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Juan Grigera(compilador)

ARGENTINAdespués de la convertibilidad

(2002-2011)

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Capítulo 9

Estado, empresas transnacionales yresistencias sociales en la gran minería

Laura Álvarez | Claudia Composto. . . . . .

A modo de introducción: contexto histórico, aclaracionesconceptuales e hipótesis de trabajo

En la década del setenta, la crisis de sobreacumulación surgida en elseno del modelo bienestarista de posguerra, inauguró una nueva etapade expansión del capital caracterizada por la reactualización y profun-dización de lo que la literatura especializada ha llamado «acumulaciónpor despojo» (Harvey 2004). Como respuesta a una brusca caída dela tasa de ganancia a nivel global, y cobrando preeminencia sobre lareproducción ampliada, esta estrategia privatizadora, permitió la crea-ción de nuevos circuitos de valorización a partir de la mercantilizaciónde bienes comunes, relaciones sociales y activos públicos previamenteajenos – o no totalmente integrados – a la lógica del capital.1 La oleada

1. Los procesos de desposesión son constitutivos e intrínsecos a la lógica de laacumulación del capital o, en otras palabras, representan la contracara necesariade la reproducción ampliada. Si esta última se presenta como un proceso econó-mico – de producción de plusvalía – que cobra preeminencia durante los períodosde estabilidad y crecimiento sostenido, el despojo se expresa en dinámicas extra-económicas de tipo predatorio y toma las riendas en momentos de crisis, a modode «solución espacio-temporal» o «huída hacia adelante» del capital. Esto significaque la producción de excedentes puja sobre las fronteras – internas y externas –del sistema, para la incorporación permanente de nuevos territorios, ámbitos,relaciones sociales y/o mercados futuros que permitan su realización rentable.En este sentido, ambas lógicas se encuentran «orgánicamente entrelazadas», estoes, se retroalimentan mutuamente, como parte de un proceso dual y cíclico quees indisociable (Harvey 2004).

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LAURA ÁLVAREZ | CLAUDIA COMPOSTO

de «nuevos cercamientos» (De Angelis 2001)2 que tuvo lugar durantela década del ochenta en varios países, constituyó la primera avanzadade este modo de acumulación por desposesión que, años más tarde, seconsolidaría en todo el mundo con el establecimiento del Consenso deWashington. Desde entonces, su objetivo estribará en la recuperación deaquellos ámbitos donde el capital había perdido terreno producto de lalucha de clases, además de lograr su extensión hacia esferas de la vidaantes impensadas, a través de novedosos dispositivos de dominación ytecnologías de producción.

Como resultado de esta búsqueda por la apertura de nuevos espaciosde explotación, los estados competirán por la radicación de porcionesdel capital global en sus territorios, desmantelando conquistas socialeshistóricas a fin de convertirlas en oportunidades de inversión. De talforma que, en tanto responsables de crear el espacio y las condicionespara la acumulación, desempeñarán un papel decisivo en el respaldoy promoción de estos procesos de desposesión (Hirsch 2001, Holloway2003).

En este marco, se producirá una suerte de relanzamiento ampliadodel rol geopolítico clásico asignado a América Latina dentro de la divisiónmundial del trabajo, donde los territorios y bienes naturales de la regiónadquieren renovado protagonismo como uno de los núcleos centrales deldesarrollo capitalista, siendo las empresas transnacionales los agentes di-námicos y principales beneficiarios de este reeditado orden global,3 y los

2. Este autor plantea la necesidad de repensar la noción clásica de «acumula-ción primitiva» desarrollada por Marx en el capítulo XXIV de El Capital, no comoun momento históricamente situado en los albores del capitalismo europeo – estoes, como hito fundacional de la separación de los trabajadores respecto de susmedios de subsistencia – y, por lo tanto, como algo ya superado, sino en tantoproceso en curso y de carácter permanente, que debe reproducirse una y otravez bajo pena de ver peligrar las condiciones mismas de producción capitalista.De esta forma, la progresiva privatización de activos públicos y bienes comunesdesplegada a partir de los años ochenta y noventa en nuestra región, de la manodel recetario neoliberal, lejos de ser algo ajeno a la política de «cercamientosoriginarios» descripta por Marx, constituye la forma históricamente específicaque esta asume en el marco del proceso de reestructuración capitalista iniciadodurante la década del setenta.

3. Interesa señalar que de las cien mayores economías del mundo, cincuentay uno son empresas transnacionales. En este sentido, Ronen Shamir afirma que,como resultado de su inmensa riqueza, las empresas transnacionales «han acu-mulado un importante poder político y cultural», irrumpiendo como «autoridadesprivadas globales», cuyo poder iguala y, frecuentemente, sobrepasa al de losestados nacionales. En este sentido, las transnacionales «gozan a menudo de po-deres de decisión que les permiten configurar políticas públicas, promocionar con

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ESTADO, EMPRESAS TRANSNACIONALES Y RESISTENCIAS SOCIALES EN. . .

países de la periferia capitalista una fuente privilegiada de biodiversidad,tierra, agua, hidrocarburos y minerales, que son explotados en condicio-nes monopólicas por estos actores privados, asegurando la producción abajo costo y el consumo sostenido de las economías centrales.

De este modo, el neoliberalismo recaló definitivamente en Argentinadurante la década del noventa, centrándose en la inserción de la economíalocal en el mercado mundial mediante la implementación del régimen deconvertibilidad cambiaria y dando lugar a profundas transformacionesestructurales, tales como la privatización de las empresas estatales, lareforma de la administración pública, la desregulación de la economía y lareorientación de la producción hacia la exportación (E. Basualdo y Arceo2006, Bonnet 2002). Asimismo, con la reforma constitucional de 1994,el estado nacional renunció a su potestad sobre los recursos naturales delsubsuelo, convirtiendo su explotación en exclusiva prerrogativa de loscapitales privados y descentralizando la facultad de otorgar los permisosnecesarios en los gobiernos provinciales. Paralelamente, se sancionaronnuevas normas jurídicas que garantizaron la protección de los derechos delas transnacionales extractivas, a la vez que se les otorgaron importantesbeneficios y exenciones impositivas para fomentar su radicación en elpaís, siendo particularmente elocuentes en el caso del sector minero.

Teniendo en cuenta que históricamente no constituyó una actividaddestacada dentro de la estructura productiva del país, resulta emblemáti-co el auge de la minería metalífera (centralmente oro, plata y cobre) apartir de aquellos años. Se trata, sin embargo, de un novedoso proceso deextracción, denominado comúnmente como «minería a cielo abierto», quese instala en todo el mundo como el método más eficiente para explotarde manera rentable los yacimientos de «baja ley», esto es, aquellos quepor presentar un alto grado de diseminación de los metales, resultaninaccesibles mediante el método tradicional por túneles o socavones. Laespecificidad de este tipo de minería reside en la utilización intensivade territorio, agua, energía y tecnología de punta, combinación que per-mite realizar la extracción y concentración de los metales con extremaceleridad y a bajo costo.4 Para ello, «la minera debe primero producir la

fuerza medidas legislativas, impulsar o desalentar reformas sociales e influenciarla acción gubernamental en áreas esenciales (. . . )» (Shamir 2007, pág. 86).

4. Según las organizaciones Earthworks/Mineral Policy Center y OxfamAmérica, la minería a gran escala es una de las actividades productivas más con-taminantes que se realizan en el mundo. En el caso del oro, la extracción de unaonza genera por lo menos 20 toneladas de desperdicios (Gambina y cols., 2010,pág. 17). Asimismo, este tipo de minería se caracteriza por la externalización delos costos sociales y ambientales generados durante el proceso de explotación.Cuando los yacimientos se agotan y las empresas deciden retirarse del territorio,

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voladura de extraordinarias cantidades de suelo, montañas enteras sonconvertidas en roca y luego trituradas hasta alcanzar medidas ínfimas,para posteriormente aplicarles una sopa de sustancias químicas [cianuro,ácido sulfúrico, mercurio, entre otras] licuadas con gigantescas cantida-des de agua, que logran separar y capturar los metales» (Rodríguez Pardo2009).5

El crecimiento exponencial de la gran minería metalífera en Argentinaacompaña una tendencia producida a nivel internacional. Durante laúltima década del siglo XX, la reorientación de los flujos de la inversiónminera hacia el sur del globo no solo incluyó a los países de AméricaLatina, sino también a los de Asia y África. No obstante, los porcentajesmás altos de inversión en exploración se concentraron en el primer caso,tendencia que continúa hasta la actualidad (McMahon y Remy 2003).Según un informe del Banco Mundial, durante el período conocido comoel «gran boom minero» (1990-1997), mientras la inversión mundial enexploración aumentó en un 90 %, solo en América Latina alcanzó unincremento del 400 % (Bebbington 2011). En efecto, la inversión mineramundial en la región prácticamente se triplicó a lo largo de dicha década,pasando del 12 % en 1990 al 33 % en el 2000 (De Echave 2006). Asi-

resulta prácticamente imposible hacer un trabajo de remediación sobre los dañosproducidos, ya que debido a la alta toxicidad del material residual esparcido, lamayoría termina siendo irreversible (Estrada 2001, pág. 13).

5. Los emprendimientos mineros metalíferos a cielo abierto constan de seisetapas fundamentales (Composto y Navarro 2011):

1. prospección del territorio a través de dispositivos satelitales para determinarla existencia y localización de depósitos minerales viables;

2. exploración de yacimientos para evaluar la factibilidad de extraer los metalesdiseminados con suficiente margen de rentabilidad;

3. desarrollo y preparación de las minas para establecer los accesos a lasreservas minerales y preparar el terreno para la producción;

4. construcción de las instalaciones, que implica el desarrollo de la infraestruc-tura necesaria para dar comienzo al proceso de extracción;

5. explotación o producción de la mina, que consiste en la efectiva puesta enoperación del emprendimiento, y comprende la detonación de las rocas, laextracción del mineral por medios mecánicos, la separación gruesa de losdesechos no mineralizados, la trituración y clasificación del material útil, ysu transporte al lugar de acopio y tratamiento;

6. beneficio o tratamiento de los minerales obtenidos mediante distintos mé-todos de separación de los metales de la roca (como la lixiviación porcianuro o la flotación con diversos reactivos químicos) para que pueda serfinalmente comercializable.

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mismo, cuando entre los años 2000-2002 las inversiones en exploraciónse redujeron drásticamente a nivel mundial, América Latina mantuvo elporcentaje de participación del período anterior, mientras que en los paí-ses en desarrollo de otras regiones se regresó al de 1990. Por otra parte,según datos difundidos en 2005 por la CEPAL, los principales destinos dela exploración minera en América Latina aparecen en el siguiente orden:Perú, México, Brasil, Chile y Argentina (Chaparro Ávila 2005). Mientrastanto, en lo que corresponde a explotación minera realizada entre 1990y 2001 a nivel mundial, 12 de las 25 mayores inversiones se hicieronen Latinoamérica: 9 en Chile, 2 en Perú y 1 en Argentina (Bebbington2011).

Es así que como resultado de la competencia internacional sobre losrecursos metalíferos, de los avances de las técnicas de extracción, y deuna política estatal de fuerte protección y fomento de las inversionesextranjeras directas (IED), aquellos territorios nacionales antes conside-rados no rentables para la explotación minera, comenzaron a alcanzarlos más altos valores del mercado, convirtiendo al país en el sexto a nivelmundial con mayor disponibilidad de recursos mineros – se estima el75 % de las reservas mineras aún no han sido explotadas – y el segundocon mayores tasas de retorno para la producción de cobre y oro (R. Ortiz2006). Y si hasta 1992 operaban solo cuatro empresas extranjeras en lafase de prospección-exploración de yacimientos, para 1997 el númeroascendía a ochenta.6 De manera que el sector minero, tradicionalmentepoco desarrollado y sustentado básicamente en la explotación de rocasde aplicación y de minerales no metalíferos para el mercado interno, dioun salto cualitativo en el plazo de un lustro, pasando a depender casiexclusivamente de la inversión extranjera y a sustentarse principalmenteen el desarrollo de la gran minería metalífera orientada a los mercadosinternacionales. Así, entre 1993 y 1997, se producía un ciclo de feno-menal expansión de la actividad que suele denominarse como el «boomminero argentino».

Pero, ¿qué ocurrió con la minería a gran escala en Argentina a partirde la finalización de la «década menemista» y del agotamiento del modelode la convertibilidad vigente entre 1992 y 2001? ¿Cómo afectó al sectorminero la profunda crisis desatada luego del estallido social de diciembre

6. El número de transnacionales mineras operando en el país habría dismi-nuido a 55 a partir del año 2000, producto de fusiones y adquisiciones, entreotros factores (Prado 2005). Actualmente, tienen inversiones en territorio argen-tino algunas de las firmas internacionales más importantes del sector: BarrickGold, Xtrata Cooper, Goldcorp, Yamana Gold, AngloGold Ashanti y Pan AmericanSilver Corp, entre otras, de capitales canadienses, británicos, suizos, sudafricanos,australianos y estadounidenses.

