Año 1 Nº 6. Julio, 2006

ARGUMENTOSCoyuntura Electoral

Publicación del Instituto de Estudios Peruanos

En este número...

Julio Cotler, LOS BUENOS AUGURIOS Y LOS FUTUROS RIESGOS DEL GOBIERNO DE GARCÍA.Martín Tanaka, LA REFORMA POLÍTICA Y EL NUEVO GOBIERNO Romeo

Grompone, EL DESAFIO DE LA GOBERNABILIDAD EN EL NUEVO GOBIERNO. RoxanaBarrantes, ADMINISTRACIÓN ESTATAL: Políticas sociales, desarrollo de infraestructura yorganismos reguladores. Carolina Trivelli, POBREZA RURAL: ¿Desarrollo rural o agrícola?

Carlos Iván Degregori, A TRES AÑOS DEL INFORME DE LA CVR: La persistente exclusiónsocial Francesca Ucelli, EDUCACIÓN: ¿ la última rueda del coche? CeciliaBlondet, GESTIÓN DEL ESTADO, CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA. FernandoRospigliosi, DEFENSA Y SEGURIDAD: la agenda pendiente. Víctor Caballero, POLITICASSOCIALES: Retos y Riesgos. Víctor Vich, POLÍTICA CULTURAL: lo último de la fila.

Maria Isabel Remy, DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN. Agendas pendientes de difícilcumplimiento.

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Comité Editorial

Coordinadora del Número

Diagramación

Comunicaciones y sugerencias

Martín Tanaka / RomeoGrompone /

Natalia González

Natalia González /Roberto Bustamante / MarielGarcía .

Rossy Castro

Argumentos@iep.org.pe

PRESENTACIÓN

La llegada de un nuevo gobierno democrático en el Perú nosobliga como institución a pensar en la situación en que seencuentra el país, las problemas pendientes, las expectativas decambio.

Una preocupación que se presenta en la mayoría de los artículostiene que ver con las vías para asociar el afianzamiento de lademocracia, el crecimiento económico y la inclusión social. Es undesafío que cada uno de los candidatos y el presidente electoencararon en la competencia electoral.

Las contribuciones aquí alcanzadas pretenden continuar una discusión, no clausurarla. Evitamosdar respuestas concluyentes, definitivas. Los lectores podrán advertir además que las posicionesque aquí esbozamos no necesariamente coinciden unas con otras. La coherencia que buscamos seencuentra en las preocupaciones compartidas y no en las recomendaciones uniformes de políticas aseguir más adecuadas, si bien cada uno de nosotros no renunciamos a la tarea de buscar lo que nosparecen las mejores salidas. Esperamos , como siempre, que lo aquí escrito ayude a reflexionar ydebatir.

ARGUMENTOS

LOS BUENOS AUGURIOS Y LOS FUTUROSRIESGOS DEL GOBIERNO DE GARCÍA

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Por Julio Cotler

El segundo gobierno de Alan García se inicia conbuenos augurios, como los que contó cuando seinauguró su primera gestión en 1985; sin embargo,hoy en día, los motivos de estos pronósticos sondiferentes y, aparentemente, más promisorios.

En esa fecha, el Apra ganó las elecciones con unamplio respaldo social y ascendió legítimamente alpoder, después de 60 años de bregar, dando lugar a laprimera transferencia constitucional después de 40años; el entusiasmo que supo crear el joven presidentey el respaldo de la mayoría parlamentaria apristapermitieron que García diera rienda suelta a sudesbocado voluntarismo presidencial, con lasconsecuencias conocidas.

El actual escenario político es muy diferente. Como essabido, los resultados electorales mostraron demanera cruda la división social, étnica y regional delpaís; mientras el éxito de las proclamas populistas deHumala expresaba el rechazo de los pobres,campesinos y habitantes de la sierra a lainstitucionalidad por la “exclusión” o, mejor, por larepresión a sus derechos ciudadanos, los partidos“tradicionales” costeños salieron de la contiendaelectoral disminuidos, al tiempo que defendían elorden democrático y dispuestos a impulsar lo queellos consideran la inclusión social para contrarrestarel peligro populista.

Como el Apra no tendrá mayoría parlamentaria comoen el 85, García y los principales dirigentes apristas,haciendo de la necesidad virtud, han asumidoposturas conciliadoras con sus tradicionalesadversarios sino enemigos y han manifestado interésen construir consensos con Unidad Nacional y elFrente de Centro para obtener su colaboración, altiempo que estas organizaciones, curándose en salud,han prometido cooperar con el Apra, co-gobernar condicho partido, o en todo caso, constituirse en unaoposición leal, a fin de proporcionarle al gobierno elnecesario respaldo parlamentario para llevar adelantelas medidas de inclusión social que deberíapermitirles sobrevivir en un futuro próximo.

(...) por primera vez en décadas(¿desde Piérola?) la enemistad entrelos partidos políticos históricosparece revertirse en una relación decooperación que podría otorgarfundamento institucional a lagobernabilidad democrática.

Es decir, por primera vez en décadas (¿desdePiérola?) la enemistad entre los partidos políticoshistóricos parece revertirse en una relación decooperación que podría otorgar fundamentoinstitucional a la gobernabilidad democrática. Así,paradójicamente, el peligro del populismo serviríapara que los debilitados partidos confluyan en ladefensa de la desprestigiada institucionalidaddemocrática, al instaurar las bases de un sistema departidos y del pluralismo político. (Sin embargo,queda por ver si los cuadros intermedios y las basessociales del Apra, así como los de los otros partidos,se alinearán con tales cambios o, en su defecto,seguirán fijados en sus tradicionales comporta-mientos sectarios).

A esta insólita convergencia de las organizacionespolíticas se suma el hecho que, a diferencia de otrastransferencias de poder, el gobierno entrante recibiráuna situación económica excepcional, puesto que lasvariables macroeconómicas y los ingresos fiscales seencuentran equilibrados y en niveles extraordinarios,

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tal como lo corroboran economistas de distintasorientaciones, y que enlos próximos dos o tres años elpaís tendrá un importante crecimiento económico.

Es decir, este nuevo gobierno aprista se inaugura conbuenas posibilidades de éxito, tanto por el respaldo delos partidos mencionados que contribuirá a mantenerla estabilidad política, como por el equilibriomacroeconómico y la bonanza fiscal que facilitaran elcumplimiento de sus promesas de inclusión social;estos son motivos para que cerca de la mitad de lapoblación espere mejorar su situación económicadurante el gobierno de García y que algunoscomentaristas consideren que, en esas condiciones, eldesafío del presidente es lograr un gobiernoextraordinariamente bueno para reivindicarse de sugestión pasada.

