wniosków z wojny z Ukrainą”. //

Page 8: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

8

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

René Pleven – francuski polityk, bliski współpra- cownik Charles’a de Gaulle’a, dwukrotny premier iv Republiki Francuskiej. Na świat przyszedł dnia 15 kwietnia 1901 r. w miejscowości Rennes, stolicy Bretanii. Ukończył studia prawnicze na Sorbonie. W trakcie ii wojny światowej działał w Wolnej Francji – utworzonym w Londynie ruchu polityczno-wojsko- wym, którego zadaniem było kontynuowanie walk przeciwko iii Rzeszy po kapitulacji Francji w 1940 r. Po zakończeniu wojny został mianowany ministrem gospodarki w rządzie Charles’a de Gaulle’a. Urząd premiera Francji piastował w latach 1950-1951 oraz 1951-1952.

W drugiej połowie lat 40. xx w. powszechnie za- dawano sobie pytanie, jakie kroki i działania powinno się podjąć, aby nie dopuścić do powtórki tragedii ii wojny światowej. Europa obawiała się również po-szerzania strefy wpływów Związku Radzieckiego na zachód, a remedium na te zagrożenia miała być in-tegracja państw europejskich i ich ścisła współpraca. Na początku lat 50. trwały intensywne prace nad ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Sta-li (ewws) oraz militarnym zjednoczeniem państw Europy Zachodniej.

Sama idea integracji militarnej zrodziła się na przełomie lat 40. i 50. xx w. W 1949 r. Związek Ra- dziecki przełamał amerykański monopol na broń

jądrową, co spowodowało, że Stany Zjednoczone, widząc jego rosnącą potęgę, obawiały się niekorzyst- nego rozwoju sytuacji w Europie. Szukając rozwiąza- nia owego problemu, zaproponowały dwie odmienne koncepcje integracji militarnej państw Europy. Pierw- szą z nich był rozważany w Departamencie Stanu plan, który zakładał, że w ramach nato zostaną utworzone w pełni zintegrowane europejskie siły zbrojne. Druga koncepcja, opracowana przez Pen-tagon, przewidywała ograniczenie integracji mili-tarnej do utworzenia w ramach nato zintegrowanych struktur dowodzenia i planowania. Mimo że były to zupełnie odmienne koncepcje, miały jedno wspólne założenie – powstała w ten sposób armia pozostawa- łaby pod kontrolą Stanów Zjednoczonych. Harry Tru-man, ówczesny prezydent usa, we wrześniu 1950 r. zatwierdził projekt Pentagonu.

Jednak amerykańskie propozycje nie zachwyciły Europy. Szczególnie dla Francji wydawały się one nie do przyjęcia. Przewidywały bowiem utworzenie armii zachodnioniemieckiej, co byłoby równoznaczne z po- gwałceniem założeń deklaracji poczdamskiej oraz z lekceważeniem doświadczeń, jakie niosły za sobą obie wojny światowe. Francja nie mogła się z tym pogodzić. Dlatego też 24 października 1950 r. René Pleven, ówczesny premier Francji, wystąpił na forum Zgromadzenia Narodowego iv Republiki i przed- stawił swój kontrprojekt. Konkurencyjny plan zakła-

Twarzą w twarzOpracowanie: Zuzanna Halkiewicz

René Pleven15.04.1901 - 13.01.1993

Nie sposób poruszać zagadnienia polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej, zapomi-nając o jednym z pierwszych projektów zorganizowanej współpracy w tym zakresie, jak i o jego twórcy. René Pleven był autorem planu, który stał się symbolem fiaska – planu utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej.

Niespełnione marzeniafot.:

Pho

to E

urop

ean

Parli

amen

t

Twarzą w twarz

Page 9: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

9nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

dał utworzenie w pełni zintegrowanej armii euro- pejskiej w ramach Europejskiej Wspólnoty Obron-nej (ewo). W jej skład miały wchodzić siły zbroj- ne wszystkich państw członkowskich ewws. Armia zaś miała podlegać wspólnemu ministrowi obrony. Sama integracja tejże armii sięgać miała natomiast co najmniej poziomu pułku.

Zatwierdzony przez Amerykanów projekt różnił się zupełnie od europejskiego. Od dnia 9 stycznia 1951 r. na wzgórzu Petersberg pod Bonn obradowała konfe- rencja poświęcona projektowi Stanów Zjednoczonych. Natomiast od 15 lutego 1951 r. odbywała się w Paryżu konferencja, która dotyczyła planu Plevena. Podczas rokowań petersberskich Stany Zjednoczone nalegały na równoległą przynależność rfn do nato i ewo, jednak zrezygnowały z tego postulatu ze względu na sprzeciw Wielkiej Brytanii i Francji. Przełom w tym sporze nastąpił podczas konferencji ministrów spraw zagranicznych mocarstw zachodnich w dniach 10-14 września 1951 r. w Waszyngtonie. Zapadła wte- dy wstępna decyzja o włączeniu rfn do nato. W za- mian za zgodę Francji na integrację armii europejskiej na szczeblu dywizji Dean Acheson, ówczesny sekre- tarz stanu usa zrezygnował z forsowania swojego pomysłu dotyczącego wystawienia pierwszych oddzia- łów rfn jeszcze przed utworzeniem armii europej- skiej. W zamian za to ustępstwo Francja musiała za- pewnić usa, że utworzenie ewo w żaden sposób nie będzie naruszało interesów nato w Europie, a w razie konfliktu armia europejska podlegać będzie rozka-zom naczelnego dowództwa sił nato w Europie. Po rozstrzygnięciu tych sporów pojawiły się nowe, tym razem pomiędzy uczestnikami konferencji paryskiej.

Belgia, Holandia i Luksemburg tradycyjnie sprze- ciwiały się wzmacnianiu infrastruktury ponadnaro-dowej, w związku z czym domagały się zwiększenia uprawnień Rady Ministrów ewo oraz ograniczenia integracji militarnej do wspólnego systemu dowo- dzenia. Natomiast Francja wspierana przez Włochy i rfn była za utworzeniem armii zintegrowanej na szczeblu dywizji. Armia miała mieć wspólny sztab, samodzielny budżet i być podporządkowana ponad- narodowej władzy politycznej. W trakcie negocjacji wypracowano kompromis, który zakładał, że armia europejska będzie zintegrowana do szczebla korpusu, a budżet ewo będzie miał charakter mieszany. Pod kątem operacyjnym dowództwo sił zbrojnych ewo miało zostać podporządkowane Dowództwu Połączo- nych Sił Zbrojnych nato w Europie, a w razie kry- zysu Rada Ministrów ewo mogła je upoważnić do przejęcia zwierzchnictwa nad armią europejską. Woj- sko miało sobie liczyć 40 narodowych dywizji, po 13 tys. jednakowo umundurowanych żołnierzy każda.

ewo miała posiadać strukturę instytucjonalną na wzór ewws – z Komisją, Radą Ministrów, Zgroma- dzeniem i Trybunałem.

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Obronną podpisany został 27 maja 1952 r. w Paryżu przez Francję, rfn, Włochy, Belgię, Holandię i Luk- semburg. Został ratyfikowany przez rfn i państwa Beneluksu, jednak upadł, gdyż francuskie Zgroma- dzenie Narodowe odmówiło jego przyjęcia. 30 sierp- nia 1954 r. niższa izba parlamentu francuskiego gło- sami komunistów, gaullistów, części socjalistów i libe- rałów usunęła z dziennego porządku obrad debatę nad ustawą ratyfikacyjną. Było to jednoznaczne z rezy- gnacją Francji z ratyfikacji traktatu. Przyczyną od- rzucenia debaty był fakt, że od 1952 r. francuscy naukowcy prowadzili bardzo zaawansowane badania nad bronią atomową. Rząd Francji obawiał się, że jeś-li wejdzie w posiadanie broni atomowej, będzie mu-siał podzielić się nią z pozostałymi państwami człon- kowskimi ewo, w tym także z Niemcami, co ozna- czałoby uzyskanie efektu zupełnie odmiennego od za- łożonego. Decydujący w tym przypadku był również układ sił politycznych we Francji, niekorzystny dla zwolenników integracji europejskiej, z przewagą rzeczników francuskiej suwerenności i oponentów uzbrojenia Niemiec.

Z próbą utworzenia ewo wiąże się jeszcze jeden projekt, który również nie doszedł do skutku. Rów- nolegle do jednoczenia armii zdawano sobie sprawę z konieczności roztoczenia nad nią demokratycznej kontroli. W tym celu państwa-sygnatariusze traktatu z Paryża podjęły działania zmierzające do stworzenia kolejnej organizacji. W 1952 r. Robert Schuman, mini- ster spraw zagranicznych Francji zgłosił projekt usta-nowienia Europejskiej Wspólnoty Politycznej (ewp). Inicjatywą Schumanna zajęła się komisja konsty- tucyjna Wspólnego Zgromadzenia ewws, której szefem został Niemiec – Heinrich von Brentano. 10 marca 1953 r. komisja konstytucyjna przedłożyła, a Wspólne Zgromadzenie zatwierdziło projekt trak- tatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (we), bo taką nazwę nadano ewp. Po dwóch latach od wejścia w życie tego traktatu Wspólnota miała

„wchłonąć” ewws i ewo. Projekt traktatu o ewp był prawnie powiązany z traktatem o ewo. W momencie, gdy ten ostatni nie został ratyfikowany przez Francję i upadł, równocześnie stało się to samo z traktatem o ewp, w efekcie czego nigdy nie uzyskał on mocy obowiązującej. Projekt traktatu o Wspólnocie miał mimo wszystko bardzo duże znaczenie polityczne. Aż do dnia dzisiejszego jest on bowiem powszechnie uznawany za pierwszy realny projekt konstytucji europejskiej. //

René Pleven15.04.1901 - 13.01.1993

Zuzanna Halkiewicz

Page 10: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

10

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Powstanie i ekspansja terytorialna Państwa Islamskiego uświadomiły Europie, że zapomniany motyw religijny wciąż odgrywa istotną rolę w kształtowaniu międzynarodowej sceny politycznej. Na czym polega ta rola, skąd czerpie swą siłę fundamentalizm muzułmański, oraz czy grozi nam islamizacja Europy? – na te i inne pytania odpowiada dr hab. Aleksander Głogowski.

dr. hab. Aleksandra Głogowskiego15 pytań do...

ARENA: Wojna na tle religijnym wydawała się być dotąd reliktem przeszłości. Czy Unia Europejska nie znalazła się przypadkiem w sytuacji, do której jest kompletnie nieprzygotowana?

dr hab. Aleksander Głogowski: Na początku nale- żałoby doprecyzować, czy Unia Europejska sama w sobie jest strukturą religijną? Aktualnie możemy mieć bowiem do czynienia z osobliwym konfliktem struktury religijnej ze strukturą świecką. Po stronie Unii Europejskiej aktualnie nie dostrzegamy żadnego religijnego charakteru. Poszukiwania pierwiastka reli- gijnego należałoby raczej skoncentrować wokół poli- tyki Stanów Zjednoczonych. Sam prezydent Bush użył kategorii „krucjaty przeciwko terroryzmowi”, co było nie tyle intencjonalną, co raczej emocjonalną aluzją do doświadczeń epoki średniowiecza. Niektórzy ba-dacze twierdzą, że właśnie dzięki temu stwierdzeniu strona przeciwna zyskała argument do walki przeciw- ko Zachodowi. Innymi słowy, odpowiedzią na kru- cjatę stał się dżihad. Historycznie rzecz ujmując, są to dwie strony tej samej monety. Wracając na grunt Unii Europejskiej, trudno jest mi sobie wyobrazić sytuację, kiedy głoszący skrajną niemal świeckość Francuzi akceptowaliby uczestnictwo Republiki Fran- cuskiej w wojnie stricte religijnej.

Jednak czynnik religijny w Unii Europejskiej wciąż przybiera na sile. Przykładem niech będzie policja muzułmańska egzekwująca zasady szariatu na ulicach niemieckiego Wuppertalu.

Unia Europejska niewątpliwie wyewoluowała ze struk- tury odwołującej się ściśle do wartości chrześcijań- skich. Katolicka nauka społeczna jasno przyświecała celom francuskich oraz niemieckich polityków, którzy

– swoją drogą – dziś są kandydatami na ołtarze. Mamy jednak do czynienia z Europą indyferentną. Rodzi się w tym miejscu pytanie: czy indyferentna religijnie Europa jest w stanie skutecznie przeciwstawić się sil-nie zmotywowanemu religijnie przeciwnikowi, jakim jest radykalizm islamski? Przywołać można w tym miejscu przykład ludowego radykalizmu i przypadek Danii, gdzie w jednej z gmin – kolokwialnie mówiąc

– odwołano Boże Narodzenie. Wprawdzie chodziło wówczas tylko o powstrzymanie się od umieszczania tradycyjnych ozdób świątecznych w przestrzeni pu- blicznej, ale już taka sytuacja powinna sprowokować Europę do próby odnalezienia swoich korzeni. Unia w dalszym ciągu powinna się do nich odwoływać, aby zachować pewien punkt odniesienia dla dalsze-go rozwoju. Bez tych odniesień wyraźnie odczuwalny jest brak wspólnego europejskiego mianownika.

Wystarczą karty do głosowania

Dziś nie ma dekoracji świątecznych, jutro będzie przymusowy post w Ramadanie. Cywilizacja europejska odżegnując się od swoich korzeni zboczyła na manowce.“

15 pytań do dr. hab. Aleksandra Głogowskiego

Page 11: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej 11

Winna jest demokracja?

Co oznacza demokracja? Demokracja oznacza władzę w ręku większości. Przykład duńskiej gminy pokazuje, że demokracja rzeczywiście działa. Dziś nie ma de-koracji świątecznych, jutro będzie przymusowy post w Ramadanie. Czekam z niecierpliwością, kiedy zabro- niony będzie udział w niemuzułmańskich obrzędach religijnych. Cywilizacja europejska odżegnując się od swych korzeni zboczyła na manowce. Warto jest mó- wić o powrocie na właściwą drogę. Otwartym pozo- staje tylko pytanie, czy elity wychowane w atmosferze rewolucji lat 60. są do tego mentalnie przygotowane?

Gdy na pierwszych stronach niemieckich gazet królował konflikt w Syrii oraz kwestia Państwa Islamskiego, polskie serwisy informacyjne nie mogły oderwać wzroku od kryzysu na Ukrainie. Czy zagrożenie ze strony islamu nie dotyczy Polski?

Oczywiście, dla opinii publicznej najbardziej intere- sujące są wydarzenia rozgrywające się w bezpośred- niej bliskości. Bardziej niepokojący jest brak zain- teresowania tematem wśród elity intelektualnej. Obo- jętna postawa społeczeństwa jest z kolei jak najbar- dziej zrozumiała. Ze względu na dziedzictwo komuni- styczne oraz specyficzną sytuację gospodarczą, Polska nie prowadziła i w dalszym ciągu nie prowadzi glo- balnej polityki zagranicznej. Aktualnie nie posiada- my z Syrią innych kontaktów, aniżeli turystyczne. Współpraca gospodarcza, począwszy od 1989 r. stop- niowo wygasła. Tymczasem za naszą zachodnią gra- nicą cała sytuacja przedstawia się w zupełnie innym świetle. Z jednej strony mamy do czynienia z rene- sansem mocarstwowych aspiracji Niemiec, Francji oraz Wielkiej Brytanii. Z drugiej zaś strony nie można pominąć wpływu diaspory muzułmańskiej na kształt debaty publicznej w tych krajach. Spójrzmy na syryj- skich imigrantów – temat wojny na Bliskim Wscho-dzie jest witalny, ponieważ odnosi się do ich rodzin oraz kraju, z którym w jakiś sposób się utożsamiają.

Diaspora muzułmańska zamieszkująca Polskę jest stosunkowo nieliczna. Rozmaite źródła szacują jej wielkość na 15-30 tys. osób, nie wykazujących agresywnej postawy społecznej. Czy istnieje ryzyko, że napływ muzułmańskich imigrantów przyczyni się do rozbudzenia idei islamu wojującego?

Po pierwsze musimy zauważyć, że Islam w Polsce jest niejednorodny. Po jednej stronie mamy Tatarów, którzy funkcjonują w społeczeństwie polskim już od wielu stuleci, czego przykładem niech będzie bitwa pod Grunwaldem, czy chociażby kwestia osadnic-twa opisana przez Henryka Sienkiewicza na kartach

„Pana Wołodyjowskiego”. Ci muzułmanie są silnie zasymilowani, nawet pod względem praktyk religij- nych. Stosunek Tatarów do kwestii postu, składania ofiar, czy spożywania alkoholu jest daleki od orto- doksyjnego. Nawet wśród modernistycznych wy- znawców islamu Tatarzy postrzegani są jako swojego rodzaju sekta. Niekwestionowany jest ich związek z polskością, dlatego też próby infiltracji tego środo- wiska przez radykałów całkowicie spaliły na panewce. Owszem, odnotowano próby opłacania studiów na Al-Azharze*, jednak osoby powracające z stamtąd w roli muzułmańskich misjonarzy były szybko spro- wadzane na ziemię przez członków swojej wspólnoty. Można stwierdzić, że wspólnota tatarska jest obecnie całkowicie immunizowana na radykalizm. Widać to doskonale na przykładzie czerwcowych aktów wan-dalizmu, kiedy to u progu Ramadanu nieznani spraw-cy zdewastowali meczet w Kruszynianach. Podyk-towana zdrowym rozsądkiem reakcja muzułmanów ograniczyła się do podkreślania ich związku z Polską, co przyznały również środowiska narodowe, odcina-jąc się od obraźliwych rysunków oraz ich autorów. Po drugiej stronie mamy jednak rosnącą społeczność tzw. „nowych” muzułmanów, która składa się w dużej mierze z imigrantów oraz konwertytów. Polska, z racji swojego położenia przed 1989 r., otwarta była na imi-grację muzułmańską z państw związanych z blokiem wschodnim. Naturalnie na studia do Polski wysyłano wówczas osoby wywodzące się ze społecznego esta- blishmentu takich państw, jak Irak czy Libia. Nie wy- nosiły one z domu silnych tradycji religijnych, a wręcz odcinały się od nich z przyczyn ideologicznych. Szcze- gólną uwagę należy tu poświęcić młodemu pokole- niu, zadając pytanie, czy na gruncie polskim możliwe są procesy obserwowane za naszą zachodnią grani- cą? Co przyniesie ewentualna imigracja? Trudno jest przewidywać. Odwołując się do metody heurystycznej można co najwyżej stwierdzić, że skoro islam przybrał charakter wojujący w Niemczech, Francji i Wielkiej Brytanii, to może się tak stać również nad Wisłą.

* Al-Azhar – muzułmańska uczelnia teologiczna (medresa) usytuowana w Kairze. Kształci m.in. muzułmańskich misjonarzy.

Skoro islam przybrał charakter wojujący w Niemczech, Francji i Wielkiej Brytanii, to może się tak stać również nad Wisłą.“

Adam Krzykowski

Page 12: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

12

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Obserwujemy całkowitą degenerację ustroju na terytorium, do którego prawa rości sobie Państwo Islamskie. Czy rozciągnięcie jego jurysdykcji na państwa uznawane dotychczas za upadłe może przyczynić się do ustabilizowania sytuacji geopolitycznej na Bliskim Wschodzie?

Przywołam w tym miejscu sytuację w Afganistanie, który wpadł w ręce talibów. Stosując ponownie me- todę heurystyczną możemy stwierdzić, że niewątpli- wie Państwo Islamskie może pełnić stabilizującą rolę w regionie Bliskiego Wschodu. Musimy jednak przy-jąć zastrzeżenie, o jaką stabilizację chodzi nam – ze-wnętrznym obserwatorom, a jakiej stabilizacji pragną ludzie zamieszkujący konkretne terytorium. Przykład Afganistanu wskazał dwie płaszczyzny rozważań nad stabilizacją w regionie. Punktem wyjścia jest stabili-zacja funkcjonalna – stabilizacja dnia codziennego. Jeżeli wyobrazimy sobie życie człowieka w warunkach przedstawionych przez Hobbesa, gdzie każdy walczy z każdym, to nawet drakoński porządek wydaje się być lepszy od stanu natury. Wówczas ludzie witają z otwartymi ramionami jakąkolwiek władzę noszącą znamiona suwerenności. Problem zaczyna się dopie-ro, gdy władza ta staje się zagrożeniem dla przecięt-nego człowieka. I nie mówię tu tylko o muzułmanach. Problem ten dotyka w szczególności ludzi nie będą-cych muzułmanami, lub nie uznawanych za takowych przez rządzący establishment.

Nieuchronnie wkraczamy na obszar antagonizmu, który poróżnił szyitów z sunnitami. Czy na Bliskim Wschodzie istnieje aktualnie siła zdolna skutecznie przeciwstawić się ekspansjonistycznym dążeniom Państwa Islamskiego?

Naturalnym wrogiem Państwa Islamskiego, ze wzglę-du na swą przynależność konfesyjną, jest Iran. Mu-simy zdawać sobie sprawę, że szyici irańscy poczuwa-ją się do odpowiedzialności za całą wspólnotę szyicką na świecie. Ponadto musimy wziąć pod uwagę trady-cyjne myślenie o tzw. „rządzie dusz” nad wspólnotą muzułmańską w ogóle, sięgające czasów rozłamu i po- wstania nurtu szyickiego, co wiąże się z kwestią suk-cesji po proroku Muhammadzie. Pod tym względem Iran jest więc nie tylko naturalnym wrogiem Państwa Islamskiego, ale także naturalnym sojusznikiem każ-dego, kto zechce z tym państwem podjąć walkę.Sojuszników do pewnego stopnia poszukiwać można również wśród głów poszczególnych państw muzuł- mańskich. Ostateczne ambicje Państwa Islamskiego w kwestii rozciągłości terytorialnej w dalszym ciągu pozostają niedookreślone. Sięgnięcie przez Abu Bakr al-Bagdadiego po tytuł kalifa wskazywać może na

nieco megalomański plan panowania nad całym świa- tem islamu, a być może nawet dalej. Skoro tak, to teoretycznie może on dążyć do obalenia monarchii panujących w Arabii Saudyjskiej, Bahrajnie, Kuwejcie i kolejnych państwach położonych na drodze jego eks- pansji. Tradycyjni przywódcy automatycznie staną się wówczas przeciwnikiem Państwa Islamskiego. Nie chcę w tym miejscu przeczyć tezie, iż w samej Arabii Saudyjskiej znajdują się osoby finansujące działalność Państwa Islamskiego. Arabia Saudyjska jest wszak państwem bardzo heterogenicznym. Sporo jest śro-dowisk pozostających w bezpośredniej opozycji do króla, również pośród jego najbliższej rodziny.

Możemy wobec tego spodziewać się dalszego zacieśniania współpracy Stanów Zjednoczonych z tradycyjnymi monarchiami?

Zdecydowanie tak. Tradycja współpracy sięga już cza- sów zimnej wojny, kiedy Amerykanie pomagali mo- narchom w ich działalności przeciwko świeckim pań- stwom wspieranym przez Związek Radziecki. Para- dygmat ten może aktualnie powrócić. Pewną rolę odgrywa także czynnik rosyjski – wizyty rosyjskich dyplomatów w Arabii Saudyjskiej i innych państwach arabskich świadczą o tym, że zagrożenie ze strony radykałów jest odczuwane również przez Moskwę. Wracając jednak do Amerykanów – otwartą pozostaje kwestia współpracy z Iranem. W Waszyngtonie wciąż istnieje bariera psychologiczna przed współpracą z państwem określanym przez Busha jako zbójeckie. Jest to państwo, które przy stanowczym sprzeciwie Stanów Zjednoczonych rozwija swój własny program nuklearny. Czy będziemy świadkami odrodzenia się w Stanach Zjednoczonych realizmu politycznego? Niestety wiele wskazuje na to, że Amerykanie jeszcze długo obstawać będą przy programowym, idealistycz- nym zwalczaniu Iranu metodami gospodarczymi w oczekiwaniu na rychły jego upadek.

Jeśli mowa o programie nuklearnym, kiedy Państwo Islamskie – jako pospolite ruszenie muzułmańskich radykałów – uzyska dostęp do broni jądrowej?

Obecnie technologia nuklearna staje się relatywnie tania. Już niewielkim nakładem finansowym uzyskać można dostęp do rozwiązań, jakimi dysponuje Iran, czy Pakistan. Paradoksalnie przeszkodą może się oka-zać dostęp do sporego rozmiaru działki, gdzie tego ty- pu instalacja mogłaby powstawać. Biorąc pod uwagę panowanie w powietrzu sił Stanów Zjednoczonych oraz nato, nuklearny projekt Państwa Islamskiego pozostaje niemożliwy do zrealizowania, gdyż insta- lacja taka zostałaby natychmiast namierzona i znisz-

15 pytań do dr. hab. Aleksandra Głogowskiego

Page 13: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

13nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

czona. Mówiąc krótko: Państwo Is- lamskie nie powinno rozpocząć prac polegających na wzbogacaniu rud uranowych oraz produkcji głowic nu- klearnych dopóty, dopóki nie uda się pozyskać jakiegoś zewnętrznego pro- tektora zdolnego zapobiec atakom z powietrza. Czym innym pozostaje jednak zakup go- towej głowicy. Aż strach pomyśleć jak dalej potoczył-by się dżihad.

Kto na obecnej arenie międzynarodowej jest potencjalnym protektorem Państwa Islamskiego?

Na chwilę obecną trudno jest mi sobie wyobrazić taką sytuację, ponieważ Państwo Islamskie zewsząd oto-czone jest przeciwnikami. Nie wierzę, by Federacja Rosyjska, nawet w skrajnym poczuciu zagrożenia ze strony Zachodu, zdecydowała się wejść w sojusz z ra-dykalnymi islamistami, kiedy w samych jej granicach islam jest postrzegany jako rodzące się zagrożenie. Federacja Rosyjska po wejściu w sojusz z Państwem Islamskim od samego początku musiałaby się zmagać z aktywizacją takich zjawisk, jak proponowany Ka-lifat Kaukazu, czy też Islamski Ruch Wschodniego Turkiestanu dążący do islamizacji Azji Centralnej. Rosjanie musieliby zupełnie zapomnieć naukę Lenina o sznurze, który kupili od kapitalistów, by ich później na nim powiesić.

Jak polityka bezpieczeństwa państw Unii Europejskiej wpływa na zagrożenie terrorystyczne? Co może ewentualnie stać się bezpośrednią przyczyną ataku terrorystycznego?

Odpowiedź na to pytanie wymaga poruszenia wielu wątków. Musimy przyjąć, że polityka jest do pewne-go stopnia racjonalna. Pamiętajmy jednak, że racjo-nalność ludzi podatnych na indoktrynację jest dość specyficzna. Pierwszym zarzewiem ewentualnego konfliktu może być polityka prowadzona przez po- szczególne państwa należące do Unii Europejskiej. Dosyć powszechna staje się aktualnie tendencja do eliminowania chust z przestrzeni publicznej, co wi- dzimy na przykładzie Francji czy Belgii. Radykało- wie postrzegają tę politykę jako naruszenie ich podstawowych praw, jako gwałt zadany obyczajo-wi zasłaniania twarzy przed wzrokiem mężczyzn.Po drugie, należy wziąć pod uwagę sposób po- strzegania Europy jako całości przez radykalnych muzułmanów. Zachodnia cywilizacja niekoniecz- nie musi być dziś utożsamiana z ostoją chrześci-jaństwa. Aktualnie możemy mówić o Europie, jako źródle znienawidzonego ateizmu dążącego do wypar-

Jeżeli tylko zaistnieje potrzeba, determinacja i chęć podlana pewną dozą euforii, to już wkrótce dzienniki i kanały informacyjne ponownie wypełnią się relacjami na temat kolejnego zamachu terrorystycznego. “

Adam Krzykowski

fot.: Aneta Semik/Robert Staniek

Page 14: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

14

cia wszystkich religii. Konsekwencją tego stanu rze- czy są niedawne demonstracje przeciwko polityce Françoisa Hollande’a, kiedy to Pola Elizejskie wy- pełniły się chrześcijanami i muzułmanami solidar- nie protestującymi przeciwko ultraliberalnym po- mysłom nowego wówczas prezydenta Republiki Francuskiej. Tego rodzaju obrazy stanowią dosko- nałą pożywkę dla świadomości radykalnych muzuł- manów pokazując, że państwa europejskie są bez- bożne, a więc szkodzą ich systemowi wartości. Po trzecie, zaangażowanie w działania zbrojne prze- ciwko takim bytom, jak Państwo Islamskie, przyzwo- lenie na obalenie prezydenta Mursiego, artykuły pra-sowe atakujące Bractwo Muzułmańskie, czy wreszcie osławione karykatury proroka Muhammada kreują wizerunek Zachodu jako wroga islamu, a jak wiado- mo, z wrogiem należy walczyć. Skoro zaś nie można walczyć metodami tradycyjnymi, radykalni muzuł- manie uciekają się do metod asymetrycznych, w tym także do aktów terroru.

Musimy pogodzić się z nieuchronnością zamachów terrorystycznych?

Zamachy terrorystyczne miały już miejsce, dlaczego zatem nie mogłyby się powtórzyć, skoro ta metoda okazała się skuteczna? Naturalnie Zachód wykorzy- stując siły policji i służb specjalnych robi wszystko aby tylko się przed terroryzmem uchronić. Na przestrze-ni minionych lat obserwujemy jednak w tej materii pewną ewolucję. Skoro służbom specjalnym udaje się z powodzeniem rozpracować plany dużych zamachów,

to terroryści koncentrują się na małych, praktycznie niewykrywalnych operacjach. Nie posiadamy niestety dostępu do pełnej bazy danych na temat zamachów terrorystycznych udaremnionych w zarodku, albo- wiem wszelkie wrażliwe informacje pozostają ścisłą tajemnicą na każdym etapie śledztwa. Opinia pu- bliczna jest natomiast karmiona doniesieniami na temat indywidualnych aktów terroru, czyli – innymi słowy – mordowania niewinnych ludzi na ulicy. Doskonale pamiętamy zabójstwo brytyjskiego żoł- nierza w Londynie, czy pozbawienie głowy pew- nej kobiety znanej ze swego czynnego udziału w ży- ciu jednej z parafii anglikańskich. Spoglądając sze- rzej – egzekucja kanadyjskiego żołnierza w Ottawie i usiłowanie dokonania zamachu na tamtejszy parla- ment pokazują dobitnie, że dla chcącego nic trudnego. Jeżeli tylko zaistnieje potrzeba, determinacja i chęć podlana pewną dozą euforii, to już wkrótce dzienniki i kanały informacyjne ponownie wypełnią się re- lacjami na temat kolejnego zamachu terrorystycz- nego. Jedyną niewiadomą pozostaje miejsce i skala.

Ewolucja strategii terrorystów – od spektakularnych zamachów w stronę niemożliwych do wykrycia, precyzyjnie wyreżyserowanych incydentów – jest istotną płaszczyzną rozważań nad zjawiskiem terroryzmu. Za każdą operacją stoi jednak człowiek. Jak zmieniają się kierunki pozyskiwania zasobów ludzkich na potrzeby organizacji terrorystycznych?

Przykład obywateli francuskich walczących w szere- gach Państwa Islamskiego uświadamia nam istnienie

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

15 pytań do dr. hab. Aleksandra Głogowskiegofo

t.: A

neta

Sem

ik/R

ober

t Sta

niek

/flic

kr.c

om

Page 15: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

pewnego niebezpiecznego zjawiska, jakim jest kształ- cenie urodzonych w Europie muzułmanów na uczel-niach nie kryjących swojego radykalnego charakteru. Wątpliwe, by osoby te po powrocie na Stary Konty- nent dostępowały jakiegoś cudownego nawrócenia. Zapewnienia premiera Davida Camerona o możliwo- ści bezpiecznego powrotu na Wyspy Brytyjskie wy- dają się być zagraniem pod publiczkę. Muzułmanie wykształceni na Bliskim Wschodzie występować będą bowiem w roli bohaterów wojennych, a nie skru- szonych uciekinierów powracających w worku pokut-nym do macierzy brytyjskiej.

Koncentrując się na owocach działalności islamskich radykałów, częstokroć zapominamy o jej korzeniach. Czyje ręce formują przyszłych zamachowców?