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de 2001, incluyendo la devaluación de la moneda nacional en enerode 2002? Y, en definitiva, ¿qué continuidades y rupturas signaron eldesarrollo de la minería a gran escala a partir de la llegada al poder delgobierno de Néstor Kirchner, teniendo en cuenta los cambios de signopolítico y económico encarados a partir de entonces?7

Estos son algunos de los interrogantes que intentaremos responderen el presente trabajo. Y si bien un primer acercamiento al panoramaminero con la llegada del nuevo gobierno nos obliga a hablar de conti-nuidad e, incluso, profundización de las políticas estatales para el sector,debemos considerar un elemento ausente durante la década del noventa,que comenzará a adquirir gran importancia hacia fines de 2002, y queintroducirá un punto de bifurcación dentro del sector minero. Nos refe-rimos a la emergencia de fuertes resistencias sociales que, poco a poco,tenderán a proliferar a lo largo del territorio nacional,8 generando seriosobstáculos para el desarrollo de proyectos a gran escala, y provocandoun conjunto de reclamos empresarios y respuestas estatales9 a fin de

7. Si bien un análisis detallado del período subsiguiente escapa a los alcancesdel presente trabajo, resulta importante destacar que las tendencias observadaspara el sector minero metalífero durante los primeros años del gobierno de NéstorKirchner continuaron hasta la finalización de su mandato, y se mantuvieron conel posterior gobierno de Cristina Kirchner, hasta la actualidad.

8. De acuerdo a datos proporcionados por el Observatorio de ConflictosMineros de América Latina (OCMAL), en nuestro continente existen 154 conflictosregistrados, en los que se encuentran implicados 182 proyectos mineros y 216comunidades afectadas. Los países que registran el mayor número de conflictosson: Colombia con 32, Argentina con 30, Chile con 27, Brasil con 21 y Méxicocon 13 (Comelli 2010).

9. Concebimos al estado como una relación social de dominación, y a lasinstituciones estatales como materialización de aquella o, en otras palabras, comola cristalización de las relaciones conflictivas inherentes al sistema capitalista, estoes, de una determinada correlación de fuerzas entre los diferentes – y antagóni-cos – sectores en pugna en la sociedad. Desde esta perspectiva, las luchas políticas,sociales y económicas no serían, por tanto, ajenas al estado, sino que estaríaninscriptas en su mismo «armazón» específico. Si bien el estado se halla en unarelación de «complicidad estructural» (O’Donnell 1984) respecto de la vigencia yreproducción de la sociedad capitalista, lo es en su calidad de salvaguarda delsistema en su conjunto, es decir, como «capitalista colectivo ideal» (Altvater, 1977,Jessop 1980). En este sentido, debe asumir la apariencia de «árbitro neutral», demediador externo de la relación entre dominantes y dominados – que no es otracosa que la hegemonía – a fin de encubrir la relación de dominación de la cual esco-constitutivo. Asimismo, siguiendo a Oszlak y O’Donnell (1982), sostenemosque toda política pública consiste en «un conjunto de acciones y omisiones quemanifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relacióncon una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores

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«normalizar» la situación y reconstruir las condiciones propicias para laconsolidación de la megaminería en Argentina.

En este sentido, cabe plantear una doble hipótesis que guiará eldesarrollo del presente trabajo:

1. no obstante la metamorfosis del estado argentino – que tuvo lugartras la profunda crisis de acumulación y dominación que culminóen la insurrección social de fines de 2001 – 10 las políticas públicasimplementadas por el gobierno de Néstor Kirchner para el sector

en la sociedad civil». En ese sentido, por «cuestión socialmente problematizada»debe entenderse aquel asunto que, por su importancia, ha sido incluido en laagenda de problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición porparte del estado. Toda cuestión atraviesa un «ciclo vital», que se extiende desdesu problematización social, hasta su «resolución» o desaparición como tal. Cabeaclarar que las políticas estatales no deben ser entendidas en términos de un actoreflejo o una respuesta aislada, sino enmarcadas en un conjunto de iniciativas yrespuestas, manifiestas o implícitas, que – observadas en un momento históricodeterminado – permiten inferir la posición del estado frente a una cuestión queatañe a sectores significativos de la sociedad. Vislumbrar esta faceta nos permitetener en cuenta un aspecto de la estructura estatal no siempre analizado, como essu dinamismo, logrando así una desagregación del estado «en acción», e inscriptoen el marco de un proceso global en el que se relaciona con otros agentes sociales,políticos y económicos, condensando en su interior la lucha a través de la cual sedirimen los conflictos entre los distintos proyectos que conforman un patrón deorganización social (Ouviña 2006).

10. Durante las multitudinarias jornadas del 19 y 20 de diciembre de 2001,miles de personas recuperaron el espacio público marchando al ritmo de los«cacerolazos» y exigiendo «¡Qué se vayan todos!». En ese marco de sucesivasy masivas movilizaciones – tan espontáneas como destituyentes – fueron de-rribados cinco presidentes en menos de tres semanas. A la par que el ordenneoconservador eran cuestionadas de raíz, se multiplicaban las experiencias deorganización no convencionales – autogestivas, autónomas, horizontales – entodo el territorio argentino, tales como las asambleas vecinales, los movimientospiqueteros y las empresas recuperadas. Así, luego de una década regida por ladisciplina de las políticas neoliberales, novedosas formas de pensar-hacer políticase hicieron visibles, evidenciando una profunda crisis de acumulación y domina-ción generalizada (Bonnet 2002, Ouviña 2009). La recuperación sostenida dela acumulación capitalista y la recomposición del poder de dominación quedaráen manos del gobierno kirchnerista a partir de 2003; y dicho proceso tendrálugar a partir de una metamorfosis en la forma de estado, esto es, de las formasen que se articulan lo político y lo económico (cuya separación es inherente a lapropia particularización del estado capitalista). De manera que, «mientras que elestado menemista intervenía intentando esconder el carácter político (es decir,clasista) de su intervención detrás de la lógica del mercado, el estado kirchneristainterviene intentando esconder la imposición efectiva de esa lógica de mercado

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minero marcarán una fuerte continuidad con el período anteriore, incluso, apuntarán a acentuar ciertas tendencias inauguradasen los años noventa, tales como el desarrollo de incentivos para laradicación de IED mineras en el territorio nacional;

2. paralelamente, la nueva gestión enfrentará la emergencia de fuer-tes y masivas resistencias sociales contra la gran minería y lasconsecuentes reacciones y reclamos del sector empresario, ante locual desplegará una serie de «resoluciones»11 en pos de neutralizarlos antagonismos y reconstruir un escenario estable y atractivopara los inversores, a través de tres decisiones fundamentales: elmantenimiento del andamiaje jurídico y los beneficios fiscales san-cionados en los años noventa, la jerarquización administrativa delárea minera en 2003, y la formulación del Plan Nacional Minero en2004.

En lo que sigue, el capítulo se compone de seis apartados y unaserie de conclusiones finales. En un primer momento nos abocaremos acaracterizar el período 1992-1997, por constituir la fase de organizaciónde las condiciones generales para la radicación de la gran minería enel país. Luego, en la segunda sección, nos detendremos brevementeen el interregno de 1998-2002, etapa de crisis para el sector mineroque estuvo signada por la incertidumbre respecto de sus perspectivasfuturas, tanto en el plano internacional como local. En un tercer apartado,haremos referencia a la emergencia y multiplicación de movilizacionespopulares en contra de la explotación minera a gran escala en Argentina,considerando como punto de inflexión el caso de Esquel, que tuvo suauge durante 2002-2003. En cuarto lugar, describiremos el conjunto deargumentos que a modo de diagnóstico, desplegó el sector para explicarel desarrollo y desenlace de dicho conflicto en forma contraria a susintereses. Como quinto punto, caracterizaremos las demandas mediantelas cuales las transnacionales mineras y sus corporaciones interpelaronal estado para que tome posición en torno del clima de inestabilidadsocial que percibían como una amenaza para el crecimiento del sector.Por último, analizaremos las medidas que fueron implementadas para laactividad minera durante los primeros dos años del gobierno de NéstorKirchner (2003-2004), en un intento por restablecer la confianza entrelos empresarios y contener el descontento social, a través de tres gestos

a través de su intervención mediante la politización (ideológica) de la misma»(Bonnet 2010a, pág. 18).

11. Resulta importante aclarar que la «resolución» de una «cuestión social-mente problematizada» por parte del estado, no equivale automáticamente agarantizar una solución sustantiva para las demandas de los afectados directos.

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concatenados: continuidad, rectificación e innovación que, de conjunto,implicarán la profundización del modelo de la minería metalífera a cieloabierto en el país.

El despegue de la minería a gran escala en Argentina(1993-1997)*

A partir de 1993 se elaboró el marco jurídico-político-administrativoespecífico que reestructuraría por completo el desarrollo de la actividadminera en la Argentina. El hito fundacional de este renovado andamiaje,fue la sanción de la ley 24.196 en abril de 1993, que estableció el Régimende Inversiones para la actividad Minera. Según la presentación del proyectoelevado por el poder ejecutivo al Congreso Nacional,12 su aprobaciónpermitiría:

1. Condiciones adecuadas para hacer atractivo el ingreso de capitalespara la inversión de riesgo en el campo de la minería.

2. Conocer y potencializar los recursos mineros del país.3. Incrementar la producción de los mismos y mejorar en calidad

y cantidad el abastecimiento de materias primas a las industriasmanufactureras.

4. Inclinar favorablemente la balanza del intercambio comercial enmateria de minerales y sus derivados primarios.

5. Generar fuentes de trabajo y asentamientos estables en zonas aleja-das, fronterizas y por lo general de escaso desarrollo.

6. Incorporar y crear tecnología minera (reproducido en Christel y Ál-varez 2010, págs. 2-3).

*. Esta sección del apartado retoma un análisis desarrollado en Composto(2011).

12. El proyecto de ley fue presentado al Congreso Nacional por el poderejecutivo en diciembre de 1992, con las firmas de Carlos Menem y DomingoCavallo. En el mismo mes, las comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Minería(que en la comisión de diputados tenía como miembro al actual gobernador de SanJuan, y principal impulsor del desarrollo minero en su provincia, José Luis Gioja)recomendaron su sanción. La urgencia del oficialismo para acelerar su tratamientoquedó demostrada en varias ocasiones durante el debate parlamentario. En estesentido, y a modo de ejemplo, el diputado sanjuanino por el Partido Bloquista,Gómez Centurión, expresaba que: «(. . . ) solicito al cuerpo se tomen todos losrecaudos – incluso a riesgo de no cumplir estrictamente con el reglamento – paraque en el día de hoy [10/03/93] se sancione esta norma, lo cual constituiría unacto histórico para el país» (reproducido en Christel y Álvarez 2010, pág. 8). Paraun análisis detallado del debate parlamentario de la ley 24.196, véase el trabajocitado.

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En definitiva, se trataba de que el estado nacional generara un escena-rio de estabilidad fiscal y seguridad jurídica a largo plazo, que incentivarala territorialización de IED en el sector. Para ello, dicha normativa – quefue aprobada por amplia mayoría en las dos cámaras – confirió a lastransnacionales mineras diversas concesiones, a saber: congelamiento dela carga tributaria total por un período de treinta años (artículo 8), de-ducción del 100 % de la inversión en el pago del impuesto a las ganancias(artículo 12), exención del pago de los derechos de importación (artículo21), un porcentaje máximo del 3 % de pago de regalías provinciales sobreel «valor boca mina»13 del mineral extraído declarado por la empresa– del cual se descuentan los costos que implica el proceso desde su ex-tracción hasta el traslado para la exportación – (artículos 22 y 22 bis), yobliga a las empresas a constituir una previsión especial para prevenir,cubrir y subsanar posibles perjuicios ambientales, con el incentivo de queson las propias empresas las que fijan el monto de los aportes, los cualesson deducibles del impuesto a las ganancias hasta en un 5 % (artículo23).

Un segundo hito fundacional, particularmente significativo en tér-minos políticos, fue la suscripción del Acuerdo Federal Minero entre elpoder ejecutivo nacional y los ejecutivos provinciales, que tuvo lugar enmayo de 1993 y fue ratificado en julio por la ley 24.228. Este constituyóun compromiso para la implementación de políticas mineras uniformesen todo el territorio nacional, entre las que destacan la promoción enforma coordinada de la captación de inversiones mineras en el exterior(cuarta cláusula), la armonización jurisdiccional de los Procedimientos

13. Este término fue definido varios años más tarde, por la ley 25.161de 1999, y luego incorporado como artículo 22 bis de la ley de InversionesMineras, donde queda expresado que «se considera “mineral boca mina”, elmineral extraído, transportado y/o acumulado previo a cualquier proceso detransformación. Se define el “valor boca mina” de los minerales y/o metalesdeclarados por el productor minero, como el valor obtenido en la primera etapade su comercialización, menos los costos directos y/u operativos necesarios parallevar el mineral de boca mina a dicha etapa, con excepción de los gastos y/ocostos directos o indirectos inherentes al proceso de extracción (. . . )». Luegode realizados dichos descuentos (que incluyen los costos de transporte, flete yseguros hasta la entrega del producto logrado; los costos de trituración, molienda,más todos aquellos que permitan la venta del producto final; así como los costosde comercialización hasta la venta y los costos de fundición y refinación), elmonto en regalías que efectivamente pagan las empresas mineras no superael 1,5 %. Solo a modo de ejemplo, cabe citar el caso de Minera Alumbrera enCatamarca, empresa que para el trienio 2004-2006 exportó concentrados de oroy cobre por un valor de 2.200 millones de dólares, percibiendo la provincia solo170 millones de dólares en concepto de regalías (Gambina y cols., 2010).

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Mineros con el fin de lograr lineamientos básicos comunes en todo elpaís (quinta cláusula), la organización mancomunada y actualizaciónpermanente del Catastro Minero (octava cláusula), la eliminación degravámenes y tasas municipales para la minería (novena cláusula), y laaplicación de las medidas necesarias para evitar distorsiones en las tarifasde energía eléctrica, gas, combustibles y transporte que pudieran afectara la actividad (décima primera cláusula).