Para avanzar de manera sostenida en la inclusiónsocial es decir, en el ejercicio de los derechosciudadanos y humanos de los eternos “perdedores”-,el próximo gobierno deberá enfrentar un crecientenúmero de problemas políticos-sociales, por lo quelos partidos políticos y la maquinaria estatal deberánajustar e incrementar sus capacidades de análisis ydiagnóstico, de negociación y de eficacia técnica ypolítica en la ejecución de medidas públicas a fin delograr sus objetivos y remontar los riesgos queencontrarán en el camino.

En la medida que el crecimiento económico seguiríaasociado a la desigualdad social y a la debilidadinstitucional, se multiplicarán diferentes tipos depresiones estimuladas por las promesas electoralespropias de la marea populista y las que seguirán conlas próximas elecciones regionales y municipales, alpunto que pueden llegar a producir verdaderos“desbordes” que podrían hacer peligrar la estabilidadpolítica y económica.

El gobierno tendrá que encarar las naturalesdemandas de los militantes apristas, así como las deotros partidos, para obtener puestos públicos y otrasprebendas oficiales que pueden afectar la capacidadtécnica del aparato público y favorecer la corrupción;además, a estas presiones se sumarán las queejercerán diferentes actores populares y de sectores

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medios, costeños y urbanos, tradicionalmente“ganadores”, que plantearán demandas corporativasal gobierno.

Por otro lado, los humalistas y los nuevos liderazgoslocales y regionales impulsarán movilizaciones yamenazarán con realizar actos de violencia paralograr los objetivos particulares de segmentos noorganizados que forman parte del tradicionalcontingente de “perdedores”, pobres, campesinos,indígenas, serranos. A su vez, la probable aprobacióndel TLC estimulará la proliferación de nuevasdemandas de los que se sientan afectados por talacuerdo.

A estas presiones internas se sumarán las que resultende los nuevos factores de la creciente internacio-nalización de la política: además de la producción dela coca y del narcotráfico, el TLC, los problemasambientales, las reivindicaciones étnicas, además dela presencia de Hugo Chávez, contribuirán acomplicar más la agenda política.

Es muy probable que la resolución de estos problemasacarree conflictos entre los partidos y generecontradicciones entre diferentes voceros políticos y

En la medida que el crecimientoeconómico seguiría asociado ala desigualdad social y a ladebilidad institucional, semultiplicarán diferentes tiposde presiones estimuladas porlas promesas electorales propiasde la marea populista y las queseguirán con las próximase l e c c i o n e s r e g i o n a l e s ymunicipales, al punto quepueden llegar a producirverdaderos “desbordes” quehagan peligrar la estabilidadpolítica y económica.

ARGUMENTOS

1. Humberto Campodónico, Bonanza fiscal, descentralización yvacas flacas, La República 15 de julio 2006 y el Informe deMacroconsult de julio 2006.

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Se dice fácil, pero para lograr tales objetivos surgiránprofundas dificultades que pueden agudizar más elpolarizado escenario político; mayor motivo paramantenerse en estado de alerta para defender lademocracia y la inclusión ciudadana.

(...) en la medida que elc r e c i m i e n t o e c o n ó m i c ofavorezca la penetración delcapitalismo, el gobierno deGarcía enfrentará un novedosoy abigarrado conjunto deproblemas de difícil solución enel corto y mediano plazo, quepondrán a prueba la estabilidadpolítica y económica, así comola firmeza de las precariasinstituciones democráticas.

los gestores de las políticas económicas destinadas afavorecer la inversión privada. En este sentido, esposible que se intensifiquen los conflictos sociales, porejemplo, entre comunidades y empresas mineras.Para decirlo de manera sintética, en la medida que elcrecimiento económico favorezca la penetración delcapitalismo, el gobierno de García enfrentará unnovedoso y abigarrado conjunto de problemas dedifícil solución en el corto y mediano plazo, quepondrán a prueba la estabilidad política y económica,así como la firmeza de las precarias institucionesdemocráticas.

Es decir, a pesar de los buenos augurios, tambiénexisten serios peligros en el horizonte político y social,por lo que se hace necesario prepararse paraencararlos eficazmente mediante los mecanismosdemocráticos. Para esto, entre otras cosas, se deberáfortalecer el cuerpo técnico y político del gobiernopara que pueda negociar y regular, en diferentesgrados y niveles, los legítimos requerimientossociales y las posibilidades de inclusión y de inversióna fin de asegurar el manejo eficiente del aparatoestatal, la extensión del ejercicio de los derechosciudadanos, y la ampliación y profundización delmercado.

ARGUMENTOS

El fujimorismo fue eficaz en implantar un fuertesentido común anti político y anti partido en lapoblación, que es recogido y sostenido irreflexiva (ointeresadamente) por los medios de comunicación, yque aprovechan muchos políticos oportunistas.Durante la presidencia de Alejandro Toledo se avanzóalgo hacia la construcción de un sistema de partidos,bajo las banderas de institucionalización democráticaque promovió el gobierno. El problema es que nuncallegó a debatirse propiamente una reforma políticaintegral, que estableciera claramente un diagnósticode los problemas de fondo, y de la dirección en la quedeberían encaminarse las reformas y los diversosámbitos en los que deberían darse.

LA REFORMA POLÍTICA YEL NUEVO GOBIERNOPor Martín Tanaka

A pesar de que se repite que no puede haberdemocracia sin partidos, y que la precariedad de lospartidos actuales y del sistema político constituye unobstáculo muy importante para la consolidación de la

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ARGUMENTOS

democracia y el desarrollo del país, no ha habido undebate ni se han tomado decisiones concordantes conla importancia que supuestamente le asignan losactores al tema. Por esta razón, en los últimos años seimplantaron algunas reformas parciales, sin muchaconvicción, por lo que sus efectos han sido escasos.Así podemos ubicar a la ley de partidos (ley 28094, deoctubre de 2003), la ley de barrera electoral (ley 28617,de octubre 2005), y la reciente aprobación demodificaciones al reglamento del Congreso,estableciendo su funcionamiento sobre la base debancadas. La falta de convicción se hizo patente en lasúltimas semanas, cuando se discutió sobre elfinanciamiento público a los partidos. Respecto a estetema, de lo que se trataba era de hacer transparente yfiscalizable ese financiamiento, no descartarlosimplistamente. Si no hacemos nada por fortalecer alos partidos, seguiremos teniendo los que tenemos.

Los límites de la ley de partidos se manifestaronelocuentemente en la gran cantidad de partidos queparticiparon en las últimas elecciones, el más altonúmero desde el inicio del actual periododemocrático, y en la patente debilidad de larepresentación política de los partidos que seexpresarán en el Congreso 2006-2011, empezando porla bancada más votada, la de la alianza UPP-PNP. Ellopresagia que este congreso pueda ser aún peor que eldel periodo 2001-2006. La bancada más grande nocuenta con congresistas con experiencia o claraascendencia política sobre sus colegas; esto, sumadoal hecho de no estar en el gobierno, hace pensar que lomás probable es que se disgregue significativamenteen los próximos meses y años.