Odpowiadając na to pytanie chciałbym zwrócić uwagę na kaznodziejów, którzy po zdobyciu wykształcenia na Bliskim Wschodzie lub w Pakistanie formują du- chowo młodych muzułmanów mieszkających na Za- chodzie. Przykładem jest chociażby Abu Qutada ska- zany w Jordanii zaocznie na karę śmierci za spisko- wanie przeciwko królowi. Uciekł on do Wielkiej Bry-tanii gdzie uzyskał status uchodźcy politycznego. Zna-ny jest ze swoich radykalnych kazań, w których nie waha się nawet podważać legitymacji państwowości brytyjskiej. Aktualnie Wielka Brytania ma wobec tego człowieka związane ręce, ponieważ – zgodnie z euro- pejską konwencją praw człowieka – nie można wydać go stronie jordańskiej, gdzie grozi mu kara śmierci. Również na terenie Wielkiej Brytanii brak jest sku-

tecznych narzędzi służących powstrzymaniu jego działalności, gdyż korzystna on z konstytucyjnej wol- ności słowa. Tym sposobem Abu Qutada podburza młodych muzułmanów, a także konwertytów. Mu- simy bowiem pamiętać, że zagrożenie ze strony fundamentalistów pozbawione jest kontekstu raso- wego, czy etnicznego. Doszukując się źródeł funda- mentalizmu nie możemy ograniczać się wyłącznie do Arabów, czy Pakistańczyków. Palącym proble- mem stają się dziś właśnie konwertyci, którzy wsku- tek wykorzenienia pewnych chrześcijańskich wartości zarówno z życia prywatnego, jak i sfery publicznej odczuwają swoistą pustkę duchową. Poszukując odwołania do absolutu trafiają oni w ręce radykal- nych środowisk muzułmańskich, które otwarcie na- wołują do przemocy. Ludzie tacy, jak to bywa z neo- fitami, lubią wykonywać ów jeden krok za daleko.

Czy grozi nam islamizacja Europy?

Osobiście nie przepadam za tego typu wybieganiem w przyszłość, ale rozważając taką ewentualność na- leży zadać pytanie: w jakim celu mordować chrześci- jan? Demografia działa sama za siebie. Jestem w sta- nie wyobrazić sobie sytuację, kiedy w kolejnych pań- stwach europejskich większość w wyborach zdobędą partie wzywające do ustanowienia szariatu. Muzuł- manie nie będą wówczas potrzebowali nożowników, ludzi obwieszonych bombami czy kolejnego Osamy bin Ladena. Wystarczą im karty do głosowania.

Rozmawiał: Adam Krzykowski

15nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Adam Krzykowski

Page 16: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

16

Projekt EcoGrida bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej

Nadia Gubernatdr hab. Tomasz Młynarski

tekst: recenzja naukowa:

INSPIRACJE

Trwający aktualnie konflikt na Ukrainie rozwiał nadzieję wielu państw na długotrwały pokój w Europie i zmusił do refleksji, czy są one przygotowane do zapewnienia sobie bezpieczeństwa w perspektywie tak radykalnej zmiany na arenie międzynarodowej. Wnioski nie prezentują się niestety zbyt optymistycznie – współczesne państwa są od siebie na tyle zależne, że destabilizacja w jednym regionie powoduje katastrofalne skutki w innych. Nieprzewidywalna polityka Federacji Rosyjskiej zmusiła zatem Komisję Europejską do podjęcia działań w celu sformułowania nowej strategii w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej (UE). W komunikacie z dnia 28 maja 2014 r. w celu zwiększenia bezpieczeństwa w dłuższej perspektywie UE proponuje następujące rozwiązania1:

// dywersyfikację dostawców gazu (warto podkreślić, że w 2013 r. ponad 90% gazu importowanego przez UE pochodziło tylko z czterech krajów, w tym aż 39% z Rosji!), // oszczędzanie energii i ulepszenie infrastruktury, a dzięki temu znaczne zwiększenie efektywności jej wykorzystania,// zakończenie procesu tworzenia wewnętrznego rynku energii,// wykorzystanie własnych zasobów energetycznych UE, między innymi dzięki zwiększeniu dostaw ze źródeł odnawialnych.

Szczególnie ostatni postulat znajduje aprobatę wielu środowisk i wpisuje się w modną współcześnie retorykę dotyczącą ochrony środowiska. Czy UE dysponuje jednak technologiami, które zaspokoją potrzeby mieszkańców? Jak szybko można spodziewać się zielonej rewolucji energetycznej? Czy rzeczywiście jest ona w stanie zapewnić bezpieczeństwo energetyczne państwom członkowskim? Aby odpowiedzieć na te pytania, warto prześledzić rozwój2 odnawialnych źródeł energii (OZE) i przyjrzeć się jednemu z ostatnich osiągnięć naukowców – projektowi EcoGrid.

Odnawialne źródła energii – trend we współczesnej polityce energetycznejOd czasów rewolucji naukowo-technicznej w xix w. można zaobserwować ciągły wzrost zużycia energii. Szacuje się, że ludzkość zużyła już około 500 mld tpu (ton paliwa umownego), z czego 2/3 przypada na ostat- nie stulecie3. Wraz ze zwiększeniem zużycia energii zaczęto poszukiwać również jej nowych źródeł – po- czątkowo najbardziej popularne torf i drewno zastą- piły węgiel, ropa, gaz i w końcu, wraz z rozwojem energii atomowej, uran. Jednakże w ostatnim czasie zaczęto zwracać uwagę na wady tego sposobu otrzy- mywania energii. Co więcej, wady te budzą silne emo- cje w związku z ich rozpropagowaniem przez środ- ki masowego przekazu oraz środowisko działaczy eko- logicznych. Liczne raporty dotyczące zmian klima- tu, stopnia zanieczyszczenia środowiska naturalnego, wpływ organizacji ekologicznych na sposób prowadze-

nia polityki globalnej oraz większa świadomość spo- łeczna są powodem poszukiwania alternatywnych źró- deł energii. Dodatkowo doniesienia naukowców doty- czące kurczących się zapasów naturalnych zasobów ziemskich budzą niepokój i troskę o los przyszłych po- koleń. Przedstawiona powyżej sytuacja wymaga pod- jęcia zdecydowanych środków i jest realizowana mię- dzy innymi przez eliminację nieefektywnych i energo- chłonnych technologii produkcji, wdrażanie nowych niekonwencjonalnych źródeł energii, ograniczanie strat ciepła między innymi w budownictwie oraz, co współcześnie wydaje się szczególnie niewykonalne, rozpropagowanie ekologicznego stylu życia4.

Społeczeństwo krajów rozwiniętych, przyzwycza- jone do wysokiego standardu życia, nie wyobraża sobie egzystencji bez wszelkiego rodzaju udogodnień, które wymagają ogromnych nakładów energii. Trzeba było zatem opracować inny scenariusz – czy zamiast cią- głych ograniczeń i zmiany dotychczasowych przyzwy-czajeń można wyprodukować w sposób nieszkodliwy

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej

Page 17: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

17

dla środowiska wystarczającą ilość energii? Na wyspie Bornholm postanowiono podjąć to wyzwanie.

Bornholm – poligon energetyczny dla świata

Bornholm jest niewielką duńską wyspą na Morzu Bałtyckim, znaną z festynu Folkemødet. Impreza ta ma umożliwić nieskrępowaną wymianę myśli i opinii między mieszkańcami, przedsiębiorcami a polityka-mi. O stopniu popularności może również świadczyć fakt, że do Allinge-Sandvig, gdzie festiwal się odbywa, przyjeżdża około 60 tys. osób (dla porównania – po- pulacja całej wyspy wynosi mniej więcej 40 tys.)5.

Szczególne zainteresowanie na festiwalu w ubie- głym roku budziło stanowisko firmy Østkraft – jedy- nego dostawcy energii elektrycznej na wyspie. To wła- śnie ta firma przystąpiła do projektu EcoGrid i uczy- niła z Bornholmu teren doświadczalny dla całego świa- ta. Jak twierdzi szefowa projektu Østkraft: „To ekspe- ryment w równym stopniu techniczny, co społeczny. I ważny dla całej Danii. Ma pokazać, czy można znacz- nie ograniczyć zużycie energii i czerpać ją wyłącznie ze źródeł odnawialnych, wiodąc przy tym normalne, wygodne życie”6. Naukowcy koordynujący test mają ocenić skuteczność działania projektu w domach zwy- czajnych duńskich rodzin. Co najważniejsze, to właśnie ich opinia będzie najistotniejszym kryterium oceny.

Dlaczego jednak wybrano właśnie Bornholm, a nie teren znajdujący się na kontynencie? Po pierwsze, wyspa nie ma żadnych własnych zasobów energii kon- wencjonalnej – jest całkowicie zdana na dostawę z ze- wnątrz. Jej powierzchnia (niezbyt duża, ale też nie za mała) pozwala na skuteczną kontrolę eksperymentu. Co jednak najważniejsze, jeszcze przed przystąpie-niem do projektu ponad połowa prądu pochodziła z odnawialnych źródeł i na wyspie znajdowała się już znaczna część potrzebnej infrastruktury. Należy również pamiętać, że Dania ma ambitny plan całko- witego zastąpienia do 2050 r. energii konwencjonalnej potrzebnej do produkcji prądu, ciepła i paliw przez tę pochodzącą z oze. Władze chcą również do 2020 r. ograniczyć zużycie energii o 12%, równocześnie przy- spieszając tempo rozwoju gospodarczego! Brzmi nie- prawdopodobnie, ale nie wolno zapominać, że w cią- gu ostatniej dekady Dania pięciokrotnie zwiększyła eksport produktów i systemów oszczędzania energii lub jej wytwarzania ze źródeł odnawialnych, popra-wiając tym samym stan swojej gospodarki. Ponadto Duńczycy są gorliwymi entuzjastami zielonej energii, dlatego problem odpowiedniej reklamy i przekona-nia mieszkańców do wzięcia udziału we wszelkiego rodzaju projektach ekologicznych rozwiązuje się sam.

Odnawialne źródła energii a Unia Europejska

Projekty dotyczące sposobów oszczędzania ener- gii budzą jednak nie tylko zainteresowanie Duńczy- ków, ale również, jak na początku wspomniano, władz ue, wśród których znajduje się wielu entuzjastów zielonej energii. Już w Rezolucji Rady z 16 paździer- nika 1986 r. dotyczącej nowych celów Wspólnoty pojawiły się postulaty promocji oze, zaś w dekla- racji madryckiej z 1994 r. powiązano ochronę środo- wiska z rozwojem regionalnym, nadając jej tym samym nowy wymiar, który nie jest ograniczony jedynie do redukcji emisji spalin.

Kolejnym ważnym krokiem stało się uchwalenie przez Komisję w 1996 r. Zielonej Księgi: „Energia dla przyszłości – odnawialne źródła energii”. Była ona swoistym zaproszeniem do debaty na temat stra- tegii rozwoju oze i pozwoliła na ustalenie działania przedstawionego w Białej Księdze, która zalecała zwiększenie zużycia brutto tego rodzaju energii w ue do 12% przed upływem 2010 r. Różnorodne wyko-rzystanie energii odnawialnej na terenie państw człon-kowskich (od 1% do 25%) wskazywało również na potrzebę centralnego koordynowania tych kwestii.

Oprócz wydawania aktów prawnych, jak pierw- sza tego rodzaju dyrektywa 2001/77/ec Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 27 września 2001 r. w sprawie promocji na rynku wewnętrznym ener- gii elektrycznej produkowanej z oze, władze starają się czerpać z dorobku innych państw. Potwier- dzeniem zainteresowania tą materią była obecność ówczesnej unijnej komisarz ds. działań klimatycz- nych, Connie Hedegaard (byłej minister środowiska Danii) na debacie dotyczącej konsekwencji ekspery- mentu bornholmskiego na życie mieszkańców Danii w czasie trwania Folkemødet. Warto wspomnieć, że powodzenie pierwszych testów skłoniło naukowców z centrum badawczego ibm Zurich Research Labo- ratory do inwestycji w przedsięwzięcie. W między-czasie EcoGrid stał się również projektem unijnym7.

EcoGrid - jak to działa?

Mimo że aktualnie już co dziesiąty mieszkaniec wyspy jest odbiorcą prądu w ramach eksperymentu ekologicznego, pozyskanie takiej liczby chętnych wca- le nie okazało się proste. W celu przekonania scepty-ków zaprojektowano i udostępniono specjalny dom, Villa Smart. Są w nim urządzane cykliczne spotkania szkoleniowe, które mają na celu pokazać, iż uczest-nicy nie zapłacą więcej za prąd ani nie będą musieli zamieniać własnych sprzętów na inne, gorszej jakości.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Nadia Gubernat

Page 18: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

18

Gadżety produkowane przez firmy Siemens i kalifor- nijską Green-Wave Reality są bowiem bardzo zaawan- sowane technologicznie. Warto również podkreślić, że koszty sprzętu, montażu, a nawet usunięcia ewen-tualnej awarii pokrywa Østkraft.

Do sprawnego zarządzania EcoGrid potrzebnych jest kilka niewielkich urządzeń, które łatwo można wkomponować w wystrój mieszkania: licznik energii, włącznik ogrzewania elektrycznego oraz cyfrowy ter- mostat. Wszystkie trzy urządzenia komunikują się bez- przewodowo z automatycznym kontrolerem podłą- czonym do routera, który za pośrednictwem Internetu utrzymuje łączność z Østkraftem. Firma zaś może sa-modzielnie sterować na przykład przy ogrzewaniu. Mimo że brzmi to groźnie, do takiej sytuacji docho- dzi tylko w razie niedoboru prądu w sieci. Mieszkańcy też ustalają wcześniej podczas podpisywania indywi- dualnej umowy, poniżej ilu stopni nie może spaść temperatura – na przykład 19ºc. Dla osób bardzo oszczędnych można również ustalić limity ceny za prąd – w razie przekroczenia granicy automatycznie przechodzi się na tryb oszczędzania; cena zaś ustalana jest co 5 minut na podstawie bilansu popytu i podaży. Mieszkaniec może również zakazać wszelkiego rodza-ju ingerencji i zarządzać wszystkim sam, ale raczej trudno sobie to wyobrazić, więc uczestnicy projektu wybierają wygodniejszą wersję automatyczną.

Początkowo planowano w ten sposób sterować wszystkimi urządzeniami elektronicznymi: oświetle- niem, pralkami, telewizorem – niestety okazało się to niewykonalne, ponieważ nie ma jednego dla wszyst-kich urządzeń standardu komunikowania się z route- rem. Aktualnie przeprowadza się uproszczoną wer- sję eksperymentu, w którym kontroli poddane jest tylko ogrzewanie – bierze w nim udział 700 domów wyposażonych w pompy ciepła i 500 z ogrzewaniem elektrycznym. Jak twierdzi Andrzej Hołdys: „Symu-lacje wskazują, że dzięki takiemu wirtualnemu nadzo-rowi można o 10–15% ograniczyć konsumpcję energii zużywanej na ogrzewanie bez obniżenia komfortu ży-cia”8. Należy jednak pamiętać, że system ten sprawdza się tylko w domach z dobrą izolacją.

Kolejnym ciekawym rozwiązaniem jest możliwość ustawienia pozostałych sprzętów, na przykład pralek tak, aby uruchamiały się automatycznie, gdy cena prą- du jest najniższa. Tym samym pojedynczy konsumen- ci będą sami stabilizować cały system energii. Jest to niezwykle ważne w tak wietrznym rejonie jak Born-holm, gdzie przy wyjątkowo silnych prądach powietrz- nych trzeba zatrzymywać część turbin, aby nie wypro-dukować za dużo energii. Na ten moment ewentualne nadwyżki są przekazywane poprzez kabel do Szwecji. Jeżeli jednak Szwecja zrezygnowałaby z tej usługi, to jak twierdzi Jacob Østergaard z Danmarks Tekniske

Universitet w Lyngby pod Kopenhagą, „zacząłby się energetyczny rollercoaster”9. Østergaard, inicjator Eco-Grid, planuje zaangażować w projekt cały kraj. Pod-kreśla jednak niestabilność energii wiatrowej – przypo- mina, że kiedy w 2009 r. wyłączono do konserwacji kabel z Szwecją i wystąpiły spore kłopoty ze stabiliza- cją systemu, Bornholm pozbawiony możliwości po- życzki lub oddania części energii mógł wykorzystywać tylko 15% energii pochodzącej z turbin wiatrowych. Większy jej udział groziłby destabilizacją całej sieci, a nawet blackoutem. Jak widać, aby system był wy- dajny, potrzebna jest współpraca wielu podmiotów.

Współczesną niestabilność systemów można więc zniwelować na dwa sposoby:

• opracować technologię magazynowania zie- lonej energii,

• pozwolićnaingerencjęzzewnątrzisterowane zużycie energii tak, jak ma to miejsce w przypadku EcoGrid.

Dopuszczenie ingerencji, mimo że może budzić sprzeciw, oprócz wygody implikuje inne korzyści. Na przykład zachęca mieszkańców do samodzielne-go montowania miniturbin wiatrowych, zestawów solarnych i innych urządzeń, dzięki którym nadwyżkę wytworzonej energii można odsprzedać sąsiadom – w ten sposób mieszkańcy zarabiają, zaś koordynato- rzy systemu dysponują wirtualną elektrownią, której użyją w kryzysowych momentach.

Pierwsze zmiany pociągają za sobą następne – ele-mentem tworzącym symbiotyczny układ z turbinami wiatrowymi i ogniwami fotowoltaicznymi jest samo-chód elektryczny. Nad tym projektem pracują wspo- mniani wcześniej naukowcy ze szwajcarskiego ibm Zurich Research Laboratory. Pojazd ten pozwoliłyby na magazynowanie nadwyżek energii odnawialnej w swoich bateriach. Naukowcy opracowują aplikację na smartfony, tablety i komputery, dzięki której wła- ściciel pojazdu może decydować, kiedy samochód ma się ładować, a kiedy nie. W praktyce kierowca powi- nien móc odsprzedać w godzinach szczytu energię elektrowni – jeżeli pojazdy elektryczne staną się powszechnie używane, będzie to sytuacja korzystna dla obu stron.

Czy EcoGrid ma szansę w Polsce?

Jak widać, system EcoGrid sprawdza się na Born- holmie, a w przyszłości może nawet uda się go wpro- wadzić w całym kraju. Czy jednak powodzenie ta- kiego eksperymentu możliwe byłoby również w in- nych państwach, na przykład w Polsce? Aby odpowie- dzieć na to pytanie, należy się przyjrzeć dokładnie dostępnym w Polsce oze.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej

Page 19: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

19

Według ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne, oze rozumiemy jako „źródła wykorzy- stujące w procesie przetwarzania energię wiatru, pro- mieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozy- skiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także z biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowa- nych szczątek roślinnych i zwierzęcych”10.

Jak wcześniej wspomniano, państwa członkowskie ue kładą szczególny nacisk na ochronę środowiska i wykorzystanie oze, czego wyrazem jest planowane zwiększenie całkowitego zużycia tego rodzaju energii w ue do poziomu 27% do 2030 r., według nowej polityki klimatycznej wypracowanej na szczycie Rady Europejskiej w listopadzie 2014 r. Warto podkreślić, iż poziom ten będzie wiążący dla całej ue, a nie tylko dla poszczególnych państw członkowskich11. Polska w związku z obowiązującym ją okresem przejściowym ma do 2020 r. zwiększyć finalne zuży- cie oze do co najmniej 15%12.

Zadanie wydaje się dosyć trudne w realizacji, gdyż udział oze na terenie Polski wciąż utrzymuje się na poziomie około 9,5%13. Można więc zadać pytanie: dlaczego jest to wciąż tak słabo wykorzystany sposób otrzymywania energii?

W Polsce największą popularnością cieszy się, po- dobnie jak w Danii, energia wiatru. Energetyka wia- trowa wytwarza obecnie 3,7 gw mocy z 902 instala- cji (stan na 30 września 2014 r.)14. Analiza zjawiska zostanie przeprowadzona zatem na przykładzie tego rodzaju oze. Pod pojęciem „wiatr” rozumie się ruchy powietrza wynikające z rotacji kuli ziem- skiej, nierównomiernego nagrzewania przez Słońce dużych obszarów powierzchni Ziemi oraz zróżnico- wanej absorbcji promieniowania słonecznego przez ląd i morze. Ocenia się, że światowy potencjał ener- gii wiatru jest około 5 tys. razy większy niż ener- gia pozyskiwana łącznie ze spalania węgla15. Energia wiatru jest również najwcześniej, obok spalania drew-na, eksploatowaną przez człowieka energią odna- wialną. Wiatry wiejące nad lądem posiadają potencjał energetyczny o mocy 40 tw, gdy dla porównania po-tencjał śródlądowej energii wodnej nie przekracza 4 tw16. Niestety, mimo niewątpliwych zalet, ten spo- sób pozyskiwania energii posiada też sporo wad:

• mała gęstość energetyczna – oznacza to, że na 1 m2 przypada niewiele mocy wiatru,

• zmienność – wywołana jest cyrkulacją mas powietrza. Prędkość wiatru może mieć również cha- rakter cykliczny w wymiarze dobowym (najsilniej- szy wiatr wieje popołudniami, najmniejszą prędkość zaś osiąga zazwyczaj w nocy) oraz rocznym – na tere-nie Polski najsilniejszy wiatr występuje w okresach

jesienno-zimowym i wiosennym, najsłabszy latem,• nieprzewidywalność – turbulencje powodują

zmienność mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej,• brak możliwości transportu – energia jest

związana z miejscem występowania zasobów.Nie można również zapominać o niedogodno-

ściach, jakie wiążą się z elektrowniami wiatrowymi17:• zajmują wielkie przestrzenie – próbuje się

eliminować ten problem poprzez budowę ich w odle- głych, niedostępnych i nieużywanych miejscach,

• są bardzo hałaśliwe,• powodują zmiany w krajobrazie – liczne

kontrowersje związane z tak zwaną ustawą krajobra-zową ukazują rozmiar problemu18,

• stanowią niebezpieczeństwo dla ptactwa.Należy również pamiętać, że średnie prędkości

wiatru w Polsce wahają się pomiędzy 3,4 a 3,8 m/s. Granicą opłacalności eksploatacji małych turbin wia-trowych jest prędkość wiatru 4 m/s, zaś w przypadku elektrowni wiatrowych wartość ta wzrasta do 5,5 m/s. Dodatkowo siła wiatru nie jest taka sama w danych regionach Polski – najbardziej opłacalne wydaje się budowanie turbin na Pomorzu i w okolicach Suwałk, jednak nadmierna ich ilość budzi sprzeciw miesz-kańców oraz ekologów broniących ptaki morskie.

Według raportu „Energetyka wiatrowa w Polsce” Polska jest obok Hiszpanii jedynym państwem w ue, w którym zanotowano przyrost bezpośrednich in- westycji zagranicznych typu greenfield (w tym czasie w ue liczba takich projektów spadła o 23%). Moż- na jednak stwierdzić, że krajowi przedsiębiorcy nie wykorzystują konkurencyjności własnej gospodarki. W sektorze oze dominują głównie inwestorzy za-graniczni, którzy są zadowoleni z usług Polaków – aż 94% zadeklarowało, że po raz drugi zainwestowałoby w Polsce19. Skoro Polska jest uważana za jeden z naj- atrakcyjniejszych regionów do inwestycji w Europie Środkowo-Wschodniej, dlaczego rynek nie jest zdo- minowany przez rodzime przedsiębiorstwa?

Główne powody są dwa: koszty inwestycyjne i bariery psychologiczne. Mimo licznych dotacji ze strony rządu i ue, koszty są wciąż zbyt wysokie – do-datkowo pogłębia je brak odpowiedniej infrastruk- tury czy urządzeń, które należy sprowadzać z zagra- nicy. Brak również pieniędzy dla ośrodków nauko- wych, aby mogły rozwijać własne technologie, które spowodowałyby wzrost konkurencyjności rodzimych inwestorów. Ponadto wciąż operuje się nierzeczy-wistymi cenami konwencjonalnych paliw i energii z pominięciem kosztów ekologicznych oraz przezna- cza się spore subsydia właśnie na ich wydobycie. Nie dziwi zatem, że polscy przedsiębiorcy inwestują w oferty, które są sprawdzone i posiadają duże zaple- cze technologiczne.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Nadia Gubernat

Page 20: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

20

Niedostateczne wykorzystanie oze przez Polskę wiąże się również z wymienioną wcześniej barierą psy- chologiczną. Niejasność prawa i nowe, często ostatecz- nie nierealizowane projekty rządu wywołują frustra- cję i poczucie chaosu20. Brak dostatecznych informa- cji na temat nowych rozwiązań również nie budzi za- ufania zarówno wśród inwestorów, jak i potencjalnych klientów. Wątpliwe, aby w przypadku przeprowadze- nia eksperymentu EcoGrid na terenie Polski udało się znaleźć aż tylu chętnych do wzięcia w nim udziału. Projekt wydaje się również nieopłacalny ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury – przypomnijmy, że już przed rozpoczęciem eksperymentu Bornholm czerpał ponad połowę energii z turbin wiatrowych.

Gdy emocje opadną…

Jak widać, w Polsce do triumfu zielonej rewolucji energetycznej jest wciąż daleko. Może jednak lepiej sytuacja prezentuje się u proekologicznych sąsiadów, Niemców? Niestety odpowiedź jest negatywna – wciąż są oni głównym konsumentem węgla w Europie a w ostatnim czasie stali się, obok Wielkiej Bryta- nii, największym importerem czarnego złota z usa. Mimo ambitnego planu rządu Angeli Merkel z 2011 r., zakładającego zwiększenie udziału oze do 3/4 wyko-rzystywanej energii elektrycznej do 2050 r., aktualnie zużycie węgla, czyli najbardziej brudnego źródła

energii, rośnie21. Powodów takiego stanu rzeczy nale- ży doszukiwać się w kryzysie finansowym z 2008 r., kiedy ceny emisji znacznie się obniżyły i nie chcąc uzależniać się od importu gazu ziemnego, zwiększo-no import węgla z usa oraz otworzono zamknięte dotychczas kopalnie przy granicy z Polską. Inną przy-czyną była katastrofa w Fukushimie w 2011 r., kiedy postanowiono zamknąć równocześnie wszystkie elektrownie jądrowe w Niemczech. Niemcy twierdzą, iż jest to okres przejściowy i wkrótce zmienią czarną energetykę na zieloną. Kiedy będzie miało to miejsce? Niestety, tego nie wiadomo.

oze bez wątpienia są nieodzownym elementem budowania bezpieczeństwa energetycznego ue. Rozwój technologii, zainteresowanie polityków i przedsiębiorców pozwalają sądzić, iż państwa będą podążać w kierunku zielonej energetyki. Jednak entuzjazm środowisk ekologicznych, które twierdzą, iż w ciągu najbliższych lat oze zastąpią konwen- cjonalne źródła energii, należy ostudzić. Rewolucja energetyczna zazwyczaj przybiera w skali globalnej postać ewolucji. Jak twierdzi Vaclav Smil, przejście z jednego źródła energii na inne zajmuje dwa, trzy pokolenia, czyli około 50-70 lat22. Aktualnie najważ- niejszym zadaniem ue jest wytrwale podążać obraną polityką rozwoju – wtedy oze mają szansę w znacz- nym stopniu ograniczyć zależność energetyczną ue, wzmaciając jej pozycję na współczesnej arenie międzynarodowej. //

1 Komisja Europejska, Komunikat prasowy. Bezpieczeństwo energetyczne. Komisja przedstawia kompleksową strategię zwiększenia bezpieczeństwa dostaw, Bruksela, 28 maja 2014 r., IP/14/606.2 Zob. T. Młynarski, Francja w procesie uwspólnotowienia bezpieczeństwa energetycznego i polityki klimatycznej Unii Europejskiej, Kraków 2013.3 W. M. Lewandowski, Proekologiczne odnawialne źródła energii, Warszawa 2006, s. 21.4 Ibidem, s. 62.5, 6 A. Hołdys, Smartholm, „Wiedza i Życie” 2013, nr 8, s. 30–31.7 Strona internetowa EcoGrid, http://www.eu-ecogrid.net/ (data dostępu: 20 listopada 2014).8, 9 A. Hołdys, op.cit., s. 32–34.10 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne, Dz.U. z 1997, nr 54, poz. 348.11 Polityka klimatyczna. Unia zadecydowała: Ograniczy emisje CO2. Co wywalczyła dla Polski Kopacz? Kaczyński atakuje: To cios dla Polski, strona internetowa money.pl, http://www.money.pl/gospodarka/unia-europejska/wiadomosci/artykul/polityka-klimatyczna-unia-zadecydowala,253,0,1645053.html (data dostępu: 10 grudnia 2014).12 Zielona energia i Odnawialne Źródła Energii (OZE), strona internetowa PGE Energia Odnawialna S.A., http://www.pgeeo.pl/energia-odnawialna (data dostępu: 18 lutego 2014).13 Do blisko 10% Polska zwiększyła udział energii wytwarzanej z OZE, strona internetowa Urzędu Regulacji Energetyki, http://www.ure.gov.pl/pl/urzad/wspolpraca-miedzynarod/5194,Do-blisko-10-Polska-zwiekszyla-udzial-energii-wytwarzanej-z-OZE.html (data dostępu: 10 grudnia 2014).14 Ł. Leśniewski, Globalne i polskie tendencje inwestycyjne w sektorze energetyki wiatrowej, strona internetowa Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, http://www.paiz.gov.pl/files/?id_plik=23805 (data dostępu: 10 grudnia 2014).15 A. Sowizdżał, M. Giesko, Energia z wiatru, [w:] J. Kalotka (red.), Odnawialne źródła energii, Radom 2005, s. 76.16 W. M. Lewandowski (red.), Konwencjonalne i odnawialne źródła energii, Gdańsk 1996, s. 29.17 J. Kalotka, Konwencjonalne i odnawialne źródła energii, [w:] J. Kalotka (red.), op.cit., s. 23.18 Rozpoczęto prace nad ustawą krajobrazową, strona internetowa Stowarzyszenia Energii Odnawialnej, http://www.seo.org.pl/content/1008/rozpoczeto-prace-nad-ustawa-krajobrazowa (data dostępu: 18 lutego 2014).19 Energetyka wiatrowa w Polsce. Raport listopad 2013, s. 6, strona internetowa oze.pl, http://www.oze.pl/files/Konferencje_materialy/raport_wiatrowy_2013_0.pdf (data dostępu: 18 lutego 2014).20 B. Derski, R. Zasuń, Rząd przycina wsparcie „zielonej” energetyki, strona internetowa WysokieNapięcie.pl, http://wysokienapiecie.pl/wiatraki/130-aukcje-oze (data dostępu: 18 lutego 2014).21 M. Carr, Rising German Coal Use Imperils European Emissions Deal, strona internetowa Bloomberg, http://www.bloomberg.com/news/2014-06-19/rising-german-coal-use-imperils-european-emissions-deal.html (data dostępu: 20 listopada 2014).22 A. Hołdys, Czarne prognozy, „Wiedza i Życie” 2014, nr 9, s. 53.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Projekt EcoGrid a bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej

Page 21: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

21

ANALIZA

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźcówkształt, ocena i perspektywy rozwoju

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

WstępWedług danych przedstawionych w raporcie Wyso- kiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (unhcr)1 z 2013 r. liczba uchodźców była najwyższa, spośród kiedykolwiek odnotowanych. Pierwsze półrocze 2013 r. określono mianem „jedne- go z najgorszych, na przestrzeni dekad, okresu pod względem liczby uchodźców”. Analiza najnowszego raportu z 2014 r.2 wskazuje, że obecnie sytuacja rysuje się jeszcze gorzej – pojawiło się nawet o 24% więcej wniosków o azyl. Największy odsetek liczby uchodźców wciąż stanowią Syryjczycy, co należy tłu- maczyć toczącą się w Syrii wojną domową. Oczy-wiście większość uchodźców trafia do krajów sąsied- nich, ale wielu z nich próbuje uzyskać status uchodź- cy także w krajach rozwiniętych, a szczególnie w naj- bliższych geograficznie krajach Europy Południowej, takich jak Włochy, czy Grecja. Kolejne zatonięcia statków w okolicach włoskiej wyspy Lampedusa zelek- tryzowały społeczność międzynarodową. W tragedii z 3 października 2013 r. zginęło ponad 360 osób. Prawie tydzień później, w podobnej katastrofie zgi- nęło kolejnych 30 osób. Wydarzenia wokół Lampe- dusy stały się przyczynkiem do pogłębionej dyskusji na temat efektywności europejskiej polityki azylowej oraz problemu uchodźstwa w ogóle. Włączając swój głos do tej dyskusji, chciałabym przedstawić kształt europejskiej polityki wobec uchodźców, by później poddać ją ocenie, a następnie przedstawić prawdo-podobne kierunki jej rozwoju.