Ese mismo año, se sancionaron otras dos normativas de gran relevan-cia. Por un lado, la ley 24.224 de Reordenamiento Minero, que instituyóla realización de un mapeo geológico regular y sistemático, esto es, uninventario público de los recursos naturales no renovables (artículos 1-3);creó el Consejo Federal de Minería (COFEMIN), como organismo deasesoramiento de la Subsecretaría de Minería de la Nación, integradopor un miembro titular y uno suplente de cada una de las provincias yel estado nacional (artículos 11-14); estipuló el valor del canon mineropara minas de diversas categorías e incrementó el tamaño de los permisosde exploración y de las pertenencias mineras a 100.000 hectáreas porempresa (artículos 15-23). Por otro lado, la ley 24.227, creó en el ámbitodel Congreso de la Nación una Comisión Bicameral de Minería compuestapor cuatro diputados y cuatro senadores – integrantes de las comisio-nes de Minería de ambas Cámaras – cuya función es la elaboración depropuestas que tiendan al desarrollo sostenido de la minería argentina(artículo 1).

Luego, hacia fines de 1994, se sancionó la ley 24.402 de Financia-miento y Devolución Anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA),que beneficia a las empresas mineras con proyectos nuevos o en etapa deampliación, que importen bienes de capital y/o realicen inversiones eninfraestructura física para la producción destinada a la exportación. Enestos casos se prevé el reembolso o financiamiento de dicho impuesto, dis-minuyendo así la carga tributaria asociada a los gastos realizados.14 Comorequisito para acceder al beneficio, se estipula que las empresas asumanformalmente el compromiso de exportar anualmente un monto mínimoequivalente al 24 % de los saldos promedio de financiación utilizados.Por otra parte, en 1995,15 se sancionó la ley 24.498 de Actualizacióndel Código de Minería, la cual contiene reformas sustanciales al código

14. Cabe destacar que en relación con la actividad minera, entre 1995 y1997, se emitieron certificados de devolución anticipada del IVA por más de 300millones de pesos (Prado 2005, pág. 10).

15. Otras normativas sancionadas durante 1995 son: la ley 24.466, que creael Banco Nacional de Información Geológica; y la ley 24.523, que crea un SistemaNacional de Comercio Minero.

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vigente16 que implicaron una ampliación significativa de las proteccionesy beneficios otorgados en pos de la promoción a la minería de escala(tales como la eliminación de la prohibición de permisos colindantes;la ampliación a veinte permisos de cateo o cuatrocientos unidades porprovincia; y el restablecimiento de la concesibilidad de los mineralesnucleares, previamente anulada). Ese mismo año, también se sancionóla ley 24.585 de Protección Ambiental para la Actividad Minera, cuyaprincipal innovación con respecto a otras industrias extractivas consistíaen establecer la obligación a los responsables de cualquier actividad deprospección, exploración, explotación, desarrollo, preparación, extrac-ción y almacenamiento de sustancias minerales, la presentación de unInforme de Impacto Ambiental, para ser sometido a una evaluación (conactualizaciones bianuales) por la autoridad de aplicación correspondiente– definida por cada jurisdicción – a fin de determinar la autorización ono para el inicio de cualquiera de la actividades mineras mencionadas(artículo 251).

Paralelamente, durante este período, comenzaron a realizarse unaserie de «intercambios analíticos» entre las autoridades del sector públicominero nacional y el Banco Mundial, tendientes a elaborar un planconjunto que apuntalara la «modernización» de la dimensión técnico-administrativa de este andamiaje en construcción desde principios de ladécada, y que tenía como propósito fundamental impulsar el desarrollo dela gran minería en Argentina.17 Es así que, entre 1996 y 2000 se puso en

16. El Código Minero, que desde su elaboración en 1886 no había sufridoimportantes modificaciones, establece los sistemas de dominio respecto a lassubstancias minerales y determina las formas en que se adquiere, conservay/o pierde el derecho a aprovechar los yacimientos minerales. Más allá de losimportantes cambios que incorporaron las leyes sancionadas durante la décadadel noventa, se mantuvo vigente el «espíritu» del código original, en cuanto ala concesión a los particulares de la facultad de buscar minas, aprovecharlas ydisponer de ellas como dueños (artículo 8), ya que si bien se trata de bienesprivados de la Nación o las provincias, según corresponda (artículo 7), el estadono puede explotarlas (artículo 9).

17. Tal como reseña un documento de la Dirección de Minería de SanJuan, el primer paso del proyecto fue llevar a cabo un estudio de diagnósticoque «identificara las debilidades institucionales que presentaban los organismosmineros oficiales tanto de la nación, como aquellos de la órbita provincial, conel objeto de plantear un plan de reordenamiento de los mismos para hacerfrente a una transformación general del sector provocada por la serie de fuertesinversiones de empresas extranjeras en áreas mineras. Como resultado de dichosintercambios, el Banco Mundial sugiere acelerar la desregulación que se veníallevando a cabo en el sector, en forma orgánica y coincidente con el resto delas áreas del gobierno nacional, dado el lento crecimiento observado, el cual

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marcha la implementación de la primera parte del Proyecto de Asistenciaa la Minería Argentina (PASMA)18 en seis provincias (Catamarca, LaRioja, Mendoza, San Juan, San Luis y Salta), extendiendo sus alcancesal resto de las jurisdicciones nacionales entre 1999 y 2001, mediante laaplicación de la segunda parte del proyecto, siendo el objetivo central detodo el operativo la realización de una profunda reforma institucionaly regulatoria que promoviera el «saneamiento» y «desburocratización»de los procedimientos administrativos para el manejo de los acuerdos deinversión minera «para conformar el Marco Institucional Público Mineroy el Servicio Público Minero moderno, eficiente y homogéneo en todoel país conformado por sistemas regidos por las Normas de Calidadpara contribuir a consolidar un clima de inversión favorable para elsector minero argentino y a lograr la competitividad del sector privado».(Córdoba y Saravia Frías 2000, pág. 2)

Dos años más tarde, en 1997, se firmó el Tratado de Integración yComplementación Minera Argentino-Chileno – ratificado en el año 2000por la ley 25.243 – que estableció la conformación de un área supranacio-nal en las zonas fronterizas donde existen yacimientos compartidos porlos dos países, sobre los cuales ambos estados limitan sus incumbenciassoberanas para garantizar la explotación integrada y sin restriccionesde los recursos minerales a las transnacionales (Schiaffini 2004). Enefecto, el artículo primero establece que «las prohibiciones y restriccionesvigentes en las legislaciones de cada parte, referidas a la adquisición dela propiedad, el ejercicio de la posesión o mera tenencia o la constituciónde derechos reales sobre bienes raíces, o derechos mineros, establecidasen razón de la calidad de extranjero y de nacional chileno o argentino,no serán aplicables a los negocios mineros regidos por el presente trata-do». Como corolario, es dable subrayar que la suscripción y puesta en

evidenciaba dificultades operativas en las administraciones provinciales y enaquellas áreas del ámbito nacional, a fin de que el mismo quedara integradoa un proceso de apertura económica (. . . ). El gobierno nacional y el BancoMundial hacen hincapié, por lo tanto, en fortalecer las áreas de informaciónde base, el ordenamiento de los catastros, la capacitación de los funcionariosprovinciales. Por ello se recomienda en forma imperiosa llevar a cabo un procesode fortalecimiento institucional para los niveles de administración nacional yprovincial, acorde con el flujo complejo de inversiones privadas, planteandosuscribir inmediatamente después de promulgada la ley de Actualización Minera,un Acuerdo Federal para la implementación del proyecto PASMA» (Córdobay Saravia Frías 2000, pág. 1).

18. El monto total del Proyecto PASMA, durante sus seis años de implemen-tación, ascendió a US$86.500.000. Los fondos aportados por el Banco Mundialconstituyeron el 80 % del total US$69.500.000, mientras que el 20 % restante fueaportado por el Tesoro Nacional (Córdoba y Saravia Frías 2000, pág. 1).

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vigencia de dicho tratado tuvo un objetivo inmediato y concreto: habilitarla consecución del proyecto binacional Pascua-Lama, concesionado a latransnacional canadiense Barrick Gold Corporation para la explotación deuno de los yacimiento de oro y plata más importantes del mundo, ubicadobajo los glaciares de altura en la región cordillerana, y que actualmentese encuentra en la fase de construcción avanzada.19

Creadas las condiciones generales para promover el desarrollo dela minería a cielo abierto en el país, los resultados no tardaron en ha-cerse tangibles. Con relación a la inversión en exploración, se estimaun promedio anual de 6 millones de dólares hasta 1993, año en quese produce un quiebre en esta tendencia, elevándose la inversión a 51millones para 1994, 80 millones en 1995, 110 millones en 1996, y 130millones en 1997, cuando se produce el pico más alto de la década.Durante el período 1993-1997, los capitales invertidos en exploraciónsumaron un total 386 millones de dólares.20 Por su parte, la inversiónrelacionada con la etapa de producción tuvo un desempeño similar. Enefecto, durante el período 1975-1993 se estima que la inversión privadapromedio fue de alrededor de 28 millones de dólares, mientras que soloentre 1994 y 1997, el monto invertido sumó 1.490 millones, siendo elaño 1996 el punto más álgido de la década con una inversión de 708millones de dólares (Moori Koenig 1999, Sereno 2011). Así, entre lasinversiones en exploración y producción se alcanzó un monto acumuladototal de 1.876 millones de dólares.21 Por otra parte, las exportaciones

19. Tal como afirmaba en una entrevista José Luis Gioja, ya en su cargo degobernador de San Juan, «Pascua Lama es un gran desafío para los gobiernosde Argentina y de Chile, para la III Región, para la provincia de San Juan y parala empresa, porque es el primer proyecto binacional de este tipo. Es como queestamos haciendo huella. La minería no tiene fronteras, el yacimiento está ylos hombres pusimos el límite. Entonces el problema es cómo se eliminan lasnaturales restricciones que impone una frontera, donde hay leyes de un ladoy leyes del otro lado. Hay que vencer eso» (Diario de Cuyo, San Juan, 28 dediciembre de 2006).

20. Como parámetro de avance de la actividad exploratoria, también cabedestacar que durante el período 1970-1992 el promedio anual de perforacionesse estimaba en 17.000 metros, mientras que con la radicación de empresasextranjeras el promedio anual aumentó a 73.000 metros en 1994, 110.000metros en 1995 y 160.000 metros en 1996 (Moori Koenig 1999).

21. Si bien en esos años la minería no constituye uno de los principalesmotores de atracción de IED, se destaca un aumento importante de su participa-ción en el total de las transacciones de capital, pasando del 0,05 % en 1992 al6 % en 1997 (Moori Koenig 1999). Al respecto, Enrique González, editor de larevista Panorama Minero, relataba que «en 1995, Argentina fue ubicada primeraen el ranking de los mercados emergentes, luego de un estudio realizado por

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mineras crecieron a una tasa anual promedio de 106 % (Dirección deMinería de San Juan, 2000: 4). En esta performance se destaca, particu-larmente, la evolución de la producción de minerales metalíferos, quepasó de representar el 12,9 % del valor total de producción minera en1992 al 48,1 % en 2007, reflejando una importante diversificación de laproducción (Sereno 2011).

Este exponencial crecimiento del sector durante el período bajo aná-lisis, se explica principalmente por la construcción y puesta en funcio-namiento de dos grandes emprendimientos mineros metalíferos a cieloabierto en el país:22 Bajo de la Alumbrera (cobre, oro y molibdeno) enCatamarca y Cerro Vanguardia (oro y plata) en Santa Cruz.23 A modode ejemplo, resulta particularmente interesante reseñar algunos de losprincipales impactos macroeconómicos del primer proyecto mencionado,ya que se trata del más importante del país hasta la fecha, el tercero másgrande de América Latina, y uno de los diez con mayor tamaño en elmundo.24 Con el inicio de sus operaciones en 1997, se duplicó tanto la

Mining Journal, uno de los más importantes medios de comunicación que se editaen Inglaterra. Y un año antes, el International Investment Conferences Inc. deEstados Unidos, había señalado a Argentina como el país más confiable para lasinversiones de riesgo. De ese manera, la minería de nuestro país conformaba elsector más atrayente para las inversiones que incursionaban en América Latina»(E. González 2001).

22. Aquí cabe mencionar un tercer proyecto, también situado en la provinciade Catamarca, que también inició sus operaciones en 1998. Se trata del yaci-miento de litio Salar del Hombre Muerto, a cargo de la empresa de capitalesestadounidenses FMC Lithium. No obstante, si bien se trata de un emprendimien-to de minería metalífera a gran escala, su explotación no se realiza a cielo abierto(R. Ortiz 2007).

23. El emprendimiento Cerro Vanguardia dio inicio a la etapa de produccióna cielo abierto y por lixiviación con cianuro en el segundo semestre de 1998.Hasta ese momento las inversiones rondaron los U$S 230 millones. Actualmente,la empresa sudafricana AngloGold Ashanti posee el 92,5 % de las acciones y laempresa estatal santacruceña Fomicruz, el restante 7,5 % (R. Ortiz 2007).