Decía que no contamos hasta ahora con un buendiagnóstico de cuáles son los problemas que debemosenfrentar, y en qué sentido orientar las reformas: deun lado, somos concientes de la necesidad decombatir la fragmentación y la personalización, deconsolidar los partidos y un sistema con muchomenos actores, y más representativo; al mismotiempo, es moneda corriente la idea de que esimprescindible la renovación de la “clase política”,abrir el espacio político y propiciar la incorporaciónde nuevos actores, así como “acercar al elector elelegido” (por ejemplo, con circunscripcionesuninominales), sin repararse en que se trata deobjetivos contradictorios, incompatibles, al menos talcomo suelen plantearse en el debate público. Enefecto, las reformas propiciadas para hacer en teoría“más democrático” el sistema que hemos señalado,promueven la dispersión que se quiere rechazar, yaque a la lista ganadora se le otorga la mayoría deconsejeros regionales y regidores municipalescualquiera sea la votación obtenida. Agravando másel problema, se crea un remedo, a nivel regional, dedistrito uninominal ya que tiene que haber consejerosprovinciales al margen de que estos nonecesariamente provengan de esas circunscripcioneselectorales. Esta legislación asume erróneamente quelos ámbitos regionales y locales serían “menos”políticos, y por ello tenemos un sistemacontradictorio: con un congreso nacional conrepresentación proporcional, y consejos regionales ymunicipales con el mencionado “premio a lamayoría”. Este desorden es fuente de inestabilidad yconflictos, y sin embargo no se le ha dado laimportancia que merece. Para enfrentar esteproblema, en los últimos días el Congreso puso avotación el establecimiento de la segunda vuelta enlas elecciones regionales, que felizmente fuerechazada por el pleno; esta medida habría reforzado,no limitado la fragmentación, y aumentado losconflictos, al crear mayorías artificiales.

¿Es posible pensar en una reforma política importanteen los próximos años? Podría ser. Parecía menosprobable en el congreso y gobierno anterior, y algunasreformas fueron aprobadas. Bien visto, los partidoscon vocación de tales, y confianza en sus capacidades,podrían estar dispuestos a implantar reformas queestablezcan requisitos más exigentes para la acciónpolítica, que poco a poco permitan la consolidación delas organizaciones más fuertes y limiten elaventurerismo. En el congreso 2001-2006 fue claro

Los límites de la ley de partidosse manifestaron elocuente-mente en la gran cantidad departidos que participaron en lasúltimas elecciones, el más altonúmero desde el inicio delactual periodo democrático, yen la patente debilidad de larepresentación política

que si no se pudo avanzar más es porque hay muchasorganizaciones políticas sin vocación de construirpartido (que supone un programa, algunos referentesideológicos, comités, activismo en las bases,formación de cuadros, etc.) y de interactuar en unsistema de partidos. A estas organizaciones les bastaun soporte electoral a caudillos que acceden a cargos,y hacen política sobre la base de un demagógicorechazo a la política y los partidos “tradicionales”.

¿Dónde está el meollo del problema del sistemapolítico? Los problemas principales se encuentran enla extrema debilidad de los partidos, en la inexistenciade un sistema de partidos; en la extrema volatilidadelectoral, en la existencia de organizaciones políticassin vocación de partido, y por lo tantoparticularmente vulnerables a la improvisación, a lainfluencia de intereses particularistas, a laimposibilidad de control y rendición de cuentas; en lafragmentación extrema del sistema de partidos, en suprecario asentamiento nacional, en la desarticulaciónentre el funcionamiento de ciertas cúpulas en Lima yla distancia entre éstas y los espacios regionales ylocales. ¿Qué se deduce de este diagnóstico? Sostengoque de lo que se trata es de perseverar en la línea de laley de partidos y de la valla electoral; se trata deperfeccionar, mejorar, no de retroceder. Esto implicapensar en mecanismos eficaces de fiscalizar laexistencia real de los comités que se acreditan,controlar mejor el financiamiento y los mecanismosde democracia interna; ser mucho más exigente con elproceso de reinscripción que empezará después de laselecciones de noviembre; seguir con la reforma delfuncionamiento del congreso, espacio de actuaciónpor excelencia de los partidos: continuar, después delfuncionamiento por bancadas, con la eliminación delvoto preferencial, y sancionar al transfuguismo, y lareglamentación de la inmunidad parlamentaria para

evitar la impunidad; establecer requisitos másexigentes para la constitución de movimientosregionales y organizaciones locales, para combatir laextrema fragmentación en esos niveles. Por ejemplo,exigir la presentación de candidatos de estosmovimientos y organizaciones en varias regiones oprovincias, o en una región y al mismo tiempo en lasprovincias de la misma, o en una provincia y en losdistritos, para así acercarnos a lograr mínimasarticulaciones; eliminar el “premio a la mayoría”, quecrea mayorías artificiales y limita las posibilidades defiscalización y negociación política.

Estas son solamente algunas sugerencias. El mensajede fondo es tomar más serio aquello de que “no haydemocracia sin partidos”. Los partidos que queremosno surgirán sin un esfuerzo deliberado y perseverantepor apoyarlos.

Los problemas principales estánen la extrema debilidad de lospartidos, en la inexistencia deun sistema de partidos; en la ex-trema volatilidad electoral, (...)

(...) en la desarticulación entre elfuncionamiento de ciertascúpulas en Lima y la distanciaentre éstas y los espaciosregionales y locales.

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ARGUMENTOS

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ARGUMENTOS

Tenemos imágenes compartidas sobre problemas quese arrastran desde el largo plazo en la historia del país;en estos días, sin embargo, pareciera que la mayoríaestá empeñada en emprender análisis de cortoalcance. Algunos analistas políticos, ante el inminentecambio de gobierno, parecen estar dedicados a marcaraspas -esto sí, esto no- estilo memorando ejecutivo oformulario administrativo, respecto al gobierno deToledo. Por un lado, crecimiento macroeconómico,adecuada inserción internacional; por otro, en cuantoa políticas sociales, redistribución, combate alnepotismo y la corrupción, el lapicero corre y elcasillero queda en blanco. Parecemos haber olvidadolos desafíos de fondo, expresados por ejemplo en lasdiscusiones sobre la vacancia del presidente Toledo, oen el 47% de los votos obtenidos por Ollanta Humalahace poco más de un mes. ¿Ocurre que estosacontecimientos se encuentran tan cerca que notenemos perspectiva para verlos? ¿Sucederá más bienque queremos expulsar fantasmas y dejar de ladonuestros miedos? No atino a dar la respuestaadecuada. Creo que si de lo que se trata es degarantizar la gobernabilidad democrática del país,resulta necesario emprender un conjunto de cambiosde fondo ineludibles.

En un reciente artículo, Eduardo Ballón señala que eneste último período de gobierno hemos tenidoestabilidad y crecimiento económico de base estrecha;un generalizado descontento social que -me atrevo aagregar por mi cuenta- coloca en nuevos términos losproblemas de articulación e integración social; y unaincapacidad de la política de proyectarse concredibilidad en la sociedad. Ella se manifestaba, entreotras expresiones, en la incapacidad de autorreformade los partidos, o en la ausencia de iniciativasconsistentes en lo relativo a la reforma del Estado.