Status uchodźcy w prawie międzynarodowym

Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporzą- dzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. definiuje

„uchodźcę” jako osobę, która „w rezultacie zdarzeń, jakie nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1951 r., oraz na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przyna- leżności do określonej grupy społecznej lub z powo-du przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”3. Warto przy tym zauważyć, że cechą wy- różniającą uchodźcę jest przyczyna stojąca za opusz- czeniem własnego kraju lub niemożnością powro- tu do ojczyzny. Uchodźca bowiem „nie jest w stanie korzystać z ochrony danego państwa”, co zakłada ist-nienie okoliczności niezależnych od tej osoby, jak np. warunki wojny domowej. Takie postawienie sprawy pozwala odróżnić uchodźcę od zwykłego imigranta, a w szczególności tzw. imigranta ekonomicznego. Do-legliwości ekonomiczne mogą stanowić prześladowa-nie tylko, jeśli są skierowane bezpośrednio przeciwko konkretnej osobie, a nie jeśli są po prostu refleksem ogólnej polityki danego państwa. Okazuje się więc, że

Napływ uchodźców może wkrótce stać się jednym z najistotniejszych problemów, z jakim przyjdzie zmierzyć się państwom Unii Europejskiej (UE). Realizacja wspólnej polityki wobec tych osób napotyka wyjątkowe trudności w procesie harmonizacji działań poszczególnych państw członkowskich, które zazdrośnie strzegą dostępu do swoich granic. Na przykładzie starań o stworzenie uniwersalnego i efektywnego systemu polityki azylowej widać, że realizacja przyjętych przez środowisko międzynarodowe celów w zakresie ochrony praw człowieka jest w praktyce bardzo czasochłonnym zadaniem. Częstokroć bowiem osoby, które otrzymały status uchodźcy wraz z przysługującymi mu przywilejami okazywały się zagrażać bezpieczeństwu wewnętrznemu państw swojego pobytu. W konsekwencji wielotysięczne fale uchodźców prawdziwie potrzebujących opieki i pomocy rozbijają się o mur konsekwentnie wznoszony przez UE. Jak rozpoznać uchodźców? Czy mogą oni stać się zagrożniem? Jaką postawę wobec nich powinna przyjąć Unia? Na te i inne pytania postaram się odpowiedzieć poniżej.

tekst: recenzja naukowa:

Karolina Buczkowskadr Michał Matyasik

Karolina Buczkowska

Page 22: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

22

jedyną możliwą motywacją jest uzasadniona obawa prześladowania. Jednak ten aspekt definicji wydaje się problematyczny. Czym bowiem jest prześlado- wanie? Konwencja genewska z 1951 r. nie zawiera definicji prześladowania. Rozwiązanie tej niejasności niesie jednak brzmienie art. 31 i 33 konwencji, z któ- rych wynika, że pozbawienie życia lub wolności ze względu na rasę, religię, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej lub poglądy poli- tyczne ma być traktowane właśnie jako prześlado- wanie4. Bogdan Wierzbicki przestrzega jednak przed utożsamianiem prześladowania z problemem dyskry- minacji5. Według unhcr dyskryminację można bo- wiem zakwalifikować jako prześladowanie tylko wów- czas, gdy prowadzi ona do poważnych ograniczeń prawa zarabiania na utrzymanie, prawa do praktyk religijnych, czy prawa do edukacji. Stąd można stwierdzić, że mianem prześladowania określa się mo-ment, w którym poważnie naruszone zostają prawa człowieka, takie jak prawo do życia, prawo do ochrony przed torturami, okrutnym lub nieludzkim traktowa- niem albo karaniem, prawo niekarania wstecz, pra- wo do wolności myśli, przekonań i religii oraz prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, a w tym zakaz niewolnictwa, czy zakaz arbitralnego areszto- wania i zatrzymania oraz ingerencji w sprawy domu i życia rodzinnego. Uznanie tych praw jest podstawą dla poszanowania ludzkiej godności, stąd w duchu konwencji z 1951 r., prześladowanie obejmuje wszel-kie środki zagrażające lub naruszające wymienione wyżej prawa. Kolejnym problemem definicji uchodź- cy jest aspekt prześladowania z powodu poglądów politycznych. Zgodnie z interpretacją Grahil-Madse-na6 celem konwencji jest pomoc ludziom, uciekają-cym przed ciemiężeniem, a nie tym, którzy jedynie nie zgadzają się z polityką swoich rządów. Stąd za osoby prześladowane ze względu na poglądy politycz- ne można uznać jedynie te uchodzące z kraju, w któ- rym opozycja w ogóle nie jest tolerowana, nie ma wolności przekonań politycznych7. Innym istotnym problemem definicji uchodźcy jest dylemat, kiedy można uznać obawę o prześladowania za „uzasadnio- ną”? Okazuje się, że przy weryfikacji zasadności tej obawy należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności

– konieczna jest indywidualna ocena każdej sytuacji.

Jednak podstawową wartość merytoryczną kon-wencji genewskiej z 1951 r. stanowią prawa, jakie gwa-rantuje ona osobom uznanym za uchodźców. Kon- wencja zaleca, aby państwa przyznawały uchodźcom legalnie przebywającym na ich terytoriach takie pra- wa do wykonywania pracy najemnej, jakie mają oby- watele obcego państwa. Ponadto państwa powinny zapewnić uchodźcom mieszkanie oraz dostęp do oświaty publicznej w zakresie nauczania podstawowe-go taki, jaki mają obywatele tego państwa oraz prawo do edukacji na wyższym poziomie przyznawane na takich samych zasadach, jak cudzoziemcom. Co wię- cej, uchodźcy powinni mieć dostęp do opieki i pomo-cy społecznej oraz takie same uprawnienia w zakresie ustawodawstwa pracy i ubezpieczeń społecznych, z jakich korzystają obywatele danego państwa. Poza tym konwencja zobowiązuje państwa do niewydalania uchodźcy legalnie przebywającego na ich terytorium z innych powodów niż bezpieczeństwo państwowe lub porządek publiczny8. W ten sposób realizować ma się zasada non-refoulement, która gwarantuje, że państwo nie wydali lub nie zawróci uchodźcy do granicy terytorium, gdzie jego życiu lub wolności za-grażałoby niebezpieczeństwo. Co więcej, konwencja nakłada na państwa „w miarę możliwości” obowiązek ułatwienia uchodźcom asymilacji i naturalizacji, czyli uzyskania obywatelstwa9.

Oprócz konwencji z 1951 r. status uchodźców reguluje również protokół nowojorski, podpisany 31 stycznia 1967 r. Został on uchwalony, ponieważ zakres definicji zawartej w konwencji nie obejmował tych, którzy mogli dopiero zostać uchodźcami, a więc tych, którzy opuścili własne kraje po 1 stycznia 1951 r. Stąd w 1967 r. Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych (onz) przyjęło protokół dotyczący statusu uchodźców, który przejmując w całości postanowienia konwencji, usuwa z treści definicji uchodźcy ograniczenie czasowe. Protokół nadaje jej tym samym charakter ponadczasowy.

Konwencja z 1951 r. oraz uzupełniający ją protokół z 1967 r. regulują standardy traktowania uchodźców oraz – chociaż nie bez pewnych niejasności – określają właściwą definicję uchodźcy. Jednak żaden z tych aktów nie określa ani zasad proceduralnych ani trybu decydowania o tym, czy dana osoba jest uchodźcą.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Uchodźca – osoba, która w rezultacie zdarzeń, jakie nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1951 r., oraz na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swo-jego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa.

Konwencja dotycząca statusu uchodźców sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r.

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 23: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

23

W praktyce to państwo pobytu danej osoby przyzna-je lub odmawia jej przyznania statusu uchodźcy, po-nieważ taka identyfikacja jest konieczna do realizacji określonych praw uchodźcy, do której przecież pań- stwo – strona konwencji się zobowiązało. Warto przy tym zauważyć, że państwa niechętnie udzielają statu-

su uchodźcy. Przykładem może być polski Urząd do spraw Cudzoziemców, do którego w 2013 r. wpłynęło 5587 wniosków o nadanie statusu uchodźcy, z czego rozpatrzonych pozytywnie zostało zaledwie 200.10 Jakie są źródła tak wysokiej ostrożności państw w za- kresie przyznawania statusu uchodźcy? Przyznanie statusu uchodźcy może być bowiem postrzegane jako swoisty komentarz do wewnętrznych stosunków w kraju, z którego dana osoba uciekła. W istocie taka decyzja jednego państwa jest równoznaczna z oświad- czeniem, że w innym państwie mogą istnieć przy-czyny, z powodu których ludzie mogą obawiać się prześladowań. Takie oświadczenie z pewnością może prowadzić do negatywnych skutków w sferze stosun- ków pomiędzy krajem schronienia a krajem pocho-dzenia uchodźcy, stąd decyzje o przyznaniu statusu uchodźcy to nierzadko delikatna, polityczna kwestia11.

Rozwój praw uchodźców w UE

Napływ uchodźców do Unii Europejskiej można określić jako tzw. model gąbki12. W pierwszym etapie

„gąbka” pochłania wszystko. Istotnie – w pierwszych dziesięcioleciach po ii wojnie światowej państwa euro- pejskie były gotowe przyjąć niezliczone ilości cudzo- ziemców. Jednak w latach 80. xx w., a więc w oko- licznościach głębokiej recesji gospodarczej, nastąpił drugi etap tzw. modelu gąbki – państwa nie były już w stanie przyjąć wciąż rosnącej liczby uchodźców – zaczęły powstawać znaczne bariery pomiędzy pań- stwami przyjmującymi a państwami wysyłającymi. Punktem krytycznym stały się lata 90. xx w., kiedy to napływ uchodźców do państw europejskich gwał- townie wzrósł. Reakcją na taki bieg wydarzeń było znaczące zaostrzenie procedur azylowych. Wówczas większość państw ue postanowiła włączyć do swoich porządków ustawodawczych kontrowersyjną zasadę bezpiecznego państwa trzeciego. Zasada ta polegała na tym, że państwa ue zawierały z państwami trze- cimi umowy readmisyjne, pozwalające na zwracanie

do tych państw obywateli innych państw trzecich. Warto nadmienić, że w tym wypadku zasada non- refoulement nie została naruszona, bowiem określenie

„bezpieczne państwo trzecie” odnosiło się do państwa, które było stroną konwencji genewskiej, i w którym nie stwierdzono występowania zagrożenia prześla-

dowaniami politycznymi*. Krytycy tej zasady podnosili argument, że jest to po prostu przerzucanie odpowie- dzialności za rozpatrywanie wniosku azylowego na państwa trzecie. Tym samym koncepcja bezpiecznego pań- stwa trzeciego nie sprawdziła się,

a ponadto stworzyła nowy problem tzw. „łańcucho- wych deportacji”, czyli powtarzającego się usuwania ubiegającej się o azyl osoby z jednego państwa do dru-giego, co ostatecznie prowadzi do sytuacji, w której żadne państwo nie chce przejąć odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku. Problem ten miała rozwiązać konwencja dublińska, podpisana 15 czerwca 1999 r. Podstawowym celem konwencji było określenie pań- stwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku w sy- tuacji, gdy osoba ubiegająca się o status uchodźcy przekroczyła granice kilku państw lub złożyła wnio- ski w kilku państwach. Tym samym konwencja likwi- dowała zjawisko tzw. asylum shopping, kiedy to ta sama osoba składała jednocześnie lub sukcesywnie wnioski o azyl w kilku państwach członkowskich, ce- lem zwiększenia szans na otrzymanie pozytywnej de- cyzji. Jednak przede wszystkim, jak wspominałam wy- żej, konwencja miała wyeliminować sytuację, kiedy żadne państwo nie poczuwa się do obowiązku rozpa- trzenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy, co powo- dowało odsyłanie uchodźcy z jednego kraju do drugie- go czyniąc zeń tzw. uchodźcę in orbit13. Wyznaczanie państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku przebiega zgodnie z zawartą w konwencji hierarchią kryteriów**. Jednak przeszkodą w efektywnym wdra- żaniu ustaleń konwencji dublińskiej pozostały różnice w regulacjach i praktyce azylowej państw członkow- skich. Stąd coraz bardziej potrzebna wydała się har- monizacja polityki azylowej państw ue. Próba popra- wy błędów konwencji dublińskiej zostanie podjęta już w 2003 r. wraz z przyjęciem konwencji Dublin ii, która zostanie omówiona w dalszej części pracy.

* Wnioskodawca poszukujący azylu ma obowiązek złożyć wniosek w pierwszym napotkanym po drodze państwie, które spełnia wymogi konwencji genewskiej. Stąd, jeśli zostanie deportowany na mocy umowy readmisyjnej, to tylko do państwa tranzytowego, czyli takiego, w którym musiał złożyć wniosek o azyl, a co za tym idzie takiego, które jest wolne od prześladowań politycznych.

** Pierwszym kryterium jest to, w jakim państwie członek rodziny wnioskodawcy posiada status uchodźcy – to właśnie w państwie, w którym członkowie rodziny wnioskodawcy uzyskali status uchodźcy (lub złożyli wnioski o jego przyznanie i są one obecnie rozpoznawane) będzie rozpatrywany wniosek osoby ubiegającej się o azyl.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Decyzja o przyznaniu statusu uchodźcy to nierzadko delikatna, polityczna kwestia.“

Karolina Buczkowska

Page 24: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

24

Pierwszym aktem prawa pierwotnego, w którym odnaleźć można zapisy w zakresie polityki wobec uchodźców był Jednolity akt europejski (jae), pod-pisany 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu i 28 lutego 1986 r. w Hadze. Dokument ten – chociaż nie zawiera bezpośrednich postanowień, odnoszących się do poli- tyki wobec uchodźców, to wyznacza ramy współdzia- łania państw członkowskich w tym zakresie. Zapi- sy zawarte w jae podkreślają konieczność poszano- wania praw człowieka, a więc także praw uchodźców. Poza tym, akt ten uświadamia państwom członkow- skim zasadność włączenia polityki wobec uchodźców do wspólnych działań. Dowodem tego stwierdzenia może być fakt utworzenia w październiku 1986 r.

„grupy migracyjnej ad-hoc”, skupiającej urzędników krajowych ministerstw, odpowiedzialnych za kwestie migracji oraz funkcjonariuszy Komisji Europejskiej. Do zadań tej grupy należało m.in. uzgadnianie naro- dowych strategii w zakresie polityki azylowej14. Jed- nak precyzyjne założenia polityki azylowej odnaleźć można dopiero w Traktacie z Maastricht, przyjętym 7 lutego 1992 r. Na mocy tego traktatu polityka azy-lowa została włączona do tzw. „trzeciego filaru”, obej- mującego „współpracę w zakresie spraw wewnętrz- nych i wymiaru sprawiedliwości”. Tym samym polity- ka azylowa wciąż nie była przedmiotem wspólnej po- lityki europejskiej, ale samo włączenie tej dziedziny do jednego z filarów miało być ważnym krokiem ku sku- tecznej harmonizacji prawa azylowego w państwach ue15. Ostatecznie rozwiązania stworzone dla „trzecie- go filaru” okazały się zbyt skomplikowane i uniemoż- liwiły stworzenie jednolitej polityki azylowej*. Nie- wątpliwym osiągnięciem był natomiast zapis, określa- jący wartości, na których ue będzie budować swoją tożsamość. Na mocy art. f Traktatu z Maastricht ochrona praw człowieka po raz pierwszy w prawie unijnym nabrała charakteru normy traktatowej.

Jednym z ważniejszych etapów rozwoju praw uchodźców w ue było uchwalenie wspólnych proce-dur azylowych, a właściwie minimalnych gwarancji dla tych procedur na mocy rezolucji Rady ue z 20 czerwca 1995 r. Zgodnie z tymi procedurami państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl powinno poinformować wnioskodawcę o obo- wiązującej procedurze i przysługujących prawach. Co więcej, osobom ubiegającym się o azyl należy zapewnić prawo do korzystania z pomocy tłumacza, doradcy prawnego, unhcr i innych organizacji ds. uchodźców oraz prawo do pozostania na tery-torium danego państwa do momentu rozpoznania

* Chodzi tutaj m. in. o niejasny charakter nowych instrumentów prawnych trzeciego filaru, czyli tzw. wspólnych stanowisk i wspólnych działań oraz konieczność uzyskania jednomyślnej decyzji Rady UE dla uchwalenia jakiegokolwiek wiążącego aktu prawnego.

wniosku. Istotne wydaje się być również określenie maksymalnego czasu na rozpatrzenie wniosku, który nie powinien wynosić więcej niż 6 miesięcy. Rezolu- cja wprowadza także ujednolicenie stosowania defini- cji „uchodźcy” dokonane w oparciu o konwencję ge-newską z 1951 r. oraz Protokół Nowojorski z 1967 r. Jednak za prawdziwy przełom w procesie kształtowa-nia się praw uchodźców w ue należy uznać traktat amsterdamski podpisany 2 października 1997 r., na mocy którego kwestie azylowe zostały wreszcie prze-niesione do „pierwszego filaru”, a więc stały się spra- wami wspólnotowymi. Dotychczas polityka azylowa pozostawała w kompetencji państw członkowskich**, które wykorzystywały procedury krajowe, tak aby jak najskuteczniej ograniczać napływ ludności z państw trzecich. Mimo wszystko, traktat amsterdamski został oceniony jako spore rozczarowanie w zakresie polity-ki azylowej. Wiele spraw nie zostało uregulowanych w dostatecznym stopniu. Pozostałe kwestie uległy zaostrzeniu – prawa uchodźców zostały ograniczone do minimum***. Traktat amsterdamski rzeczywiście zakładał wypracowanie standardów minimalnych, co miało pozwolić uchodźcom na dużo lepszą ochronę. W istocie jednak minimalne standardy stały się wszystkim, na co uchodźcy mogli liczyć16.

Największe zmiany w kształcie polityki ue wobec uchodźców miały jednak miejsce po 1999 r. Momen- tem przełomowym stało się nadzwyczajne posiedze- nie Rady Europejskiej w fińskim Tampere w dniach 15–16 października 1999 r. Uznaje się, że dopiero na tym spotkaniu problem azylu, uchodźców i migracji stał się przedmiotem pogłębionej debaty na szczeblu unijnym17. Osiągnięto wówczas porozumienie w spra- wie utworzenia wspólnego europejskiego systemu azy- lowego (wesa)****, który potwierdzał poszanowanie przepisów konwencji genewskiej z 1951 r., a w szcze- gólności zasady non-refoulement. wesa miał obejmo- wać wspólną procedurę azylową oraz jednolity status uchodźcy, obowiązujący w całej ue. System ten miał zagwarantować możliwość uzyskania takiej samej for- my ochrony w każdym państwie członkowskim ue, niezależnie od miejsca złożenia wniosku. Na kształt wesa w pierwszym etapie jego tworzenia (od 1999 do 2005 r.) wpływ miały z pewnością kolejne dyrek- tywy, np. dotycząca wspólnego osiedlania się rodzin18, regulująca kwestię ochrony czasowej dla uchodźców19

** Wspomniane wyżej wspólne procedury azylowe określała rezolucja Rady UE z 20 czerwca 1995 r. Nie miała ona jednak mocy wiążącej.

*** Jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii była zmiana dotychczasowego „prawa do pobytu i pracy” zawężająca to sformułowanie jedynie do „prawa do pobytu”. Niewątpliwie jest to duże utrudnienie dla obywateli państw trzecich – jak mają utrzymywać się bez prawa do pracy?

**** Warto nadmienić, że przygotowanie WESA stanowiło jeden z priorytetów polskiej prezydencji w Radzie UE w obszarze spraw wewnętrznych w drugiej połowie 2011 r.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 25: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

25

Warto jeszcze przeanalizować istotne zmiany in- stytucjonalne, jakie nastąpiły w zakresie polityki azy-lowej. Dotychczas zadania z obszaru polityki azylowej wykonywały liczne podmioty – Rada Europejska, Rada ue, Parlament Europejski, Komisja Europejska, a także agencje wyspecjalizowane takie jak: Europol, Frontex, czy Eurostat. Wielość podmiotów odpowie- dzialnych za kształt polityki azylowej ue i idące za tym rozszerzenie kompetencji doprowadziły przywódców ue do decyzji o stworzeniu wyspecjalizowanej agen- cji, której zadaniem byłoby wzmocnienie współpracy w zakresie azylu oraz usprawnienie procesu wdraża- nia wesa. Europejski urząd wsparcia w dziedzinie azylu (easo) rozpoczął działalność w listopadzie 2010 r., ale dopiero 19 czerwca 2013 r. komisarz ue do spraw wewnętrznych Cecilia Malmström dokonała jego uroczystego otwarcia w Valettcie, stolicy Malty.

Działania zewnętrzne jako instrument polityki UE wobec uchodźców

Na specjalnym szczycie Rady Europejskiej w Tam-pere w 1999 r. ustalono, że kształt polityki azylowej ue powinien opierać się na podejściu kompleksowym. Oznacza to, że oprócz budowania spójnego systemu rozpatrywania wniosków o azyl należy zająć się także przyczynami uchodźstwa. Tym samym wydaje się, że ue zdecydowanie wyprzedza regulacje międzyna- rodowego systemu ochrony uchodźców. W sensie prawnym (konwencja genewska z 1951 r., czy pro-tokół nowojorski z 1967 r.) system ten został zapro-jektowany z myślą o reakcji społeczności międzynaro-dowej na już zaistniały problem uchodźców, a więc z myślą o odpowiedzi na ich gwałtowny napływ. Nie przewiduje jednak działań, które mogłyby zapobiegać temu problemowi23. Unijny system ochrony uchodź- ców stawia w tej kwestii krok naprzód. Ciekawym rozwiązaniem wydaje się być plan stworzenia sił zbroj- nych ue. Przekonanie, że skuteczna interwencja mili- tarna jest najlepszym sposobem na rozwiązanie sytu- acji kryzysowej skłoniło europejskich przywódców do uznania sił zbrojnych ue za remedium na konflik- ty zbrojne, a co za tym idzie – w dużej mierze także na problem uchodźców. Jednak ostatecznie nie udało się stworzyć europejskiej armii. Zdecydowano jedy-

oraz standardów, jakie należy zapew- nić osobom ubiegającym się o azyl20. Przyjęto także regulacje prawne, któ- re miały wyeliminować niedoskona- łości konwencji dublińskiej. Na mo- cy rozporządzenia Rady ue z dnia 18 lutego 2003 r. ustanowiony został system zwany potocznie „Dublin ii”, dookreślający zasady, na podstawie których miało być wybrane państwo odpowiedzialne za rozpatrze- nie wniosku o azyl. Utworzono także system europej- skiej daktyloskopii (Eurodac)*. Cele drugiego etapu tworzenia wesa (od 2006 do 2010 r.), a więc ustano- wienie wspólnej procedury azylowej oraz jednolitego statusu dla osób, którym udzielono ochrony zostały zawarte w tzw. programie haskim**. W 2009 r. pro- gram haski został zastąpiony programem sztokholm- skim, obejmującym harmonogram działań ue w ra- mach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawie- dliwości w latach 2010–2014. W programie tym Rada Europejska wezwała instytucje unijne do zakończe-nia prac nad wesa do końca 2012 r.21, jednak nie- spodziewanym napływ uchodźców, związany z wyda- rzeniami tzw. Arabskiej Wiosny spowolnił prace, a co za tym idzie wydłużył planowany termin ich zakoń- czenia22. Proces tworzenia wesa nabrał rozpędu 12 czerwca 2013 r., kiedy Parlament Europejski przy- jął nowe zasady, na których system miał być budowa- ny. W celu zmniejszenia różnic między krajami okre- ślono wspólne terminy rozpatrywania wniosków***. Zaostrzone zostały również przepisy, dotyczące szko- lenia pracowników. Przyjęto również kluczowe zmia- ny wobec dyrektywy z 2003 r. w sprawie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Zmiany te dotyczą godziwych warunków życia w przeznaczo- nych dla tych osób ośrodkach, wczesnej oceny ich me- dycznych i psychologicznych potrzeb oraz zapewnie- nia im szybszego dostępu do rynku pracy****. Co więcej, zgodnie z nowymi zasadami osoby ubiegające się o azyl nie będą przenoszone do krajów, gdzie istnieje ryzyko nieludzkiego traktowania. Zostanie też wpro- wadzony swoisty mechanizm wczesnego ostrzegania, który powinien rozwiązywać problemy w narodowych systemach przyznawania azylu zanim przerodzą się w kryzys. wesa oparty na nowych przepisach został wdrożony przez Komisję Europejską w tym roku. Prze- pisy powinny wejść w życie w drugiej połowie 2015 r.

* System europejskiej daktyloskopii (Eurodac) – elektroniczna baza odcisków palców osób ubiegających się o prawo legalnego pobytu na terenie UE, na podstawie której dokonuje się identyfikacji osób składających wnioski o azyl.

** Unijny program na lata 2005–2009, wypracowany przez Radę Europejską w dniach 4–5 listopada 2004 r. w Brukseli.

*** Rozpatrzenie wniosku powinno trwać nie dłużej, niż 6 miesięcy.

**** W ciągu 9 miesięcy od złożenia wniosku o azyl.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Traktat amsterdamski zakładał wypraco- wanie standardów minimalnych, co miało pozwolić uchodźcom na dużo lepszą ochronę. W istocie jednak minimalne standardy stały się wszystkim, na co uchodźcy mogli liczyć.“

Karolina Buczkowska

Page 26: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

26

nie o realizacji tzw. „lekkich” misji petersberskich* ograniczających działania do prób podjęcia rozmów pokojowych, pomocy humanitarnej, czy w skrajnych przypadkach – operacji ewakuacyjnych. Instrumen- tem ue, który umożliwia podjęcie takich interwencji są europejskie siły szybkiego reagowania (errf). Co istotne, instytucja ta jest w stanie działać bez koniecz- ności angażowania struktur Paktu Północnoatlantyc- kiego (nato), co zdecydowanie podnosi jej prestiż.

Jednak kluczowym działaniem zewnętrznym ue w ramach jej polityki wobec uchodźców jest współ- praca z państwami pochodzenia i tranzytu. Współ- praca ta ma na celu zwalczanie ubóstwa, zapobiega-nie konfliktom oraz umacnianie takich wartości, jak demokracja, rządy prawa, prawa człowieka. Jedną z ważniejszych platform współpracy jest zainicjowany w listopadzie 1995 r. tzw. proces barceloński. Obejmu-je on trzy dziedziny współpracy pomiędzy państwami członkowskimi ue oraz 12 państwami basenu Morza Śródziemnego** – kwestie polityczne i bezpieczeństwo, gospodarkę i finanse oraz partnerstwo społeczne, kul-turalne i humanitarne. Ponadto ue jest stroną wielu porozumień i układów. Pierwsza konwencja z Jaunde została podpisana 20 lipca 1963 r. przez Wspólnoty Europejskie (we) oraz 18 byłych kolonii państw członkowskich. Zgodnie z postanowieniami tej kon-wencji kraje afrykańskie miały stanowić rynek zbytu dla we oraz rynek zakupu towarów egzotycznych. W zamian państwa te otrzymać miały wsparcie finan-sowe, a także pomoc w unowocześnianiu produkcji, czy szkoleniu wykwalifikowanych pracowników. Dru-ga konwencja z Jaunde, która rozszerzała obszary relacji gospodarczych zagwarantowanych w pierwszej, została podpisana 29 lipca 1969 r. Obowiązywała aż do ustalenia kolejnych, kilkakrotnie przedłużanych kon- wencji z Lomé. Ich celem jest wspieranie rozwoju spo- łecznego i gospodarczego krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (akp), a zarazem byłych kolonii państw ue w oparciu o ich własne zasoby ludzkie i materiałowe oraz w zgodzie z miej- scowymi warunkami socjalnymi i kul- turowymi. Kolejnym porozumie- niem był układ z Kotonu, zawarty na 20 lat pomiędzy we i 77 państwa- mi akp w dniu 23 czerwca 2000 r. Celem tego układu znów jest rozwój gospodarczy państw akp. W wymia- rze politycznym porozumienie prze- widuje stały dialog, oparty m.in. na neutralizacji zapalnych punktów konfliktowych, demokratyzacji, umacnianiu prawa i społeczeństwa obywatelskiego.

* Misje te angażują ograniczoną liczbę żołnierzy.

** Maroko, Algieria, Tunezja, Egipt, Izrael, Autonomia Palestyńska, Liban, Jordania, Syria, Turcja.

We wspólnym stanowisku, ogłoszonym w czerw-cu 1997 r. państwa ue zadeklarowały swą gotowość aktywnego wsparcia wysiłków na rzecz zapobiega- nia konfliktom w Afryce i ich rozwiązywania. Na po- parcie tych deklaracji kontynuowana jest w jeszcze szerszym zakresie współpraca z Organizacją Jedno- ści Afrykańskiej (oau). Współpraca ta przede wszystkim opiera się na przekazywaniu środków fi- nansowych na rzecz Funduszu Pokojowego oau24. Wsparcie zagwarantowano także mechanizmowi antykryzysowemu Wspólnoty Gospodarczej Państw Afryki Zachodniej (ecowas). Rzeczywiście należy stwierdzić, że ue proponuje państwom rozwijają-cym się szeroki wachlarz programów finansowych i tematycznych. Jednym z tych ostatnich jest europej- ski instrument na rzecz demokracji i praw czło- wieka (eidhr), który ma na celu promowanie war-tości ue, takich jak: demokracja, prawa człowieka, wolność, rządy prawa, a także działania prewencyjne w regionach zagrożonych konfliktami. Na program ten budżet ue przewiduje ok. 100 mln euro rocznie. Innym system gwarantującym pomoc rozwojową dla państw akp jest ogólny system preferencji tary-fowych (gsp), w ramach którego ue udziela krajom rozwijającym się i najmniej rozwiniętym preferencji celnych w myśl hasła „rozwój poprzez handel”. W założeniu system ma wspierać zwalczanie ubóstwa oraz zrównoważony rozwój. Preferencje celne ofero- wane w ramach gsp są oczywiście jednostronne – nie wymagają wzajemności. ue jest także jednym z naj- większych światowych donatorów Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (oda)***. Inną formą wsparcia dla państw pochodzenia uchodźców jest pomoc humanitarna. W kwietniu 1992 r., dla koordynacji i zwiększenia wy-dajności pomocy przekazywanej państwom rozwijają-cym się, utworzone zostało biuro ds. udzielania pom-ocy humanitarnej (echo). Jednym z jego priorytetów jest pomoc dla uchodźców.

Można zauważyć, że pomoc, jaką ue oferuje pań- stwom rozwijającym się jest kompleksowa – od za- angażowania europejskich sił szybkiego reagowania,

*** W 2011 r. Oficjalna Pomoc Rozwojowa UE wyniosła 53 mld euro. W 2010 r. od UE i jej 27 państw członkowskich pochodziła ponad połowa całej globalnej Oficjalnej Pomocy Rozwojowej.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Prawdziwą przesłanką, która czyni pomoc państwom rozwijającym się tak ważnym elementem polityki zagranicznej UE, jest dążenie do zniwelowania czynników zmuszających potencjalnych imigrantów i azylantów do ucieczki.

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 27: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

27

przez liczne porozumienia gospodarcze, na różno- rodnych programach finansowych i humanitarnych kończąc. Mimo to działania ue w tej sferze rodzą wiele kontrowersji. Deklarowanym motywem pomocy jest oczywiście złagodzenie cierpienia osób bezpośrednio poszkodowanych. Jednak wielu komentatorów prze-konuje, że prawdziwą przesłanką, która czyni pomoc państwom rozwijającym się tak ważnym elementem polityki zagranicznej ue, jest dążenie do zniwelowa-nia tzw. push factors*, zmuszających potencjalnych imigrantów i azylantów do ucieczki z terenów obję- tych konfliktem25. Wiele kontrowersji budzą przede wszystkim umowy o readmisji, jakie ue podpisuje z kolejnymi państwami. Readmisja uchodźcy do pań- stwa, z którego przybył do ue** to redukcja kosztów – zarówno tych finansowych, jak i moralnych. Proce-dura podpisywania umów readmisyjnych osiągnęła taki poziom, że są one włączane w postaci stosownych klauzul do wszelkich umów stowarzyszeniowych z państwami sąsiadującymi z ue. Szczególnie kontro- wersyjne wydają się umowy readmisyjne podpisy-wane z państwami uznanymi w raporcie grupy wysokiego szczebla ds. azylu i migracji (działającej w ramach ue od 1998 r.), za najważniejsze pań- stwa pochodzenia osób wnioskujących o azyl w ue***. W tym wypadku prawdziwe cele działań ue są nad wyraz czytelne. Co więcej, w czerwcu 2001 r. Wielka Brytania wysunęła propozycję, aby do umów han-dlowych dołączać klauzule zobowiązujące państwa trzecie do współpracy przy readmisji. Jednak na tak jawny szantaż polityczny wobec potencjalnych partnerów nie zgodziły się Francja, Luksemburg i Szwecja. Mimo to, samo zrodzenie się takiej inicja- tywy sygnalizuje, jak daleko państwa członkowskie gotowe są bronić się przed uchodźcami. Próbują one stworzyć wokół terytorium ue swoistą „strefę buforową”, która zatrzyma napływ niechcianych azy- lantów. Proces tworzenia takiej strefy będzie reali- zowany w ramach Europejskiej Strategii Bezpieczeń- stwa, ustalonej 12 grudnia 2003 r. „Strefa buforowa” ma obejmować państwa na wschód i południe od gra- nic ue i będzie osiągana poprzez wsparcie rozwoju gospodarczego i procesów demokratyzacji oraz pro- mowanie pokojowych metod rozwiązywania sporów w państwach sąsiadujących z ue. Taka polityka po- winna zapewnić bezpieczeństwo, a także pozwolić na promocję ue jako aktywnego uczestnika stosunków międzynarodowych. Tym samym należy stwierdzić, że wsparcie państw rozwijających się jest z punktu widzenia ue jak najbardziej opłacalne26.