24. Los derechos del proyecto pertenecen a Yacimientos Mineros de Aguade Dionisio (YMAD), una sociedad integrada por representantes del gobiernode Catamarca, la Universidad Nacional de Tucumán y el gobierno nacional. Parasu explotación, YMAD constituyó una Unión Transitoria de Empresas (UTE) conMinera Alumbrera Limited que, luego de varios traspasos accionarios a lo largode los años, actualmente está conformada por la transnacional suiza XstrataPlc (50 %) y por las empresas canadienses Goldcorp Inc (37,5 %) y NorthernOrion Resources Inc (12,5 %). El concentrado polimetálico que se produce para laexportación, se obtiene a través de un proceso de trituración, molienda y flotacióna gran escala que se realiza en Catamarca, luego de lo cual es transportado através de un mineraloducto de 316 km. hacia la planta de filtrado, emplazada en

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producción minera como las exportaciones totales del sector. Efectiva-mente, para 2003, este emprendimiento constituía casi el 60 % de lasventas externas de minerales y sus derivados (Moori Koenig y Bianco2003). Asimismo, determinó que la participación del sector minero enel producto bruto provincial pasara de un promedio histórico de 0,5 %al 3,88 % en 1997, para trepar al 22 % en 1999 y, luego, al 38,11 % en2002. Adicionalmente, las exportaciones provinciales ascendieron de unpromedio histórico menor a los 20 millones de dólares anuales, a más 600millones en 2002 (y continuaron aumentando vertiginosamente hastasuperar los 2.000 millones de dólares en 2007).25

La crisis internacional y la crisis argentina: el sector de lagran minería en la encrucijada (1998-2002)

Entre 1998 y 2002, el sector minero debió enfrentar una serie deobstáculos – dentro y fuera del ámbito nacional – que, si bien no detu-vieron su consolidación en el país, retardaron su anterior dinamismo. Enprimer término, la crisis los países del Sudeste asiático desde 1998 y ladesaceleración de la economía mundial desde el 2000, produjeron unaaguda retracción de la demanda internacional de metales que, a su vez,se tradujo en una importante caída de los precios – por ejemplo, el preciodel oro descendió en un 10 % y el del cobre en un 33 % – provocandouna fuerte disminución de las inversiones de riesgo a nivel global (CE-PAL 1998, Moori Koenig 1999). El presupuesto mundial en exploraciónminera, que había alcanzado el pico más alto de la década en 1997,llegando a los US$4.574 millones, disminuyó abruptamente a partir de1998, llegando a los US$2.000 millones en 2001, y constituyéndose en lacifra más baja del período desde 1994. La misma tendencia tuvo lugaren América Latina, donde las inversiones en exploración minera habíanalcanzado el récord de US$1.280 millones en 1997, solo para caer en un55 % dos años más tarde, cuando la cifra fue de US$575 millones en 2001(Campodónico y G. Ortiz 2002). En el plano local, también se produjo una

Tucumán. De allí, el concentrado es transportado nuevamente en un ferrocarrilpropio de Minera Alumbrera hacia sus instalaciones portuarias en San Lorenzo,provincia de Santa Fe, desde donde es embarcado hacia los distintos mercadosinternacionales (Machado Aráoz 2009).

25. No obstante, también cabe mencionar que la incidencia del «desarrollo»minero en los indicadores socio-económicos de la provincia ha sido imperceptibleya que, por ejemplo, el empleo minero en la fase de explotación ha girado entorno al 0,8 del total de los ocupados en la provincia; y la cantidad de poblacióncon NBI entre 1991 y 2001 permaneció prácticamente invariable (Machado Aráoz2009).

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reducción en el ritmo de las inversiones, que si bien se expresó en un des-aceleramiento de los flujos de capital – tanto en actividades exploratoriascomo de producción – no implicó el abandono de áreas concesionadaso de proyectos en curso (SMN 2004). De cualquier modo, entre 1998 y2002, las inversiones mineras totales en el país disminuyeron un 29 %con respecto al ciclo 1993-1997.

En el marco de este panorama general adverso, el estado argentinocontinuó impulsando medidas favorables para el sector y creando unaserie de nuevos incentivos a fin de fomentar el arribo de mayores IEDpara la actividad minera. En marzo de 2001, se sancionó la ley de Com-petitividad 25.413, que en su primer artículo creaba el impuesto a losdébitos y créditos en cuenta corriente bancaria, más conocido como «im-puesto al cheque». Sin embargo, solo unos meses más tarde, a través deldecreto 613/2001, la actividad minera quedaba exenta de pagar dichoimpuesto.26 Luego, en junio de ese mismo año, se sancionó la ley 25.429de Promoción de Inversiones Mineras, que actualiza, amplía y precisaalgunas de las figuras ya establecidas en la ley 24.196 del Régimen deInversiones para la Actividad Minera sancionada en 1993.27 Al respec-to, Martín Dedeu, presidente de la Cámara Argentina de EmpresariosMineros (CAEM) en ese entonces, afirmaba:

«[La aprobación de esta ley] puede constituirse en un an-tes y un después en el relanzamiento de la minería argen-tina. Durante casi cuatro años hemos estado bregando porsu sanción, ya que la consideramos un presupuesto insosla-yable para recrear el espíritu y la confiabilidad de la ley de

26. A través de ese mismo decreto, también quedaron exentos de pagarel impuesto al cheque los sujetos comprendidos en la ley 25.080 de BosquesCultivados y la ley 25.019 de Energía Eólica y Solar.

27. Según una crónica realizada por la revista Panorama Minero, la sanciónde dicha norma constituyó un acontecimiento de sustancial importancia para elsector minero. En este sentido, se relataba que «la Presidenta de la Comisión deMinería y autora del proyecto Diputada Cristina Zuccardi expresó su satisfacciónpor la sanción de esta norma que consolida las condiciones de seguridad jurídicay competitividad necesarias para permitir la apertura del flujo de inversionespara nuestro país reconocido mundialmente por su potencialidad geológica.Asimismo, destacó que la ley cuenta con el amplio consenso de todos los sectoresy fue incluida dentro de los proyectos que el Presidente De La Rúa considerócomo prioritarios para el crecimiento económico del país, en su mensaje deapertura del actual período de sesiones del Congreso (. . . ). En el mismo sentido,el empresariado del sector destacó el impulso que la norma representa para laactividad indicando que su vigencia despejará el camino para los proyectos deexploración y explotación actualmente detenidos (. . . )» (PM 2001a).

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Inversiones Mineras. Su sanción, además de constituir unimportante incentivo para la exploración, permite reencauzarvarias distorsiones interpretativas que afectaban la estabilidadtributaria pregonizada por la ley 24.196. Cierto es que aúnqueda mucho por hacer, pero sería muy mezquino negar latrascendencia de este paso» (PM 2001b).

Entre las innovaciones más importantes que esta normativa incorpora,se cuenta la inclusión de las personas o entidades prestadoras de serviciosmineros y de los organismos públicos del sector como beneficiarios dela excepción del pago de los derechos de importación para los bienes decapital, que previamente solo estaba reservado a las empresas minerasinscriptas en el régimen que la ley anterior creaba. Además, perfeccionalos beneficios en relación a la estabilidad tributaria por treinta años. Enese sentido, aclara que las empresas no podrán ver incrementada su cargatributaria total, pero considerando en forma separada cada jurisdicción(nacional, provincial y municipal) al momento de la presentación delestudio de factibilidad. Este punto corrige un vacío de la norma anterior,donde quedaba abierta la posibilidad de interpretar que si bajaba la car-ga tributaria en una jurisdicción podía aumentar en otra, en la medidaque no aumentase la carga global. Por otra parte, extiende a la fase deexploración el régimen de financiación y devolución del impuesto al valoragregado de las importaciones y adquisiciones de bienes y servicios quetengan por destino realizar actividades mineras consistentes en pros-pección, exploración, ensayos mineralúrgicos e investigación aplicada.Asimismo, establece un régimen de opción en materia de amortizaciones,pudiéndose elegir el sistema tradicional o una amortización aceleradacon posibilidad de acortar el plazo original a tres años, en función de lasutilidades de cada empresa en cada período fiscal (R. Ortiz 2007).

No obstante, la profunda crisis de fines de 2001 en el país, multi-plicó la cautela de los inversores a la hora de apostar al desarrollo denuevos proyectos. En efecto, 2001 y 2002 fueron los años con peoresrendimientos del período en términos de inversiones mineras. Durantedicho bienio, el presupuesto en exploración fue de 47 y 60 millones dedólares respectivamente, y el de explotación de 142 y 115 millones encada caso, muy lejos de las cifras – hasta cinco veces más altas – delaño 1997 (Sereno 2011). Con todo, el sector minero logró atravesarsin mayores costos el período de recesión económica e inestabilidadinstitucional que estalló en diciembre de aquel año, permaneciendo almargen de la prohibición de girar divisas al exterior impuesta a otrosrubros a través del decreto 1.570/01, y de la aplicación de retenciones alas exportaciones estipulada por la ley 25.561 de Emergencia Pública y

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Reforma del Régimen Cambiario. En efecto, este impuesto recayó sobrelas ventas al exterior de las empresas agropecuarias y petroleras, pero nosobre las empresas mineras que ya operaban en la Argentina.28 Aquellasfirmas que ingresaron al país luego de enero de 2002 sí fueron incluidasdentro del régimen de retenciones, pero los menores costos internos deproducción derivados de la salida de la convertibilidad, compensaron losmenores ingresos originados por las exportaciones (R. Ortiz 2007).

Ciertamente, si la devaluación de la moneda argentina a partir deenero de 2002 generó inicialmente una relativa incertidumbre entrelos inversores, no demoró en presentar indiscutibles ventajas para losintereses del sector que, viendo disminuidos sus costos en salarios einsumos – tales como combustible y energía – aceptarían rápidamentela medida como otro gran incentivo para las inversiones mineras. Enrelación a los beneficios de la devaluación para el sector, así se expresabanimportantes empresarios del rubro:

«Ahora, la situación es mucho mejor que en la década pasada,cuando por el tipo de cambio se necesitaba más inversión.Hoy los costos en la Argentina son competitivos respecto delos países vecinos. Con el dólar fijo, explorar en la Argentinacostaba un 30 % más que en Chile, Venezuela o Colombia.Pero hoy los costos son similares» (Clarín, Buenos Aires, 6 deenero de 2005).

De modo que, en los últimos meses de 2002, cuando la tendencia alalza del precio internacional del oro comenzó a despuntar nuevamente,las IED mineras en el país emprendieron una progresiva recuperación.Según un informe de enero de 2003 publicado por un diario local:

«Ningún sector anunció tantas inversiones y adquisiciones elaño pasado [2002] en el país como el minero. La lista, quesupera los 2.350 millones de dólares, la encabezó Barrick Goldque, con u$s 1.600 millones, reactivará el mayor yacimientosin explotar del mundo: el proyecto sanjuanino Veladero, yposteriormente el vecino Pascua-Lama (. . . ). Todo indica quese viene la segunda ola de desembolsos, tras la que despertó laley de Inversiones Mineras en los noventa, cuando se iniciaronlas mayores explotaciones de oro del momento, Bajo de laAlumbrera y Cerro Vanguardia. Los analistas coinciden en que

28. Durante el período de crisis las exportaciones del sector minero semantuvieron en alza. En 2002, se registró el valor más alto hasta la fecha, cuandolas exportaciones alcanzaron los 989 millones de dólares, representando un 380 %más que el valor exportado en 1995 (Sereno 2011).

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uno de los motores de este fenómeno es lo que parece el iniciode un nuevo ciclo de auge del oro. Por otro lado, sostienen quela devaluación mejoró las condiciones de inversión, al reducirun 70 % los costos locales, como sueldos, fletes, combustiblesy servicios de terceros» (El Cronista, Buenos Aires, 28 de enerode 2003).

No obstante, en este contexto propicio para la consolidación definitivadel sector, surgió un «obstáculo» que no se había manifestado hasta elmomento en Argentina: la resistencia a la minería a cielo abierto por partede las poblaciones aledañas al desarrollo de dichos proyectos, que tendríasu primera experiencia significativa en la localidad de Esquel (Chubut)entre septiembre de 2002 y mayo de 2003, propagándose rápidamentehacia otras regiones.

El punto de inflexión: Esquel y la irradiación de lasresistencias sociales (2002-2003)

En julio de 2002, la transnacional minera de capitales canadiensesMeridian Gold Inc. (MG), adquirió las acciones de Minera El Desquite SA,dueña hasta el momento del yacimiento de oro y plata «Cordón Esquel»situado en la provincia de Chubut, anunciando que a comienzos de 2003se iniciaría la explotación a cielo abierto y por lixiviación con cianurodel proyecto. Si bien los expertos de MG y el propio gobierno provincialaseguraban que estas tecnologías de extracción resultarían inocuas parala salud de la población, el medio ambiente y la economía local basada enel turismo y el agro, un conjunto de vecinos – muchos de los cuales ya seencontraban movilizados desde el estallido social de diciembre de 2001 –decidió recopilar y difundir información de manera independiente paraconfrontar con los dichos oficiales.