Estamos enfrentados ante problemas que afectan lagobernabilidad democrática (dejo por razones deespacio la discusión sobre los orígenes conservadoresde esta temática, creo ya superados). La

Los problemas a enfrentar

EL DESAFIO DE LA GOBERNABILIDAD ENEL NUEVO GOBIERNOPor Romeo Grompone

gobernabilidad tiene que ver con la capacidad detomar decisiones que motiven aceptación social ysentimientos de obligación de los ciudadanos, y que asu vez logren, eficaz y coherentemente, los efectosbuscados. Se trata de condiciones que van más muchomás allá de una buena administración. Como pocasveces en nuestra historia, estas condiciones seencuentran expuestas a radicales controversias, quepueden expresarse en resistencia abierta o soterradade las élites, o en extendidas protestas sociales, comopuede verse en toda América Latina, y en particularen los país andinos.

Si en algo parecen haber coincidido los principalescandidatos en las elecciones recientes es que serequiere tanto democracia polí t ica comodemocratización política y social, y que ésta últimarequiere reformas profundas, incluso en el propiodiseño de las instituciones estatales. Como señala bienel sociólogo argentino Antonio Camou, la estabilidadque requiere la gobernabilidad exige encontrar unpunto de equilibrio. Este puede alcanzarse porqueexiste un adecuado balance entre demandas sociales ycapacidad política para resolverlas, por la debilidadde los actores políticos que impugnan unadistribución que consideran no equitativa para lograrque se haga valer su posición, o finalmente por lavigencia de dispositivos de control que puedendesembocar en situaciones de represión. En lasoliviantada sociedad peruana de estos años, losmencionados equilibrios han sido superados por losacontecimientos, y se corren demasiados riesgos si setrata de fijarlos por imposición.

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El APRA y la definición de su política dealianzas

El gobierno de Alan García recibe un país con unasituación económica que le permite tomar medidas decorto plazo atendiendo a los sectores más postergadosy proyectar, dándose tiempo, una política de alcancesmás vastos. La primera tarea a resolver es unaadecuada política de alianzas. Aunque quizás no seapolíticamente correcto señalarlo, no parece adecuadobuscar una concertación definida rígidamente. ElAPRA puede sacar partido del hecho de que, si bienes minoría en el congreso, los bloques opositores (elPartido Nacionalista y Unión por el Perú por un lado;Unidad Nacional, Frente de Centro y los escasos votosde Perú Posible y Restauración Nacional por el otro, alo que se agrega por ahora en otra dirección elfujimorismo), tienen dinámicas centrífugas y muycontadas coincidencias. Una laboriosa tarea deacuerdos tema por tema puede hacer que finalmenteprevalezca la voluntad del gobierno, sin quenecesariamente tenga que afrontar compromisoscostosos en relación a las decisiones tomadas. Daría laimpresión que el problema está más en suscontendores que en el propio partido aprista. Losprimeros se encuentran enfrentados a adhesionesvolátiles, como parece ser el caso del PartidoNacionalista y Unión por el Perú, o han comprobadolos límites de su crecimiento, tal como ocurre enUnidad Nacional. Por una u otra razón se encuentranen buena medida limitados a considerar lasdecisiones del gobierno como ineludible referencia;este será quien determinará las reglas de juego.

ARGUMENTOS

El congreso enfrenta además un problema adicional,recuperar su credibilidad. No se trata únicamente dejustificadas apelaciones morales respecto a hacervaler virtudes cívicas y justificar su compromiso antelos electores. En parte por efecto de la valla electoraldel 4%, y también porque el partido de gobierno no esimprovisado ni aluvional, las organizaciones políticasy los representantes que se encuentran en elparlamento -al margen de las calificacionesprofesionales y personales de quienes lo integran-tienen expectativas de emprender o continuar unatrayectoria política, a diferencia de lo que ocurría en elperíodo anterior, en donde pronto advirtieron susescasas o inexistentes posibilidades de salir reelectos.Puede entonces pensarse en un congreso mucho másconfrontacional, atendiendo a las posiciones enpugna, y a la vez más cuidadoso con la laborparlamentaria en el trabajo de las bancadas y lascomisiones. En otro plano, al margen de lospronósticos sobre una probable dispersión en elPartido Nacionalista -lo que dependerá de suactuación dentro y fuera del congreso-, la presencia eneste grupo de líderes sociales emergentes (que no sonen la mayoría de los casos caudillos de susorganizaciones, sino que están expuestos al escrutiniocuidadoso de sus seguidores) los obligará a cumplirtareas de representación que requerirán un continuodiálogo con la población, en un estilo que va a serdiferente al de los notables locales. Estos últimosparecen ser, en la mayoría de las organizaciones, parabien o para mal, una especie en extinción.

La gobernabilidad se juega también en el impulso y elestilo que se le otorgue a las políticas sociales. En unperíodo histórico inusitadamente breve pasamostanto por el agotamiento de lo que era el pactopopulista entre distintas clases sociales, comotambién por el descrédito de la idea de laconveniencia de no hacer responsabilidad prioritariadel Estado las políticas de salud y educación,delegando esta tarea al sector privado, orientaciónpromovida pocos años atras por los organismosinternacionales. Por razones técnicas pero además desostenibilidad política y equidad, ya ha pasado eltiempo de lo que Anete Ivo caracterizaba como unafalaz tecnificación de la cuestión social, en la quepredominaban decisiones que, bajo un supuestom a n t o d e s c e n t r a l i z a d o , d e s c a r g a b a d e

Las políticas sociales ylas políticas de desarrollo

Una laboriosa tarea de acuerdostema por tema puede hacer quefinalmente prevalezca lavoluntad del gobierno, sin quenecesariamente tenga queafrontar compromisos costososen relación a las decisionestomadas. Daría la impresiónque el problema está más en suscontendores que en el propiopartido aprista.

ARGUMENTOS

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responsabilidad a los gobiernos, hacía renunciar aorientaciones universalistas de política social, paracentrarse en la llamada focalización del gasto en laatención a la pobreza. Subsisten por cierto, y hastapueden eventualmente expandirse, prácticasasistencialistas y clientelistas. Sin embargo, unacreciente impugnación social impide que ellaspuedan constituir la orientación predominante.