* Ang. „czynniki wypychające”.

** Niekoniecznie do państwa swojego pochodzenia.

*** Afganistan, Albania, Maroko, Pakistan, Somalia, Sri Lanka.

Ocena unijnego systemu azylowegoJak już wspomniałam, wszelkie działania ue

wspierające rozwój państw pochodzenia lub tran-zytu uchodźców są korzystne dla niej samej, gdyż umożliwiają zabezpieczenie się przed nagłym ich napływem. Moim zdaniem, taka droga regulacji wzmożonego napływu uchodźców, który z pewnością jest dla ue problematyczny, jest słuszna i nie należy negatywnie oceniać działań podjętych w celu jej realizacji. Warto zauważyć, że ue broniąc w ten sposób swoich interesów przyczynia się do rozwoju innych państw, a więc korzyści występują po obu stronach. Jednocześnie uważam, że należy stanowczo odrzucić proceder przerzucania odpowiedzialności na państwa trzecie, jakiego ue dopuszcza się, podpisując liczne umowy readmisyjne z „bezpiecznymi państwa-mi trzecimi”. Polityka azylowa oparta na złożonym systemie umów readmisyjnych nieuchronnie prowa- dzi do pojawienia się problemu tzw. „łańcuchowych deportacji”27. W tej sytuacji występuje uzasadnione ryzyko, że dana osoba ostatecznie trafi z powrotem do państwa swego pochodzenia lub do innego państwa, gdzie mogłaby być zagrożona. Rzeczywiście, należy przyznać, że aby państwo zostało uznane za bezpiecz- ne musi spełnić pewne kryteria****, co ma eliminować wspomniane ryzyko. Mimo to trzeba stanowczo stwierdzić, że państwa, do których ubiegający się o azyl zostają deportowani często nie są tak przygoto- wane do rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy, jak te, z których zostali oni usunięci. Tym samym złożony system umów o readmisji przerzuca odpowiedzialność na państwa, których mechanizmy ochrony i pomocy uchodźcom są słabiej rozwinięte. Warto także zauważyć, że system azylowy dotknięty zjawiskiem deportacji łańcuchowych mocniej obciąża państwa, bowiem zwiększają się czas, wysiłki i środ-ki, jakie państwa muszą ponieść. Stąd mechanizm, w którym odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o azyl jest przerzucana na państwa trzecie, generuje skutek odwrotny do zamierzonego, a więc nie pro- wadzi do pomniejszenia kosztów, a do ich zwiększe-nia. ue przerzuca odpowiedzialność za problem uchodźców nie tylko poprzez podpisywanie licznych umów readmisyjnych, ale stosuje także dotkliwe środ-ki dla państw, z których pochodzi największa liczba osób ubiegających się o azyl bezpodstawnie*****.

**** Najczęściej stosowanym kryterium jest podpisanie przez dane państwo konwencji genewskiej z 1951 r.

***** 12 września 2013 r. Parlament Europejski uchwalił dopuszczalność czasowego zawieszania ruchu bezwizowego z tymi państwami, w odniesieniu do których w ciągu sześciomiesięcznego okresu nastąpił

„istotny i nagły wzrost” liczby osób występujących bezpodstawnie o azyl. Oczywiście środek został uznany za ostateczność i ma być stosowany tylko w sytuacjach nadzwyczajnych. Reakcja na nową

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Karolina Buczkowska

Page 28: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

28

Uważam, że zawieranie umów readmisyjnych z państwami, które nie gwarantują odpowiedniej jakości w procesie rozpatrywania wniosków o azyl oraz – w szczególności – uciekanie się do nakładania utrudnień, czy wręcz swoistych sankcji na państwa, z których napływa do ue najwięcej osób ubiegają-cych się o azyl bezpodstawnie, dowodzą słabości pol-ityki azylowej ue. Jako organizacja pretendująca do roli mocarstwa globalnego oraz, przede wszystkim, sygnatariusz licznych porozumień, zakładających poszanowanie praw człowieka, ue nie powinna sięgać po wymienione wyżej rozwiązania.

Kolejnym zarzutem, jaki można wysunąć wobec systemu azylowego ue jest wprowadzenie wspól- nych standardów procedur azylowych. Rzeczywi- ście, decyzja ta została podjęta w celu usprawnie- nia całego systemu, a co za tym idzie wzrostu jego efektywności. Jednak należy zauważyć, że wspólne procedury azylowe powinny funkcjonować jako pewna baza, którą państwa powinny rozszerzać, a nie – jak często okazuje się w praktyce – jedyną rzeczą, na jaką uchodźcy w ogóle mogą liczyć28. Co więcej, dyrektywa wprowadzająca standardy mi- nimalne ustanowiła niższe wymogi, niż te obowią- zujące wcześniej w systemach narodowych, a więc w niektórych przypadkach pogorszyła sytuację uchodźców. Innym problemem – a z racji przed- miotu, którego dotyczy wręcz podstawowym – jest brak definicji statusu uchodźcy w unijnym systemie azylowym. ue nie zdecydowała się przyjąć defini- cji zawartej w konwencji genewskiej z 1951 r. Proces tworzenia systemu wesa zakłada także ustalenie przez ue własnej definicji uchodźcy, jednak do tej pory przyznawanie i cofanie sta- tusu uchodźcy opiera się na procedurze admi- nistracyjnej, a nie na konkretnej definicji uchodźcy.uchwałę państw bezpośrednio dotkniętych jej ustaleniami była natychmiastowa. Na zorganizowanym dzień później spotkaniu ministerialnym w Sarajewie przedstawiciele Serbii, Czarnogóry oraz Bośni i Hercegowiny wyrazili obawy, że uchwała podjęta przez Parlament Europejski to sygnał, że UE będzie chciała wycofać się z obecnych porozumień o ruchu bezwizowym. Decyzja ta może uderzyć przede wszystkim w Serbię, skąd pochodzi najwięcej osób próbujących uzyskać azyl w UE bez wystarczających ku temu powodów. Są to przeważnie Romowie, którzy zdają sobie sprawę z tego, że ich wnioski o azyl zostaną odrzucone, ale na czas ich rozpatrywania zostaną zakwaterowani w ośrodkach pobytowych w warunkach znacznie lepszych od tych, jakie panują w Serbii.

W systemie azylowym ue należy jednak zauważyć także liczne dobre strony. Odnotować trzeba tenden- cję do rozszerzania praw uchodźców, którzy zdołali dostać się do „Europejskiej Fortecy” i otrzymali prawo stałego pobytu* w jednym z państw członkowskich. Osoby takie mogą legalnie przebywać w innym pań- stwie członkowskim, jeżeli otrzymają w nim ofertę pracy lub zechcą podjąć studia. Jedynym warunkiem jest posiadanie odpowiedniego zabezpieczenia socjal- nego. Takie prawa przysługują obywatelom państw członkowskich, stąd postęp rozwoju praw uchodźców w tym aspekcie jest imponujący. Jednak za największy

sukces unijnego systemu azylowego należy uznać, moim zdaniem, jego efektywność w zwalczaniu proble-mu tzw. uchodźców in orbit oraz zja- wiska tzw. asylum shopping. Obecny system rozpoznawania wniosków o azyl, określany jest jako „system jednej szansy”29, bowiem tylko jedno państwo może być odpowiedzialne

za rozpatrzenie danego wniosku o azyl. Z jednej strony rozwiązanie to chroni azylantów przed wspomnianym „orbitowaniem” pomiędzy kolejnymi państwami, z których żadne nie chce przejąć za nich odpowiedzialności. Z drugiej strony pozwala na za-trzymanie kosztownego dla państw członkowskich zjawiska składania przez jedną osobę wniosków w kilku krajach. Chociaż hasło „system jednej szansy” brzmi, tak jakby system ten krzywdził oso- by ubiegające się o azyl, dając im tylko jednorazową szansę na jego uzyskanie, okazuje się, że jest dla nich korzystny. Warto nadmienić, że osobie, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy przysługu-je prawo ubiegania się o inne formy ochrony. Ponad-to fakt, że tylko jedno państwo rozpatruje wnioski o wszystkie możliwe formy ochrony, pozwala unik- nąć przewlekłego postępowania, co należy ocenić jako rozwiązanie znów korzystne dla obu stron.

Podsumowując ocenę kształtu unijnego systemu azylowego warto zastanowić się, dlaczego ue w ogóle zdecydowała się na harmonizację przepisów dotyczą- cych uchodźców? Decyzja o uwspólnotowieniu po- lityk azylowych państw członkowskich była właściwie naturalna – państwa członkowskie nie zdołałyby dłużej kontrolować napływu uchodźców na szczeblu państwowym. Jeśli ue nie osiągnęłaby porozumienia w sprawach dotyczących standardów praw uchodźców, spowodowałoby to wzmożony napływ osób do tych

* Prawo stałego pobytu w danym państwie można uzyskać po 5 latach legalnego zamieszkiwania na terytorium tego państwa. Osoba, która chce uzyskać prawo stałego pobytu w państwie członkowskim UE musi być niezależna, posiadać ubezpieczenie zdrowotne, nie może wejść w konflikt z prawem, a jej ewentualna nieobecność w państwie nie może przekroczyć 6 miesięcy.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Lampedusa to nowy Checkpoint Charlie między północną a południową półkulą.

Angelino Alfano minister spraw wewnętrznych Republiki Włoskiej“

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 29: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

29

państw, gdzie ich prawa są najlepiej chronione. Stąd wciąż obciążane byłyby te same państwa, co stoi w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad inte- gracji europejskiej, a więc z zasadą solidarności i współpracy państw członkowskich. Aby uchronić się przed takim scenariuszem postanowiono o utworze-niu wesa, który w założeniu ma ujednolicić systemy azylowe państw ue tak, aby bardziej równomiernie rozłożyć ciężar związany z przyjmowaniem nowych uchodźców. Jednak w rzeczywistości to wciąż te same państwa przyjmują na swoje barki ciężar odpowiedzial- ności. Od samego początku przeszkodą na drodze do budowania spójnego systemu wspólnotowego w tej dziedzinie jest widoczny opór państw członkow-skich przed zaangażowaniem30. Pomimo obowiązy- wania dyrektyw i rozporządzeń, mających na celu har- monizację polityk azylowych poszczególnych państw ue, podejście do ochrony uchodźców i poziom udzie- lanej ochrony jest wciąż różny. Tak nieskuteczna harmonizacja wynika także bezpośrednio z charakteru instrumentów prawnych, na jakich zbudowany został wesa. System ten oparty jest na mało efektywnych dyrektywach, a więc aktach prawnych, które wskazu- ją jedynie ogólny cel, jaki ma zostać spełniony po-zostawiając dobór środków w gestii państw. Tym sa- mym, pełna harmonizacja wydaje się z gruntu nie- możliwa – państwa będą wybierać różne środki, a więc i w różnym tempie osiągną zamierzone cele.

Warto jednak zauważyć także pozytywne oceny unijnego systemu, napływające z zewnątrz. Zdaniem unhcr, ue pełni ważną rolę w kwestii azylu. Prawo i praktyka ue znacząco wpływają na rozwój mecha-nizmów ochrony uchodźców w wielu innych krajach. Instytucje ue, takie jak Rada Europejska, Rada ue, Komisja, Parlament Europejski i Trybunał Spra- wiedliwości ue mają ogromne znaczenie w procesie kształtowania polityki wobec uchodźców na świe-cie, biorąc pod uwagę fakt, że posiadają moc ustawo- dawczą, wykonawczą i sądowniczą w obszarach bezpośrednio związanych z mandatem unhcr. W swoim przemówieniu podczas 64. sesji Komitetu Wykonawczego unhcr, Volker Türk, dyrektor ochro-ny międzynarodowej, pogratulował ue zakończenia procesu najważniejszych przekształceń systemu ochrony uchodźców32.

Po krótkiej analizie można uznać, że jest wiele kwestii, które w polityce azylowej ue muszą zostać jeszcze uregulowane, ale system sam w sobie zmierza we właściwym kierunku. Jednak w zeszłym roku unij-na polityka wobec uchodźców stanęła przed swoistym testem skuteczności. Włoska wyspa Lampedusa od dłuższego czasu stanowi „ziemię obiecaną” dla tysięcy afrykańskich uchodźców uciekających z pogrążonego w wojnie kontynentu. Jak zauważył włoski minister

spraw wewnętrznych Angelino Alfano, Lampedusa to nowy Checkpoint Charlie* między północną a połud-niową półkulą. Włoski test wskazał jednoznacznie, że problemem unijnego systemu pozostaje nierówno- mierne rozłożenie ciężaru odpowiedzialności za uchodźców pomiędzy państwami członkowskimi ue.

Problem masowego uchodźstwa zdecydowanie jest zagrożeniem dla stabilności państwa właściwie w każdym wymiarze – politycznym, społecznym i eko-nomicznym. Zapewnienie minimalnych standardów osobom, które pojawiają się nagle i w dużej ilości przekracza możliwości finansowe i organizacyjne wie-lu państw. Co więcej, państwa muszą właściwie same poszukiwać rozwiązań, których międzynarodowy system ochrony uchodźców nie dostarcza. Oparty na zasadzie indywidualnej kwalifikacji osoby ubiegającej się o status uchodźcy, jest on zupełnie niedostosowany do zjawiska masowego uchodźstwa. Co więcej, defor-macje w tej kwestii dotykają fundamentalnych zasad, takich jak zasada non-refoulement, którą w przypadku masowego napływu uchodźców wyłącza deklaracja o azylu terytorialnym z 1967 r.** unhcr zaleca jednak, aby w takich sytuacjach udzielać uchodźcom azylu tymczasowego. Ponadto, podkreśla powinność przyjścia z pomocą państwu, w którym uchodźcy znaleźli pierwsze schronienie. Stąd należy zauważyć, że do międzynarodowego systemu ochrony uchodź- ców wprowadzona została zasada międzynarodowej solidarności, zakładająca obowiązek udzielenia wszechstronnej pomocy państwu dotkniętemu bez-pośrednio masowym napływem uchodźców.

Zgodnie z zaleceniami unhcr, unijne rozwią- zania przewidują system tymczasowej ochrony. Dyrektywa jasno określa, że może on zostać zasto-sowany tylko w wyjątkowych sytuacjach***. Imigranci objęci tymczasową ochroną mogą liczyć na uzyskanie zezwolenia na pobyt, zatrudnienia, mieszkania oraz pomocy socjalnej. Korzyści te nie wiążą się oczywiście z automatycznym przyznaniem statusu uchodźcy w rozumieniu konwencji genewskiej z 1951 r. Każde z państw członkowskich zobowiązało się do podania liczby osób, jakie będzie mogło przyjąć gdy zaistnie-je potrzeba przyjęcia dużej grupy uchodźców. Jest to pierwszy sygnał, że także w unijnym systemie ochrony uchodźców będzie obowiązywać zasada solidarności międzynarodowej. Zasada ta została potwierdzona

* W okresie Zimnej Wojny jedno z najbardziej znanych przejść granicznych między NRD a Berlinem Zachodnim.

** Zasada będzie przestrzegana wedle uznania państwa dotkniętego problemem masowego uchodźstwa.

*** System tymczasowej ochrony uruchamia decyzja Rady Unii Europejskiej podjęta kwalifikowaną większością głosów. Wówczas system tymczasowej ochrony powoływany jest do działania na jeden rok z możliwością dwukrotnego przedłużenia o kolejne półrocza. Co istotne, w przypadku poprawy sytuacji Rada Unii Europejskiej może skrócić okres obowiązywania ochrony tymczasowej.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Karolina Buczkowska

Page 30: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

30

w art. 80 traktatu lizbońskiego. Jednym z przejawów jej zastosowania jest z pewnością procedura burden- sharing*. Procedura ta opiera się na pomocy finanso- wej dla państw bezpośrednio dotkniętych masowym napływem uchodźców, a jeśli ta pomoc okazałaby się niewystarczająca – na przemieszczeniu tych osób do innych państw ue. Należy zauważyć, że daleko bardziej rozwinięty jest w tym wypadku system wspar- cia finansowego. ue dysponuje licznymi instrumen- tami finansowymi, które pozwalają odciążyć finan- sowo państwa przyjmujące największą liczbę uchodź- ców, co z kolei zapewnia większą efektywność całego systemu. Najbardziej pozytywnie ocenia się funkcjo- nowanie Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodź- ców (erf), o czym świadczy fakt, że wbrew począt-kowym ustaleniom przedłużono jego istnienie**. Ofer- ta funduszy, z których mogą korzystać państwa bo-rykające się z różnymi problemami z zakresu polity-ki azylowej i imigracyjnej obejmuje jeszcze Fundusz Granic Zewnętrznych (ebf), Europejski Fundusz In-tegracyjny (eif), a także Europejski Fundusz Powrotu Imigrantów (eretf). Jeśli chodzi z kolei o wymiar real-nej współpracy, zasada solidarności międzynarodowej pomiędzy państwami członkowskimi ue nie jest już realizowana tak skutecznie, jak w przypadku wsparcia finansowego. Rzeczywiście, państwa, których systemy azylowe znajdują się pod szczególną presją z powo- du położenia geograficznego, sytuacji demograficznej lub nagłego przybycia dużej liczby uchodźców mogą liczyć na pomoc easo. Warto zauważyć, że easo od razu stanął przed wielkim wyzwaniem. Początek działalności urzędu zbiegł się bowiem z dramatycz- nymi wydarzeniami w Afryce Północnej. Sytuacja na włoskiej Lampedusie pozwoliła na pełną analizę jego skuteczności. Funkcjonowanie urzędu opiera się na oddelegowaniu do państw takich, jak wówczas Wło- chy tzw. zespołów wsparcia w dziedzinie azylu. Ze- społy te mają zapewnić wsparcie techniczne (usługi tłumaczy, analiza informacji o krajach pochodzenia), a także know-how w zakresie rozpatrywania spraw azy- lowych. Z kolei w przypadku osób, które już korzy- stają z ochrony międzynarodowej, easo gwarantuje wsparcie ich relokacji między państwami ue. Wyda- je się, że system wsparcia realizowany przez easo odpowiada na wszystkie problemy, jakie napotyka państwo przyjmujące nagle wyjątkowo dużą liczbę uchodźców. Jednak ciężko pozbyć się wrażenia, że są to rozwiązania doraźne, krótkoterminowe, które nie regulują podstawowego problemu, a więc rozło- żenia ciężaru odpowiedzialności na więcej państw. Sam easo w sprawozdaniu ze swej działalności za

* Ang. „dzielenie obciążeń”.

** Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców powstał w 2000 r. Jego działalność była przewidywana jedynie na lata 2000-2004.

rok 2011 zawarł stwierdzenie, że mimo, iż sytuacja w obliczu arabskiej wiosny była krytyczna, to ue współdziałając z innymi partnerami takimi, jak unhcr, Międzynarodową Organizacją do spraw Migracji (iom), czy chociażby Stanami Zjednoczony- mi zdołała zapobiec katastrofie humanitarnej. Takie postawienie sprawy utwierdza mnie w przekonaniu, że działania ue z ramienia easo są krótkowzroczne.

Sytuacja na Lampedusie ujawniła prawdziwy cha- rakter unijnej współpracy w zakresie azylu. W obliczu stale zwiększającej się liczby uchodźców kolejne pań- stwa podejmowały decyzje, które miały je chronić przed napływem niepożądanych gości. Włochy rze- czywiście dla wielu uchodźców są jedynie krajem tran- zytowym. Mając świadomość, że azylu politycznego może udzielić im tylko państwo, w którym doszło do identyfikacji, wielu uchodźców odmawia złożenia odcisków palców we Włoszech, aby dokonać tego np. w Niemczech. W tej sytuacji Niemcy stanowczo odmówiły przyjęcia uchodźców z Lampedusy tłuma- cząc, że w istocie mają do czynienia z dużo większą liczbą uchodźców niż Włosi***. Doskonałym przykła- dem na indolencję unijnego systemu w zakresie obowiązywania zasady solidarności i równomierne- go rozłożenia odpowiedzialności za uchodźców był konflikt pomiędzy Włochami a Francją, jaki miał miejsce jeszcze długo przed tragicznymi wydarze- niami wokół Lampedusy. Włochy, do których od po- czątku 2011 r. zaczęły napływać tysiące uchodźców z Tunezji, a potem także z Libii postanowiły przyznać części z tych osób tymczasowe wizy Schengen, które umożliwiły im opuszczenie Włoch. W kwietniu 2011 r. pociąg z uchodźcami z Tunezji został zatrzymany na granicy włosko-francuskiej, na mocy decyzji ówcze- snego prezydenta Francji, Nicolasa Sarkozy’ego. Wy-darzenie to wywołało falę dyskusji o polityce azylowej ue, a w szczególności o solidarności między państwa-mi członkowskimi. Wielu komentatorów podkreśla- ło, że Włosi rzeczywiście powinni skonsultować się z partnerami w strefie Schengen w kwestii wydawa- nia wiz. Jednak takie zachowanie Włochów można wytłumaczyć uzasadnioną obawą, że unijny partne- rzy uznają falę tysięcy Tunezyjczyków za „problem włoski” i pozostawią ich samych sobie33.

Zarówno sytuacja na włoskiej Lampedusie, jak i wcześniejsze wydarzenia pokazały prawdziwe oblicze unijnego systemu współpracy w dziedzinie polityki azylowej. Zgadzam się z tezą, jaką w tej dyskusji wy- sunął włoski dziennik „La Stampa”, że „unijna poli-tyka migracyjna istnieje tylko na papierze”34. Unijne mechanizmy decyzyjne są powolne, a wspólna polity-

*** Rzeczywiście, według danych Eurostatu w Niemczech w 2012 r. odnotowano ponad 77 tys. osób ubiegających się o azyl podczas, gdy we Włoszech było ich poniżej 16 tys.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 31: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

31

ka to w istocie zbiór ogólnych zasad, którymi powinny się kierować poszczególne państwa, a którymi kieru-ją się wedle własnego uznania. Problem masowego uchodźstwa, jako problem większego kalibru, także w większym stopniu ujawnia te wady.

Perspektywy rozwoju – propozycje nowych rozwiązań problemu uchodźstwa

Jednym ze wskazywanych przez wielu komenta- torów scenariuszem rozwoju unijnej polityki wobec uchodźców jest polityka „otwartych drzwi”. To kie- runek od lat promowany przez tzw. lobby humani-tarne*. Zdaniem zwolenników tego rodzaju polityki, znakomita większość migrantów wierzy, że nielegalne przekroczenie granicy to jedyna droga dostania się do ue. Boją się walki o azyl, więc wolą dostać się do ue poza systemem. Ich zdaniem, polityka „zamkniętych drzwi” wspiera rozkwit nielegalnych organizacji, które potrafią wykorzystać luki w systemie i skutecznie ominąć ograniczenia narzucone przez ue. Co więcej, zamknięcie na uchodźców sprzyja powstawaniu tzw. społeczeństwa cieni, jeśli już uda im się dotrzeć do ue35. Tylko liberalna polityka może pozwolić wyjść z ukrycia osobom, które nie składają wniosku o azyl z obawy przed identyfikacją, a następnie prawdopo- dobną ekstradycją. Jednak – w mojej ocenie – polityka

„otwartych drzwi” to idea niemożliwa do zrealizowa-nia. Nawet jeśli państwa zgodzą się na rozluźnienie istniejących ograniczeń, to uważam, że polityka

„drzwi otwartych” – na oścież i dla każdego – prędzej,

czy później doprowadzi do katastrofy zarówno spo- łecznej, jak i gospodarczej. Co więcej, sama koncep- cja wydaje się niedookreślona. Jeśli ue zdecyduje się budować swój system azylowy zgodnie z polityką

„otwartych drzwi”, to w jaki sposób miałaby być ona realizowana? Czy chodzi o „otwarte drzwi” na grani-cach zewnętrznych ue, a więc kolejne obciążenia dla państw takich, jak Włochy, czy Grecja? Czy może o możliwość w pełni swobodnego przepływu azylantów z jednego państwa unijnego do drugiego, a nie pozostawianie ich w państwach pierwszego kontaktu? Jeśli polityka „otwartych drzwi” miałaby

* Amnesty International, Europejska Rada do spraw Uchodźców i Wypędzonych, Biuro UNHCR oraz wiele organizacji pozarządowych.

się opierać na tym drugim założeniu – stanowiłoby to rozwiązanie jednego z największych problemów unij- nego systemu azylowego – nierównomiernego rozłoże- nia odpowiedzialności za opiekę nad uchodźcami. Na- leży jednak stwierdzić, że dotychczas polityka „otwar- tych drzwi” była rozumiana zdecydowanie inaczej. Szwecja, jako jedyne państwo ue złożyła deklarację, że przyjmie każdą ilość uchodźców z Syrii. Jednak de- klaracja ta wydaje się być jedynie pustą obietnicą, zwa- żywszy na to, że w systemie azylowym ue funkcjo- nuje zasada państwa pierwszego kontaktu, a więc wnio- sek osoby ubiegającej się o azyl jest rozpatrywany w pierwszym państwie, do którego uchodźca dociera.

Szwecja to na mapie ue wyjątek. Większość krajów unijnych zaostrza lub – pod presją rosnących w siłę radykalnych ugrupowań, które obciążają „obcych” wi- ną za kryzys, pogorszenie jakości życia i wzrost prze- stępczości w bogatych krajach Zachodu i Północy – zamierza zaostrzyć swoje polityki imigracyjne36. Stąd bardziej prawdopodobnym wydaje się być scenariusz

„Europy-Fortecy”. Jak się okazuje, rozwinięte państwa unijne są zainteresowane przede wszystkim powstrzy- mywaniem uchodźców na własnych granicach. Więk- szość ostatnich decyzji prowadziło do wzmocnienia polityki „zamkniętych drzwi”. Powstało nawet określe-nie „złota kurtyna”, które odnosi się do uszczelniania wschodniej granicy w związku z poszerzeniem ue m.in. o Polskę. Warto jednak wśród głosów krytyki ta- kiego podejścia dostrzec fakt, że ue staje przed po- ważnym dylematem – jest zobowiązana zagwarantować pomoc uchodźcom, poszukującym schronienia na te- renie ue, ale jednocześnie ma przecież ograniczone

możliwości absorpcyjne. W tym bar- dziej racjonalnym i mniej demonizu-jącym świetle, działania państw ue wydają się zrozumiałe. Co prawda, propozycje, takie jak ta wysunięta przez rząd brytyjski w 2003 r., aby stworzyć obozy dla uchodźców w państwach sąsiadujących z ue,

w których miałyby przebywać osoby do momentu rozpatrzenia wniosku, są nie do zaakceptowania. Rozwiązanie takie pozwoliłoby na znaczne oszczęd- ności, ale jednocześnie rażąco uderzałoby w godność osób potrzebujących pomocy międzynarodowej**. Przykład ten jest oczywiście przejaskrawiony, ale mo- im zdaniem dobrze obrazuje stosunek rządów euro- pejskich do uchodźców. Stanowią oni problem, przed którym należy zamknąć się jak najszczelniej. Źródeł takiego myślenia należy szukać w obawie, że maso- wy napływ uchodźców odmiennych kultur doprowa- dzi Europę do upadku. Zdecydowanie zgadzam się ze

** Warto nadmienić, że na fali ostrej krytyki sami pomysłodawcy szybko odstąpili od tej idei.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Polityka „drzwi otwartych” – na oścież i dla każdego – prędzej, czy później doprowadzi do katastrofy zarówno społecznej, jak i gospodarczej.“

Karolina Buczkowska

Page 32: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

32

stwierdzeniem, że zbyt liberalne podejście i pełne otwarcie będzie dla ue niekorzystne, ale przy tym warto zauważyć, że to nie uchodźcy są głównym zagrożeniem. Europejska „forteca” jest zagrożona, a może nawet już podbita przez napływający za-graniczny kapitał, od którego staje się coraz bardziej zależna. Co więcej, to brak decyzyjności, konkretnych rozwiązań i odważnych kroków czyni ue pionkiem na arenie międzynaro-dowej37. Stąd ue nie powinna się oba-wiać napływu uchodźców, ale własnej indolencji. Jedynym rozwiązaniem obecnych problemów jest podjęcie wyzwania i stworzenie wreszcie spój- nego i efektywnego systemu. ue po-winna rozwiązywać problemy, a nie zamykać się na nie w pozornie bez-piecznej „fortecy”. Ponadto warto zauważyć, że jest to rozwiązanie wygodne dla państw członkowskich, ale narusza podstawowe prawa gwarantowane uchodź- com w konwencji genewskiej z 1951 r. oraz protokole nowojorskim z 1967 r., których państwa ue są przecież sygnatariuszami. Ponadto ue, która decyduje się na budowanie „fortecy” powinna zastanowić się nad często sprawdzającą się regułą przekory, która zakłada, że podejmowanie wszelkich restrykcji prawie zawsze wywołuje środek odwrotny do zamierzonego.

Skoro ani polityka „otwartych”, ani „zamkniętych drzwi” nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, to który kierunek rozwoju należy wybrać? Na początku należy przeanalizować możliwości efektywnego za- rządzania migracjami. W tym zakresie funkcjonują dwie podstawowe kwestie: aktualna informacja oraz konieczność kształtowania przejrzystej polityki. Wprowadzone procedury powinny być zrozumiałe i jednoznaczne. Jednak, moim zdaniem, największe wysiłki należy skierować na realną współpracę z pań- stwami pochodzenia uchodźców. Tak jak wspomi- nałam wcześniej, to właśnie różnorodne działania zewnętrzne są kluczem do sukcesu ue w walce z pro- blemem uchodźców. Współpraca ta za nadrzędny cel stawia sobie oczywiście zmniejszenie napływu uchodźców, ale jeśli jego realizacja będzie niemoż-liwa – kładzie nacisk także na tworzenie mecha-nizmów promowania legalnej drogi przedostania się do ue. Stąd należy stworzyć przejrzysty i spój- ny system azylowy oraz wzmacniać współpracę z państwami pochodzenia. Scenariuszem najbardziej odpowiadającym tym założeniom i stanowiącym swoisty „złoty środek” pomiędzy polityką „otwartych” i „zamkniętych drzwi” będzie scenariusz „śluzy”38. System, który działa jak śluza nie zamyka bowiem drogi dla uchodźców, ale jednocześnie eliminuje na- pływ nielegalnych imigrantów.

Oprócz dość ogólnych przewidywań, w którym kierunku może zwrócić się europejska polityka wobec uchodźców, warto również przeanalizować możliwe konkretne rozwiązania dla usprawnienia systemu. Podstawowym problemem wydaje się być finanso-wanie pomocy uchodźcom, która jest dla państw ue niezwykle kosztowna. W dobie kryzysu pragnienie

europejskich rządów, by zmniejszać wydatki wyraź- nie koliduje z udzielaniem ochrony dla uchodźców. W tej sytuacji doskonałym rozwiązaniem wydaje się być traktowanie uchodźców jako legalnych imi-grantów, a niekoniecznie przyznawanie im statusu uchodźcy. Status uchodźcy, gwarantujący pełną opie- kę socjalną, wymaga dużo więcej nakładów finan-sowych niż zwyczajne zezwolenie na pobyt i pra-wo podjęcia pracy. Warto ustalić pewne kryterium, kiedy przyznanie statusu uchodźcy jest niezbędne, a kiedy wystarczy pozwolenie na pobyt i pracę. Ta- kie rozwiązanie może stać się remedium na problemy demograficzne, jakie na 2060 r. prognozuje Komisja Europejska. Wówczas w całej ue będzie brakować ok. 50 mln osób w wieku produkcyjnym. Może warto ponownie przemyśleć słowa Romano Prodiego, które wypowiedział w 2002 r. na szczycie Rady Europejskiej w Sewilli – „Legalna migracja jest skarbem starzejącej się i potrzebującej rąk do pracy Europy”39.

Jak próbowałam wykazać w poprzednich akapi-tach mojej pracy, największym wyzwaniem dla unij- nego systemu azylowego jest problem uchodźstwa masowego. Na mapie Europy w ostatnim czasie po-jawiła się „nowa Lampedusa” – Chorwacja, a więc kraj ue z najdłuższą lądową granicą z państwami pozostającymi poza ue. W 2012 r. wnioski o azyl w Chorwacji złożyło 1193 osób, a więc aż o 50% więcej niż w roku poprzednim40. Tym samym należy stwierdzić, że problem masowego uchodźstwa nie zniknął i nie zniknie, a będzie dotykał kolejnych państw członkowskich ue. W tej sytuacji warto zastanowić się nad możliwymi rozwiązaniami, które przyniosą ulgę państwom o najbardziej obciążonych systemach azylowych. Współczesna praktyka zna przypadki tzw. zbiorowego uznania za uchodźcę, co skraca okres oczekiwania na rozpatrzenie wniosku i znacznie obniża koszty pobytu osób w obozach dla

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Legalna migracja jest skarbem starzejącej się i potrzebującej rąk do pracy Europy.