En aquel momento, la crisis económica y social en la que se encontrabasumergido el país era generalizada, y también golpeaba a los 30.000habitantes de Esquel, de los cuales el 40 % estaba desempleado. Si biense anunciaba la creación de 400 puestos de trabajo y la inyección de120 millones de dólares en la economía local a partir de la puesta enfuncionamiento del emprendimiento minero (Pagina|12, Buenos Aires,4 de mayo de 2011), el impulso de una sociedad en plena ebulliciónque pugnaba por recuperar su capacidad de decisión y acción mediantela construcción de lazos de solidaridad y cooperación, no se conformócon promesas que consideraba vacías luego de una larga década deneoliberalismo. En este sentido, Alejandro Corbeletto, uno de los vecinosque formó parte del proceso que comenzaba a gestarse, sostenía que:

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«Teníamos muy presente lo que había pasado en el país conel 2001, la crisis de los partidos, las asambleas, el “que sevayan todos”, el descreimiento absoluto hacia la dirigenciapolítica. Creo que eso colaboró para que esta bomba [la ma-siva resistencia contra la minería a cielo abierto] estallaraasí. Sabíamos que no podíamos confiar en la clase dirigente.La gente dejó de lado la democracia representativa y tomóla democracia participativa. Otro gran ingrediente fue la in-formación. El día que pusimos en un buscador de Internet“consecuencias de la minería” nos aparecieron 50 mil notas.Ahí empezamos a entender en qué nos estaban metiendo».(Corbeletto 2008)

Así, a mediados de noviembre de 2002, luego de un período de análisisy discusión de la numerosos datos relevados acerca de los antecedentesde la gran minería en otras partes del mundo y del contacto con otrasexperiencias de América Latina,29 una reunión de 600 vecinos decidióposicionarse en contra del desarrollo del proyecto minero, conformandola Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) por el No a la Mina. Laprimera marcha de la AVA se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2002en repudio a la audiencia pública entre el gobierno provincial y MG, quedebía realizarse días después con el objetivo de evaluar el Informe deImpacto Ambiental presentado por la empresa a fines de octubre, y cuyainminente aprobación significaba el comienzo de las tareas para la futuraexplotación del yacimiento. La masividad de esta manifestación – y deotras que le siguieron – logró la postergación indefinida de la audienciapública mediante sucesivas leyes sancionadas por la legislatura provincial.

29. Para ese momento, la minería a gran escala había sido prohibida enTurquía (1997); República Checa (2000); Nueva Gales del Sur, Australia (2000);Montana (1998) y Colorado (2001), EEUU; Alemania (2002) y Costa Rica (2002),como consecuencia de catástrofes ambientales derivadas de explotaciones ante-riores. Asimismo, en los meses previos al inicio del conflicto en Esquel, se habíadefinido una pugna de larga data, y con características similares, entre la transna-cional minera canadiense Manhattan Resources y el pueblo – mayoritariamenteagricultor – de Tambogrande, en el norte del Perú. Tras meses de intensas ymasivas movilizaciones populares en contra del emprendimiento minero de oro ycobre que comenzaría a explotarse en la zona, la municipalidad distrital convocóa un referéndum que tuvo lugar el 2 de junio de 2002, y cuyo resultado marco unprofundo rechazo de la población al desarrollo de la minería a cielo abierto en suterritorio. Con el 98,6 % de los votos por el No, y más allá de que el plebiscitono tuviera carácter vinculante, el gobierno dio por terminado el contrato con laempresa y el proyecto se canceló.

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La permanente movilización popular, que no cesó de crecer y pro-fundizarse en los meses sucesivos,30 dio como resultado otras tantas ysignificativas repercusiones en el plano legislativo. En febrero de 2003,el Concejo Deliberante sancionó una ordenanza prohibiendo el uso decianuro en el ejido municipal; derogó la adhesión municipal a las leyesnacionales de Inversión Minera y Reordenamiento Minero; y facultó alpoder ejecutivo para convocar a un referéndum sobre el emprendimientominero, que fue ratificado por el intendente de Esquel. En la históri-ca consulta popular realizada el 23 de marzo de 2003, el 81 % de lapoblación se expresó por el «No a la mina». Si bien se trataba de unplebiscito no vinculante, su arrollador resultado provocó la sanción de laOrdenanza N°33/03 que declaró a Esquel como «Municipio no Tóxico yAmbientalmente Sustentable». Luego, se sancionó la ley Provincial 5.001que prohíbe la actividad minera metalífera a cielo abierto y la utilizaciónde cianuro en ciertas zonas del territorio de Chubut,31 impidiendo laradicación de MG y abriendo un período de incertidumbre que puso enentredicho la legitimidad y estabilidad de la gran minería en el país.32

En este sentido, la gran movilización social de la población de Esquel,se convirtió en un punto de ruptura e inflexión para el sector minero portres razones fundamentales:

1. constituyó el primer cuestionamiento social organizado a este tipode proyectos en el país, irrumpiendo así la voz de un nuevo sujeto

30. A partir de entonces comenzaron a realizarse una serie de actividadesde difusión a la comunidad: información en mesas instaladas en la vía pública,pintadas en la calle y escraches frente a las oficinas de la minera, murales alegóri-cos, festivales artísticos, mesas de debate y talleres sobre la problemática, charlasen escuelas y en otras localidades, y movilizaciones cada vez más numerosas (dehasta 6.000 personas cerca de la fecha del plebiscito) que, a partir de entonces,tendrían lugar una vez por mes.

31. Cabe señalar que esta ley determina en su letra la necesidad de diseñaruna «zonificación» del territorio provincial, que establezca áreas autorizadas parala explotación minera a cielo abierto, así como la delimitación de aquellas dondeel avance de dicha actividad estaría excluido. Este punto de la normativa operaa modo de «cláusula de salvataje» para el sector, que desde ese entonces vienepropugnando su reglamentación en la provincia, a los fines de destrabar losproyectos mineros que se encuentran emplazados en la meseta chubutense. Sibien el debate público y parlamentario en torno a este tema se ha reavivado en losúltimos años, la población movilizada que permaneció activa luego del conflictoen Esquel – y creciendo en distintas localidades de la jurisdicción – continúaimpidiendo que se avance en este cometido.

32. Para una crónica pormenorizada del conflicto en Esquel, véase Walter(2008) y Rodríguez Pardo (2009).

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político en el marco de una arena hasta el momento cerrada altándem estado-empresas / corporaciones mineras;

2. resultó exitoso en sus reivindicaciones, convirtiéndose en referenciade numerosos procesos de protesta contra estos megaproyectosextractivos que emergieron a partir de entonces en otras localidadesy regiones;

3. contribuyó fuertemente a la construcción de la «cuestión minera»como problemática social relevante, colocando en la agenda públicay mediática el debate acerca de sus consecuencias ambientales, sa-nitarias y socio-económicas, la pertinencia y legitimidad del marconormativo vigente para el sector, y el derecho de las poblaciones adecidir sobre su propio modelo de desarrollo.

De modo que, a la luz de un clima de efervescencia social generaliza-da, se irá configurando una nueva «cartografía de resistencias sociales»marcada por el estallido de una oleada de luchas socio-ambientales entodo el país (Svampa 2008a). Expresión de ello son la multiplicidadde asambleas y organizaciones sociales que, como irradiación33 de laexperiencia esquelense, comenzaron a surgir en las pequeñas y medianaslocalidades de la zona cordillerana y precordillerana, conformadas porvecinos autoconvocados que veían amenazadas sus condiciones y cali-dad de vida ante el avance de estos proyectos de minería a gran escala.Actualmente, existen alrededor de setenta asambleas en Argentina (Co-melli 2010), que se suman a la lucha ancestral de pueblos originarios ycomunidades campesinas contra el despojo de los bienes naturales y ladestrucción del territorio.

La mayoría de estos movimientos combinan diversas metodologíaspara defender los bienes comunes.34 Por un lado, apelan al trabajo territo-

33. Siguiendo a Hernán Ouviña (2011), entendemos que el concepto de«irradiación» remite a «la capacidad de una fuerza social o grupo subalterno,de incidir más allá de su entorno inmediato, con el propósito de aportar a unaarticulación hegemónica que trascienda su condición particular y sus demandasespecíficas», por lo que equivale a «convidar una concepción del mundo y, por quéno, una modalidad de lucha, sin pretender liderar ese proceso ni autoproclamarsereferencia exclusiva de él (. . . ). De lo que se trata en último término, es de buscarcómplices, no de iluminar a masas adormecidas».

34. La insistencia de estas luchas en la reclamación de los bienes comuneslos convierte en lo que Harvey (2004) denomina como «movimientos insurgentescontra la acumulación por desposesión». Por su parte, Martínez Allier (2004),los caracteriza como «movimientos del ecologismo popular». En general, se ca-racterizan por haber emprendido una vía política propia – muy diferente a latradicional – derivada de su fuerte arraigo territorial y de la propia naturalezade sus reivindicaciones. Presentan una dinámica asamblearia y horizontal de

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rial y a la organización de base en las comunidades afectadas, así como ala acción directa no convencional y disruptiva (movilizaciones, escraches,festivales, cortes de ruta, bloqueo de caminos, etc.) como herramientade lucha fundamental para el proceso de resistencia social.35 Por otrolado, apuestan a la articulación y coordinación con otras luchas y organi-zaciones. En este sentido, cabe destacar la conformación de la Unión deAsambleas Ciudadanas (UAC) a fines de 2006, como una red que nuclea atodas las expresiones de resistencia contra las diversas formas de «saqueoy contaminación», entre las que se destacan la minería a cielo abierto y elmonocultivo de soja. Hasta la fecha, llevan realizados quince encuentrosnacionales en diversas localidades y regiones del país (el último de loscuales tuvo lugar en marzo de 2011 en Colón, Entre Ríos). Asimismo, sevalen de la utilización de diversos recursos legales (como las consultaspopulares, la presentación de recursos de amparo y proyecto de ley) parafrenar o retrasar el avance de los proyectos de desposesión. Ejemplode ello son las leyes que siete provincias, Río Negro (2005), La Rioja

organización y si bien no con la misma intensidad, existe en todos los casos unatendencia a generar espacios de discusión y toma de decisiones más democráticos,que privilegian el proceso de deliberación colectiva. Por otra parte, es notablesu tendencia a la (re)construcción de lazos comunitarios. El despliegue de estasluchas tiene como precondición la creación y experimentación de nuevas relacio-nes sociales no escindidas de lo cotidiano. Se amplía así la esfera de lo político,arraigando esta cada vez más en el seno mismo de la sociedad civil y menos en elaparato estatal. Por último, resulta pertinente resaltar el indudable carácter pluralde los sujetos que apuestan a la creación de estos espacios (Composto y Ouviña2009).

35. El corte de camino que las asambleas riojanas mantienen desde principiosde 2007 en Peñas Negras, a 1.800 metros de altura, logró frenar el comienzodel Proyecto Famatina, cerro emblemático para los lugareños, que pretendía serexplotado por la transnacional Barrick Gold, una de las empresas mineras másgrandes del sector a nivel internacional. Las asambleas catamarqueñas, luegode quince años de sufrir las consecuencias del Proyecto Bajo de la Alumbrera,resolvieron impedir el comienzo de un segundo proyecto en la zona – Agua Rica –también mediante un corte de camino que sostienen desde febrero de 2010.Asimismo, muchos de estos pueblos del norte y centro oeste del país conformaronuna coordinadora regional para llevar a cabo acciones conjuntas contra el avancede la megaminería en sus territorios. En enero y junio de 2011, organizaronbloqueos selectivos y simultáneos en cuatro rutas nacionales, con el objetivo deinformar a los vehículos particulares acerca de la problemática que los aquejay al mismo tiempo, impedir el paso de los camiones de las empresas minerasque circulan a diario por esos caminos, transportando cianuro u otras sustanciasigualmente nocivas, maquinaria y demás insumos.

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(2007, derogada un año más tarde),36 Tucumán, Mendoza, La Pampa(2007), Córdoba y San Luis (2008), además de la precursora Chubut(2003), han sancionado contra la minería metalífera en los últimos años,como resultado de la fuerte presión popular ejercida sobre las respectivaslegislaturas provinciales.

Tal como analizaremos en el próximo apartado, el sector minero ela-boró una serie de razonamientos para explicar el fenómeno producidoen Esquel y construir una narración propia del conflicto – y de las cau-sas que desencadenaron un resultado contrario a los intereses mineros –que permitiera contrarrestar algunos de sus principales consecuenciasy ramificaciones futuras. Se trató de una primera estrategia de «controlde daños», en un intento por contener la emergencia y proliferación deresistencias sociales en otras geografías y, en caso de no lograr desac-tivarlas, organizar un discurso hegemónico con suficiente legitimidadpara disputar el de los opositores, configurar las coordenadas que estruc-turen la interpretación pública y predominante de los acontecimientos,argumentar los reclamos al estado para que tome posición al respecto,y ofrecer una plataforma de sentido preconstituida como base para laformulación de políticas públicas en torno de la «cuestión socialmenteproblematizada».

El fenómeno de Esquel en el discurso del sector minero:hacia la construcción de un diagnóstico corporativo paraexplicar y desactivar las causas del conflicto

A partir del fenómeno de Esquel, el sector se dio un largo procesode discusión, con el propósito de elaborar un diagnóstico que permitiera

36. En 2007, en el marco de una interna peronista al interior de La Rioja,salieron a la luz las vinculaciones entre el entonces gobernador Miguel ÁngelMaza, Barrick Gold, y la empresa pública Yamiri. Según trascendió, durantelos años noventa, los derechos de explotación de siete proyectos mineros de laprovincia fueron transferidos gratuitamente a una sociedad anónima canadiensey luego a la mencionada trasnacional como principal socia. Este escándalo,sumado a una prolongada crisis institucional, concluyó con la salida de Maza ysu reemplazo por el vicegobernador Luis Beder Herrera, «quien sancionó unaoportuna apropiación del discurso ambientalista», promulgando poco despuésuna ley de prohibición de la minería a cielo abierto con cianuro, y una segundaque dictaminaba el llamado a consulta popular para que la población de losdepartamentos potencialmente afectados pronunciara su opinión al respecto. Sinembargo, una vez consolidado por la vía electoral, el nuevo gobernador derogóambas leyes y nombró al presidente de la Cámara de Empresarios Mineros de laprovincia como secretario de Minería (Svampa 2009, págs. 164-165).