Será necesario vincular las políticas sociales con las dedesarrollo productivo. En este sentido, cobranvigencia políticas los incentivos para las zonas máspobres de la sierra, donde se manifiesta la oposiciónmás enconada al gobierno. En estas medidas seasistirá inevitablemente a la coexistencia de cálculospolíticos con legítimas preocupaciones por reducir losniveles de desigualdad existentes. Importa en esteacercamiento buenas definiciones de lo que sepretende alcanzar. El problema aquí, como se señalaapropiadamente en otro artículo de este número, esno tanto técnico, vinculado a cultivos y actividadesalternativas, sino de conocimiento de los mercadosnacionales y externos. La experiencia muestra que,encontrado un determinado nicho de mercado, loscampesinos no sólo son receptores de asistencia, sinoactivos protagonistas del proceso. Queda pendiente lapregunta, en éste como en otros temas, sobre si elpartido aprista cuenta con los técnicos adecuadospara asumir esta responsabilidad, o capacidad deconvocatoria para llamar a profesionalesindependientes que además no pretendan imponer supropia agenda, tal como parece haber ocurrido en elpaís en los últimos quince años.

No es por cierto aventurar un pronóstico arriesgadoafirmar que seguirán, como ha ocurrido en el conjuntode los países andinos, episodios de protesta de altaconflictividad. Proseguirá el cuestionamiento a lasautoridades locales, por problemas sociales en losespacios locales, y también por una imperfectaconstrucción institucional, tanto en lo relativo a laatribución de competencias entre las diversasautoridades, como por el juego que se establece entremayorías y minorías en los municipios y gobiernosregionales.

La discusión sobre los efectos ambientales de laminería y sobre los contratos que regulan esta

La conflictividad social yel fortalecimiento de las instituciones.

actividad es un tema pendiente de discusión en elpaís, donde daría la impresión que existenargumentos simplistas en quienes sostienen una uotra posición. En los conflictos cocaleros interviene unabigarrado conjunto de actores de la sociedad,estatales y organismos internacionales conorientación diversa, en donde se juegan estrategiasque parecen trascender la discusión sobre laerradicación de este cultivo, la viabilidad deldesarrollo alternativo y el combate a poderosas redesdelincuenciales; ingresan también interesesgeopolíticos. El conflicto sindical cobrará una mayorrelevancia, aún cuando la mayoría de los gremios seencuentran debilitados y en ocasiones aislados.

Lo que no podemos conjeturar es si este conjunto demovimientos sociales tendrá un liderazgo unificado,acaso con Ollanta Humala, o si surgirán otrosdirigentes en colaboración o competencia entre ellos.Lo que parece más probable es el afianzamiento de undiscurso de identidad que trate de articular lo étnicocon la condición de postergado, en donde apareceránorganizaciones relativamente consolidadas así comomanifestaciones esporádicas que cuestionen alsistema democrático. Ante las transgresiones a la leyen ocasiones se buscará imponer la autoridad, y enotras habrá oportunidades de negociación; en

No es por cierto aventurar unpronóstico arriesgado afirmarque seguirán, como ha ocurridoen el conjunto de los paísesandinos, episodios de protestade alta conflictividad.(...)

( . . .) Lo que no podemosconjeturar es si este conjunto demovimientos sociales tendrá unliderazgo unificado, acaso conOllanta Humala, o si surgiránotros dirigentes en colaboracióno competencia entre ellos.

cualquiera de estos dos planos, todo indica que AlanGarcía se conducirá con mayor habilidad queAlejandro Toledo. No bastará, sin embargo, el másque probable protagonismo presidencial. El ejerciciode la ley o la negociación política remite otra vez a lagobernabilidad, y ésta al funcionamiento regular delas instituciones, que otorguen un marco no sólo delegitimidad, sino de inteligibilidad a losprocedimientos de resolución de los conflictos que sedesaten. Se trata de que jueces, fiscales, presidentesregionales, alcaldes, policía, ministros, la ContraloríaGeneral de la República, actúen dentro de lo que sonsus competencias. Esta pretensión elemental parecepoco realista a quienes les toca ser protagonistas deestos procesos, cualquiera sea su posición. Lasituación exige pasos decisivos para evitar que pedirlo mínimo sea pedir lo imposible.

Impartir justicia en un país que vivió una guerrasangrienta surge de inmediato como una tarea aacometer sin vacilaciones y sin subterfugios. LaComisión de la Verdad y Reconciliación planteó unconjunto de recomendaciones de reformainstitucional que acaso pueden ser tema de discusión.Se presentan tambiçen prioridades ineludibles. Entreellas, reparación a quienes padecieron este conflicto, yla necesidad de judicialización de casos para los casosen que existen pruebas de violación a los derechoshumanos. En este tema los cálculos de corto plazo,como lo demuestra la experiencia de América Latina,

El desconocimiento de las víctimas de laviolencia

ARGUMENTOS

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terminan siendo contraproducentes . Losresponsables finalmente son identificados ysancionados, y con frecuencia demasiado tarde paraquienes padecieron las consecuencias de largos añosde impunidad. Un vice-presidente que pareceentender el conflicto que vivió el país desde la solalógica de represión, así como siniestros cálculosalternativos sobre el número de muertos en la guerrainterna señalados por algunos voceros del nuevogobierno son expresiones desalentadores. No hanentendido lo que ha ocurrido o no lo quierenentender.

Faltan temas, habrá oportunidad de exponerlos, y esun tanto inútil hacer ahora un listado. Por otra parte elautor de estas líneas no sería competente para tratar lamayoría de ellos. Esperemos que en los años que nosesperan la democracia no se encuentre en peligro.Quedan dudas de si gobierno y sociedad podremossatisfacer la propuesta democrática de libertad einclusión que debe ser expansiva, y asumida comouna construcción que no cesa y nos concierne a todos.Al final de cuentas en nuestra insistencia en lagobernabilidad no hicimos más que dar cuenta, conun énfasis que no altera la naturaleza del problemaplanteado, de la aspiración de la revoluciónamericana de Madison. Un gobierno que tengacapacidad para cumplir su cometido, y una sociedaden condiciones y con derechos para controlar aquienes ejercen el poder.

La construcción de la democracia

Alerta bibliográfica Fondo Editorial del Instituto de Estudios Peruanos

¿Es la participación un aporte significativo almejoramiento de la calidad de la educaciónperuana? ¿En qué medida ella se traduce en más ymejores aprendizajes? Este libro estudia la tensiónentre una educación que promueve el aprendizajede prácticas democráticas y otra que convoca a laparticipación y al compromiso social para elmejoramiento de la calidad. Sin ser opcionesexcluyentes, el sistema reclama sumar esfuerzospara elevar la calidad educativa.

Escuela y participación en elPerú. Temas y dilemas( pp.)263

Carmen Montero (editora)

Después de la intensa campaña para la segundavuelta electoral, estamos a escasos días del cambio degobierno. Los equipos de transición ya se haninstalado y hemos escuchado varias críticas por partede la nueva administración y respuestas firmes de laadministración saliente. En cualquier caso, a pesar delas bombas de tiempo, y de cara a la rabia inmediataexpresada en el voto por Humala que indica bastanteimpaciencia con promesas de cambio, el gobiernoentrante mirará su programa de gobierno, perotambién podría escuchar algunas de las sugerenciasque, desde la Academia, nos permitimos ofrecer. Enesta nota, nos centramos solamente en tres temas:políticas sociales, desarrollo de infraestructura yorganismos reguladores.