Romano Prodi były przewodniczący Komisji Europejskiej“

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźców

Page 33: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

33

uchodźców41. Jednak wówczas istnieje zagrożenie, że na teren ue wjadą także osoby wcale niezmuszone do opuszczenia własnego kraju, a poszukujące po prostu poprawy swej sytuacji ekonomicznej. W takiej sytuacji pokrzywdzeni zostaną „prawdziwi” uchodź-cy, wymagający ochrony międzynarodowej. Zostaną oni oddelegowani do państwa tranzytu, czy pocho-dzenia ponieważ system kraju przyjmującego będzie już przeciążony i nie zdoła przyjąć kolejnych osób. Dlatego też zbiorowe uznawanie za uchodźców nie jest najlepszym rozwiązaniem. Rozsądnym krokiem w rozwiązywaniu problemu masowego uchodźstwa wydaje się być natomiast współpraca z organizacjami pozarządowymi, które – nierzadko o wiele lepiej po- informowane od państw – będą mogły sygnalizować prawdopodobieństwo powstania masowego uchodź- stwa. W ten sposób można stworzyć sprawny system

„wczesnego ostrzegania”. Oczywiście nie rozwiąże on problemu uchodźstwa masowego, ale państwa lepiej przygotowane do tak krytycznej sytuacji z pewnością lepiej sobie z nią poradzą.

Prawo Finagle’a głosi, że jeśli jakaś praca od po- czątku została wykonana źle, to wszelkie próby jej naprawienia w istocie pogorszą stan rzeczy. Zgodnie z tą tezą, niesprawna unijna polityka wobec uchodź- ców jest pokłosiem błędów w samej doktrynie mię- dzynarodowego systemu ich ochrony, który od samego początku został źle zaprojektowany. Tym samym, w środowisku naukowym powstała propozycja zmia- ny myślenia o tymże systemie42. James C. Hathaway przekonuje, że współczesne prawo uchodźców jest związane nie tyle z ochroną praw człowieka, ile raczej z ogólnymi zasadami prawa międzynarodo-wego, umożliwiającymi państwom realizowanie wła- snych interesów w kontekście globalnym. Stąd pro-ponuje on kompromis pomiędzy interesami wszyst-kich państw, jakie biorą udział w systemie ochrony uchodźców – państw, które będą ewentualnym miej- scem przesiedleń, państw, w których uchodźcy znaj- dują miejsce pierwszego schronienia oraz państw, z których uchodźcy pochodzą. Uwzględniony zosta-nie również interes samych uchodźców. Należy zau-ważyć, że rozwinięte państwa zachodnie stanowią tradycyjne miejsca przesiedleń. Rządy tych państw są przede wszystkim zainteresowanie powstrzymaniem na własnych granicach uchodźców o innej kulturze, rasie i nie posiadających żadnych kwalifikacji. Oczy-

wiście istnieją środki kontroli, które pozwalają ogra- niczyć napływ uchodźców, jednak wydaje się, że pań- stwa takie byłyby żywo zainteresowanie finansowa- niem systemu, który w ogóle odizolowałby je od fal uchodźców. W tę tezę doskonale wpisuje się m.in. koncepcja „Europy-fortecy”. Mając na uwadze wyżej wymienione przesłanki Hathaway proponuje stwo- rzenie funduszu pomocy i rozwoju na rzecz państw mniej rozwiniętych (w większym zakresie niż dotych-czasowe dobrowolne wpłaty na rzecz unhcr). Fun-dusz taki miałby być zawiadywany przez międzynaro-dowy i rzeczywiście geopolitycznie reprezentatywny organ*. Rozwiązanie to wydaje się słuszne zważywszy na fakt, że stworzone w systemie ue fundusze po- mocy rozwojowej to jeden z najbardziej efektywnych filarów unijnej polityki wobec uchodźców. Dzięki ta- kiemu funduszowi uchodźcy będą mogli swobodnie wybierać państwa, w których chcieliby się ubiegać o status uchodźcy. Jednak warto nadmienić, że wów-czas ochrona przysługiwałaby im wyłącznie w grani-cach państw bliskich im ze względów kulturowych, ra-

sowych itp. Takie rozwiązanie będzie korzystne dla uchodźców, dla któ- rych integracja, czy asymilacja w spo- łeczeństwach zachodnioeuropejskich jest zdecydowanie trudniejsza, niż życie w państwie sąsiednim, bliskim ze względów kulturowych, czy raso-

wych. Jednak państwa te, to zazwyczaj kraje mniej rozwinięte, których głównym problemem staną się poważne konsekwencje ekonomiczne związane z przyjmowaniem uchodźców. Skoro gospodarki wy- sokorozwiniętych państw nie mogą poradzić sobie z napływem uchodźców, to w przypadku państw mniej rozwiniętych ta sytuacja będzie jeszcze gorsza. Jeśli jednak międzynarodowy system zagwarantuje tym państwom odpowiedni poziom pomocy materialnej i finansowej – zarówno dla sprostania potrzebom uchodźców, jak i dla podniesienia standardu życia miejscowej ludności i to pomocy, którą będą mogły same zarządzać** – wówczas można zakładać, że pań- stwa takie będą chętnie współpracować. Zgodzą się udzielać uchodźcom tymczasowego schronienia, zaś w niektórych przypadkach zdecydują się na przyzna- nie prawa do stałego osiedlenia. Podstawowym zarzu- tem wobec koncepcji Hathaway’a jest jej dyskrymina- cyjny charakter. System międzynarodowy może ewolu- ować w kierunku zaproponowanym przez amerykań- skiego naukowca, ale nie wydaje się, aby pomysł ten został przyjęty na płaszczyźnie formalno-prawnej43.

* Obecnie głos decydujący mają państwa, które dokonują największych wpłat na rzecz UNHCR.

** Wypłata środków byłaby oczywiście uzależniona od możliwości międzynarodowej weryfikacji przepływu uchodźców.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Unijna polityka migracyjna istnieje tylko na papierze.

Dziennik „La Stampa” “

Karolina Buczkowska

Page 34: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

34

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Podsumowanie

Jest wiele przeszkód na drodze do wybudowa-nia spójnego i efektywnego systemu azylowego. Są to zarówno przeszkody finansowe, jaki i społeczne, wśród których należy wskazać problemy związane z odmiennością kulturową, a także istnienie w społe- czeństwach zachodnioeuropejskich przeświadczenia, że uchodźcy, a także nielegalni imigranci stanowią coraz większy odsetek społeczeństwa, a nie wnoszą żadnego wkładu w życie państwa, albo wkład ten jest relatywnie niewielki. Wreszcie, sam system między- narodowej ochrony uchodźców jest poddawany w wątpliwość, kiedy zarówno naukowcy, politycy, jak i członkowie organizacji pozarządowych próbują re-definiować jego podstawy.

Z kolei podstawowym problemem ue, który hamuje budowę zharmonizowanego systemu azylo-wego jest w istocie brak koncepcji w zakresie polity- ki wobec uchodźców. Ostatni ważny dokument – program sztokholmski zaprojektowany na lata 2010–2014 stanowi doskonały dowód na to, że polityka azylowa to wciąż obszar, w którym ue błądzi, jak we mgle, nie ma pomysłu, jak rozwiązać palące problemy i stara się od nich uciekać. Program sztokholmski nie przewiduje bowiem żadnych zmian o charakterze fundamentalnym. Co więcej, nie rozpoczyna nawet dyskusji na ten temat – mimo licznych apeli ekspertów i organizacji pozarządowych44. Proces tworzenia wesa na obecnym etapie doskonale obrazuje, że ue kładzie nacisk na praktykę administracyjną i opra-cowywanie procedur. Oczywiście jest to jeden z waż- niejszych aspektów budowania efektywnego systemu azylowego. Jednak uważam, że bez konkretnych ustaleń na szczeblu wspólnotowym, dotyczących kierunku rozwoju unijnego systemu azylowego takie prace nie przyczynią się do osiągnięcia trwałych i sprawnych rozwiązań. Wobec palących wyzwań, takich jak masowe uchodźstwo, ue nie może odkła-dać decyzji „na później”.

Należy stwierdzić, że państwa ue nie są gotowe na pełną harmonizację polityki azylowej. Mimo, że taki cel formalnie widnieje w rozmaitych traktatach i dy- rektywach, ostateczny sukces w dużej mierze zależy od zmiany podejścia do integracji europejskiej w szer- szym znaczeniu. Jak wskazywał Stanley Hoffmann, politykę można podzielić na tzw. high politics (kwestie bezpieczeństwa i tożsamości narodowej) oraz low poli- tics (polityka gospodarcza, polityka społeczna, ochro-ny środowiska, wspólny rynek). Rządy państw ue nie- chętnie oddają na szczebel wspólnotowy sferę high poli- tics. Poza tym obawiają się utraty poparcia społecz- nego – obywatele państw członkowskich ue nie chcą dzielić się swoim dobrobytem z uchodźcami, którzy otrzymują prawo pobytu na terenie ue. Jednak, ze względu na kolejne rozszerzenia ue, krytyczną sytu- ację demograficzną, a także rosnącą ilość uchodźców, dobrze zorganizowany system azylowy leży w interesie państw ue. Rządy państw członkowskich powinny jak najszybciej zdać sobie sprawę, że sfera polityki wobec uchodźców wymaga realnej współpracy i harmoniza- cji. Ze względu na dotychczasowy brak możliwości egzekwowania poszczególnych postanowień, politykę ue wobec uchodźców określiłabym mianem „ram” polityki wobec uchodźców, a nie pełną „polityką”, opartą na szerszej koncepcji i realnych podstawach.

Podsumowując uważam, że jeśli ue deklaruje przywiązanie do określonych wartości, a w tym po-szanowania praw człowieka, to powinna za pomocą wszelkich możliwych środków dążyć do realizacji celu, który określony został w europejskim pakcie o imigracji i azylu, ustalonym podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 15–16 października 2008 r.

– „budowania Europy, będącej miejscem azylu”. Niech ue rzeczywiście stanie się dla uchodźców miejscem bezpiecznym. Niech wprowadza konieczne ograni- czenia, ale w taki sposób, aby ucieczka do Europy nie była dla uchodźców ucieczką z jednej wojny w drugą – w wojnę o azyl, a więc wojnę o lepszą przyszłość, a często w ogóle o przyszłość. //

Polityka Unii Europejskiej wobec uchodźcówfo

t.: A

dam

Krz

ykow

ski

Page 35: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej 35

1 UNHCR, Mid-Year Trends 2013, strona internetowa Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, http://www.unhcr.org/52af08d26.html (data dostępu: 4 listopada 2014).2 UNHCR, Mid-Year Trends 2014, strona internetowa Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, http://www.unhcr.org/5423f9699.html (data dostępu: 4 listopada 2014).3 B. Wierzbicki, Uchodźcy w prawie międzynarodowym, Warszawa 1993, s. 28.4 Art. 1 ust. 3, Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r., Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 517.5 B. Wierzbicki, op.cit., s. 32–33.6, 7 Ibidem, s. 35.8 Art. 32, ust. 1, Konwencja dotycząca statusu uchodźców...9 Art. 34, Konwencja dotycząca statusu uchodźców...10 Urząd do spraw Cudzoziemców, Informacja Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców o stosowaniu w roku 2013 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie realizacji zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wynikających z Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźcy, http://www.udsc.gov.pl/files/sprawozdania/Sprawozdanie%20z%20wykonywania%20ustawy%20o%20ochronie%202013.pdf (data dostępu: 4 listopada 2014).11 B. Wierzbicki, op.cit., s. 36.12 I. Oleksiewicz, Uchodźcy w Unii Europejskiej: aspekty prawne i polityczne, Bydgoszcz 2006, s. 52–53.13 J. Balicki, op.cit., s. 162.14 I. Oleksiewicz, op.cit., s. 90.15 Ibidem, s. 91.16, 17 Ibidem, s. 99–100.18 Dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2003, nr 251.19 Dyrektywa Rady nr 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L, 2001, nr 212.20 Dyrektywa Rady nr 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2003, nr 31.21 I. Wróblewska, Polityka azylowa i imigracyjna Unii Europejskiej w założeniach Programu Sztokholmskiego, [w:] A. Gruszczak (red.), Program Sztokholmski – implikacje i wyzwania dla Unii Europejskiej i Polski, Warszawa 2010, s. 43.22 A. Nitszke, Polityka azylowa UE. Między idealizmem a realizmem, [w:] J. J. Węc (red.) Dylematy strategiczne XXI wieku, Kraków 2013, s. 360.23 B. Wierzbicki, op.cit., s. 141.24 K. Nowaczek, Polityka Unii Europejskiej wobec procesów imigracyjnych, Toruń 2004, s. 140-141.25 Ibidem, s. 150.26 A. Nitszke, EPS jako element strategii bezpieczeństwa UE, [w:] M. Chorośnicki, J. J. Węc et al. (red.), Nowe strategie na nowy wiek. Granice i możliwości integracji regionalnych i globalnych, Kraków 2013, s. 466–467.27 I. Oleksiewicz, op.cit., s. 134.28 Ibidem, s. 115.29 Ibidem, s. 138.30 J. Balicki, op.cit., s. 166.31 UNHCR, Polityka azylowa Unii Europejskiej, strona internetowa Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, http://www.unhcr-centraleurope.org/pl/co-robimy/zapewnienie-ochrony-prawnej/polityka-azylowa-unii-europejskiej.html (data dostępu: 21 grudnia 2013).32 Türk Volker, Statement at 64th Session of the Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, strona internetowa Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców, http://www.unhcr.org/524d26059.html (data dostępu: 12 stycznia 2014).33, 34 A. Nitszke, Polityka azylowa UE..., s. 364.35 I. Oleksiewicz, op.cit., s. 252.36 Mało kto umiał pływać, „FORUM”, nr 28 (2498), s. 20.37 S. Horvat, As Lampedusa shows, the EU’s attitude to migrants will be its own undoing, strona internetowa dzienika The Guardian, http://www.theguardian.com/commentisfree/2013/oct/10/lampedusa-eu-attitude-migrants-undoing-borders (data dostępu: 12 stycznia 2014).38 I. Oleksiewicz, op.cit., s. 254.39 Ibidem, s. 256.40 S. Horvat, op.cit.41 B. Wierzbicki, op.cit., s. 140.42 Ibidem, s. 165.43 Ibidem, s. 167.44 I. Wróblewska, op.cit., s. 35.

Karolina Buczkowska

Page 36: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

36

ANALIZA

Perspektywy utworzeniaurzędu Prokuratury Europejskiej

WprowadzeniePecunia una regimen est rerum omnium – jedynie pieniądz jest władcą całego świata. Senten- cja starożytnego rzymskiego pisarza Publiliusza Sy- rusa znajduje swoje odzwierciedlenie w niemal każ- dej znanej człowiekowi epoce historycznej. Biorąc pod uwagę strategiczne znaczenie budżetu ue dla jej prawidłowego funkcjonowania, można pokusić się o stwierdzenie, że owa prawidłowość nie straciła ani krzty ze swojej aktualności. Jeżeli zatem w ue istnieje coś na kształt budżetu federalnego zasila- nego środkami pochodzącymi od państw człon- kowskich, niezbędnym staje się również ustano- wienie ponadnarodowego instrumentu, który po- zwoli chronić ten budżet na obszarze całej Unii. Nie można jednak zapominać, że proces integracji europejskiej jest zjawiskiem nader dynamicznym, co wiąże się z koniecznością stałego dostosowy- wania rozwiązań do zmieniającej się sytuacji oraz nieznanych dotąd zagrożeń.

Swoboda przepływu osób, towaru, usług i ka- pitału, obok niekwestionowanych korzyści odczu-walnych przez przedsiębiorców, niesie ze sobą po- ważne ryzyko rozwoju przestępczości na skalę mię- dzynarodową. Przestępcy nie znają wszak pojęcia granicy, a zagregowanie współpracy policyjnej oraz sądowej w sprawach karnych w obrębie niegdy- siejszego „trzeciego filara” ue skutecznie utrudnia- ło wypracowanie wspólnych mechanizmów służą- cych zwalczaniu tego rodzaju działalności.

Podpisany 13 grudnia 2007 r. traktat lizboński otworzył nowe perspektywy rozwoju współpracy państw członkowskich w dziedzinie zwalczania przestępczości o charakterze transgranicznym. Naj- istotniejszą zmianą wydaje się być odejście od dawnej struktury trójfilarowej na rzecz spójnej organizacji międzynarodowej objętej jednolitym reżimem prawnym2, tożsamym z dotychczasowym tzw. „reżimem wspólnotowym”3. Możliwe stało się tym samym ustanowienie zapowiadanego od wielu lat urzędu europejskiego oskarżyciela publicznego, zwanego dalej Prokuratorem Europejskim. Jego za-dania mają być skoncentrowane wokół dochodze-nia, ścigania i doprowadzania przed oblicze sądu sprawców przestępstw przeciwko interesom finan-sowym Unii4, a co za tym idzie przeciwko samym jej obywatelom.

Powołanie do życia urzędu Prokuratora Euro- pejskiego zapowiadane na dzień 1 stycznia 2015 r.5 wydaje się być obecnie jedną z najbardziej kontro- wersyjnych kwestii w obszarze współpracy wymia- rów sprawiedliwości w sprawach sądowych6. Ogrom wątpliwości ze strony Rady wyrażony w nocie pre- zydencji z dnia 27 października 2014 r. nie napawa optymizmem w kwestii dotrzymania zakładanego terminu prac legislacyjnych7. Ponadto zdystanso-wana postawa Zjednoczonego Królestwa, Irlandii oraz Danii wobec budowy przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (pwbis)8 prowo- kują do zadawania uzasadnionych pytań o skutecz- ność powoływanego urzędu.

tekst: recenzja naukowa:

Adam Krzykowskidr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ

Minęło już dziesięć lat, od kiedy Polska należy do Unii Europejskiej (UE). Choć szalejący kryzys finansowy, brak spójnej polityki energetycznej oraz indolencja wobec aktualnych zagrożeń zewnętrznych podtrzymują tendencje eurosceptyczne, to jednak w ogólnym bilansie nie sposób pominąć wymiernych korzyści płynących nad Wisłę za sprawą funduszy strukturalnych oraz szeregu innych dotacji przewidzianych w ramach unijnego budżetu. Niestety, dostęp do wsparcia finansowego okazał się również doskonałą okazją, by przy użyciu nielegalnych metod zawłaszczyć sobie pieniądze europejskich podatników. Każdego roku w państwach członkowskich zgłaszane są podejrzenia nadużyć finansowych na średnią kwotę ok. 500 mln euro1. Aby temu zaradzić, Komisja Europejska powołując się na art. 86 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) zaproponowała ustanowienie urzędu Prokuratora Europejskiego, którego zadaniem będzie skuteczne przeciwdziałanie defraudacji publicznych pieniędzy. Co z tego wyniknie? – życie pisze najlepsze scenariusze.

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej

Page 37: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

37

Podstawa prawna

Fundamentem umożliwiającym budowę urzędu Prokuratury Europejskiej jest art. 86 tfue, zgodnie z którym „w celu zwalczania przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii, Rada w drodze rozpo- rządzeń, zgodnie ze specjalną procedurą prawodaw-czą, może ustanowić Prokuraturę Europejską w opar-ciu o Eurojust”. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na ust. 2 wspomnianego artykułu. Upoważnia on Pro- kuraturę Europejską do sprawowania funkcji oskarży- ciela przed sądami krajowymi. Obdarzenie ponadna- rodowego organu, jakim będzie Prokuratura Europej- ska, tak silnymi kompetencjami stanowi bezpośrednią konsekwencję ujednolicenia aktów prawa pochodne- go ue na mocy traktatu lizbońskiego9.

Przesłanki utworzenia urzędu

Na mocy art. 86 tfue Komisja Europejska (ke) przedstawiła 17 lipca 2013 r. projekt rozporządzenia Rady w sprawie ustanowienia Prokuratury Europej- skiej (dalej: rozporządzenie)10. Zasadniczym celem tego urzędu będzie – zdaniem ke – poprawa sku- teczności ścigania przestępców defraudujących pie- niądze unijnych podatników. W istocie powołanie Prokuratury Europejskiej jest próbą wypełnienia luki prawnej powstałej na obszarze wyłączonym spod jurysdykcji organów pwbis.

Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych (olaf) nie posiada aktualnie uprawnień do samo- dzielnego prowadzenia dochodzeń, a ponadto nie może ścigać podejrzanych o przestępstwa finansowe. Urząd ten upoważniony jest jedynie do przekazywa-nia wyników swoich dochodzeń administracyjnych właściwym organom państw członkowskich, które to ostatecznie decydują o konieczności wszczęcia postępowania karnego11. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest relatywnie niska efektywność działań po- dejmowanych przez sądy państw członkowskich, znaj- dująca swoje odzwierciedlenie w corocznych statysty- kach publikowanych przez olaf. Spośród 436 spraw rekomendowanych przez olaf, których w latach 2006–2013 podjęły się sądy krajowe, zaledwie 140 doczekało się wyroku skazującego12.

Podobne problemy dotykają również pozostałych organów funkcjonujących w ramach pwbis. Upraw- nienia Europejskiego Urzędu Policji (Europol) powo- łanego w celu zwalczania przestępczości transgra- nicznej nie obejmują inicjatywy w zakresie działań śledczych i operacyjnych. Analogicznie do olaf, prowadzenie dochodzeń pozostaje wyłączną kompe-tencją państw członkowskich. Opinia narodowych policji jest jednoznaczna – Europol to organ „zbędny, kosztowny i dziwaczny”13. Również Europejska Jed- nostka Współpracy Sądowej (Eurojust) – agencja unijna złożona z prokuratorów i policjantów, która

– w myśl art. 86 ust. 1 tfue – stanie się podstawą funkcjonowania urzędu Prokuratora Europejskiego, pozbawiona jest własnego obszaru jurysdykcji na poziomie państw członkowskich14.

Funkcjonowanie naszkicowanego powyżej syste- mu w dużej mierze zależy od woli politycznej po- szczególnych państw członkowskich. Brak wspólnych regulacji w tej kwestii bezpośrednio rzutuje na sku-teczność działań krajowych organów sądowniczych. Tymczasem, przywołując słowa byłej już wiceprze- wodniczącej ke Viviane Reding, „gdy chodzi o pie- niądze podatników, liczy się każde euro”15. Powołanie ponadnarodowego urzędu stojącego na straży budże- tu całej wspólnoty jest przełomowym, acz niezbęd- nym krokiem umożliwiającym dalszą dyskusję nad kształtem współpracy w ramach pwbis. Warto zatem przyjrzeć się z bliska zaproponowanym przez Komisję rozwiązaniom.

Struktura organizacyjna

Zgodnie z art. 6 projektu rozporządzenia, struk-tura Prokuratury Europejskiej objąć ma Prokuratora Europejskiego wraz z jego zastępcami, personel wspo-magający wykonanie zadań wynikających z zapisów wspomnianego rozporządzenia oraz prokuratorów europejskich delegowanych do każdego z państw członkowskich. Działalność urzędu Prokuratury Europejskiej, wolna od jakichkolwiek instrukcji, za- równo ze strony instytucji unijnych, jak również rzą- dów narodowych, oznaczać będzie rozciągnięcie po- lityki ue na obszar pozostający dotąd pod wyłączną jurysdykcją państw członkowskich.

Prokuratura Europejska jest właściwa do spraw dochodzenia, ścigania i stawiania przed sądem, w stosownych przypadkach w powiązaniu z Europolem, sprawców i współsprawców przestępstw przeciwko interesom finansowym Unii, określonych w rozporządzeniu przewidzianym w ustępie 1. Prokuratura Europejska jest właściwa do wnoszenia przed właściwe sądy Państw Członkowskich publicznego oskarżenia w odniesieniu do tych przestępstw.

Art. 86 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Adam Krzykowski

Page 38: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

38

Każde państwo członkowskie ue – w myśl art. 10 projektu rozporządzenia – zobowiązane będzie do przedłożenia Prokuratorowi Europejskiemu listy co najmniej trzech kandydatów na urząd delegowanego prokuratora europejskiego, którego odnawialna ka-dencja wynosiła będzie 5 lat. Ponieważ prokuratorzy delegowani stanowić będą integralną część urzędu Prokuratury Europejskiej, a co za tym idzie podejmo- wać będą czynności wyłącznie z upoważnienia Pro- kuratora Europejskiego, zachowana zostanie ich pełna niezależność względem krajowych organów ścigania.

Sposób działania

Decentralizacja struktury Prokuratury Europej- skiej poprzez zintegrowanie jej z krajowymi systemami sądownictwa jest mocnym argumentem przemawia- jącym za sprawnym funkcjonowaniem tego urzędu. Zadaniem prokuratorów europejskich delegowanych do państw członkowskich będzie podejmowanie wszelkich właściwych działań w odniesieniu do prze- stępstw przeciwko interesom finansowym ue. Ozna- cza to, że uzyskają oni prawo wnoszenia aktu oskarże-nia oraz wszelkich odwołań aż do momentu wydania prawomocnego wyroku w konkretnej sprawie. Z kolei art. 11 ust. 7 projektu rozporządzenia wyraźnie określa zobowiązania sądów krajowych względem Prokuratury Europejskiej. Właściwe organy państw członkowskich wspierać mają Prokuraturę Europej- ską w prowadzeniu dochodzeń i postępowań karnych oraz – niejako w odpowiedzi na zróżnicowany stopień zaangażowania w ochronę interesów finansowych ue – zaniechać mają wszelkich działań mogących opóźnić ich postęp.

Z drugiej strony znaczącemu wzmocnieniu ule- gnie ochrona procesowa osób, których dotyczą dzia- łania prowadzone przez Prokuraturę Europejską. Za- stosowanie znajdzie tutaj prawo do ustnego i pisemne-go tłumaczenia16, prawo do informacji17 oraz wglądu w akta sprawy, jak również prawo dostępu do adwoka-ta18 w przypadku ewentualnego zatrzymania. Ogól-nie rzecz ujmując, wniosek ke zawiera przejrzyste i zharmonizowane przepisy dotyczące środków do-chodzeniowych, do których użycia upoważnieni będą funkcjonariusze Prokuratury Europejskiej.

Ocena projektu

Koncepcja utworzenia niezależnego, ponadnaro-dowego urzędu oskarżyciela publicznego inspirowa- na jest forsowanym u schyłku lat 90. ubiegłego stu-lecia projektem Corpus Iuris19. Za sprawą swojego znacznego ciężaru gatunkowego może ona jednak spektakularnie rozbić się o rafę partykularnych inte- resów narodowych. Zdystansowana postawa państw członkowskich nie jest dla nikogo zaskoczeniem. Projekt rozporządzenia, choć na pierwszy rzut oka sprawia wrażenie spójnego, zawiera poważne braki, które w przyszłości mogą znacząco osłabić skutecz- ność Prokuratury Europejskiej.

Najważniejszym problemem jest tu podstawa prawna działań urzędu, którego kompetencje obej- mować będą ściganie przestępstw o charakterze trans-granicznym. Najwyższą skuteczność Prokuratury Eu- ropejskiej zagwarantowałby jednolity system prawny obowiązujący we wszystkich państwach członkow-skich. Jednak mając na uwadze postęp regulacji w zakresie prawa karnego w ue, można pokusić się o stwierdzenie, że stworzenie ogólnoeuropejskiego corpus iuris pozostaje na razie w sferze abstrakcji20. Zaproponowano zatem harmonizację jedynie wybra- nych przepisów odnoszących się bezpośrednio do pierwotnego mandatu Prokuratury Europejskiej. Jej działalność oparta ma być zatem na przepisach kra-jowych państw członkowskich.

Niekwestionowaną korzyścią płynącą z takiego kompromisu jest impuls w dziedzinie harmonizacji krajowych systemów prawnych. Z drugiej jednak stro- ny rozwiązanie to rodzi konsekwencje, które skutecz- nie uniemożliwić mogą osiągnięcie jednomyślności w Radzie. Po pierwsze, pojawia się problem wzajem-

nego uznania materiału dowodowe- go przez organy państw członkow- skich. Egzekwowanie europejskiego nakazu dowodowego, ze względu na szerokie możliwości jego odrzuce- nia21, ogranicza się w praktyce do informowania zainteresowanej stro- ny o samym tylko fakcie posiadania

materiału dowodowego, zaś europejski nakaz docho- dzeniowy oparty jest na słabym instrumencie w po- staci dyrektywy22, która pozostawia państwom człon-kowskim wolną rękę w zakresie metod jej realizacji.

Po drugie, krytycznie należy ocenić propozycję Ko- misji w zakresie wyboru organu właściwego do rozpa- trywania danej sprawy o charakterze transgranicznym. Postanowienia zawarte w rozdziale iii („Regulamin prowadzenia dochodzeń, ścigania i postępowań są- dowych”) projektu rozporządzenia pozostawiają rela- tywnie dużą swobodę wyboru sądu krajowego w ręku

Działalność Prokuratury Europejskiej oznaczać będzie rozciągnięcie polityki UE na obszar pozostający dotąd pod wyłączną jurysdykcją państw członkowskich.“

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej

Page 39: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

39

Prokuratora Europejskiego. Brak precyzyjnej hierar- chii kryteriów wyboru właściwego organu może final- nie doprowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zja- wiska określanego mianem forum shopping*. Zgodnie z definicją Komisji jest to wybór sądu według kryte-rium najkorzystniejszego rozwiązania sprawy23. Roz- wiązanie to ewidentnie godziłoby wówczas w funda-mentalne prawo do rzetelnego procesu oraz mogłoby spowodować złamanie złotej zasady nullum crimen sine lege – nie ma przestępstwa bez ustawy24.

Mankament ten nie uszedł uwadze Rady, która zaproponowała gruntowną modyfikację kryteriów wyboru organu właściwego dla prowadzenia danej sprawy25. Przede wszystkim wiele delegacji państw członkowskich dostrzegło, że wybór właściwego sądu krajowego powinien nastąpić już na etapie dochodzenia. Ponadto poczyniono szereg poprawek w brzmieniu art. 27 ust. 4 projektu rozporządzenia. Rada zasugerowała następującą hierarchię kryteriów doboru kompetentnego sądu krajowego:

1. miejsce, w którym popełniono przestępstwo lub, w przypadku kilku przestępstw, w którym popeł- niono najcięższe przestępstwo (za- miast: miejsce, w którym popełniono przestępstwo lub, w przypadku kilku przestępstw, w którym popełniono większość przestępstw),

2. państwo członkowskie, któ- rego obywatelem jest podejrzany (zamiast: miejsce zwykłego pobytu podejrzanego),

3. Rada postuluje usunięcie kryterium miejsca, w którym znajduje się dowód,

4. miejsce pobytu bezpośrednich ofiar.Propozycja Rady zawarta w nocie prezydencji

istotnie sprawia wrażenie jasnej i precyzyjnej. Do- tkliwy jest jednak brak porozumienia w kwestii kon-troli sądowej, której zasady reguluje art. 36 projektu rozporządzenia. Zawiera on bowiem na tyle lako- niczne sformułowania, że konieczną wydaje się być jego gruntowna przebudowa.

Utrata suwerenności?

Problem właściwości Prokuratury Europejskiej, jaka przyjmowana będzie do celów kontroli sądowej kieruje dyskusję na jedną z najbardziej newralgicznych płaszczyzn. Państwa członkowskie zazdrośnie bronią swojej suwerenności, która w świadomości społecz- nej zdaje się pełnić rolę znacznie donioślejszą, aniżeli

* Forum shopping – pojęcie z zakresu prawa międzynarodowego prywatnego. Wybór sądu ze względu na korzystniejsze rozstrzygnięcie sprawy. Osobę podejmującą inicjatywę wytoczenia powództwa może skusić pomysł wyboru sądu na podstawie prawa tam stosowanego.

całokształt integracji europejskiej. Zadać należy jed-nak pytanie: czy utworzenie proponowanego przez Komisję urzędu rzeczywiście będzie równoznaczne z utratą kolejnego bastionu narodowej niezawisłości?

Okazuje się, że niekoniecznie. Sądy krajowe za- chowają wszak kompetencję do rozpoznawania i roz-strzygania spraw prowadzonych przez Prokuraturę Europejską przy zachowaniu pełni gwarancji proce-sowych, które przysługują oskarżonym. Tym samym

– jak zauważył Tomasz Sieniow – ewentualny sukces tego urzędu będzie uzależniony nie tylko od efektyw- ności i skuteczności funkcjonowania samego urzędu Prokuratora Europejskiego, ale przede wszystkim od szeregu czynników leżących po stronie państw człon-kowskich: począwszy od obowiązującej procedury karnej, poprzez reguły oceny dowodów oraz sprawnej organizacji pracy sądów krajowych, na wzajemnym zaufaniu skończywszy26. Nie dziwi zatem postulat Rady, aby podkreślić znaczenie obowiązkowych spra-wozdań, które składane będą każdego roku na forum Parlamentu Europejskiego oraz przed parlamentami narodowymi27.