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explicar estratégicamente las razones que desataron el conflicto. La mayorpreocupación para el sector era que este fenómeno se convirtiera en unatendencia social ascendente, quebrando el crecimiento sostenido de lagran minería en el país y poniendo en jaque su existencia como industria.En efecto, los conflictos con las comunidades constituían un factor deriesgo importante para los inversores, al generar la elevación de los costosde producción y/o la directa paralización de proyectos. Esta inquietudpuso a la «cuestión Esquel» en el centro del interés minero nacional einternacional. Al respecto, declaraba el consultor y miembro del GrupoLupin, Patricio Jones:

«Hoy en día, con la inseguridad jurídica creada por el conflictominero en Esquel (. . . ) la Argentina resulta mucho menosatractiva que antes para la minería. Prueba de ello es quemuchas empresas “Major” han abandonado el país o reducidosensiblemente sus presupuestos» (PM 2004a, pág. 44).

A continuación se propone una clasificación de los argumentos es-grimidos por los principales representantes de la industria minera, quearroja luz sobre la cadena de sentido que el sector pretendió construiren torno al conflicto, a los fines de contrarrestar los efectos adversospara la imagen pública de la industria, tanto en el plano nacional comointernacional.37 Por un lado, pueden identificarse los argumentos queinvolucran una autocrítica por parte del sector:

1. fallas en la comunicación entre empresas y estado con la comuni-dad;

2. falta de conocimiento de la población por ausencia de tradiciónminera en el país. Por otro lado, en forma paralela y complementa-ria, se hallan los argumentos que implican una denuncia del sectorhacia los supuestos «instigadores» del conflicto y una advertenciasobre las intenciones «espurias» que los motivan;

3. intromisión de intereses político-partidarios;4. intromisión de grupos ecologistas extremos.

37. Para ello se utilizarán, como fuente de consulta, los discursos formuladosal respecto por representantes de empresas mineras y sus organizaciones corpora-tivas, por consultores y periodistas especializados en la temática, así como porfuncionarios públicos del sector, que hayan sido publicados en el marco de ar-tículos, comunicados, editoriales y/o entrevistas por la revista Panorama Minero,entre agosto de 2002 y noviembre de 2004. Se trata de una publicación emblemá-tica que en cada una de sus ediciones mensuales, congrega a las principales vocesdel sector para reflejar los debates, preocupaciones y tendencias más importantesde la gran minería en Argentina. http://www.panoramaminero.com.ar.

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En términos generales, mediante este binomio argumental autocrí-tica/denuncia, el sector intentó desplazar la discusión acerca de lasconsecuencias ambientales, económicas, sociales y sanitarias de la mi-nería metalífera a cielo abierto, mediante una doble estrategia: por unlado, afirmando que los resquemores de la población solo se debían afactores externos a los impactos específicos de la actividad (mala comuni-cación por parte del sector, ausencia de tradición minera y educación alrespecto en el país); y por otro, sosteniendo que las resistencias organiza-das no serían representativas de la población local en su conjunto, sinode intereses particulares (político-partidarios y grupos ecologistas) que,respectivamente, pretendían obtener réditos del conflicto en términoselectorales, o bien, ignoraban y/o tergiversaban la información respectode la utilización de tecnologías limpias para la explotación, generandotemor y caos social. De esta manera, se procuraba desacreditar a losopositores como interlocutores válidos, y a sus manifestaciones en contradel desarrollo de la industria por estar fundadas sobre «premisas falaces».

Fallas en la comunicación entre empresas y estado con lacomunidad

Esta «autocrítica» fue la primera en ser elaborada por MG en el marcodel conflicto con la comunidad de Esquel. Efectivamente, cuando la AVAcomenzó a organizarse y ganar ciertas reivindicaciones, la transnacionalminera decidió ensayar un cambio de estrategia: tras haber demostradouna actitud de hermetismo frente a las dudas y reclamos de los esque-lenses, intentó emprender un acercamiento a la comunidad. Para ello,resolvió contratar al licenciado Gonzalo Tanoira – director de El Desquiteantes de la adquisición por parte de MG – para que se hiciera cargo delas relaciones con la población local, dado que había tenido una «buenvínculo» con los esquelenses cuando estuvo a cargo del proceso de ex-ploración. Así, hacia fines de 2002, el nuevo vocero de MG hacía públicaesta autocrítica de la empresa que, por primera vez, decía reconocer lalegitimidad de ciertos reclamos, con el claro objetivo de revertir su malaimagen y al mismo tiempo, desarticular el frente de protesta abriendopuentes para la negociación con los sectores menos radicalizados:

«Meridian Gold reconoce que es muy probable que no ha-ya seguido la línea abierta en las comunicaciones y que conseguridad no ha continuado informando sobre todos los as-pectos relacionados con la marcha del proyecto y, sobre todo,no haber mantenido más armoniosamente las relaciones co-munitarias (. . . ). Encuentro que un sector importante de la

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ciudad tiene quejas legítimas y reclamos genuinos sobre lainformación que debe darse, dudas genuinas sobre cómo esteemprendimiento va a relacionarse con su vida diaria, especial-mente en todo lo referido al impacto ambiental, la generaciónde empleo. . . » (PM 2002b, pág. 14).

Luego del resultado negativo que arrojó el plebiscito realizado a lostres meses de esta declaración, se evaluó que si bien la estrategia utilizadaera correcta, había fallado al implementarse demasiado tarde.38 En estesentido, los principales representantes de la minería a gran escala enel país, seguirían sosteniendo tiempo después, que la principal causade la proliferación de resistencias radicaba en la dificultad del sectorpara explicar a tiempo y con claridad «la calidad y los beneficios» de laactividad minera, esto es, «su proyección económica y social», por miedoa «aparecer demasiado y quedar expuestos», otorgando así ventaja a losopositores (PM 2004b, pág. 44).

En definitiva, como consecuencia del conflicto en Esquel y su irradia-ción a otras regiones, el sector comenzó a construir un relato explicativoautojustificante en términos de «fallas en la comunicación con las comu-nidades», con el propósito de presentar las objeciones opositoras en tornode la contaminación y el despojo de la gran minería como «productos deun error», suscitadas por la «falta de un diálogo genuino entre las partes».

Falta de conocimiento de la población por ausencia detradición minera en el país

Una segunda argumentación que contribuyó a la elaboración deldiagnóstico por parte del sector, es aquella que explica las resistenciassociales a la gran minería por la falta de conocimiento que el ciudadano

38. En este contexto de preocupación generalizada dentro del sector mi-nero, e inmediatamente luego de conocido el resultado de la consulta popular,la transnacional MG contrató a la consultora internacional Business for SocialResponsibility (BSR) para que realizara una investigación social en la comunidada fin de determinar las razones que impidieron conseguir la «licencia social paraoperar», diagnosticar los errores cometidos por la empresa durante el proceso,y detectar las necesidades y demandas de la población local, de manera quepudiera diseñarse una nueva estrategia para revertir los resultados desfavorablesy relanzar el proyecto. Según dicha investigación, la principal causa de resistenciaal emprendimiento fue resultado del «fracaso de la empresa para participar efec-tivamente con la comunidad de Esquel en la identificación de las preocupacionesy temas de prioridad para la comunidad, y en la comunicación de esa informa-ción de modo que la empresa pudiera entablar un diálogo significativo con lacomunidad» (BSR, 2003: 6).

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promedio tiene de la actividad, producto de la ausencia de una tradicióny cultura minera en el país a lo largo de su historia:

«Muchos patagónicos levantan como símbolo la “Marca Pa-tagonia”, con explicaciones que van desde la belleza de suspaisajes, que la hacen apta para un turismo de montaña, hastasu riqueza ganadera y su abundante pesca. No se habla de laminería porque su pueblo no tiene cultura minera ni la Argen-tina tiene tradición (. . . ). En la gran mayoría de las ciudadesde la Patagonia a la minería no se la conoce (. . . ). Consecuen-temente, en Esquel, ha sido muy sencillo rechazarla. . . » (PM2003d, pág. 34).

Según los representantes de la gran minería, esta «falta de educación»que rige en Argentina respecto a las ventajas de la industria y su capa-cidad de desarrollo complementario y armónico con otras actividadeseconómicas, redunda en una tendencia general al resquemor y el rechazoa lo desconocido por parte de las poblaciones, tornándolas proclives alapoyo de posiciones opositoras. En este sentido, la «autocrítica» del sectorsobre este punto hace referencia a la ausencia de políticas educativasmineras que reviertan «los prejuicios que anidan en el desconocimientogeneralizado» (PM 2004d, pág. 61).

Intromisión de intereses político-partidarios

La contracara necesaria de la serie de «autocríticas» analizadas másarriba, son las «acusaciones» a los diversos intereses «espurios» quehabrían instigado el rechazo taxativo al proyecto minero en Esquel, im-posibilitando cualquier tipo de negociación y acuerdo entre las partespara lograr su consecución. En esta línea, se imputa a la intervención defracciones político-partidarias, que se habrían inmiscuido solapadamenteen el conflicto con el objetivo de manipular y/o aprovechar su resolucióncon fines electorales:

«[En el plebiscito de Esquel] la posición del “No a la mina”es la ganadora. Las primeras declaraciones oficiales aparecenseñalando que se trata de “un plebiscito no vinculante”, perode nada sirve porque a partir de esta decisión de la comuni-dad, comienza la presión política y los intereses partidarios»(PM 2003b, pág. 14).

Asimismo, se cuestionó el «contradictorio» cambio de postura dealgunos concejales y, particularmente, del intendente de Esquel que,

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luego de la consulta popular, ratificó la sanción de leyes «opuestas ala normativa nacional vigente que protege la actividad minera, por éldefendida y promovida explícitamente con anterioridad al 23 de marzo de2003» (PM 2003b, pág. 12). No obstante, más allá de la utilidad puntualque este argumento tuvo para exponer públicamente la «deslealtad»de determinados políticos y funcionarios con el sector, presentó unaeficacia simbólica aun mayor cuando fue utilizado sin referentes empíricosconcretos, esto es, como un «manto de sospecha» que caía sobre todo elarco del movimiento opositor sin distinciones, con el propósito último deponer en cuestión a toda resistencia en tanto tal.

Intromisión de grupos ecologistas extremos

Otra de las «denuncias» más utilizadas a la hora de explicar el con-flicto, es aquella que adjudicaba a un «grupúsculo» el «interés egoísta degenerar caos», mediante «la agresividad y el desconocimiento sobre loque se quiere oponer», «la intimidación y la exclusión de las opiniones afavor de la minería», provocando el «pánico» a través de la proclamaciónde sus «supuestos efectos perniciosos», con el fin de imponer su postu-ra (PM 2003c, pág. 11). Así, nuevamente se pretendía desacreditar laprotesta:

«[Durante el conflicto de Esquel] cualquier perorata era opor-tuna para expresar la posición opositora que llenó decenas depáginas de Internet. El propósito era amedrentar, era producirmiedo de tal manera que la población no tuviera ningunaopción frente a los hechos. Se silenció a los medios de co-municación insultándolos, “escrachándolos”, ridiculizando ladifusión de quienes no comulgaban con la oposición, junto ala descalificación de todo ciudadano que expresaba lo contra-rio o que mantenía una posición favorable al “Sí a la mina”»(PM 2003c, pág. 12).

Uno de los ejes centrales de la caracterización que el sector realizarespecto de este grupo «instigador» de la oposición, es el «extremismo eco-logista» de sus consignas políticas. Según los voceros de la gran minería,se trataría de la «caricaturización» de una actividad limpia y segura quesolo puede ser repudiada por quienes ignoran el funcionamiento de lastecnologías utilizadas, o bien, se resisten «irracionalmente» al desarrollo.

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Reclamos de las empresas y sus corporaciones al estado

Tras la experiencia de Esquel, las empresas mineras y sus organiza-ciones corporativas responsabilizaron al estado por incumplir con sufunción de garante de la seguridad jurídico-política, dirigiendo el recla-mo hacia las «la indiferencia del gobierno nacional» para intervenir demanera contundente e inmediata frente al conflicto social, permitiendola instalación del «desorden político» en la comunidad local medianteel alejamiento y/o ausencia directa de las funciones específicas que lecorresponden. A ello se sumó el reclamo puntual al gobierno provincialpor tomar medidas contrarias a las leyes mineras nacionales y al AcuerdoFederal Minero, luego del referéndum popular en dicha localidad (PM2003b, págs. 14-15).

Ante el panorama adverso para la legitimidad y estabilidad de lasinversiones mineras que presentó la resolución del conflicto y sus múl-tiples derivaciones – difusión pública y mediática, propagación haciaotras latitudes – el sector profundizó el tenor de sus demandas al estado,exigiendo respuestas claras e inmediatas que reafirmaran su compromisocon el desarrollo de la industria y compensaran los perjuicios ocasionadospor un episodio aparentemente local que, sin embargo, había repercutidoa nivel nacional e internacional. En este sentido, son tres los reclamosprioritarios que, por lo menos en el discurso de acceso público, se enun-cian con mayor contundencia y reiteración hacia el estado nacional:

1. la garantía del respeto a la estabilidad jurídica y el mantenimientode las «reglas del juego»:

«Hay una queja generalizada sobre la falta de seguridadjurídica. Analistas, empresarios, los propios políticos se-ñalan la debilidad institucional que provoca una faltade cumplimiento de disposiciones que velan por las re-glas de juego establecidas para la actividad minera. Aello agreguemos las graves contradicciones que se hanproducido en la provincia del Chubut y que anularonla vigencia de disposiciones legales de orden nacional(. . . ). Hay una violación a los derechos de un inversor, alhabérsele suspendido a la Compañía Meridian Gold, lacontinuidad de las tareas de exploración que realizabaconforme a derecho. . . » (PM 2003b, pág. 16).