1. ¿Cómo hacemos que el Estado llegue allí donde se lenecesita? El éxito de la recaudación tributaria duranteel último quinquenio deja claro que el Estado ahoratiene más recursos que hace cinco años. La evidenciadisponible muestra que, si bien los índices de pobrezahan disminuido con el crecimiento económico de losúltimos cuatro años, prácticamente a uno de cada dosperuanos no le alcanza siquiera para cubrir susnecesidades básicas. Las tasas de crecimiento podríanduplicarse y todavía demoraríamos varios lustros enbajar el número de pobres a la mitad, o cumplir losObjetivos de Desarrollo del Milenio, pero, sobre todo,hacer que nuestros compatriotas vivan mejor.Tenemos entonces recursos, el problema es cómohacer que lleguen allí donde realmente se los necesitay de manera rápida. Notemos que las necesidades sesuelen concentrar en las áreas donde es más caroatender a los ciudadanos. Una manera rápida de queel Estado llegue allí donde más se le necesita es através de instituciones que ya tengan presencia enesas zonas. ¿Por qué no se puede encargar la

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ADMINISTRACIÓN ESTATAL: Políticas sociales,desarrollo de infraestructura y organismos reguladoresPor Roxana Barrantes

1. Suena irónico realmente que después de haber dejado el caos en1990, los mismos políticos que estuvieron a la cabeza de esedescalabro, nos adviertan de bombas de tiempo en la actualidad.Aunque quizá sí, tienen razón, ellos no dejaron bombas de tiempo:para el 28 de julio de 1990, la mayoría de las posibles bombas queellos dejarían ya habían explotado (incluyendo la elección deFujimori y lo que vendría después).

administración de programas sociales a organismosprivados con prestigio? Concretamente, ¿por quéasociaciones privadas no pueden hacerse cargo de lasescuelas? ¿Por qué otras organizaciones del mismotipo no se hacen cargo de llevar ayuda alimentaria a lapoblación en extrema pobreza en la sierra rural o en laselva? La tarea de los funcionarios públicosr e s p o n s a b l e s s e r í a o r g a n i z a r c o n c u r s o stransparentes, que fijen el objetivo de atención(digamos, el distrito de Acostambo en Huancavelica)y se asignaría la atención a las instituciones en funcióndel menor monto pedido en subsidio para cumplircon el objetivo. Implementar esta sugerencia haríaganar en efectividad en la atención.

ARGUMENTOS

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Una manera rápida de que elEstado llegue allí donde más sele necesita es a través deinstituciones que ya tenganpresencia en esas zonas. ¿Porqué no se puede encargar laadministración de programassociales a organismos privadoscon prestigio?

2. ¿Cómo hacemos para ampliar la infraestructura? Lared de carreteras, los puertos y aeropuertos requierenimportantes inversiones. En varios casos, estas

inversiones no son rentables, independientemente delas buenas intenciones de los políticos. Si no sonrentables, es muy difícil que sean asumidas por elsector privado. Pero en aquellos casos cuando lasinversiones en infraestructura son rentables, el Estadose equivoca al tratar de llevarlas a cabo directamente.Existe en el aparato del Estado una institución que seocupa de llevar a cabo de manera profesional losprocesos de concesiones. Además, buena parte de losmarcos legales y regulatorios necesarios ya han sidoemitidos. Claro, se pueden mejorar pero las posiblesmejoras no pueden hacer demorar la implementaciónde procesos que ya están en curso.

La Administración entrante deberá cuidar de reduciral mínimo los esquemas de subsidios cruzados quehoy caracterizan algunos de los procedimientos deconcesión, o bien hacerlos transparentes para losciudadanos. En las concesiones de infraestructuravigentes, los concesionarios pagan al Estado unaretribución. En otros casos, en adición a la retribución,una fracción de la tarifa que pagamos losconsumidores es destinada directamente comoingreso propio de alguna empresa pública. De estemodo, los usuarios de la infraestructura mejoradafinancian parte de las expansiones en lainfraestructura que queda en manos públicas por bajarentabilidad.

3. ¿Cómo fortalecemos al Estado sin hacerlo crecer condebilidad? Al mismo tiempo que el gobierno entranterepresenta prácticamente al único partido políticoorganizado en el Perú, cuyos militantes tienen unaexpectativa razonable de implementar su programade gobierno dirigiéndolo directamente, también esc ier to que ya exis ten en el Perú áreasprofesionalizadas de la Administración Pública. Estasson claramente el Banco Central de Reserva, laSuperintendencia de Bancos, los organismosreguladores de servicios públicos, la SUNAT, etc.Estas instituciones han invertido en la formación depersonal, que viene realizando un trabajo profesionaly que reciben remuneraciones acordes con lacalificación, especialización, incentivos aldesempeño, y mercado que regulan. Varias de ellashan establecido programas de extensión universitariaque permiten atraer a los mejores jóvenes que egresan

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de las universidades y que logran ingresar a trabajar através de aprobar con excelencia cursos de alto nivel.Una alternativa sencilla para mantener laprofesionalización en estas instituciones y evitar quela Administración Pública crezca de manerainorgánica es dejarlas trabajar, evitando interferir ensus mecanismos de convocatoria y selección depersonal. Evidentemente, esta recomendaciónincluye mantener al personal, no cambiándolo de lanoche a la mañana y menos reduciéndoles el sueldo,que es una manera velada de decirles que se vayan.

2. El caso más claro es el de la Tarifa por Uso del Aeropuerto JorgeChávez para los pasajeros de vuelos internacionales: el 20% vadirectamente a Corpac.

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Una alternativa sencilla paramantener la profesionalizaciónen estas instituciones y evitarque la Administración Públicacrezca de manera inorgánica esdejarlas trabajar, evitandointerferir en sus mecanismos deconvocatoria y selección depersonal.

Esta recomendación claramente incluye conservar elsistema establecido, de sustitución escalonada anual,de miembros de los consejos directivos de losorganismos reguladores. Este es un mecanismoimportantísimo para evitar la politización de lafijación de tarifas de servicios públicos. Ya se ha dadopasos adelante en el marco de elección de losconsejeros para asegurar la profesionalización yconvocar a quienes tienen la mejor experiencia yhonestidad posibles.

Estas recomendaciones implican un gasto mínimo, sino nulo, a la Administración entrante y tienen laconsecuencia, beneficiosa, de asegurar el esquema deincentivos para profesionales competentes en laAdministración Pública.

Las sugerencias ofrecidas irrogarían un reducidocosto al Estado, le evitan tener que despedirtrabajadores, o contratar nuevos, tendríanconsecuencias positivas sobre los niveles decrecimiento económico y pueden ser un instrumentomuy efectivo de alivio a la pobreza extrema. ¿Seanimará el gobierno entrante a implementarlas?