Wątpliwości z perspektywy polskiego ustawodaw- stwa wzbudza znaczne ograniczenie niezależności de- legowanych prokuratorów europejskich, będące kon-sekwencją silnej hierarchizacji Prokuratury Europej- skiej. Beata Hlawacz i Grażyna Stronikowska, autorki obszernego opracowania, które ukazało się na łamach miesięcznika „Prokuratura i Prawo”28 zwracają uwagę na sprzeczność rozwiązań organizacyjnych Prokura- tury Europejskiej z polskimi regulacjami dotyczącymi funkcjonowania prokuratury. Ustawa29 nakłada sto- sunkowo duże ograniczenia, jeśli chodzi o ingeren- cję prokuratorów przełożonych w działania prokura-torów prowadzących postępowania przygotowawcze.

Państwa członkowskie będą ostatecznie zmuszone porzucić kolejną wartość utożsamianą z suwerenno- ścią państwową. Kiedy stawką jest prawidłowe funk-cjonowanie urzędu Prokuratury Europejskiej, nie do utrzymania staje się przywilej kształtowania autono- micznych systemów prawnych – w tym kodeksu prawa karnego. Skuteczność proponowanego przez Komisję rozporządzenia jest bezpośrednio uzależniona od po- wszechnej jego implementacji. Może to rodzić natu-ralne problemy na gruncie prawa krajowego. Również polskie ustawodawstwo wymagać będzie radykalnych zmian. Czy będą to zmiany na lepsze?

Gdy chodzi o pieniądze podatników, liczy się każde euro.

Viviane Reding była wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej“

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Adam Krzykowski

Page 40: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

40

Podsumowanie

Proces integracji europejskiej dotarł do momen-tu, w którym dalszy jej rozwój uzależniony został od przełomowych i znamiennych w skutkach decyzji. Powołanie Prokuratury Europejskiej, a przede wszyst-kim podniesienie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych do rangi polityki wspólnotowej może stać się kamieniem milowym na drodze rozwo-ju ue, ale może także okazać się… kompletną klapą! Dzień 1 stycznia 2015 r. zbliża się wielkimi krokami. Tymczasem, jak wynika z wielokrotnie przytaczanej już noty prezydencji Rady, między państwami członkowskimi wciąż nie ma zgody w kwestiach rudymentar- nych. Brak precyzyjnych wskazówek dotyczących praktycznego wymiaru funkcjonowania urzędu (kryteria wy- boru kompetentnego sądu, kwestia ograniczenia swobody działania pro- kuratorów delegowanych, czy wresz- cie – powracający niczym bumerang

– problem implementacji przepisów unijnych) może skutecznie sparaliżować pracę Prokuratury Europej- skiej już na pierwszym etapie jej działalności.

Nie powinien dziwić ustawiczny opór Rady zło- żonej z przedstawicieli państw członkowskich, które przecież tak bardzo się od siebie różnią! Jednakże rozdźwięk zachodzący między suwerennością państw członkowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwości, a uwspólnotowieniem polityki ekonomicznej i mone- tarnej tworzy niszę, w której zagnieździć się może przestępczość o charakterze transgranicznym. „Pań- stwa powinny zrozumieć, że zbyt długie zachowanie przejawów suwerenności w zakresie wymiaru spra- wiedliwości powoduje, że są to tylko pozory suwe- renności” – stwierdził Eric Alt30. Komentarz ten wy-daje się być trafny tym bardziej, że samo pojęcie su- werenności, w obliczu nieznanych dotąd form prze- stępczości, wymaga gruntownej rewizji.

Delegowanie kolejnych kompetencji na szczebel ponadnarodowy do złudzenia przypomina efekt do-mina. Wprawdzie państwa członkowskie formalnie wciąż pozostają „władcami traktatów”, a korzystając z zasady pomocniczości mogą niemal w każdej chwili

zakwestionować unijne regulacje, jednak obserwując zmierzch struktury filarowej, który nastał wraz z pod-pisaniem Traktatu z Lizbony, możemy pokusić się o stwierdzenie, że powrót do punktu wyjścia nie jest już dłużej możliwy. Dylemat, czy w ogóle delegować komuś swoją suwerenność już dawno stracił na aktu- alności. Dziś państwa członkowskie stoją przed wy-borem, czy zrzec się części suwerenności na rzecz niezależnej instytucji europejskiej, czy oddać ją tym, którzy istnienie pozostałości granic państwowych postrzegają jako wymarzoną okazję dla uskutecznie-nia procederu przestępczego.

Czy w obliczu braku jednomyślności Rady, projekt utworzenia Prokuratury Europejskiej ma jakiekolwiek szanse powodzenia? Odpowiedź na to pytanie, mimo istnienia poważnych przeszkód, w dalszym ciągu po- zostaje twierdząca. Niemniej, program reformy olaf zakładający znaczące wzmocnienie pozycji tego urzę-du w systemie instytucjonalnym ue31 kieruje nasz wzrok na przewidzianą w art. 86 ust. 4 tfue możli- wość rozszerzenia przez Radę Europejską uprawnień Prokuratury Europejskiej na zwalczanie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym.

Należy jednak pamiętać, że wciąż są to wciąż roz-ważania czysto hipotetyczne. Urząd Prokuratury Europejskiej w dalszym ciągu nie istnieje i niewiele wskazuje na to, by udało się przełamać impas przed upływem założonego przez Komisję terminu. Rada pod wpływem jakiegoś nadzwyczajnego impulsu politycznego musiałaby wypracować wspólne stano-

wisko podczas swojego ostatniego za- planowanego na ten rok posiedzenia. W przeciwnym wypadku niezbęd-nym stać się może wykorzystanie furtki pozostawionej przez art. 86 ust. 1 tfue: w przypadku braku po-rozumienia, co najmniej dziewięć państw członkowskich może ustano- wić wzmocnioną współpracę. Pro-

kuratura Europejska zostanie wówczas powołana przy pominięciu państw członkowskich, na terenie których działalność tego urzędu byłaby najbardziej wskazana. Czy takie rozwiązanie ma jednak wówczas jakiś sens? //

Zbyt długie zachowanie przejawów suwerenności w zakresie wymiaru sprawiedliwości powoduje, że są to tylko pozory suwerenności.

Państwa członkowskie zazdrośnie bronią swojej suwerenności, która w świadomości społecznej pełni rolę znacznie donioślejszą, aniżeli całokształt integracji europejskiej.

Eric Alt Europejskie Stowarzyszenie Sędziów i Prokuratorów MEDEL

“Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Perspektywy utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej

Page 41: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

41

1 Komisja Europejska, Komunikat prasowy. Ochrona pieniędzy podatników przed nadużyciami finansowymi: Komisja proponuje powołanie Prokuratury Europejskiej oraz wzmacnia gwarancje procesowe w postępowaniu przed OLAF, Bruksela, 17 lipca 2013 r., IP/13/709.2 J. J. Węc, Traktat lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007-2009, Kraków 2011, s. 268. 3 A. Grzelak, Unia Europejska na drodze do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Warszawa 2010, s. 70.4 Komisja Europejska, Komunikat Komisji. Wniosek. Rozporządzenie Rady w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej, Bruksela, 17 lipca 2013 r., COM(2013) 534 final, s. 18.5 Powstanie Prokuratura Europejska, strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/polska/news/130717_prokuratura_europejska_pl.htm (data dostępu: 3 grudnia 2014).6 A. Grzelak, T. Ostropolski, Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpraca policyjna, Warszawa 2011, s. 76.7 Council of the European Union, Note. Proposal for a regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, Brussels, 27 October 2014, 14710/14. 8 Zob. A. Grzelak, T. Ostropolski, P. Rakowski, Uwarunkowania prawne i konsekwencje wyłączenia Zjednoczonego Królestwa ze współpracy w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (opt-out), „Europejski Przegląd Sądowy” 2013, nr 9, s. 11–19.9 Zob. C . Herma, Reforma systemu aktów prawa pochodnego UE w Traktacie z Lizbony, „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 5, s. 22–34.10 Komisja Europejska, Komunikat Komisji. Wniosek. Rozporządzenie Rady w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej, Bruksela, 17 lipca 2013 r., COM(2013) 534 final.11 Komisja Europejska, Notatka. Liczy się każde euro – zadania Prokuratury Europejskiej. Najczęściej zadawane pytania, Bruksela, 17 lipca 2013 r., MEMO/13/693.12 OLAF, The OLAF Report 2013. Fourteenth report of the European Anti-Fraud Office, 1 January to 31 Dezember 2013, Luxembourg 2013, p. 23.13 E. Alt, Niezależny prokurator europejski – wyzwanie dla Unii Europejskiej, „Prokurator” 2011, nr 2, s. 36.14 European Commission, Commission staff working document. Impact assessment accompanying the Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office, Brussels, 17 July 2013, SWD(2013) 274 final, p. 12–22. 15 Powstanie Prokuratura Europejska…16 Komisja Europejska, Komunikat prasowy. Prawo do sprawiedliwego procesu: Ministrowie sprawiedliwości UE zatwierdzają akt prawny zapewniający prawo do tłumaczenia ustnego i pisemnego w postępowaniu karnym, Bruksela, 8 października 2010 r., IP/10/1305.17 Komisja Europejska, Komunikat prasowy. Prawo do informacji z chwilą zatrzymania zyskało moc prawną w całej Unii Europejskiej, Bruksela, 7 czerwca 2012 r., IP/12/575.18 European Commission, Memo. Commission welcomes breakthrough on its proposal to guarantee citizens’ rights to access a lawyer and on the right to communicate upon arrest, Brussels, 28 May 2013, MEMO/13/468.19 Commission of the European Communities, Green Paper on Criminal-law Protection of the Financial Interests of the Community and the Establishment of a European Prosecutor, Brussels, 11 Dezember 2001, COM(2001) 715 final, p. 6.20 C . Nowak, Prokuratura Europejska – idea się urzeczywistnia, „Prokuratura i Prawo” 2013, nr 11.21 Decyzja ramowa Rady 2008/879/WSiSW z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie europejskiego nakazu dowodowego dotyczącego przedmiotów, dokumentów i danych, które mają zostać wykorzystane w postępowaniach w sprawach karnych, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2008, nr 350, s. 78.22 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2014, nr 130.23 European Commission, Glossary, strona internetowa Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/justice/glossary/forum-shopping_en.htm (data dostępu: 3 grudnia 2014).24 B. Hlawacz, G. Stronikowska, Propozycja Komisji Europejskiej dotycząca rozporządzenia Rady w sprawie utworzenia Prokuratury Europejskiej (część II), „Prokuratura i Prawo” 2014, nr 7–8, s. 169.25 Council of the European Union, Note…, p. 30.26 T. Sieniow, Prokuratura Europejska – nowy sposób ochrony interesów finansowych UE, strona internetowa Komisji Europejskiej,http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/130919_prokuratura_europejska_pl.htm#19 (data dostępu: 3 grudnia 2014).27 Council of the European Union, Note…, p. 6.28 B. Hlawacz, G. Stronikowska, op.cit., s. 170.29 Art. 8 i art. 8a, Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.30 E. Alt, op.cit., s. 39.31 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations. An integrated policy to safeguard taxpayers’ money, Brussels, 26 May 2011, COM(2011) 293 final.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Adam Krzykowski

fot.:

Ane

ta S

emik

Page 42: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

42

ANALIZA

Europejski nakaz aresztowaniapropozycje reform

tekst: recenzja naukowa:

mgr Agata Maikdr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ

Ekstradycja w wersji europejskiej

W potocznym rozumieniu ena stanowi uproszczo- ną formę ekstradycji, którą stosuje się wewnątrz ue. Zgodnie zaś z literą prawa, tj. art. 1 decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europej- skiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi3, ena jest decyzją sądową wydaną przez państwo członkowskie w celu aresztowania i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykona- nia kary pozbawienia wolności, bądź środka zabez-pieczającego. Od początku rzuca się w oczy fakt, że ena został przyjęty jako „środek kompensacyjny”4, czyli mechanizm mający na celu równoważyć nega- tywne następstwa funkcjonującej w ramach ue zasa- dy swobodnego przepływu osób. Od kiedy ue otwo- rzyła swoje granice stało się bowiem jasne, że przekra- czać je będą także osoby chcące uniknąć odpowie- dzialności karnej, a więc uciekające z jednego kraju członkowskiego do drugiego. Szczególnie wyraźnie perspektywa taka rysowała się po wydarzeniach, ja- kie miały miejsce 11 września 2001 r. w Stanach Zjed- noczonych. To właśnie na fali walki z terroryzmem i bardziej przez wzgląd na ewentualne zagrożenie ta- kimi atakami w Europie, aniżeli z racji zbliżania do siebie porządków prawnych państw członkowskich, prace nad wprowadzeniem ena znacząco przyspie- szyły i doprowadziły do przyjęcia decyzji ramowej już w 2002 r.

Nie ulega jednak wątpliwości, że niezależnie od czynników, które bez-/pośrednio do tego doprowa- dziły, ena stanowi przełom w europejskim systemie ekstradycyjnym – remedium na niewydolność kla- sycznych instrumentów współpracy na gruncie prawa karnego. Wszystkie dotychczasowe zasady ekstrady-cyjne i przeszkody, które pojawiały we współpracy państw na tym polu były bowiem „tak stare, jak sama ekstradycja”5 a fakt ten „jest przede wszystkim wy- razem dawnej wrogości czy izolacji państw”6. Tak rysowana rzeczywistość nijak miała się do rozwiązań, jakie proponowała ue – a więc do idei obszaru bez granic, w którym kooperacja państw zakorzeniona jest we wzajemnym zaufaniu i podzielaniu tych samych demokratycznych wartości. Dlatego też ena łamiący podstawowe zasady ekstradycyjne z każdym kolejnym rokiem swojego funkcjonowania stawał się coraz popularniejszym instrumentem współpracy wykorzystywanym jednak nie tak, jak to być miało

– w celu ścigania najpoważniejszej przestępczości transgranicznej, lecz równie często, o ile nie częściej, w celu ścigania przestępstw pospolitych, takich jak kradzieże, czy ze względu na egzekucję zaległych alimentów.

ENA – gdzie dwóch Polaków, tam trzy zdania

W polskim, ale i zagranicznym piśmiennictwie7 nie znajdziemy jednoznacznej oceny instrumentu ja- kim jest ena, dlatego pytanie o sukces, czy ewentu-

alną porażkę jego funkcjonowania wciąż pozostaje bez oczywistej odpo- wiedzi. Biorąc pod uwagę liczbę wy- stawionych ena można uznać, że inicjatywa ta okazała się sukcesem operacyjnym – bowiem przykładowo

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Europejski nakaz aresztowania ma na celu równoważyć negatywne następstwa zasady swobodnego przepływu osób.“

Europejski nakaz aresztowania (ENA) jest najpowszechniej stosowanym w Unii Europejskiej (UE) instrumentem realizującym zasadę wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach karnych. Jego funkcjonowanie w ramach europejskiego ścigania karnego jest szeroko komentowane w piśmiennictwie, a co ciekawsze przypadki – zarówno te absurdalne, jak np. ściganie obywatela Polski w Holandii za usiłowanie kradzieży kabla telefonicznego1, lub te bardziej kontrowersyjne, jak sprawa zatrzymania Juliana Assange’a2, twórcy WikiLeaks – są ochoczo nagłaśniane są przed media.

Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform

Page 43: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

43

w roku 2013 wydano aż 12.437 ena, a wykonano 3.271 z nich8, co świadczy o szerokiej kooperacji państw w zakresie europejskiego ścigania karnego.

ena od samego (i zwłaszcza na) początku wzbu- dzał jednak liczne kontrowersje, przede wszystkim na- tury konstytucyjnej. Przypomnieć trzeba, że „w nie- których państwach członkowskich (Polska, Niemcy, Cypr) przepisy transponujące decyzję ramową do pra- wa krajowego zostały uznane za częściowo lub całko- wicie niezgodne z konstytucją”9. W Polsce Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r.10, uznając przekazanie w ramach ena za szczególny rodzaj ekstradycji, która była niedopuszczalna na gruncie ówczesnej polskiej ustawy zasadniczej, podjął bezprecedensową decyzję o konieczności jej zmiany w celu całościowej implementacji decyzji ramowej w taki sposób, aby nowe prawo pozostawało w zgo- dzie z regulacjami unijnymi. Kontrowersyjny przepis Konstytucji obowiązywał jednak do jej nowelizacji, tj. do 8 września 2006 r.11, pozostawiając tym samym rządowi polskiemu czas na dostosowanie przepisów do wymogów unijnych. I choć wydawać by się mogło, że zaledwie po dwóch latach od przystąpienia Polski do ue nasze władze w duchu współpracy sądowej w sprawach karnych zrobią wszystko, by podążać szla- kiem unijnej integracji, to polski rząd „opracował nie-jako własne warunki dokonywania ekstradycji obywa- tela, niekoniecznie zgodne z decyzją ramową”12. Mo- wa m.in. o przesłance podwójnej karalności czynu, w związku z którą pozostawał wniosek o przekazanie w ramach ena, co wprost odbiegało od założeń i celu decyzji ramowej i stawiało nasz kraj w niekorzystnym świetle, podkreślając naszą ksenofobię w tym zakresie. Niezgodność przepisów krajowych z decyzją ramo- wą doprowadziła z kolei w Niemczech do sytuacji, w której wstrzymano przekazywanie niemieckich obywateli w ramach procedury ekstradycji przy jed-noczesnym pozwoleniu na wydawanie w ramach ta- kiego postępowania osób innej narodowości13. Wobec takiej postawy Niemiec, Estonia i Węgry odmówiły uznawania ena wydawanych przez Niemcy między rokiem 2005 a 2006 powołując się przy tym na zasa-dę wzajemności. „Uznały, że skoro Niemcy nie stosują zasady wzajemnego zaufania, nie powinny oczekiwać od innych państw wydawania osób niebędących ich obywatelami”14. Jest to o tyle kontrowersyjne, że Niem-

cy, jako kraj „starej Unii” uczestniczyły w procesie tworzenia decyzji ramowej (w przeciwieństwie do Wę- gier i Estonii, które dołączyły do ue dwa lata od wej- ścia w życie tych regulacji), a więc z pełną świadomo- ścią opowiedziały się za przyjęciem ena, a z drugiej strony, zaraz po tym kwestionowały zgodność uregu-lowania tego instrumentu z ustawą zasadniczą.

ena w pierwszych latach swojego funkcjonowania stał się więc nie tylko przyczynkiem do zmian naj- ważniejszych aktów prawnych państw członkowskich, w tym ich ustaw zasadniczych (co czyniły one dość nie- chętnie przez wzgląd na swoją suwerenność), ale oka- zał się również kością niezgody w ramach współpra- cy między państwami Unii, poddając w wątpliwość możliwość unijnej integracji na kolejnych polach.

Wydaje się jednak, że gdy postanowienia decyzji ramowej w całości zostały implementowane do kra-jowych porządków i umożliwiły pełne funkcjonowa- nie ena, prawdziwy problem pojawił się gdzie indziej, bo na płaszczyźnie jego praktycznego działania. Państwa posiadając w końcu narzędzie do szybszego niż do tej pory ścigania osób uciekających przed kra-jowym wymiarem sprawiedliwości, mimo swoich wcześniejszych obaw wobec ena, nie okazały się powściągliwe w jego wystawianiu. I choć nie ulega wątpliwości, że ena wielokrotnie przyczynił się do pociągnięcia do odpowiedzialności za najpoważniej- sze przestępstwa, to coraz częściej pojawiały się gło-sy o jego nadużywaniu w celu ścigania za przestęp- stwa o znikomym stopniu społecznej szkodliwości. To właśnie problemy z jego nieproporcjonalnym sto-sowaniem stanowiły przyczynę podjęcia przez Wielką Brytanię (zalewaną nota bene polskimi wnioskami o przekazanie obywateli w ramach ena15) decyzji o re- zygnacji z uczestnictwa w środkach dawnego iii fila-ru ue16. Wspomniana wcześniej Polska (ale nie tylko) rzeczywiście masowo ścigała przestępców na obszarze Europy, i to także za takie „zbrodnie”, jak niespłacenie zakupionego na raty telewizora, kradzież ogrodowego parasola, czy niezapłacony w restauracji deser17. Stąd wciąż powracające w debacie na temat ena pytanie o jego proporcjonalność, któremu warto poświęcić więcej uwagi aniżeli czynią to media społecznościowe, tym bardziej, że proporcjonalność doczekała się wią- żących prawnie definicji, a wszelkie kroki czynione ku reformie ena, odnoszą się właśnie do tej kwestii.

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Europejski nakaz aresztowania stanowi decyzję sądową wydaną przez Państwo Członkowskie w celu aresztowania i przekazania przez inne Państwo Członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego.

Art. 1 ust. 1 Decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r.w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi

Agata Maik

Page 44: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

44

Poszukując odpowiedzi na pytanie, kiedy zastoso- wanie ena będzie proporcjonalne, należy po pierw- sze zapoznać się z definicją zasady proporcjonalności wyrażoną w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej18 stanowiącym, że zgodnie z nią „zakres i forma dzia- łania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii sto-sują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i propor- cjonalności”. Ponadto, bezpośrednio do prawa karne- go odnosi zasadę proporcjonalności art. 49 Karty praw podstawowych (kpp)19 podkreślając explicite, że „kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary”. Co ważne dla analizy proporcjonalności ena, należy zaakcentować fakt, że pojęcie to nie jest tożsame w obu ww. przypadkach i odnosi się do dwóch zu-pełnie różnych aspektów funkcjonowania ena. Kiedy rozważamy jego proporcjonalność na podstawie ure- gulowania traktatowego, powinni- śmy koncentrować się bowiem na przesłankach potwierdzających po- trzebę, czy konieczność wprowadze-nia przez ue samego instrumentu jakim jest ena, a nie na proporcjo- nalności jego zastosowania in concreto. Tomasz Ostro- polski wskazuje co prawda przykłady orzeczeń, w których Trybunał Sprawiedliwości ue „uznawał za niezgodne z zasadą proporcjonalności nakładanie nadmiernych sankcji przez organy państw człon-kowskich; jednak wystąpiło to wtedy, gdy akt ue po- zostawiał państwom szeroką swobodę, poza którą nałożone sankcje wykraczały”20, a trudno uznać za takie uregulowania decyzji ramowej, które jasno zakreślają krajom Unii ramy działania w tym zakresie. Tym samym należy się zgodzić, że przyjęcie przepi- sów dotyczących ena było środkiem adekwatnym dla usprawnienia procedur współpracy w celu wydawania obywateli państw członkowskich.

Skoro samo wprowadzenie instrumentu jakim jest ena okazuje się być proporcjonalne, należy wrócić do przepisów kpp, które stanowią o zastosowaniu zasady proporcjonalności na gruncie prawa karnego. I tutaj pojawia się kolejny problem w dociekaniu, kiedy zastosowanie ena będzie rzeczywiście nieade-

kwatne, bo art. 49 kpp zawiera zakaz nakładania nie-proporcjonalnych „kar”, a w żadnym wypadku ena za karę nie może być uznany. Jest on bowiem decy- zją sądową będącą „procesowym narzędziem obrotu międzynarodowego”21, a nie określoną dolegliwością wymierzoną obywatelowi jako sankcja za naruszenie prawa materialnego. Można oczywiście próbować dowodzić, że w skrajnych sytuacjach zastosowanie w ramach ena tymczasowego aresztowania może być uznane – ze względu na swój stopień represyjno- ści – za swojego rodzaju karę, ale nawet tak dalece idące wywody pozwoliłyby na bezpośrednie zastoso- wanie art. 49 kpp dopiero w naprawdę nadzwyczaj- nych sytuacjach. Niewłaściwym wydaje się więc po- służenie względem ena kryterium proporcjonalności zawartym w kpp, a skoro decyzja ramowa nie ograni- cza zastosowania ena wyłącznie do przypadków naj- poważniejszej przestępczości, pytanie o wyznacznik proporcjonalności ena wciąż pozostaje otwarte.

Znalezienie właściwej odpowiedzi na nie jest tym bardziej skomplikowane, gdy przyjrzymy się art. 1 ust. 2 decyzji ramowej, który stanowi, że „pań- stwa członkowskie wykonują każdy europejski nakaz aresztowania w oparciu o zasadę wzajemnego uzna- wania”, co sugeruje niejako automatyczne ich związa-nie samym formalnym aktem, jakim jest ena, bez możliwości zasygnalizowania jakichkolwiek wątpli- wości dotyczących podstaw jego wydania. Co prawda w braku dostatecznych informacji do podjęcia decy- zji, właściwy organ państwa wykonującego nakaz może zwrócić się o uzupełnienie w wyznaczonym terminie danych zawartych w ena, jednak – jak podkreśla Małgorzata Wąsek-Wiaderek – „zasada wzajemnego zaufania wyrażona w preambule decy- zji ramowej i obowiązek wykonywania europejskich nakazów aresztowania w oparciu o mechanizm wza-jemnego uznawania orzeczeń, nakazują przyjąć do- mniemanie „poprawności” nakazu i pozwalają zaak- ceptować dopuszczalność badania przesłanek jego

wydania jedynie w wyjątkowych sy-tuacjach”22. Czy przy niejako z góry narzuconym założeniu pewnej pa- sywności państw w ocenie wydanych ena istnieje zatem choćby cień szan-sy na reformę tego europejskiego na-kazu ścigania? Czy nadal będziemy przywoływać kuriozalne opowieści na temat funkcjonowania ena?

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Transport osoby przekazywanej w ramach europejskiego nakazu aresztowania angażuje kilku funkcjonariuszy i pochłania kilka tysięcy złotych z kieszeni podatników. Gdy zatrzymanych jest więcej koszty odpowiednio się mnożą.

Europejski nakaz aresztowania bywa nadużywany w celu ścigania przestępstw o znikomej szkodliwości społecznej.“

Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform

Page 45: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

45

ENA po polsku – perspektywy reform

Pytanie o możliwe reformy stawia się głównie Polakom, którzy niezmiennie przodują w wystawia- niu ena, w tym także tych najbardziej absurdalnych. Warto jednak zauważyć, że rok 2013 i tak okazał się pod tym kątem przełomowym, bo po raz pierw- szy od dobrych kilku lat w naszym kraju wystawiono poniżej 3 tys. wniosków23 o przekazanie w ramach ena. Jednak 2.972 wnioski to wciąż największa liczba wśród państw euro- pejskich, niemniej fakt ten wart jest odnotowania. Ta pozytywna tenden- cja podkreślana jest głównie ze względu na koszty, które realizacja ena generuje po stronie państw zobo- wiązanych do jego wykonania, zwłaszcza w przypad- kach, gdzie jego zastosowanie wydaje się być znacząco nieadekwatne. Trzeba pamiętać, że sam transport (zwykle lotniczy) jednej osoby przekazywanej w ra- mach ena angażuje kilku funkcjonariuszy i pochła- nia kilka tysięcy złotych z kieszeni podatników. Gdy zatrzymanych jest więcej, koszty odpowiednio się mnożą24. Zbiorczy konwój zatrzymanych to jedno- razowy wydatek ok. 40 tys. zł – z Wielkiej Brytanii i ok. 63 tys. zł – z Francji czy Hiszpanii, do czego wykorzystywane są już własne samoloty wojskowe. W Polsce są to maszyny typu casa i Hercules.

Komisja Europejska niejednokrotnie wzywała więc państwa członkowskie do podjęcia pozytywnych kro-ków na rzecz zapewnienia zasady proporcjonalności i stosowania ena tylko w sytuacjach, gdy uważają to za konieczne, a więc nie ulegania pokusie „częstego (szybkiego) sięgania po ten instrument”25. Czy jednak polskim prokuratorom można postawić taki zarzut? Statystyki nie kłamią – rzeczywiście można im udo- wodnić w tym zakresie pewną nadgorliwość i uleganie krytykowanej przez ue skłonności, ale jednocześnie należy zauważyć, że ich zachowania bazują na zako- rzenionej w polskim systemie prawnym zasadzie le-galizmu ścigania. Czy zatem sami sobie są winni, czy może problem tkwi głębiej – w pewnym niedostoso-waniu polskiego systemu prawnego do europejskiego modelu ścigania? Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu polscy prokuratorzy mają obowiązek procesowej re-

akcji na każde popełnione przestępstwo w sytuacji bra- ku przeszkód do ścigania karnego. ena jest zatem po- strzegany jako jedno z narzędzi ścigania transgranicz- nego, którego użycie powinno zależeć od zaistnienia formalnie określonych przesłanek, „nie zaś (…) od każ- dorazowego uznania właściwego organu na podsta- wie tak nieostrego kryterium, jak proporcjonalność”26.

Remedium na to nieproporcjonalnie duże zamie- szanie wokół proporcjonalności miała przynieść no- welizacja polskiego kodeksu postępowania karnego (k.p.k.)27. Nowe regulacje (art. 607 b) wejdą w życie od dnia 1 lipca 2015 r. i statuować będą niedopusz- czalność wydania ena jeśli nie wymaga tego interes wymiaru sprawiedliwości. Ponadto wydanie nakazu będzie niedopuszczalne w związku z prowadzonym przeciwko osobie ściganej postępowaniem karnym o przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności do roku, w celu wykonania kary pozbawienia wolno- ści orzeczonej w wymiarze do 4 miesięcy, albo innego środka polegającego na pozbawieniu wolności na czas nieprzekraczający 4 miesięcy. Co ciekawe, Komisja

Kodyfikacyjna powołana przy Mini-strze Sprawiedliwości w projekcie zmiany tego przepisu28 wstępnie pro-ponowała aby art. 607 b k.p.k. miał jeszcze inną treść, mianowicie, by wy-danie ena nie było dopuszczalne za przestępstwo, za które realnie grożą-ca kara nie przekroczy 4 miesięcy po- zbawienia wolności. Warto przyto-

czyć w tym miejscu fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej, gdzie wprost wyrażone jest, że

„zamiana ta uzasadniona jest koniecznością oparcia praktyki wydawania europejskich nakazów areszto- wania na zasadzie proporcjonalności i oparta jest na założeniu, że nie jest opłacalne tymczasowe areszto- wanie osoby ściganej, a następnie uruchamianie proce-dury występowania z europejskim nakazem w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że wymierzona zostanie kara wolnościowa, względnie bezwzględna kara nieprzekraczająca wymiaru 4 miesięcy pozbawie- nia wolności”. W trakcie procesu legislacyjnego usu- nięto jednak zapis o realności zagrożenia taką karą, a dodano inną przesłankę wykluczającą wydanie ena w danej sytuacji, mianowicie: „interes wymiaru spra- wiedliwości”. Co należy rozumieć w niniejszym przy- padku przez „interes wymiaru sprawiedliwości” – tego

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Pytanie o reformy stawia się głównie Polakom przodującym w wystawianiu europejskich nakazów ścigania, także tych najbardziej absurdalnych.

Nadgorliwość polskich prokuratorów bazuje na zasadzie legalizmu ścigania. Zgodnie z nią mają oni obowiązek procesowej reakcji – w sytuacji braku przeszkód do ścigania karnego – na każde popełnione przestępstwo.

Agata Maik

Page 46: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

46

do końca nie wie nikt i jak zwykle w takich sytuacjach bywa, to pewnie czas pokaże co pod tym pojęciem rzeczywiście się dla nas kryje. Co prawda k.p.k. za- wiera przepisy, które w swej treści odnoszą się do ta- kiego pojęcia, jednakże dotyczą one zupełnie innych instytucji prawnych29. Ponadto nie trudno zauważyć, że wyrażenie „interes wymiaru sprawiedliwości” ma zdecydowanie nieostry charakter, co z całą pewnością rodzić będzie problemy w związku z jego wykładnią. I tak właśnie polski ustawodawca, próbując uciec od kuriozalnych sytuacji mających swoje źródło w nie-proporcjonalności w wydawaniu ena, zdecydował się na przyjęcie przesłanki jeszcze bardziej nieostrej niż sama proporcjonalność i w mniemaniu autorki tekstu znalazł sobie kolejny prawniczy worek, w który można wrzucić właściwie wszystko (tzn. bardzo szeroko uza- sadniać interes wymiaru sprawiedliwości). Czyżby czo- łowi polscy prawnicy tworzący ustawę nowelizującą k.p.k. zapomnieli, że kto mieczem wojuje, ten od mie- cza ginie? Dzięki decyzji ustawodawcy o włączeniu przesłanki „interesu wymiaru sprawiedliwości” do art. 607 b k.p.k., prokuratorów czeka nie lada wyzwa- nie, by zmierzyć się koniecznością stosowania ena w zgodzie z nowymi regulacjami. Na pewno warto śle- dzić poczynania polskich prawników w tym zakresie.