2. El diseño e implementación de una política minera de estado alargo plazo, que comprometa a todos los niveles de gobierno en lajerarquización de la gran minería como un componente estratégico

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del modelo económico nacional, mediante acciones que respondana las necesidades del sector de manera integral:

«Es necesario que el estado nacional establezca con me-ridiana claridad que el desarrollo de la minería es fun-damental para el futuro de la Argentina: que sea unapolítica de estado, asumida plenamente por los gobiernosprovinciales» (PM 2003a, pág. 26).

3. El diseño e implementación de una política de promoción de la granminería entre la población (que haga hincapié en los beneficios quela actividad derrama en la sociedad en términos de regalías, gene-ración de empleo, capacitación, desarrollo local, infraestructura,etc.), cuyo eje sea la educación y la capacitación docente.39 ademásde la difusión masiva a través de campañas oficiales y medios decomunicación:

«Es necesario organizar una campaña de difusión a nivelnacional referida a los efectos benéficos que trae apare-jado el desarrollo de la minería, y a los procedimientosexistentes para mitigar los posibles impactos sobre el me-dio ambiente. Este esfuerzo es demasiado grande paradejarlo solamente en manos del sector minero empresario(. . . )» (PM 2003a, pág. 24).

La llegada de Néstor Kirchner al gobierno nacional:continuidad, rectificación, innovación en las políticasestatales para el sector minero (2003-2004)

Néstor Kirchner asumirá la presidencia en este marco de resistenciassociales y reclamos empresarios en torno de la gran minería. Comorespuesta a esta doble presión, y ante la posibilidad de una mermaen las IED – que apenas comenzaban a repuntar luego de la crisis delperíodo 1998-2002 – el estado nacional incorporó en agenda la «cuestiónEsquel», y fue ensayando un conjunto de políticas públicas a fin derestablecer la confianza y estabilidad del sector minero y evitar, a su vez, laagudización de los antagonismos sociales. En pos de lograr una resoluciónsatisfactoria de dicha problemática, el nuevo gobierno desplegará tresgestos consecutivos.

39. «Una de nuestras propuestas es comenzar a inculcar en los niños, desdela escuela primaria, qué es la minería y la importancia de su desarrollo. Para ellohay que comenzar por capacitar al personal docente que seguramente son cientosde miles» (PM 2003a, pág. 25).

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En primer lugar, dará continuidad a todas aquellas medidas estructu-rales implementadas en el sector durante la década menemista, las cualesconstituyeron el marco y la condición de posibilidad para la instalaciónde la gran minería en el país; en segundo término, llevará a cabo unarectificación con respecto a aquellas deficiencias, resoluciones aplazadaso definiciones pendientes dejadas por las gestiones anteriores; comotercera instancia, introducirá una serie de innovaciones con respecto alas coordenadas – principalmente ambientales y sociales – que deberíanorientar el desarrollo de la actividad minera en el país. Si bien todasestas señales apuntan, fundamentalmente, a atender el reclamo de lastransnacionales mineras y sus entidades corporativas, en el último casose incorpora una inflexión que resulta particularmente novedosa, porqueincluye por primera vez a las comunidades locales como interlocutoras ydestinatarias de una serie de políticas estatales en el marco del modeloextractivo con base minera.

Como medidas iniciales en pos de la continuidad, se respetó el marcojurídico-administrativo vigente desde la década del noventa y se mantuvoen su cargo a Jorge Mayoral,40 quien fuera nombrado por el presidenteinterino Eduardo Duhalde a principios de 2002 como principal funciona-rio del sector en el plano nacional. Al momento de su asunción, Mayoralya pregonaba el ideario que un año más tarde sería retomado y sostenidopor el gobierno kirchnerista:

«[Lo que nos proponemos] cambiando un poco la idiosincrasiade gobierno de nuestros países, es rescatar todo lo mucho ybueno que se ha realizado en el sector y eso tiene que ver conla convertibilidad a esta parte, con el proceso de seducciónde la gran inversión, de modo tal que el marco legal, jurídico

40. Jorge Mayoral es ingeniero en minas de profesión, oriundo de San Juan– provincia referenciada a nivel internacional como la «mejor alumna» en tornoal desarrollo del modelo de la gran minería metalífera en el país – y además deejercer el cargo público de subsecretario (entre 2002-2003) y posteriormente,de secretario de Minería de la Nación (desde 2003 hasta la actualidad), esempresario minero. Según lo manifiesta en sus declaraciones juradas, entre susposesiones más importantes se encuentran el 30 % de la firma Micas ArgentinaSRL, el 15 % de Millstone SA y el 25 % de Minvail SA, todas ellas dedicadasa la explotación de canteras y a la exploración minera (Dulitzky 2011). Enoportunidad de su nombramiento, la revista Panorama Minero celebraba «elgrado de representatividad que significa el que provenga del sector productor, ensu condición de empresario perteneciente a la pequeña y mediana minería y serun hombre del interior» (PM 2002a).

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y contable vigente lo vamos a rescatar y a defender hasta lasúltimas consecuencias».41

Por otro lado, en términos de rectificación, la principal medida adop-tada para el sector apuntó a saldar una demanda de larga data entrelos empresarios, contemplada además en la normativa vigente desde1993, e incumplida sistemáticamente por los gobiernos anteriores. Nosreferimos a la jerarquización administrativa del área minera al rango deSecretaría de la Nación – dependiente del también flamante Ministeriode Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios a cargo de JulioDe Vido – en mayo de 200342 que, según los principales representantesde la minería a gran escala, constituyó uno de los mayores aciertos de lanueva gestión. En ese sentido, Mayoral explicaba en una entrevista lasrazones que habían impulsado dicha medida:

«Se produjo un hecho fantástico para la minería nacional. Elhaberse reinstalado la Secretaría de Minería de la Nación, unviejo anhelo que no habíamos perdido de vista, pero que cadavez se alejaba más. El presidente Kirchner comprendió la nece-sidad de su reinstalación, la visión que se tiene de la mineríadesde un organismo específico tiene sus ventajas, porque sepuede vislumbrar con mayor amplitud los requerimientos ylas necesidades que tiene el sector y darles las solucionesprácticas, independientemente». (PM 2004e, pág. 22)

Resulta imprescindible destacar que, además de constituir la primeraseñal de la nueva gestión hacia el sector, esta reforma tuvo lugar apenasdos meses después del plebiscito de Esquel. Sin dudas, representó unmensaje de respaldo para los empresarios e inversores, y un compromisoa largo plazo para potenciar las perspectivas promisorias de la industriaen el país. Junto a dicha expresividad simbólica, el principal objetivomaterial de la medida fue dotar de mayores prerrogativas, autonomíade decisión y presupuesto a la máxima autoridad pública minera. Estatransformación institucional, que otorgó a dicha actividad una estructura

41. «Entrevista con Jorge Mayoral, subsecretario de minería de Argentina»,Periódico online Business News Americas, 22/03/2002. http://www.bnamericas.com/

42. Con anterioridad a esta última reforma, la gestión pública del sectorminero estaba a cargo de una Subsecretaría. Durante la década del noventa,esta agencia dependía de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería delMinisterio de Economía y Obras y Servicios Públicos; luego, durante el gobiernode transición de Duhalde esta estructura pasó a depender del Ministerio deProducción, disuelto por el decreto 1.283 en mayo de 2003.

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burocrática propia y de mayor peso relativo dentro del propio estado, dioclara cuenta de la importancia estratégica otorgada al sector por el nuevogobierno.

También en el plano comercial y fiscal, el gobierno de Néstor Kirchnerimplementó medidas de gran contundencia con el objetivo de «saldardeudas pendientes» con el sector. Por un lado, se eliminaron todas lasrestricciones al movimiento de divisas hacia el exterior y, por otro, sehicieron efectivos ciertos incentivos previstos por ley que aún no teníanla reglamentación correspondiente. Ambos beneficios habían sido larga-mente demandados y esperados por los empresarios mineros, ya que supuesta en funcionamiento implicaba privilegios inmediatos para las inver-siones mineras radicadas en el país. En el primer caso, se sancionaron losdecretos 417/2003 y 753/2004, que dejaron sin efecto la obligatoriedaddel ingreso y negociación en el mercado de cambios de las divisas pro-venientes de la exportación de productos mineros.43 Mientras el decreto417 abarca a las empresas que hubieran obtenido la estabilidad cambiariaen los términos de la ley 24.196 y sus modificatorias con anterioridada diciembre de 2001, el decreto 753 contempla a todas aquellas que lahubieran obtenido con posterioridad a dicha fecha. En el segundo caso,para febrero de 2004, la Secretaría de Minería y la Administración Federalde Ingresos Públicos (AFIP) promulgaron la resolución general conjunta1.641 y 11, que reglamenta el reembolso del IVA para el sector, poniendoen funcionamiento el beneficio de la exención total de este impuestopara importaciones y adquisiciones de bienes y servicios destinados a laexploración minera.

Para finalizar, el último gesto que aquí consideramos, resulta par-ticularmente importante porque será incluido entre los lineamientosgenerales y propuestas integrales del nuevo gobierno para el resto de sugestión con respecto a la actividad minera. Remarcando la importanciadel sector, el gobierno de Néstor Kirchner declaró a la actividad mineracomo «objetivo estratégico» (Svampa 2009), y así lo ratificaba a propósitode la presentación del Plan Nacional Minero en enero de 2004:

«El sector minero argentino es uno de los pocos que durantela década del noventa, con cambios importantes en la legisla-ción, empezó a tener un principio y un punto de inflexión que

43. Cabe destacar que estos decretos sancionados por el gobierno de NéstorKirchner ponen en funcionamiento un incentivo único, del que no goza ningunaotra actividad productiva en el país. En efecto, la minería es la única actividaddel mercado interno cuyas exportaciones se encuentran exentas de negociar lasdivisas obtenidas a través del Mercado Único de Cambios del Banco Central(Pérez Roig 2011).

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le permitió avizorar un destino estratégico diferente. Nosotroslo pudimos ir percibiendo en distintos lugares de la Argen-tina y hasta la profundización del proceso de recesión, dedepresión en la Argentina, el sector minero fue mostrando ensus distintos aspectos un crecimiento casi permanente (. . . ).Más allá de una legislación que nosotros estimamos que fuepositiva, que ayudó, evidentemente hoy estamos ante unaposibilidad concreta de consolidar el proceso de inversión yde desarrollo minero en la Argentina (. . . ). Por eso nosotroscreemos y estamos dispuestos a ver un crecimiento fuerte delsector, apoyarlo fuertemente y a su vez escuchar qué políti-cas activas desde el gobierno nacional podemos promocionarpara que evidentemente esto se agilice, la inversión sea másrápida y la dinamización del sector ayude a consolidar el pro-ceso de crecimiento que la Argentina necesita para realmentecolocarle un punto de inflexión a la crisis que nos tocó vivir(. . . ). Señores, nosotros agradecemos profundamente, avan-zamos seriamente en el marco de esta inversión, lanzamoslos parámetros concretos, las visiones, las perspectivas quetenemos, pero todo lo que ayude al sector y ustedes comoempresarios vean como una perspectiva clara de incentivarla inversión y crean que esa inversión se puede incentivarcon determinadas medidas que podemos conversar, estamosabsolutamente dispuestos a escuchar, porque creemos en laArgentina industrial, productiva y en el desarrollo de nuestrasriquezas».44

En un contexto marcado por la salida paulatina de una crisis inter-nacional del sector, y signado además por el progresivo aumento de lasresistencias sociales a la industria en toda la región, esta medida fue lamás elogiada por los inversores, y así lo ratificaba la prensa internacionalespecializada:

«El Plan Nacional de Minería es una obra que aún está en pro-greso, pero el gobierno se ha esforzado para que el resto delmundo sepa de su existencia. Este plan fue presentado el mespasado en la feria minera Expomin, que se realizó en Santiagode Chile, y su lema “Argentina: un país en serio” dijo mucho

44. Discurso pronunciado por Néstor Kirchner durante el acto oficialde presentación del Plan Nacional Minero. La versión completa se encuen-tra disponible en la página web de la Secretaría de Minería de la Nación:http://www.mineria.gov.ar/planmineronac.htm

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acerca de cómo los actores internacionales debían haber con-siderado al país en el pasado. El plan destaca la importanciadel desarrollo provincial, la educación y la conciencia sobre laminería, los incentivos de inversión y de algunas exencionestributarias para la minería y en especial para las empresas deexploración, así como el compartir la información geológica yde otro tipo y la promoción de proyectos. A grandes rasgos, elgobierno de Argentina está diciendo que la inversión mineraes bienvenida, en un momento que otros países pueden estarhaciendo cosas para desincentivarla, como introducir nuevosimpuestos, discutir temas relativos a los derechos de tierrasnativas o avivar la hostilidad del gobierno y la comunidad ha-cia una industria que algunos perciben como ambientalmentepoco amistosa». (BNA 2004)

En suma, este Plan Nacional Minero se basó en seis amplios linea-mientos, «a los fines de recomponer el modelo productivo del sector»(Secretaría de Minería de la Nación, s/f):

1. minería como política de estado;2. escenarios previsibles para la inversión;3. impulso al modelo productivo nacional;4. relación producción y comunidad;5. integración regional;6. democratización de la información pública.