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POBREZA RURAL: ¿Desarrollo rural o agrícola?Por Carolina Trivelli

La campaña electoral pasada ha permitido quealgunos temas, usualmente poco atendidos en estascoyunturas, aparezcan hoy otros en los cuales hayconsenso respecto a la urgencia de su atención. Lapobreza en general, pero sobre todo la rural y la de lasierra sur, son hoy temas obligados en cualquierdiscusión sobre políticas públicas. Un gran logro.

Hoy en el Perú se reconoce que el grupo que enfrentalas peores condiciones y mayores trabas para iniciarun proceso de desarrollo es el de los pobladores de lasierra sur, sobre todo los que viven en el campo o enlas ciudades pequeñas. La pobreza rural afecta a 3 decada 4 hogares de la sierra rural, donde la mayor partees pobre extremo. Es ahí donde hay urgencia demedidas que permitan a esta gran cantidad deperuanos y peruanas mejorar sus condiciones de vida.Todos de acuerdo.

¿En respuesta a este consenso que se nos propone?Básicamente dos cosas: más y mejor infraestructura ybienes y servicios públicos (caminos sobre todo,mejores escuelas, más acceso a servicios de salud, etc.)con las que nadie está en desacuerdo pero todosesperamos ver sobre todo las mejoras en calidad ycobertura, en particular en los lugares más pobres. Sepropone también el programa “Sierra Exportadora”que ha de potenciar al sector agropecuario de la sierraintegrándolo con mercados más grandes sobre la basede productos de alto valor, nuevos en su mayoría. Estapropuesta, busca reproducir lo que hemos visto en lacosta, en la sierra y para ello propone inversionesimportantes a nivel de las parcelas (en asistenciatécnica, riego, etc.) y estrategias de conexión de losproductores con nuevos productos y con susmercados. Todos están de acuerdo también en laimportancia de integrar a la sierra con los mercadosmundiales, todos encantados de ver en los menús delos principales restaurantes del mundo nuestroschoclos, aguaymantos, orégano, papas nativas,pimientos y alcachofas. Pero ¿este tipo de programatendrá impactos sustantivos en la pobreza y opcionesde integración y de desarrollo de los pobladoresrurales?

Personalmente creo que hay que apoyar iniciativasexportadoras, pero en su escala y con metas más

modestas. El medio rural serrano es muy diverso ycomplejo, tanto en sus condiciones geográficas comoen sus actividades económicas y sociales.P r o b a b l e m e n t e i n i c i a t i v a s c o m o “ S i e r r aExportadora” tengan un éxito interesante en zonasintegradas ya a mercados nacionales o concondiciones favorables como accesibilidad, presenciade servicios privados complementarios, entre otros.Me imagino el éxito de este programa, por ejemplo, enel valle del Mantaro o en el Valle Sagrado; en ambaszonas los niveles de pobreza rural sonsignificativamente menores al promedio de la sierra.Allí, ya existe exportación y es necesario apoyar suexpansión; también hay crédito, servicios deasistencia técnica, caminos, agricultores con buenatierra, etc. En estas zonas el éxito de un grupo deproductores en el mercado externo, permite ademásque algunos de los que no lograron o quisieron dar elsalto tengan mejores opciones (menos competencia almenos) para abastecer los mercados internos.

(...) hay que apoyar iniciativasexportadoras, pero en su escalay con metas más modestas. Elmedio rural serrano es muydiverso y complejo, tanto en suscondiciones geográficas comoen sus actividades económicas ysociales.

ARGUMENTOS

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Pero el tema es el resto. ¿Cuántos pobladores ruralesde otras zonas -y de esas mismas- tienen lo mínimopara integrarse con los mercados mundiales? Muchospiensan que son bastantes, pero que su principalproblema es que no conocen los cultivos másrentables o con mayor potencial de mercado, por loque opinan que la solución está en enseñarles y porello la política pública debe orientarse a cambiar lacédula de cultivo y la tecnología de producción. Peroesto no es así de simple. Hemos tenido decenas deexperiencias en el país en las cuales un personaje“ilustrado” convence a los productores de cambiar decultivo y luego no hay mercado para este nuevocultivo y el productor se queda igual o peor que antes.Más bien lo relevante parece ser abrir oportunidadesde mercado y que los productores recibaninformación sobre estas oportunidades. Existenincreíbles experiencias que nos muestran que losproductores de la sierra reaccionan muy rápido antenuevas demandas, que logran sacar recursos dedebajo de las piedras para adecuarse a nuevoscultivos, procesos y mercados. Claro, unos másrápido y de manera más eficiente que otros, perotodos con resultados más sostenibles, pues el cambioen la oferta es para aprovechar una demanda que yaexiste, en vez de cambiar la oferta y luego ir a buscarun mercado que no se sabe si existe o existirá.

Pero esta discusión sigue siendo insuficiente, pues selimita a las actividades agrícolas de los pobladoresrurales. Debemos recordar que las condiciones de lasierra para hacer agricultura son más bien limitadas:falta de buena infraestructura de riego, tierras enpendientes sujetas a procesos erosivos de granenvergadura, insuficiente cantidad de tierracultivable, altos riesgos de eventos climáticos(heladas, sequías, etc.), etc. En realidad como nosmostró José María Caballero a inicios de los añosochenta, la sierra no tiene un gran potencial agrícola.Esto no quiere decir que la agricultura no es central enla vida de los pobladores rurales de la sierra. Lo es.Cerca de la mitad de los ingresos de los pobladores dela sierra rural provienen de actividadesagropecuarias, estás generan un gran número deencadenamientos hacia y desde otras actividadesproductivas y además son fuente fundamental dealimento para estas familias y sus comunidades. Sinembargo, hay un conjunto de otras actividades(rurales no agrícolas) que suceden en el medio rural yque deben ser atendidas, apoyadas y promovidasdesde las políticas públicas, pues son justamente estas

actividades no agrícolas las que permiten a loshogares rurales integrarse más y mejor con lasciudades, con los mercados locales (distritales yprovinciales, pero también con los nacionales ymundiales), con sus territorios y son las que suelentraer liquidez de manera menos estacional y menoresniveles de vulnerabilidad. Hoy en día la pequeñaganadería y las transformaciones de productoslácteos (quesos y yogures sobre todo), la piscicultura,la producción de artesanías y actividades de turismorural por ejemplo son claves, al igual que un crecientenúmero de microempresas rurales que impulsanemprendimientos que proveen servicios, pequeñasmanufacturas, etc. Hay una gran diversidad de casos,donde se comprueba que la pobladores ruralesencuentran como responder a oportunidades que el(su) mercado les ofrece.