Nie są to jedyne zmiany, które cze- kają ena. Na poziomie europejskim Komisja, zdając sobie sprawę z ułom-ności w funkcjonowaniu ena stara się łagodzić wszelkie niedogodności związane z jego zastosowaniem przez przygotowanie regulacji, które kładą szczególny na- cisk na wzmocnienie praw procesowych osób, któ- rych ena może dotyczyć. Dlatego już w swoim spra- wozdaniu z 2011 r.30 oprócz wskazania problemów, z jakimi w jej opinii mamy do czynienia w związku z ena, zaleca ona państwom członkowskim do cza-su wydania unijnych dyrektyw, stosowanie w trakcie procedur wydawania tzw. środków priorytetowych, do których zaliczyć można: prawo do tłumaczenia ustnego i pisemnego, prawo do informacji o prawach, pomoc i poradę prawną na etapie postępowania przy-gotowawczego, prawo osoby zatrzymanej do kontaktu z rodziną, pracodawcą i władzami konsularnymi.

Często podnosi się także, że reformy ena mogły-by objąć stworzenie mechanizmów umożliwiających przesłuchanie osoby ściganej w kraju jej pobytu przez organy ścigania oraz sądy znajdujące się w kraju, w którym przebywa podejrzany, a więc w ramach przesłuchania na odległość (np. w ramach wideokon-ferencji), czego jednak wobec potencjalnych trudno- ści technicznych i ewentualnych problemów interpre-tacyjnych dot. wyjaśnień podejrzanego nie udało się do tej pory wprowadzić.

Kolejna kwestia, która warta byłaby uwagi unijne- go ustawodawcy to fakt, że „ena został wprowadzony decyzją ramową, nie zaś dyrektywą, a więc Komisja nie ma podstawy prawnej do skierowania skargi prze- ciwko państwu członkowskiemu”31, co niejednokrot- nie stanowiłoby rozwiązanie dotychczasowych proble- mów ze stosowaniem europejskiego nakazu ścigania. Dlatego uzasadnionym wydaje się wdrożenie takich rozwiązań, które równolegle – i na poziomie krajowym, i na unijnym – będą realnie harmonizować przepisy dotyczące współpracy sądowej w sprawach karnych, jednocześnie zachęcając państwa do kooperacji w tym zakresie, ale i przewidując pewne sankcje za niewy-wiązywanie się z przyjętych przez nie zobowiązań.

Choć można by znaleźć pewnie jeszcze wiele pomy- słów na to, jak usprawnić procedury przekazywania w ramach ena, trzeba zgodzić się w jednej kwestii – pomimo wielu wad, które można wytknąć temu me- chanizmowi, jednocześnie okazał się on być dość uży-tecznym narzędziem egzekwowania sprawiedliwości poza granicami danego państwa. ena pełni bowiem funkcję swoistego strażnika wewnątrz unijnych granic, wysyłającego klarowny sygnał przestępcom, że w ue od odpowiedzialności za popełnione przestępstwa nie da się umknąć, nawet przez ucieczkę do innego kraju.

Czy zatem ena jest rzeczywiście ofiarą własnego sukcesu? Ponoć każde wielkie dzieło, czy zwycięstwo rodzi się w bólach, więc może należy wstrzymać się z definitywną krytyką tej instytucji, a skupić się na tym, co można dodatkowo usprawnić w jego dzia- łaniu. Nie od razu bowiem Rzym zbudowano, co po- twierdzają także słowa Roberta Schumana, który choć nie odnosił się do ena, to podkreślał, że nowa Euro- pa „nie powstanie od razu i jako konstrukcja całości; będzie się budować poprzez konkretne realizacje, two- rząc w pierwszym rzędzie faktyczną solidarność”32. Wydaje się, że oparty o zasadę wzajemnego uznawa- nia ena jest najlepszym przykładem pojawiania się w walce z przestępczością takiej faktycznej solidar- ności między państwami członkowskimi. Autorka przychyla się do zdania Luisy Marin33, że choć ena nie przyspiesza automatycznie wymierzania i urze- czywistniania się „good justice”, to zdecydowanie jest motorem napędowym współpracy w tym zakresie. W tym momencie prac nad ena Unii potrzebna jest odwaga we wdrażaniu rozwiązań prawnych. Nie ma nic złego w uczeniu się na własnych błędach, o ile wyciąga się z nich odpowiednie wnioski. //

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Ustawodawca, przyjmując przesłankę jeszcze mniej ostrą niż proporcjonalność, znalazł sobie prawniczy worek, w który można wrzucić właściwie wszystko.“

Europejski nakaz aresztowania – propozycje reform

Page 47: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

47nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

1 M.Kryszkiewicz, Brak proporcji przy sięganiu po europejski nakaz aresztowania, strona internetowa dziennika „Gazeta Prawna”, http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/828286,brak-proporcji-przy-sieganiu-po-europejski-nakaz-aresztowania.html (data dostępu: 29 listopada 2014).2 M. Wawrzyńczak, Sprawa Assange’a promuje europejski nakaz aresztowania, strona internetowa VoxEurop, http://www.voxeurop.eu/pl/content/article/2564881-sprawa-assange-promuje-europejski-nakaz-aresztowania (data dostępu: 30 listopada 2014).3 Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi (2002/584/WSiSW), Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L, 2002, nr 190, s. 1.4 T. Ostropolski, Zasada proporcjonalności a europejski nakaz aresztowania, „Europejski Przegląd Sądowy” 2013, nr 3, s. 14. 5 A. Górski, Europejskie ściganie karne. Zagadnienia ustrojowe, LexOmega 2014, rozdz. 2.3.1. 6 Ibidem. 7 Zob. K. Kuczyński, Znaczenie europejskiego nakazu aresztowania w zwalczaniu terroryzmu w Unii Europejskiej, „Studia Europeskie” 2005, nr 1, s.63–85; A. Gruszczak, European Arrest Warrant – success story or constitutional troublemaker? [w:] A. Gruszczak (red.), European Arrest Warrant – Achievements and Dilemmas: paper presented to the seminar held at the European Centre Natolin on 27 January 2006, Warsaw 2006, p. 5–13; S.Alegre, M.Leaf, Mutual Recognition in European Judicial Cooperation: A Step too Far too Soon? Case Study - The European Arrest Warrant, „European Law Journal” 2004, Vol. 10, p. 200–217; S. Peers, Mutual recognition and criminal law in the European Union: Has the Council got it wrong?, „Common Market Law Review” 2004, vol. 1, p. 5–36.8 Council of the European Union, Note. Replies to questionnaire on quantitative information on the practical operation of the European arrest warrant, Brussels, 31 July 2014, 8414/2/14 REV 2.9 A. Kluczewska-Rupka, Reforma europejskiego nakazu aresztowania a ochrona konstytucyjnych wartości państw członkowskich Unii Europejskiej [w:] S.Dudzik, N. Półtorak (red.), Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, Warszawa 2013, s. 504. 10 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, Dz.U. z 2005 r., nr 77, poz. 680.11 Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2006 r., nr 200, poz. 1471.12 A.Kluczewska, Europejski nakaz aresztowania w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, „Gazeta Wydziału Prawa i Administracji UG” 2011, nr 3, s. 8.13 P. Hofmański, A. Górski, Europejski nakaz aresztowania w teorii i praktyce państw członkowskich Unii Europejskiej, LexOmega 2014, s. 73. 14 A. Górski, A. Sakowicz, Europejski nakaz aresztowania i jego implementacja do prawa krajowego [w:] A. Górski, A. Sakowicz (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych, Warszawa 2006, s. 359 i nast.15 Więcej o tym, dlaczego brytyjska policja, i nie tylko ona, ma dość wniosków polskich prokuratorów o zastosowanie europejskiego nakazu aresztowania w artykule: A.Łukaszewicz, Za długa ręka sprawiedliwości, strona internetowa dziennika „Rzeczpospolita”, http://prawo.rp.pl/artykul/1004222.html?p=1 (data dostępu: 25 listopada 2014) .16 Zob. Art. 10 ust. 4, Protokół (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, s. 322. Obecnie w Wielkiej Brytanii toczy się debata o ponownym przystąpieniu do współpracy w ramach dawnego III filaru UE.17 Zob. E. Siedlecka, Polska ściga na potęgę. Po całej Europie, strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.pl/1,76842,9438113,Polska_sciga_na_potege__Po_calej_Europie.html (data dostępu: 25 listopada 2014).18 Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, s. 18.19 Art. 49, Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2007, nr 303, s. 12.20 T. Ostropolski, op.cit., s. 15.21 Ibidem, s. 16.22 M. Wąsek-Wiaderek, Dopuszczalność badania przesłanek wystąpienia z europejskim nakazem aresztowania przez sąd orzekający o jego wykonaniu [w:] K. Ślebzak, W. Wróbel (red.), Studia i analizy Sądu Najwyższego, tom II, Warszawa 2008, s. 20.23 Council of the European Union, Note…24 Zob. M. Gadomski, Polska przoduje w UE w wystawianiu europejskich nakazów aresztowania; to ma się zmienić, strona internetowa serwisu Wirtualna Polska, http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,title,Polska-przoduje-w-UE-w-wystawianiu-europejskich-nakazow-aresztowania-to-ma-sie-zmienic, wid,16878592,wiadomosc.html?ticaid=114038&_ticrsn=3 (data dostępu: 2 grudnia 2014).25 A. Kluczewska-Rupka, op.cit., s. 515.26 T. Ostropolski, op.cit., s. 16.27 Ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2013, poz. 1247.28 Zob. Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego i niektórych innych ustaw, strona internetowa Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/projekty-aktow-prawnych/prawo-karne/ (data dostępu: 30 listopada 2014).29 Mowa o art. 90 § 3 k.p.k., gdzie „interes wymiaru sprawiedliwości” pojawia się w związku z udziałem przedstawiciela społecznego oraz przy art. 590–592 k.p.k.w związku z przejęciem i przekazaniem ścigania.30 Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrażania od 2007 r. decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi, Bruksela, 11 kwietnia 2011 r., KOM(2011) 175 wersja ostateczna.31 A. Kluczewska- Rupka, op.cit.,s. 517. 32 Deklaracja Roberta Schumana z dn. 9.05.1950 r. [w:] J. Wahl, Robert Schuman - Ojciec Europy, Gliwice 1999, str. 81.33 L. Marin, EFFECTIVE AND LEGITIMATE? Learning from the Lessons of 10 Years of Practice with the European Arrest Warrant, strona internetowa University of Twente, http://www.utwente.nl/bms/pa/staff/marin/2014-marin-effective-and-legitimate-njecl-05-03-0327.pdf (data dostępu: 30 listopada 2014).

Agata Maik

Page 48: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

48

ANALIZA

Rozwój współpracy między UE a Rosjąw dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony

mgr Olesia Tkachukdr Adam Kirpsza

tekst: recenzja naukowa:

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Proklamowanie WPBiO oraz zasady jej funkcjonowania

Zmiany na arenie międzynarodowej, jakie miały miejsce w latach 90. xx w. (m.in. wojny w Kosowie oraz w Bośni i Hercegowinie) sprawiły, że państwa członkowskie ue, w tym również Wielka Brytania, dostrzegły negatywne skutki wynikające z braku jed- nolitej europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Szybko zdecydowano o intensyfikacji działań nad wzmocnieniem tego właśnie filaru współpracy unijnej. I tak, w dniach 3–4 listopada 1998 r. doszło do pierw- szego w historii integracji europejskiej spotkania mi- nistrów obrony wszystkich państw członkowskich ue. Zaproponowano wówczas kilka wariantów rozbudo- wy zdolności obronnych ue: wchłonięcie uze* przez ue1, przekazanie niektórych elementów uze do ue, a innych do nato, bądź wmocnienie europejskiego filaru tejże organizacji2. Natomiast w dniach 3–4 grud- nia 1998 r. w miejscowości Saint-Malo ówczesny pre- zydent Francji Jacques Chirac spotkał się ze swoim brytyjskim odpowiednikiem Tonym Blairem, z któ- rym omówił możliwości rozwoju wpbio. Po spotka- niu została wydana wspólna deklaracja wyznacza- jąca kierunek budowy organizacji wojskowej ue:

* Unię Zachodnioeuropejską powołano na podstawie zmodyfikowanego traktatu brukselskiego z 1954 r. Kompetencje operacyjne UZE obejmowały organizację oraz realizację misji petersberskich: operacji humanitarnych i ratowniczych, misji pokojowych oraz zadań bojowych przy opanowywaniu sytuacji kryzysowych, w tym przywracanie pokoju (deklaracja petersberska z 1992 r.)

1) aby ue mogła pełnić rolę pełnoprawnego aktora na arenie międzynarodowej, należy wyposażyć instytucje unijne w odpowiednie kompetencje: Radzie Europejskiej nadać prawo do podejmowania decyzji w zakresie stopniowego rozwoju oraz wprowadzania w życie wspólnej polityki obronnej w ramach wspól-nej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (wpzib), z kolei Radę ue wyposażyć, na podstawie współpracy międzyrządowej, w kompetencje podejmowania de-cyzji obejmujących cały zakres działalności ujęty tytułem v Traktatu o Unii Europejskiej (tue) – po- stanowienia dotyczące wpzib;

2) należy wyposażyć ue w zdolności do samo- dzielnego przeprowadzania działań, które byłyby wspierane przez siły zbrojne oraz prawo do podej- mowania decyzji o ich użyciu w celu odpowiedniej reakcji na kryzysy międzynarodowe;

3) należy nadać ue prawo do decydowania oraz zatwierdzania działań wojskowych nawet w sytuacji, kiedy nato pozostaje niezaangażowane;

4) należy zobowiązać ue do wzmocnienia wła- snych sił zbrojnych, żeby były one w stanie szybko zareagować na nowe zagrożenia przy wsparciu wol-nego oraz konkurencyjnego europejskiego przemysłu obronnego i technologicznego3.

Francusko-brytyjska deklaracja ożywiła dyskusję na temat budowy wpbio. W następnym roku odbyły się kolejne dwa szczyty dotyczące tego zagadnienia. Pierwszy z nich miał miejsce w dniach 3–4 czerwca 1999 r. w Kоlonii. Państwa członkowskie ue zgodziły się wówczas nadać Radzie ue kompetencje do podej-

Po zakończeniu II wojny światowej, w warunkach napięć oraz zimnowojennego podziału, pań- stwa Europy Zachodniej znalazły się w sytuacji zagrożenia militarnego ze strony bloku wschodniego. Zaczęły dostrzegać konieczność podjęcia niezbędnych kroków w kierunku stworzenia własnego autonomicznego systemu bezpieczeństwa. Mimo starań, jak m.in. utworzenie Unii Zachodnio- europejskiej (UZE) postęp w tej kwestii osiągnięto dopiero pod koniec lat 90. XX w. Główni przeciwnicy rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) zgodzili się wówczas, by Unia Europejska (UE) ze względu na trudną sytuację międzynarodową kształtowała własny system bezpieczeństwa. Główną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa państwom europejskim pozostawiono jednak NATO i Stanom Zjednoczonym. W toku rozwoju WPBiO proklamowanej w 1999 r. nawiązano partnerstwo również z państwami spoza UE. Strategicznym partnerem okazała się Federacja Rosyjska (FR) posiadająca potrzebny dla UE potencjał wojskowy. Rosjanie szybko spostrzegli, że i oni mogą czerpać korzyści z tego partnerstwa.

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO

Page 49: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

49nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

mowania decyzji dotyczących zapobiegania konflik-tom i zarządzаnia kryzуsowego oraz zаdań określo- nych w tue jako „misje petersberskie”. ue musia- łaby być wówczas wyposażona w zdоlnośсі dо przе- prowadzania samоdzielnych dziаłań opartych na wia- rygodnych siłach zbrojnych oraz innych instrumen- tach niezbędnych w celu przeciwdziаłania krуzysom międzуnarodowym. Należałoby zatem rozszerzyć możliwości ue w dziedzinie planowania strategicz- nego, wywiadu, transportu strategicznego oraz do- wództwa, a także wzmocnić bazę przemysłową i tech- nologiczną obrony4. Drugim z wyżej wspomnianych szczytów było posiedzenie Rady Europejskiej w Hеl- sinkach, które odbyło się w dniach 10–11 grudnia 1999 r. Skupiono się wtedy na opracowaniu koncep- cji utwоrzenia eurоpejskich sił szybkiеgo rеagowa- nia. Określono ją jako europejski cel operacyjny/zasadniczy, zgodnie z którym głównym zadaniem ue było skonstruowaie przyszłych sił: zapewnienie do 2003 r. możliwości szybkiego (w ciągu 60 dni) wdro- żenia i utrzymania przez co najmniej jeden rok sił wielkości korpusu (15 brygad lub 50–60 tys. osób). Miałyby one być wyposażone w struktury dowodze- nia, wywiadu i logistyki. Stworzona byłaby również odpowiednia rezerwa niezbędna dla rotacji rozmiesz- czonych sił5.

W kolejnych dokumentach oraz traktatach zawar-to postanowienia rozbudowujące oraz wzmacniające wpbio. I tak, na podstawie traktatu nicejskiego zada-nia operacyjne uze w zakresie procesu decyzyjnego w ramach misji petersberskich zostały przekazane ue. W europejskiej strategii bezpieczeństwa z 2003 r. okre- ślono podstawowe wyzwania oraz zagrożenia dla bez- pieczeństwa europejskiego, a także wymieniono cele strategiczne ue, z kolei w traktacie lizbońskim po raz pierwszy nadano polityce bezpieczeństwa i obro- ny ue status traktatowy oraz potwierdzono, że sta- nowi ona integralną część wpzib. Ponadto w trak- tacie tym uregulowano kwestię zlecania przeprowa- dzenia określonej operacji wojskowej bądź cywilnej jednemu lub większej liczbie państw członkowskich, proces nawiązywania współpracy strukturalnej w da- nej dziedzinie oraz zasady uruchomienia klauzuli so- juszniczej lub solidarności, a także zasady funkcjono- wania Europejskiej Agencji Obrony (eao). Rozsze- rzono również zakres zadań operacyjnych ue poprzez rozszerzenie katalogu operacji pokojowych, w których państwa członkowskie mogłyby wziąć udział6.

Ponadto powołano stałe organy służące realizacji wpbio, a mianowicie Komitet Polityczny i Bezpie- czeństwa (sprawuje kontrolę polityczną oraz kierow- nictwo strategiczne nad operacjami wojskowymi i cy-wilnymi), Komitet Wojskowy (sprawuje kierownictwo wojskowe nad operacjami zarządzania kryzysowego oraz udziela instrukcji wojskowych Sztabowi Wojsko- wemu), Sztab Wojskowy (do jego zadań należy wczesne ostrzeganie, ocena sytuacji, planowanie stra- tegiczne operacji petersberskich), Europejskie Kole- gium Bezpieczeństwa i Obrony, Komórka Cywilno- Wojskowa, Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarzą- dzania Kryzysowego, Centrum Satelitarne oraz Insty-tut Badań nad Bezpieczeństwem. Z kolei europejski cel operacyjny 2003 po jego niepowodzeniu zastą- piono europejskim celem operacyjnym/zasadniczym 2010, w którym położono nacisk na jakościowy aspekt rozwoju autonomicznego potencjału militar-nego ue (utworzenie komórki cywilno-wojskowej ze zdolnością do szybkiego ustanowienia ośrodka ope- racyjnego dla określonej operacji, powołanie eao, ustanowienie koordynacji transportu strategicznego ue oraz Europejskiego Dowództwa Transportu Po- wietrznego, ukończenie prac nad formułowaniem grup bojowych, wzmocnienie kompatybilności i po- łączenie sieciowe wszystkich urządzeń komunikacyj-

nych). Natomiast dla wzmocnienia zdolności cywilnych ue opracowa- no europejski cel operacyjny/zasad- niczy 2008, zawierający m.in. kon-cepcje utworzenia grup odpowiedzi cywilnej7.

Nawiązanie współpracy między Unią Europejską a Rosją

Po rozpadzie Związku Radzieckiego Rosja, coraz bardziej pogrążona w problemach gospodarczych, dą- żyła do włączenia się, poprzez rozwój współpracy poli- tyczno-gospodarczej ze Wspólnotami Europejskimi (we), a później z ue, do międzynarodowego syste- mu politycznego. Natomiast ubieganie się o członko- stwo w innych organizacjach międzynarodowych mia- ło doprowadzić do zwiększenia szans państwa rosyj- skiego na otrzymanie zagranicznej pomocy gospodar- czej. Do zmieniającego się porządku geopolitycznego, oprócz nowo powstałych państw (w tym Rosji), do- stosowała się również Bruksela. Na początku 1992 r. został opracowany projekt nowej umowy regulującej stosunki zarówno z Rosją, jak i pozostałymi republi- kami postradzieckimi. Dotyczyła ona trzech wymia- rów współpracy: politycznego, gospodarczego oraz kulturalnego. Po zakończeniu negocjacji nowy doku-

Ubieganie się o członkostwo w organizacjach międzynarodowych miało zwiększyć szanse Rosji na otrzymanie pomocy gospodarczej.“

Olesia Tkachuk

Page 50: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

50

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

ment – Wspólna Deklaracja o Partnerstwie i Współ- pracy między Unią Europejską a Federacją Rosyjską – został podpisany 9 grudnia 1993 r. Zakładał on m.in. stopniowe tworzenie warunków swobodnego przepły-wu towarów, usług oraz kapitału. Poza tym deklara- cja ta stworzyła podstawę do podjęcia negocjacji oraz zawarcia w przyszłości porozumienia regulującego wszystkie kwestie sporne we wzajemnych stosunkach. Ostatecznie nowa umowa – Układ o Partnerstwie i Współpracy pomiędzy Unią Europejską a Federacją Rosyjską (pca) – została podpisana 24 czerwca 1994 r. na wyspie Korfu (zawarto ją na 10 lat)8. Reguluje ona szeroki zakres wspólnie podejmowanych przez Rosję oraz ue działań w wielu dziedzinach, m.in. politycz- nej, gospodarczej, kulturalnej, naukowo-technicznej oraz bezpieczeństwa nuklearnego. Zawiera podstawo- we cele (m.in. zapewnienie właściwych ram dla dia- logu politycznego oraz stworzenie niezbędnych wa- runków dla przyszłego utworzenia strefy wolnego handlu między Wspólnotą a Rosją9) oraz zasady, na których opierają się wzajemne relacje, a także ustana-wia określony system instytucjonalny zapewniający przejrzystość bilateralnym kontaktom (regularne spo- tkania przewodniczącego Rady ue, przewodniczą- cego Komisji Europejskiej oraz prezydenta Rosji, a także na poziomie ministerialnym i parlamentar- nym10). Układ doczekał się ratyfikacji dopiero 1 grud-nia 1997 r. Główną przyczyną tego opóźnienia był konflikt w Czeczenii oraz reakcja Zachodu na dzia- łania fr. Mimo formalnego wygaśnięcia pca (zo- stał zawarty na 10 lat), układ nadal obowiązuje, gdyż negocjacje nad nowym dokumentem regulującym współpracę między ue i Rosją trwają do tej pory.

Niektóre postanowienia pca doprecyzowano oraz rozszerzono w dwóch kolejnych dokumentach pod- pisanych w 1999 r. – Wspólnej strategii ue wobec Ro- sji oraz Średniookresowej strategii rozwoju stosun- ków między Federacją Rosyjską a Unią Europejską w latach 2000–2010. Dodatkowo w strategiach tych oba podmioty przedstawiły własne stanowiska doty- czące rozwoju europejskiego autonomicznego syste- mu bezpieczeństwa (szczegółowo zostaną one przed-stawione w następnym rozdziale).

Podczas szczytu w Sankt Petersburgu w 2003 r. przedstawiono inicjatywę stworzenia czterech „wspól- nych przestrzeni”. Wreszcie w maju 2005 r. przyjęto

„mapy drogowe” określające zakres, cele oraz zasady ich ustanowienia:

1) wspólna przestrzeń gospodarcza obejmująca m.in. telekomunikację, transport, energetykę, prze- strzeń kosmiczną i ochronę środowiska naturalnego. Podstawowy cel obejmował budowę otwartego i zin-tegrowanego rynku między Rosją i ue. Głównym zadaniem było stworzenie warunków sprzyjających rozszerzeniu możliwości podmiotów gospodarczych, promujących rozwój handlu oraz inwestycji, ułatwia- jących tworzenie i działalność przedsiębiorstw na za- sadzie wzajemności. Postawiono także na wzmocnie-nie współpracy w dziedzinie energetyki, transportu, rolnictwa oraz ochrony środowiska. Pogłębiona miała zostać współpraca gospodarcza oraz proces reform wzmacniających konkurencyjność gospodarek fr i ue, w oparciu o zasadę niedyskryminacji, przej- rzystości, efektywnego rządzenia oraz z uwzględnie-niem dialogu prowadzonego w ramach okrągłego stołu przez przedsiębiorców Rosji i ue11;

2) wspólna przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, która objęła współpracę w dzie- dzinie wymiaru sprawiedliwości oraz spraw wewnętrz- nych. Strategicznym celem było stworzenie Europy bez żadnej linii podziału, skutecznie rozwiązującej problemy związane z migracją oraz zapewniającej swobodny przepływ osób fizycznych. W tym kon-tekście została przyjęta decyzja w sprawie przeanali- zowania warunków bezwizowych przejazdów jako długoterminowej perspektywy czasowej, terminowe- go zakończenia negocjacji dotyczących umowy o re-admisję oraz promowania lepszego wykorzystania istniejących możliwości w celu zapewnienia większej elastyczności w ramach porozumienia z Schengen12;

3) wspólna przestrzeń bezpieczeństwa zewnętrz- nego, której głównymi celami było wzmocnienie dia- logu i współpracy na arenie międzynarodowej, wal-ka z terroryzmem, przeciwdziałanie proliferacji broni masowego rażenia oraz środków jej przenoszenia, a także wzmocnienie procesów kontroli eksportu i rozbrojenia, współpraca w zakresie zarządzania kry- zysowego oraz współdziałanie w zakresie ochrony lud-ności. Realizacja tych celów miała być monitorowa- na poprzez organizowanie spotkań stałych przedsta- wicieli fr przy ue z „trójką” Komitetu Politycznego

i Bezpieczeństwa oraz przeprowadza-nie regularnych konsultacji politycz- nych między przedstawicielami rzą-du fr i właściwych organów ue13;

4) wspólna przestrzeń badań naukowych, edukacji i kultury, której

główne cele obejmowały rozwój kontaktów między ludźmi, promowanie wspólnych wartości, wykorzysta- nie intelektualnego dziedzictwa oraz zgromadzonej wiedzy Rosji i ue dla wspierania wzrostu gospodar- czego i zwiększenia konkurencyjności gospodarek obu

Negocjacje nad nowym dokumentem regulującym współpracę między Unią Europejską i Rosją trwają do tej pory.“

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO

Page 51: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

51nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

stron, intensyfikację dialogu oraz wymiany w dzie- dzinie edukacji, kultury, także w ramach środowiska młodzieżowego. Kierunki współpracy to: rozwój prze- strzeni badań naukowych, wzmocnienie kooperacji w dziedzinie podboju kosmosu, stworzenie społe- czeństwa informacyjnego, rozwój technologii ener- getycznych, ochrona własności intelektualnej oraz podniesienie innowacyjności gospodarek14.

Należy wspomnieć również o jeszcze jednym aspekcie współpracy między ue a Rosją – negocja- cjach na temat reżimu bezwizowego między oboma podmiotami. Jego ustanowienie jest jednym z prio- rytetów rosyjskiej polityki zagranicznej. Do tej pory jednak jedynym osiągnięciem w tej sprawie jest umowa o ułatwieniach w wydawaniu wiz obywatelom ue i fr podpisana w 2006 r. Dokument ten stworzył podstawę do uproszczenia procedury wydawania jednokrotnych wiz obywatelom fr i ue z terminem ważności do 90 dni oraz wielokrotnych wiz z termi-nem ważności do 5 lat przedsiębiorcom, dziennika- rzom, artystom, sportowcom i studentom. Poza tym w umowie została określona stała opłata dla Europej- czyków oraz Rosjan za wydanie wizy, w wysokości 35 euro15. Natomiast w 2011 r. opracowano listę

„wspólnych kroków na rzecz ruchu bezwizowego”. Określono w niej dokładne działania, które muszą być podjęte w celu stworzenia warunków technicz- nych w zakresie bezpieczeństwa dokumentów, zwal-czania nielegalnej imigracji, zarządzania granicami, porządku publicznego oraz współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i współpracy sądowej, obejmujących walkę z międzynarodową przestępczością zorganizo- waną, terroryzmem i korupcją. Dopiero po spełnie- niu tych warunków może dojść do rozpoczęcia ne- gocjacji oraz osiągnięcia porozumienia dotyczącego zniesienia reżimu wizowego dla przejazdów o cha- rakterze krótkoterminowym16.

Rozwój współpracy między Unią Europejską a Rosją w dziedzinie WPBiO

Po rozpadzie Związku Radzieckiego współpraca między ue oraz Rosją koncentrowała się głównie na kwestiach gospodarczo-handlowych, co było związa-

ne z pogarszającą się sytuacją ekono- miczną fr oraz dążeniem państwa rosyjskiego do uzyskania zagranicznej pomocy finansowej. Mimo to już w pca uregulowano zasady i zakres dialogu politycznego między obiema stronami w kwestiach należących do

wpzib. Stwierdzono przy tym, iż wzajemne relacje powinny prowadzić m.in. do zapewnienia bezpie- czeństwa i stabilności w Europie oraz na całym świe-cie, włączając w to ochronę praw człowieka, a także nadzorowanie przestrzegania zasad demokratycznych. Wojna w Czeczenii zahamowała jednak rozwój wza-jemnej współpracy, zwłaszcza w dziedzinie bezpie- czeństwa. ue zajęła wyraźne stanowisko potępiające działania Rosji. Na relacje między ue i fr negatyw- nie wpłynął także konflikt kosowski17.

Dopiero w 1999 r. zarówno ue, jak i fr przyjęły dokumenty, w których wyraźnie określiły własne stra- tegie względem siebie. Ze strony ue była to Wspól-na strategia ue wobec Rosji (4 czerwca), z kolei Rosja przedstawiła Średniookresową strategię rozwoju stosunków między fr i ue w latach 2000–2010 (22 października). Oba podmioty podkreśliły w nich znaczenie dialogu politycznego oraz, w szczególności, współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa. Cele oraz zasady, na których miałaby się opierać taka współpra-ca, postrzegały jednak odmiennie. O ile ue dążyła jedynie do pogłębienia dialogu politycznego, podej- mowania wspólnych działań zapobiegających po- wstawaniu konfliktów regionalnych lub ich zarządza-nia, a także sprzyjania sprawowaniu efektywnej kon- troli nad uzbrojeniem oraz proliferacją broni maso-wego rażenia; o tyle Rosja postrzegała rozwój partner- stwa z ue jako podstawę do stworzenia w przyszło- ści systemu bezpieczeństwa zbiorowego w Europie, opartego wyłącznie na zasobach europejskich. Do obszarów współpracy fr zaliczała operacje pokojowe, misje zarządzania kryzysowego, kontrolę sprawowaną nad uzbrojeniem oraz rozbrojeniem. Nade wszystko dążyła jednak do równości we wzajemnych relacjach, a rozwój wpbio postrzegała jako pojawianie się alternatywnej wobec nato organizacji regionalnej, składającej się wyłącznie z państw europejskich oraz będącej w stanie pretendować do roli gwaranta bez-pieczeństwa europejskiego18.

Ustanowienie reżimu bezwizowego między Rosją a Unią Europejską jest jednym z priorytetów rosyjskiej polityki zagranicznej.“

fot.:

Krz

yszt

of M

aria

Róż

ańsk

i

Olesia Tkachuk

Page 52: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

52

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Mimo wyraźnego konfliktu interesów, współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony między ue i fr kontynuowano, a po proklamowaniu wpbio nawet zintensyfikowano (do samego procesu kształtowania wpbio Rosja była nastawiona stosunkowo przy-chylnie). Już pod koniec października 2000 r. pod-czas spotkania na szczycie przedstawicieli ue i Rosji w Paryżu został podpisany pierwszy w historii sto- sunków między tymi podmiotami dokument po- święcony wyłącznie współpracy w sferze polityki za-granicznej, bezpieczeństwa i obrony – Wspólna dekla- racja o wzmocnieniu dialogu i współpracy w kwe- stiach politycznych i bezpieczeństwa w Europie. Zo- stały w niej określone pierwsze wspólne kroki ku wzmocnieniu relacji w tak priorytetowej dla obu stron dziedzinie. Wśród nich wymieniono:

1) konieczność ustanowienia na odpowiednim poziomie i w odpowiedniej formie specjalnych kon- sultacji w sprawach bezpieczeństwa oraz obronności;

2) konieczność rozwijania dialogu strategiczne-go, w szczególności w dziedzinach bezpieczeństwa mających wpływ na fr oraz ue;

3) dążenie do rozszerzania zakresu regularnych konsultacji na szczeblu ekspertów, obejmujących kwestie rozbrojenia, kontroli zbrojeń oraz nieproli- feracji broni masowego rażenia;

4) konieczność rozwijania współpracy w rozwią- zywaniu sytuacji kryzysowych19.