En el informe de gestión 2003-2007 elaborado por la Secretaria deMinería de la Nación, se describen los objetivos, acciones y logros alcan-zados para cada uno de los ejes enumerados durante los cuatro años degobierno. Tal como analizaremos a continuación, más allá de la diversi-dad temática que abarcaba el plan, su gran innovación residió en que, porprimera vez en quince años, se incorporaba como un componente funda-mental de la política minera el concepto de sustentabilidad (ambiental,social y económica) como requisito a cumplimentar por la industria enrelación con las comunidades locales donde radican los proyectos, y asífue expresado por el presidente Kirchner en el discurso de presentaciónoficial del plan:

«Es muy importante también que el sector minero vaya acom-pañado del crecimiento sustentable donde se hacen las in-versiones. Esto también es central, que el crecimiento de suriqueza productiva y de su riqueza de inversión traslade lainversión al resto de los sectores y a las comunidades donde

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se hace la inversión; que la gente perciba que la minería traeprogreso, trabajo, mejoramiento en la calidad de vida y quetiene que ver con el desarrollo económico y el crecimiento dela región donde se están desarrollando este tipo de inversio-nes. Estas son las instrucciones que hemos dado en esta áreay esperamos que esto se pueda sustentar rápidamente» (BNA2004).

Solo a modo de ejemplo, cabe describir algunos de los ejes y múl-tiples acciones impulsados por el plan. El primer lineamiento, tituladominería como política de estado, tenía como objetivo «la construcciónde escenarios propicios de desarrollo con la participación y consensode todos los actores del sector». Para ello, la Secretaría de Minería de-cidía articular su agenda de trabajo con las comisiones parlamentariasde minería, el Consejo Federal Minero (COFEMIN), el Consejo AsesorProductivo Minero (CASEPROM), la Red Nacional de Municipios Mineros,los organismos de representación gremial y empresarial, y las entidadesde geólogos e ingenieros de minas. Entre otras acciones, se proponía desa-rrollar diversas reuniones conjuntas para tratar temas relacionados con lasostenibilidad ambiental (como la «identificación e inventario de pasivosambientales» y el desarrollo de un «plan de cierre de minas y canteras») yla sustentabilidad social de la minería (como el «fomento de la educaciónsobre minería», la «difusión de la actividad», y el «fortalecimientos parael desarrollo de una minería socialmente responsable»).

Por su parte, el tercer lineamiento, designado como impulso al mo-delo productivo nacional, pretendía «promover espacios con igualdad deoportunidades para el desarrollo de la actividad minera, construir arti-culaciones con otros sectores de la producción nacional y convertir a laindustria en fuente de empleo genuino». En este sentido, se implementa-ron numerosas medidas y planes, de las cuales aquí interesa destacar elPrograma de Gestión Ambiental Minera (GEAMIN), puesto en marcha através de un préstamo de 80 millones de dólares otorgado por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID), para el «fortalecimiento de la gestiónambiental minera descentralizada». Entre sus actividades mencionaba eldesarrollo de capacitaciones, asistencia técnica y mejoras tecnológicaspara progresar en la especialización de la evaluación de los informesde impacto ambiental, así como en los controles y monitoreos de lasactividades mineras a nivel provincial. Por otra parte, como trabajo re-troactivo, involucraba la realización de tareas de catastro, evaluación deriesgo y categorización de pasivos ambientales producto de actividadesindustriales pasadas. Asimismo, incluía la consecución de «talleres deinformación sobre las normas y acciones para una minería sustentable»

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y la «sensibilización y difusión de la minería sustentable en poblacioneshospedantes».45

Luego, el cuarto lineamiento, denominado relación producción y co-munidad, tenía como finalidad «promover la activa participación de lascomunidades locales a través de distintas estrategias de inclusión enel sector minero nacional», tales como la realización de encuentros in-formativos y mesas de diálogo con las poblaciones involucradas para«fomentar el conocimiento de la minería y su incidencia en las comunida-des como alternativa de trabajo y desarrollo sustentable»; la creación yfortalecimiento de proveedores locales, así como la capacitación laboralde recursos humanos para el sector. Con respecto a este último punto,merece un comentario aparte la propuesta de inclusión de los pueblosindígenas, a través de «la inserción laboral en la minería para la mejoraen la calidad de vida de las comunidades originarias en su región». Porúltimo, cabe también destacar la meta de apoyo a la cultura y el deporte afin de «acercar los sectores productivos a la comunidad mediante el apoyode diversos eventos» como el fomento de ciclos de música, poesía, cine yliteratura, la cooperación con instituciones deportivas y la participaciónen fiestas populares tradicionales.

El sexto y último lineamiento, titulado democratización de la infor-mación pública, tenía como función «garantizar el libre acceso de laciudadanía a las fuentes de información del sector minero nacional», parala cual se puso en funcionamiento un portal web con una diversidad depáginas informativas sobre catastro minero, legislación jurídica y tribu-taria, mapa de recursos mineros, estudios geológicos, bases públicas deproveedores y productores, y difusión diaria de noticias, así como unalínea telefónica gratuita para la recepción de consultas y una bibliotecatemática de libre acceso. También se elaboraron videos didácticos y librospara escuelas primarias y secundarias sobre la minería (SMN 2007).

En definitiva, el diseño e implementación de este plan integral comorespuesta a las repercusiones de la «cuestión Esquel», concentraba dospropósitos centrales. Por un lado, junto a las restantes medidas desple-gadas para el sector, reafirmar que la actividad minera era consideradauna política de estado y un objetivo estratégico por el gobierno nacional,en clara continuidad con los años noventa, pero rectificando los errores,saldando las materias pendientes y profundizando los alcances del mode-lo. Por otro lado, tuvo como objetivo específico convertir los conflictossociales en demandas ciudadanas, esto es, procesarlos institucionalmentepara atender algunas de sus reivindicaciones, como estrategia de pasivi-

45. Si bien el acuerdo con el BID se firmó en 2004, el programa GEOMINcomenzó a implementarse recién a partir de 2008. Para más información, véasehttp://www.mineria.gov.ar/actividades-programadas.htm

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zación y heteronomización de su potencial disruptivo. En este sentido, eldirector nacional de Minería, Miguel Ángel Guerrero, afirmaba:

«Los objetivos de esta nueva etapa serán consolidar la relaciónde la producción con la comunidad, contar con sistemas decomunicación, capacitación de las comunidades, pasando auna minería participativa. Vamos hacia una minería susten-table (. . . ). Una mayor equidad en el reparto de las regalíasy de los gravámenes, una actividad económica más allá delciclo minero, desarrollo local de proveedores, crear las basespara pequeños negocios locales. Esa es nuestra misión». (PM2004c, pág. 25)

Como corolario de este recorrido, es dable subrayar que durante lagestión de Néstor Kirchner, las inversiones totales en el sector minerose incrementaron en un 3.430 %, pasando de 234 millones dólares en2003 a 1.700 millones en 2007. Mientras las inversiones en exploraciónsumaban un total de 650 millones de dólares,46 las inversiones en explo-tación totalizaban los 3.864 millones. Por otra parte, si las exportacionesregistradas para el sector minero en 2003 alcanzaban los 1.062 millonesde dólares, para 2007 prácticamente se triplicaban, llegando a los 3.000millones (Sereno 2011). Este incremento determinó, a su vez, un saltosignificativo en el nivel de participación de las exportaciones minerassobre el total de exportaciones realizadas por el conjunto de la economía,que llegó al 5,4 % en 2007 (Dulitzky 2011). Asimismo, se puso en marchadurante aquellos años el segundo emprendimiento de minería metalíferaa cielo abierto más importante del país. Nos referimos al proyecto Velade-ro, ubicado en la provincia de San Juan y concesionado a la transnacionalde capitales canadienses Barrick Gold que, con una inversión superiora los 575 millones de dólares, inició sus operaciones en 2005 para laextracción de oro y plata (R. Ortiz 2007).

De modo que, entre 2003 y 2007, se produjo en Argentina una ver-dadera profundización del modelo minero metalífero cimentado en lainversión de capitales extranjeros y orientado a la exportación del pro-ducto, a través de las diversas políticas de continuidad, rectificación einnovación implementadas durante los primeros dos años de gobiernokirchnerista que, de conjunto, desarrollaron una serie de nuevos incenti-vos para incrementar el atractivo del negocio.

Hacia fines de dicho período, el crecimiento del sector minero se pre-sentaba altamente auspicioso, tendencia que sería mantenida durante la

46. Los últimos años también fueron récord de exploración en cantidad deperforaciones. Los 170.000 metros perforados en 2003 alcanzaron en 2007 elrécord histórico de 500.000 metros, un 201 % más (SMN 2007).

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gestión de Cristina Fernández de Kirchner (2008-2011). Al inicio de estenuevo gobierno en 2008, existían 141 proyectos de minería metalífera acielo abierto en etapa exploratoria distribuidos en 12 provincias (Svampa2008b), a los que deben sumarse cuatro nuevos proyectos que comenza-ron sus operaciones a partir de entonces: Manantial Espejo (desde 2009)en Santa Cruz; Gualcamayo (desde 2008) y Casposo (desde 2010) enSan Juan; además de un proyecto binacional con Chile, que actualmentese encuentra en etapa de construcción: Pascua Lama (desde 2009).

Conclusiones

Los estados nacionales compiten entre sí para mostrar atractivossus territorios con el objetivo de impulsar el flujo mundial del capitalen su propia dirección. Si bien en el caso del sector minero, el preciointernacional de los metales condiciona los niveles de inversión en nuevosemprendimientos, la cantidad de incentivos fiscales, así como el grado deestabilidad macroeconómica y jurídico-política que garantiza cada estadoresulta determinante para el arraigo del capital. En efecto, el estadoargentino cumplió con dichos requerimientos desde comienzos de ladécada del noventa en adelante, lo que condujo al rápido crecimiento dela minería a gran escala en el país. Incluso durante el período de profundacrisis nacional desatado en 2001-2002, el estado no dejó de beneficiar alsector minero, que quedó exento de las restricciones comerciales y de lasretenciones a las exportaciones que fueron impuestas a otros rubros de laeconomía.

La llegada de Néstor Kirchner al gobierno nacional significó al mismotiempo continuidad, rectificación e innovación en las políticas estatalespara el sector minero. En primer lugar, respetó el andamiaje jurídico-administrativo sancionado a lo largo de los años noventa, lo que diocuenta de la voluntad del nuevo gobierno para dar continuidad al modelode la minería metalífera a gran escala inaugurado por el menemismo. Ensegundo término, impulsó una serie de medidas para corregir falencias ycompletar procesos inconclusos heredados de gestiones anteriores, asícomo para impulsar demandas del sector de larga data que aún no habíansido atendidas por el estado. En este sentido, se destacan la jerarquiza-ción del sector minero dentro del aparato estatal, la derogación de lasrestricciones al movimiento de divisas y la puesta en funcionamiento dela devolución total del IVA a las exportaciones. Por último, se implemen-taron una serie de políticas innovadoras para el sector, integradas en elmarco del Plan Minero Nacional, cuyo principal objetivo fue instituciona-lizar el conflicto entre las poblaciones movilizadas y las transnacionalesmineras.

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La innovación en las políticas kirchneristas fue, entonces, producto delsurgimiento de fuertes cuestionamientos sociales al modelo de la mineríametalífera a gran escala – ausentes durante la década previa – que fueroninaugurados con la gran movilización de la población de Esquel contra lainstalación de un emprendimiento minero a cielo abierto en su territorio.Este hecho constituyó un punto de inflexión para la consolidación defi-nitiva del sector. Lejos de constituir un hecho aislado, dicho fenómenoimplicaba un potencial obstáculo para la realización del capital. Debidoa la delicada coyuntura socio-política nacional en la que se expresabaeste masivo proceso asambleario de carácter socio-ambiental, se temíaque su rápida extensión hacia otras regiones pudiera convertirlo en unaverdadera traba para la acumulación. En consecuencia, el estado nacionalen su rol de garante de la supervivencia del sistema en su conjunto, sevalió de su aparente rol de mediador neutral en el conflicto, intentandodar respuesta a los reclamos empresariales, pero también procesandoalgunas de las reivindicaciones sociales como demandas ciudadanas. Estosuponía canalizar las principales exigencias de las empresas y corpora-ciones mineras luego del «caso Esquel», aunque contemplando a partirde entonces ciertos intereses y expectativas de las poblaciones dondese afincan los proyectos de minería metalífera (como la sustentabilidadambiental y social del modelo), pero sin poner en juego los requisitos ylineamientos fundamentales para la continuidad del desarrollo mineroen tanto tal.

En síntesis, podemos afirmar que las medidas adoptadas desde losprimeros años del gobierno de Néstor Kirchner marcaron una profundiza-ción de la política heredada de la década menemista para el sector minero.Y si bien dicha gestión debió enfrentar la emergencia y multiplicaciónde resistencias socio-ambientales en todo el territorio nacional, con laconsecuente irrupción de un nuevo sujeto político en el marco de unaarena hasta el momento cerrada al binomio estado-empresas mineras, lasresoluciones estatales propuestas para lidiar con el conflicto tendieron ala eliminación de su potencial transformador, mediante la formulacióne implementación de ciertas concesiones marginales – principalmentediscursivas, con efectos materiales difusos y difíciles de comprobar – afin de lograr el debilitamiento de los opositores, la integración de lasdemandas y la neutralización de los antagonismos, en pos del crecimientoexponencial y la definitiva consolidación de la minería a gran escala enel país.

Luego de este análisis que pone el foco en la astucia de la razóndominante, pareciera evidente que el poder siempre logra reconfigurarseen coyunturas de crisis y tornarse más efectivo para controlar las energíassociales disruptivas. Sin duda, tiene de su lado la concentración de los

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recursos para lograrlo. No obstante, son los sectores subalternos – y susmúltiples formas de lucha – los que constituyen el sujeto activo de lahistoria. Por lo tanto, a pesar de los constantes embates, los movimien-tos sociales que se construyen, fracasan, se reorganizan, y corrigen susrumbos, son los sujetos dinámicos de una contienda que, si bien siempreasimétrica, permanece abierta y sin final predeterminado.

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argentina después de la convertibilidad...

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