Ponadto w maju 2001 r. uregulowano kwestię zwią- zaną z wymianą informacji między obiema stronami. Uzgodniono wówczas, że ue będzie powiadamiać fr o rozwoju i postępach europejskiej polityki w dziedzi- nie bezpieczeństwa i obrony, z kolei Rosja będzie informować ue o roz- woju oraz realizacji rosyjskiej polity- ki bezpieczeństwa i obrony. Ustalenie to wywołało proces stopniowego two- rzenia struktur współpracy między fr i ue w sferze wpbio20. Ważnym w tym zakresie był brukselski szczyt, mający miejsce dnia 3 październi-ka 2001 r. Podczas tego posiedzenia strony przyjęły szereg ważnych decyzji dotyczących m.in. ustanowie- nia mechanizmu regularnych konsultacji między fr i ue w sprawach zapobiegania oraz zarządzania kon- fliktami, polegającego na organizowaniu raz w mie- siącu spotkań między „trójką” Komitetu Polityczne- go i Bezpieczeństwa ue oraz stałym przedstawicielem fr przy ue21. Ponadto fr przyjęła decyzję o miano- waniu swojego oficera łącznikowego przy Komitecie Wojskowym ue22, natomiast już w 2002 r., w celu roz- woju praktycznej wymiany informacji w dziedzinie wojskowego zarządzania kryzysami, ustanowiła swego przedstawiciela przy Sztabie Wojskowym ue (swoją działalność rozpoczął on w listopadzie 2002 r.)23.

Mimo znacznego zacieśnienia relacji na linii fr–ue oraz stworzenia mechanizmu wzajemnych konsultacji, Rosja nadal była przekonana, że współ- praca w sferze bezpieczeństwa i obrony jest nie- wystarczająca oraz znajduje się na znacznie niższym poziomie, aniżeli stosunki nawiązane przez ue w tej samej dziedzinie z innymi państwami trzeci- mi (chodziło tu o państwa kandydujące do ue oraz kraje przynależące do nato, lecz niebędące członka-mi Unii). fr dążyła przy tym do rozpoczęcia wza-jemnych rozmów oraz osiągnięcia porozumienia w sprawie przyszłego udziału rosyjskich sił zbro-jnych w unijnych misjach petersberskich. W związ-ku z tym opracowano plan współpracy Rosji i ue w sferze europejskiej polityki bezpieczeństwa i obro- ny oraz przedstawiono go stronie unijnej, która zbyt dużo uwagi mu nie poświęciła, ponieważ miała przy- gotowany swój własny plan – porozumienie w spra- wie zasad konsultacji i współpracy między ue i fr w zakresie reagowania antykryzysowego. Zgodnie z nim, ue sama określa konieczność udzielenia sobie pomocy przez innych aktorów międzynarodowych (w tym Rosję i nato) oraz sama może ich zaprosić. Władze rosyjskie natomiast otrzymują informację o już przyjętej decyzji (koncepcji operacji oraz o zaproszeniu do udziału w misji), po czym strona rosyjska sama określa rozmiar swojego wkładu. fr nie uczestniczy w przygotowaniu koncepcji oraz plano- waniu, lecz jeżeli okaże się, że jej udział jest znaczący, będzie ona miała prawo do uczestnictwa w codzien-nym zarządzaniu operacją na takich samych warun- kach jak państwa członkowskie ue24.

Pozytywnie na rozwój współpracy między ue oraz Rosją w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony wpłynęło natomiast opracowanie w 2003 r. koncepcji „czterech przestrzeni” oraz przyjęcie w 2005 r. „map drogowych” określających cele i zasady ich ustanowienia. W ramach realizacji „mapy drogowej” dotyczącej wspólnej prze- strzeni bezpieczeństwa zewnętrznego został osiągnię- ty postęp polegający na podjęciu w tej dziedzinie bardziej praktycznych kroków. Dotyczyły one m.in.:

1) omówienia podczas kolejnego posiedzenia na szczycie w Helsinkach (24 listopada 2006 r.) mecha- nizmów współpracy fr i ue na Bliskim Wschodzie;

2) opracowania w ramach szczytu w Marfie (październik 2007 r.) warunków współdziałania w za- kresie „wspólnego sąsiedztwa”;

3) uregulowania konfliktu gruzińskiego25.

Unia Europejska i Rosja podkreślają znaczenie współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa. Cele i zasady, na których ta współpraca ma się opierać postrzegają jednak odmiennie. “

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO

Page 53: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

53nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Co więcej Rosja, mimo różnych trudności, wzięła udział w kilku unijnych operacjach zarządzania kry- zysowego. Pierwszą z nich była misja policyjna ue w Bośni i Hercegowinie, która rozpoczęła się 1 stycz- nia 2003 r. Podstawowym zadaniem tej operacji było udzielenie władzom państwowym odpowiedniej po-mocy w przeprowadzeniu reformy sił policyjnych na podstawie europejskich wytycznych, a także wspar-cia przy zwalczaniu zorganizowanej przestępczości w kraju. Jedynym instrumentem pozostającym do dyspozycji personelu były wówczas działania oparte na monitoringu, kontroli i doradztwie. Udział Rosji w operacji nie był duży. Oddelegowano zaledwie 5 osób będących współpracownikami rosyjskich orga- nów spraw wewnętrznych. Oczywiście taki wkład nie był na tyle znaczący, by Rosja mogła pretendować do udziału w zarządzaniu operacją, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt, iż przystąpiła ona do misji ze znacznym opóźnieniem26. Kolejną operacją – tym razem o charakterze wojskowym – była misja ue w Republice Czadu i Republice Środkowoafrykań- skiej (rśa), która rozpoczęła się 15 marca 2008 r. Podstawowym zadaniem misji „eufor” było podjęcie działań mających na celu ustabilizowanie sytuacji w środkowej części Afryki. Jej zachwianie nastąpiło w wyniku zwiększonego napływu uchodźców z Suda- nu oraz podwyższenia poziomu migracji wewnętrz- nych w Czadzie, czemu jednocześnie towarzyszył wy- soki wskaźnik przestępczości krymi- nalnej (były to przede wszystkim na- pady na drogach oraz rabunki). Po- nadto celem misji było stworzenie odpowiednio bezpiecznego środowi- ska dla życia wszystkich osób znaj-dujących się na terenie Czadu i rśa, w tym ludności cywilnej, imigrantów z Sudanu, osób zaangażowanych w operację Organizacji Narodów Zjednoczonych, członków humanitarnych organiza- cji pozarządowych i międzynarodowych27. fr przy- łączyła się do operacji „eufor” na początku 2009 r. Zgodnie z umową podpisaną przez fr i ue dnia 5 listopada 2008 r., głównym celem rosyjskiego kon-tyngentu wojskowego było udzielenie wsparcia unij- nej misji przy użyciu transportu lotniczego, a dokład-nie grupy powietrznej składającej się z 120 żołnierzy rosyjskich oraz 4 śmigłowców mi-8.28 W odróżnieniu od misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie, wkład

fr w tę operację został uznany jako znaczący. W związku z tym przedsta- wiciele Rosji posiadali takie same pra- wa i obowiązki w sprawach związa- nych z codziennym jej zarządzaniem jak członkowie misji będący obywa-telami państw członkowskich ue29.

Poza tym Rosja udzieliła wsparcia siłom ue przy re-alizacji operacji „Atalanta” polegającej na zwalczaniu piractwa u wybrzeży Somalii.

Podsumowanie

Przeprowadzona powyżej analiza rozwoju stosun- ków między ue a Rosją w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony pozwala stwierdzić, że mimo dużego postępu nie osiągnęły one jeszcze wystarczającego poziomu, aby zapewnić fr możliwość wywierania wpływu na kształtowanie systemu bezpieczeństwa i obrony ue, co było głównym celem Rosji po proklamowaniu wpbio. Wynika to przede wszystkim ze skutecznego blokowania przez Unię wszystkich rosyjskich inicja- tyw umożliwiających zrealizowanie tego celu (np. ue nie zgodziła się na nawiązanie współpracy w sferze wojskowo-technicznej, w której Unia posiada duże braki). Bruksela, obawiając się jakiegokolwiek uza-leżnienia wojskowego od Rosji, pozwala na rozwój tylko tych koncepcji kooperacji, które nie mogą znacząco wpłynąć na jeszcze większe wzmocnienie roli fr na kontynencie europejskim. Dlatego może- my zauważyć dużą lukę między decyzjami przyjmo- wanymi na poszczególnych szczytach ue–fr, a ogra- niczonymi praktycznymi krokami podejmowanymi w kierunku ich realizacji.

Problemy często pojawiające się we wzajemnej współpracy – obecnie dotyczą one potępienia przez ue zaangażowania Rosji w konflikcie zbrojnym na wschodzie Ukrainy po stronie separatystów – wska- zują, że w perspektywie krótko-, a nawet średnio-terminowej do pogłębienia partnerstwa w dziedzi- nie bezpieczeństwa i obrony między ue i Rosją nie dojdzie. Tym bardziej, że sama fr straciła zaintere-sowanie rozwojem takiej współpracy po dostrzeże-niu braku spójności działań ue w ramach wpbio, co przekłada się na słabość w zapewnieniu bezpieczeń- stwa i stabilności w Europie. //

Widząc brak spójności działań Unii Europejskiej w ramach WPBiO, Rosja straciła zainteresowanie rozwojem tego rodzaju współpracy.

Bruksela, obawiając się uzależnienia wojskowego od Rosji, pozwala na rozwój tylko tych koncepcji współpracy, które nie mogą wzmocnić jej roli na kontynencie.“

Olesia Tkachuk

Page 54: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

54

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

1 J. Barcik, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Aspekty prawne i polityczne, Bydgoszcz – Katowice 2008, s. 75.2 R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony, Warszawa 2000, s. 92–93.3 Joint Declaration issued at the British-French Summit, Saint-Malo 1998, strona internetowa Rady, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/French-British%20Summit%20Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.pdf (data dostępu: 16 listopada 2014).4 European Council Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence, strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/summits/kol2_en.htm# (data dostępu: 16 listopada 2014).5 A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza–rozwój–funkcjonowanie, Warszawa 2013, s. 74.6 Zob. Art. 42–46, Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, s. 38–41;Art. 222, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, s. 148. 7 J. Barcik, op.cit., s. 119–120, 252–274.8 M. Bodio, Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005, s. 29–31.9 Umowa o partnerstwie i współpracy ustanawiająca partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi a Federacją Rosyjską, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L, 1997, nr 327, s. 6–7.10 Ibidem, s. 8; 30.11 «Дорожная карта» по общему экономическому пространству, официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском Союзе, http://www.russianmission.eu/userfiles/file/road_map_on_the_common_economic_space_2005_russian.pdf (data dostępu: 18 listopada 2014).12 «Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском Союзе, http://www.russianmission.eu/userfiles/file/road_map_on_the_common_space_of_freedom_security_and_justice_2005_russian.pdf (data dostępu: 18 listopada 2014).13 «Дорожная карта» по общему пространству внешней безопасности, официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском Союзе, http://www.russianmission.eu/userfiles/file/road_map_on_the_common_space_of_external_security_2005_russian.pdf (data dostępu: 18 listopada 2014).14 «Дорожная карта» по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты, официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском Союзе, http://www.russianmission.eu/userfiles/file/;road_map_on_the_common_space_of_research_and_education_2005_russian.pdf (data dostępu: 18 listopada 2014).15 Umowa między Wspólnotą Europejską a Federacją Rosyjską o ułatwieniach w wydawaniu wiz obywatelom Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2007, nr 129, s. 1–6.16 UE–Rosja: owocny szczyt, strona internetowa Rady Europejskiej, http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/eu-and-russia-the-summit-of-results-(1)?lang=pl (data dostępu: 18 listopada 2014).17 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2001, s. 194–196.18 Н. Заславская, Сотрудничество между Россией и Европейским Союзом в сфере безопасности, [w:] S. Bieleń, K. Chudoliej (red.) Stosunki Rosji z Unią Europejską. Отношения России с Евросоюзом, Warszawa 2009, s. 151–152.19 Совместная декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе, официальный сайт Президента России, http://archive.kremlin.ru/text/docs/2000/10/95865.shtml (data dostępu: 19 listopada 2014).20 О. В. Гусарова, Сотрудничество России и ЕС в области безопасности и обороны, [w:] С. В. Целицкого (ред.), Политические, военные и экономические факторы обеспечения безопасности в современных условиях. Сборник докладов молодых ученых и аспирантов на конференции ИМЭМО РАН 16 апреля 2009 г., Москва 2009, c. 25.21 Совместное заявление об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе, по проблемам нераспространения и разоружения Президента Российской Федерации В. Путина, Председателя Европейского совета Ги Верхофстадта, при содействии Генерального секретаря Совета ЕС/Высокого представителя по общей внешней политике и политике в области безопасности ЕС Хавьера Соланы, и Председателя Комиссии Европейских сообществ Романо Проди, официальный сайт Президента России, http://archive.kremlin.ru/events/articles/2001/10/133596/133447.shtml (data dostępu: 19 listopada 2014).22 J. Starzyk-Sulejewska, Udział Rosji w procesach partnerstwa, dialogu politycznego i budowania wspólnego bezpieczeństwa z Unią Europejską, [w:] S. Bieleń, K. Chudoliej (red.), op.cit., s. 136.23 О. В. Гусарова, op.cit., c. 25.24 Н. Заславская, op.cit., с. 155–156.25 Ibidem, с. 164–165.26 Ibidem, с. 156–157.27 B. Pacek, Operacje wojskowe Unii Europejskiej na przykładzie misji EUFOR Tchad/RCA, Warszawa 2010, s. 28–32.28 Кризисное регулирование, официальный сайт Постоянного представительства Российской Федерации при Европейском Союзе, http://russianmission.eu/ru/krizisnoe-regulirovanie (data dostępu: 19 listopada 2014).29 Umowa między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w sprawie udziału Federacji Rosyjskiej w operacji wojskowej Unii Europejskiej w Republice Czadu i w Republice Środkowoafrykańskiej (EUFOR Tchad/RCA), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2008, nr 307, s. 3.

Rozwój współpracy między UE a Rosją w dziedzinie WPBiO

Page 55: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

55nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Stań do walki na ARENIE

Stań do walki na ARENIE

NABÓR TEKSTÓW! Z przyjemnością ogłaszamy nabór tekstów do nowego numeru

magazynu „ARENA. Sprawy międzynarodowe”.

Temat następnego numeru: Teoria stosunków międzynarodowych

wielkie ideologie • wybitni myśliciele • przełomowe doktrynyteorie wojny i pokoju • historia myśli politycznej

współczesne systemy polityczne • filozofia polityki

Oczekujemy tekstów w dwóch kategoriach:

Termin nadsyłania tekstów mija:

1 marca 2015 r.

//

Artykułów naukowych będących analizą konkretnych zagadnień związanych z tematem numeru.

Objętość: 8–12 stron stand. tekstu.

Artykułów będących jedną z ogólnie przyjętych form dziennikarskich, jak np. felieton, wywiad, esej, recenzja, reportaż.

Objętość: 4–6 stron stand. tekstu.

//

Wytyczne dla Autorów są dostępne na stronie internetowej www.kssm.pl w zakładce publikacje.

Propozycje artykułów oraz wszelkie pytania i sugestie prosimy kierować na adres [email protected].

Page 56: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

56 Separatyzm w Hiszpanii

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

NA WŁASNE OCZY

Separatyzm w Hiszpanii

tekst: Agnieszka Lesner(Uniwersytet Gdański)

Tendencje separatystyczne objawiają się w każdym niemal regionie Europy. Na tej płaszczyźnie szczególnie wyróżnia się Hiszpania. To wewnętrznie różnorodne, drugie co do wielkości państwo Unii Europejskiej (UE) boryka się z problemem występowania wielu ruchów separatystycznych. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju zjawiska, uderzając w stabilność państw członkowskich, wywierają negatywny wpływ na bezpieczeństwo wewnętrzne całej Unii.

9 listopada 2014 r. w stolicy Katalonii odbyło się referendum skierowane do mieszkańców tego regionu. Katalończycy zostali poproszeni o odpowiedź na następujące pytania:

1) Czy chcesz, żeby Katalonia była państwem?2) Jeśli tak, czy to państwo ma być niepodległe?

W referendum, które zostało uznane przez rząd Hiszpanii za nielegalne, wzięło udział ponad 2 mln osób, co daje łącznie ok. 40% uprawnionych do gło- sowania. 80% z nich odpowiedziało twierdząco na oba powyższe pytania, co według organizatorów wy- darzenia jest ogromnym sukcesem. Referendum, skądinąd akt symboliczny, jest pewnym przełomem w społeczeństwie katalońskim, które wreszcie dostą- piło okazji, aby wyrazić opinię w sprawie dla siebie fundamentalnej.

W powszechnej opinii separatyści to radykało- wie i fundamentaliści, którzy za pomocą niele- galnych (lub często budzących moralne wątpliwości) środków dążą do odłączenia własnej społeczności od reszty państwa. Niewątpliwie tendencje sepa- ratystyczne wywierają wpływ na wewnętrzne bezpie- czeństwo wspólnot tak państwowych, jak i między- narodowych. Jednak przechadzając się po Barcelo- nie w przeddzień referendum zastanawiałam się, czy obraz ten rzeczywiście można odnieść do Hisz- panów. W większości okien, na witrynach sklepo- wych i w parkach widziałam mnóstwo powiewają- cych flag wspólnoty autonomicznej. Na kilka dni przed wyborami zorganizowano liczne pikiety i wiece. Czy jednak naprawdę można zaryzykować stwierdze- niem, że aż 80% mieszkańców tego regionu to „ci źli” radykałowie? A nawet jeżeli do pewnego stopnia jest to prawda, to w jakim stopniu wzmocnienie ich pozycji mogłoby zagrozić bezpieczeństwu wewnętrz- nemu ue?

Katalonia (kraj Basków) oraz leżąca na dalekiej północy Galicja to najsilniejsze wspólnoty autono- miczne w Hiszpanii. Swoje roszczenia uzasadniają posiadaniem podstawowych cech, na mocy których mogłyby stać się suwerennymi państwami: ludność zamieszkującą określone terytorium ograniczone gra- nicami, niezależną władzę oraz zdolność nawiązywa-nia stosunków dyplomatycznych z innymi państwami.

Studiuję i mieszkam w stolicy regionu Galicja, w Santiago de Compostela, które jest znane głównie jako przystanek końcowy słynnej „El Camino”. San- tiago przez wielu Hiszpanów nazywane jest świętym miastem. Jest prawdziwą mekką pielgrzymów z ca- łego świata, dla których przejście El Camino jest wiel- kim przeżyciem duchowym. To niespełna 100-tysięcz- ne miasto ma w sobie coś magicznego – coś, co przy- ciąga przede wszystkim młodych ludzi. Wielu z nich pragnie, by Galicja stała się państwem suwerennym. Choć wśród Galicyjczyków zwanych Galegos ta ten- dencja nie jest tak wyraźna, jak u mieszkańców Katalonii, to istnieje wiele cech, które czynią te dwa regiony bardzo podobnymi.

Pierwszą taką rzeczą, która od razu rzuciła mi się w oczy (a raczej w uszy) po moim przyjeździe, to przywiązanie do języka. Język galicyjski (galego), choć często nazywany jest dialektem języka hiszpańskiego, bardziej przypomina język portugalski, którego we- dług wielu źródeł był pierwowzorem. Zarówno w Ga- licji, jak i w Katalonii (gdzie używa się języka kataloń- skiego, inaczej català) język wspólnoty autonomicz- nej jest często uznawany przez ich mieszkańców jako język ojczysty, a hiszpański jako drugi. Podczas moich pierwszych dni w Santiago często na ulicach słyszałam

„dziwny” język, którym właśnie okazał się być gale-go. Kiedy razem z moimi znajomymi pojechałam na wycieczkę do Portugalii, jedna z moich hiszpańskich koleżanek bez problemu dogadała się z Portugal-czykami właśnie dzięki pomocy języka galicyjskiego.

Page 57: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

57

Agnieszka Lesner

nr 15 (2014) Polityka bezpieczeństwa Unii Europejskiej

Jako rodowita Kaszubianka dostrzegam sporą róż- nicę w sposobie postrzegania języka wspólnotowego. Myślę, że dla każdego Polaka, który czuje szczególną więź ze swoim regionem, język polski nadal pozostaje językiem ojczystym – tym, którego uczymy się w szko- le i którym posługujemy się w codziennym życiu pu- blicznym, podczas gdy język naszej wspólnoty jest czymś mocno indywidualnym, czymś utrwalającym więzi rodzinne i poszanowanie swojej własnej historii. W Hiszpanii odkryłam, że język wspólnoty autono- micznej może być językiem wykładowym na uczelni publicznej, a znajomość hiszpańskiego nie musi być aż tak przydatna jak znajomość „naszego języka” (co szczególnie widać w Katalonii). Język wspólnotowy jest kultywowany nie tylko przez pasjonatów danej kultury, ale przez każdego mieszkańca. Pozwala on przetrwać w gąszczu codziennych, lokalnych spraw.

Nie powinien dziwić fakt, że to w większości mło- dzi ludzie walczą o prawo dla swojej wspólnoty au-tonomicznej. W Galicji istnieje dość silna studencka organizacja agir galiza, która organizuje mnóstwo spotkań, wieców i protestów. Podczas jednej z takich manifestacji w październiku przez 3 dni nie odbywały się na mojej uczelni zajęcia, a żaden z wykładowców nie był zdziwiony, że studenci w ten sposób wyrażają swoje polityczne przekonania. Jednocześnie uczelnia raczej przychylnie odnosi się do ich działań, pozwa- lając na wywieszanie ogromnej ilości agitujących plakatów na terenie uniwersytetu – to się nazywa de- mokracja! (a może tylko ja – jako Polka, jestem prze-wrażliwiona na tym punkcie...)

W dyskusji na temat zjawiska separatyzmu nale- ży zadać sobie konkretne pytania – jakie są jego po- wody oraz dlaczego ci ludzie tak usilnie walczą z obec- nym systemem? W przypadku Hiszpanii powodów istnieje wiele, od niezadowolenia z monarchii i rządów w Madrycie po silną potrzebę kulturowego wyodręb- nienia regionu. Katalonia jako naczelny bojownik w walce o suwerenność zmaga się z konkretnym pro- blemem, którego hiszpański rząd nie chce, bądź nie potrafi dostrzec. Choć stolicą Hiszpanii jest Madryt, to właśnie w Barcelonie kwitną strategiczne gałęzie prze- mysłu oraz turystyka, i to właśnie Barcelona jest mia- stem najbardziej atrakcyjnym dla młodych Hiszpa- nów, którzy ostatecznie często decydują się tu zamiesz-kać. Z tego powodu cała Katalonia wspomaga bied-niejsze regiony, co można by przyrównać do polskiego

„janosikowego”. Według większości Katalończyków wpłaty do budżetu państwa są po prostu zbyt wysokie.

Ostatnie katalońskie referendum zostało uznane za nielegalne. Mimo odmowy przyznania mu oficjal- nego statutu i nazwania go aktem propagandowym, można jednak spodziewać się kolejnych rozmów katalońskich liderów z hiszpańskim rządem.

Podczas mojego ostatniego pobytu w Barcelonie dowiedziałam się, że Katalończycy nazywani są przez resztę Hiszpanów Polacos, czyli... Polakami. Od swo- jego hiszpańskiego kolegi usłyszałam, że dla dużej ich części język kataloński brzmi tak dziwnie jak „jakiś język polski”, Z niekłamaną szczerością dodał on, że powodem może być też niezłomna walka Kata- lończyków w dążeniu do niepodległości, którą można przyrównać do walki Polaków w tej samej sprawie. Może więc nasz kraj zainspirował inne, a z Katalonią mamy więcej wspólnego niż nam się wydaje?

Galicja wraz z organem wykonawczym zwanym Xunta de Galicia, czyli Radą Galicji, stara się kultywo- wać kulturę galicyjską i dbać o przetrwanie jej historii. Spełnia ona funkcję typową dla polskiego samorządu. Tutaj, oprócz wywieszania flag Galicji, śpiewania jej hymnu na specjalne okazje i mówienia w galego, nie odczuwa się tak silnych skłonności ku stworzeniu niezależnego państwa. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy jest relatywnie niedrogie życie w Galicji. Mimo ciągłego deszczu ludziom żyje się tu dobrze – nie odczuwają kryzysu ekonomicznego, który wciąż nie opuszcza Hiszpanii. Łatwo znaleźć tu pracę, mia- sta są niewielkie i dobrze skomunikowane, a artykuły spożywcze tanie. Kwitnie tu przemysł ciężki, a w jed- nym z większych miast – A Coruñi, znajduje się wielki port handlowy i rybacki. Z drugiej strony, dbałość o galicyjską tradycję jest bardzo silna i chyba właśnie to najbardziej urzekło mnie w tym regionie.

Hiszpania to kraj różnorodny, którego najwięk- szym skarbem narodowym są kultura oraz ludzie, którzy ją tworzą. Poszczególne regiony, choć należące do tego samego państwa, charakteryzują się różną tradycją i zwyczajami silnie zakorzenionymi w spo- łeczeństwie. W dobie dyskusji nad bezpieczeństwem ue dbałość o tak pierwotne wartości nie jest czymś, czego powinno się bać. Jest raczej tym, co powinno się kultywować. Przecież to właśnie bogactwo kultu- rowe współczesnej Europy czyni ją tak unikatową i niepodrabialną. //

fot.:

Agn

iesz

ka L

esne

r

„Niepodległość to godność”– jedno z haseł nawołujących do wzięcia udziału w referendum.

Page 58: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

58

-- S P R A W O Z D A N I E --

Magazyn ARENA. Sprawy międzynarodowe

Sekretarz KSSM UJ

Joanna Sozańska

Studencka konferencja wyjazdowa pt. „23 lata monologu Rosji. Cel: odbudowa imperium?”Bukowina Tatrzańska, 14–15 listopada 2014

Organizatorzy skoncentrowali się na dyskusji dotyczącej polityki zagranicznej Rosji po upadku zsrr. Projekt zainspirowany był ideą spojrzenia na kwestię konfliktów Rosji z innymi państwami z dwóch stron: przez pryzmat ostatnio przyjętych dokumentów na temat koncepcji polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej oraz z perspektywy państw zachodnich.

Kontrowersyjne tematy wzbudziły gorącą dyskusję, dzięki której udało się stworzyć owocną wymianę poglądów. Głównym czynnikiem warunkującym przebieg merytoryczny debaty były rozmaite opinie na temat roli i pozycji Rosji na arenie międzynarodowej.

Ponadto, dla uczestników konferencji został zorganizowany turniej negocjacyjny oraz quiz polityczny.

Wykład otwarty Danieli Sikory pt. „Ludzie sprzedani. Prawda o handlu ludźmi”Kraków, 25 listopada 2014

Współczesna forma niewolnictwa ukryta jest w zjawisku handlu ludźmi. Początkowo rozumiano to pojęcie jako handel kobietami zmuszanymi do prostytucji, jednak w ostatnich latach jego znaczenie uległo znacznemu rozszerzeniu. Wyzysk ludzi, niezależnie od płci i wieku, ogromne obciążenie fizyczne i psychiczne, działania naruszające wszelkie zasady moralne czy prawne – ten problem dotyczy również Polski. Jednak czy społeczeństwo zdaje sobie sprawę z tego, że dzieje się to tu i teraz?

Ideą wykładu była próba podjęcia rozważań na temat handlu ludźmi oraz przedstawienie form przeciwdziałania stosowanych przez instytucje państwowe, Unię Europejską i organizacje pozarządowe.

Wykład poprowadziła Daniela Sikora, autorka książki „Milczenie jest złotem”.

Debata ekspercka pt. „Państwo w kryzysie, kryzys w państwie?”Kraków, 3 grudnia 2014 projekt AGORA XXI WIEKU

Pomysłodwacy skoncentrowali się na temacie obecnej sytuacji gospodarczej Polski wraz z jej implikacjami w krajowej sferze politycznej. Z jednej strony występują opinie o najlepszym jej stanie od ponad 500 lat, a z drugiej coraz bardziej popularne stają się hasła o zmarnowaniu „25 lat wolności” i ciągłym cofaniu się naszego kraju do poziomu państw trzeciego świata. Ponadto, w równie dużym stopniu organizatorów do wyboru tematu zainspirował spadek aktywności społeczeństwa obywatelskiego, związany z powszechnym niezrozumieniem procesów gospodarczych i politycznych oraz jednym z najniższych w Europie wskaźników zaufania wobec rządzących elit.

W debacie wzięli udział: Marcin Chmielowski, Hubert Mamok, Paweł Musiałek oraz Jakub Przybylski. Moderatorem debaty został Rafał Bill, członek honorowy kssm uj.

Przegląd wydarzeń organizowanych przez Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ

wrzesień–grudzień 2014 Galeria zdjęć jest dostępna na stronie internetowej www.kssm.pl

Page 59: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

Koło StudentówStosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

///////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (KSSM UJ) jest samorządną organizacją studencką o charakterze naukowym. Działa przy Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ).

Od początku działalności celem Koła jest poszerzanie wiedzy dotyczącej problema- tyki studiów, przygotowanie studentów do przyszłego zawodu, współpraca z instytu- cjami i organizacjami zajmującymi się tematyką stosunków międzynarodowych oraz integracja środowiska studenckiego.W latach 2010-2014 Koło było organizatorem lub współorganizatorem ponad 60 wydarzeń, w tym:// pięciu edycji Festiwalu Dyplomatycznego – interdyscyplinarnego wydarzenia łączącego ogólnopolską konferencję naukową, Turniej Negocjacyjny oraz warsztaty,// międzynarodowych i krajowych wyjazdów badawczych i konferencyjnych,// ponad 25 ogólnopolskich i międzynarodowych konferencji naukowych,// ponad 15 debat eksperckich,// kilkunastu spotkań i wykładów otwartych.Koło od kilku lat wydaje naukowy periodyk „Zeszyty Naukowe KSSM UJ”, magazyn „ARENA. Sprawy międzynarodowe” oraz liczne publikacje tematyczne, np. „Kryzys w Unii – Unia w kryzysie?”, „Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE”, „Polityka zagraniczna Polski. Wybrane zagadnienia i problemy”, „W murach Wiecznego Miasta – między państwem a Kościołem”.Koło prowadzi także działalność samokształceniową w oparciu o sekcje tematyczne (afrykańska, azjatycka, europejska, prawa międzynarodowego i praktyki dyploma- tycznej, strategii i bezpieczeństwa międzynarodowego, teorii stosunków międzyna- rodowych, wschodnia). W ramach Koła funkcjonują także zespoły badawcze. Projekt jednego z nich – „Dywizje papieża – najlepsza armia świata? Studium wpływu Stolicy Apostolskiej na wybrane aspekty stosunków międzynarodowych za pontyfikatów Jana Pawła II i Benedykta XVI” – został wyróżniony w konkursie StRuNa 2011 w kategorii „Projekt Roku 2011”.

W konkursie StRuNa 2012 Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego zostało wyróżnione w kategorii

„Koło Naukowe Roku 2012”.

Przewodnicząca: Beata Beliavska

Opiekun naukowy: dr Piotr Bajor

[email protected]/KSSMUJ

Page 60: "ARENA. Sprawy międzynarodowe" 2014, nr 4(15)

Stań do walki na ARENIE

// POSZUKUJEMYosób z różnych kierunków studiów i o różnych zainteresowaniach, z dobrym piórem, zacięciem naukowym lub dziennikarskim oraz głową pełną ciekawych pomysłów.

// OCZEKUJEMYartykułów naukowych oraz ogólnie przyjętych form dziennikarskich.

// OFERUJEMYpublikację w profesjonalnym, rozpoznawalnym i cenionym magazynie, połączoną z możliwością doskonalenia warsztatu naukowego i dziennikarskiego pod okiem specjalistów.

// ZACHĘCAMYdo dołączenia do zespołu autorów. Wyjdź na ARENĘ, pisząc na [email protected]!

Magazyn „ARENA. Sprawy międzynarodowe” – czasopismo popularno-naukowe Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

o tematyce międzynarodowej ukazujące się od 2005 r.

// Polska a strefa Schengen// Polska a Afryka Subsaharyjska// Dyplomacja kulturalna Polski// Marka POLSKA// „Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego RP”// Stan polskiej armii a 15 lat w NATO// Polska w strefie euro – za i przeciw

Polityka zagraniczna Polski

// Powszechna deklaracja praw człowieka// Kobiety-potwory// Unia Europejska a EKPC// WNP a prawa człowieka// Tajne operacje CIA// „Niewidzialna wojna” z różą w chodniku

Prawa człowieka