Esto no es nuevo, hoy en día se reconoce que lo rurales más amplio que lo exclusivamente agrícola y quehay grandes ventajas de promover procesos dedesarrollo más amplios que solo apoyar el desarrollodel sector agropecuario. El Perú cuenta con una buenaEstrategia Nacional de Desarrollo Rural, aprobada enel 2004, que se basa justamente en este tipo de análisis.Una estrategia moderna de consenso entre sectoresdel Estado, de la sociedad civil, etc. El nuevo gobiernotiene una buena oportunidad de implementar estaestrategia, que ya existe, que ya está aprobada y en lacual sus propuestas concretas de más y mejorinfraestructura y de Sierra Exportadora podrían muybien insertarse e incluso potenciarse. Para ello debenpartir por conocer, analizar, difundir y apropiarse dela Estrategia, impulsar un esquema institucional quepermita implementarla (pues hoy el Desarrollo Ruralparece no ser responsabilidad de nadie) y recoger lasiniciativas que ya vienen desarrollando lospobladores rurales, sus organizaciones, susmunicipios, para que en el marco de la mencionada

(...) la sierra no tiene un granpotencial agrícola. Esto noquiere decir que la agriculturano es central en la vida de lospobladores rurales de la sierra.Lo es. (...)

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estrategia se potencie un cambio en las oportunidadesde desarrollo de la mayor parte de pobladores rurales.

Mientras tanto, la sociedad civil y los demás partidospolíticos deberíamos no solo discutir el contenido y larelevancia de estas nuevas maneras de ver el mediorural y el rol de lo agrícola, sino también discutir ydifundir la existencia y contenido de la EstrategiaNacional de Desarrollo Rural y seguir de cerca lasacciones del nuevo gobierno en esta materia paraexigirles aprovechar lo avanzado, lo que ya existe, loque ya dio buenos resultados. Un buen primer pasopara esto sería cambiar la política 23 del AcuerdoNacional, y que esta señale simplemente que seacuerda implementar la Estrategia Nacional deDesarrollo Rural.

(...), hoy en día se reconoce quelo rural es más amplio que loexclusivamente agrícola y quehay grandes ventajas dep r o m o v e r p r o c e s o s d edesarrollo más amplios que soloapoyar el desarrollo del sectoragropecuario. El Perú cuentacon una buena EstrategiaNacional de Desarrollo Rural,aprobada en el 2004,(...)

Seminario InternacionalMás allá de la “democracia electoral” y del “Consenso de Washington”:Política, economía y sociedad en la nueva “coyuntura crítica” en los países andinos

El objetivo del seminario es explorar los nuevos escenarios que se abren en los países andinos en el momentoactual, considerando que estamos ante una nueva “coyuntura crítica”, una encrucijada, en la que termina un cicloy se abre otro, en la que las acciones y omisiones de los actores tendrán consecuencias mediano y largo plazo. Estacoyuntura crítica está marcada en lo político por los crecientes problemas de legitimidad de las democracias ennuestros países, limitadas a una “democracia electoral” que no ha sido capaz de enfrentar con éxito los desafíosde la desigualdad y la pobreza, como ha sugerido recientemente el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo; y en lo económico por el agotamiento de las políticas orientadas al mercado, siguiendo loslineamientos del "Consenso de Washington”, cuando menos lo que diversos autores llamaron las reformas de“primera generación”. Esta coyuntura se expresa elocuentemente en un conjunto de protestas sociales, algunasde las cuales incluso derribaron presidentes y forzaron renuncias o destituciones, en una aguda inestabilidadpolítica e institucional, así como en los inciertos resultados de los procesos electorales por los que están pasandolos países de la región en el periodo 2005-2006.

Martín Tanaka (IEP), Felipe Botero (Universidad de los Andes, Bogotá), Carlos De la Torre (FLACSO Quito),Carlos Meléndez (IEP), Roxana Barrantes (IEP), José Manuel Puente (IESA-Caracas), Juan Ponce (FLACSOQuito), Miriam Kornblith (Universidad Central de Venezuela, IESA), Simón Pachano (FLACSO Quito),Fernando Mayorga (Universidad Mayor de San Simón, Cochabamba), Mauricio Archila (Universidad Nacionalde Colombia), Roberto Laserna (CERES), Patricia Zárate (IEP), Arlene Tickner (Universidad de los Andes.Bogotá), Alberto Zelada (Universidad Andina Simón Bolívar), Francine Jácome (Instituto Venezolano deEstudios Sociales y Políticos), Scott Mainwaring (Universidad de Notre Dame, Indiana), Michael Coppedge(Universidad de Notre Dame, Indiana), Augusto Varas (Fundación Ford), Cynthia Samborn (Universidad delPacífico), Julio Cotler (IEP) y Romeo Grompone (IEP).

El Seminario se llevará a cabo en el

Participan:

Instituto de Estudios Peruanos, los días 15 y16 de agosto 2006.

El perfil de la mayoría devíctimas, mayoritariamentepobres, rurales, indígenas, conescaso capital simbólico ydificultad de hacerse sentir yescuchar, en un país donde elracismo subsiste, al punto deq u e e l p r i m e r m i n i s t r oKuczynski puede referirse demodo discriminatorio y sincondena social a sus compa-triotas de los Andes (...)

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El 28 de julio, Alan García asumirá por segunda vez lapresidencia de la República. Exactamente un mesdespués, se cumplen tres años de la entrega delInforme Final de la Comisión de la Verdad yReconciliación (CVR), encargada de reconstruir lahistoria del conflicto armado interno que asoló el paísentre 1980 y 1999, y proponer recomendaciones con elfin de que el episodio más sangriento de nuestrahistoria no volviera a repetirse.

Al margen de limitaciones y temas debatibles, elInforme es una base indispensable para enfrentar lassecuelas dejadas por el conflicto desatado porSendero Luminoso.

El gobierno de Alejandro Toledo termina, sinembargo, con un fuerte déficit en lo relativo a laimplementación de las recomendaciones de la CVR.No haré un balance de los avances, que los hay; ni delos vacíos, que son grandes, en la actuación delgobierno en los campos de la justicia y la reparación alas víctimas de la violencia, las reformasinstitucionales y la reconciliación nacional.

Solo quiero señalar algunas de las causas que explicaneste enorme déficit frente a acontecimientos tandolorosos de nuestra historia.

1. La violencia vesánica de Sendero Luminoso, únicaen América Latina, que llevó a amplios sectores aaceptar el discurso según el cual las violaciones a losDerechos Humanos eran el costo necesario paraderrotar a dicho grupo.

2 . El perf i l de la mayoría de víct imas,mayoritariamente pobres, rurales, indígenas, con

¿Otra bomba de tiempo?

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A TRES AÑOS DEL INFORME DE LA CVR:La persistente exclusión social

Por Carlos Iván Degregori

escaso capital simbólico y dificultad de hacerse sentiry escuchar, en un país donde el racismo subsiste, alpunto de que el primer ministro Kuczynski puedereferirse de modo discriminatorio y sin condenasocial a sus compatriotas de los Andes de la siguientemanera: “esto de cambiar las reglas, cambiar loscontratos, nacionalizar, que es un poco una idea deuna parte de los Andes, lugares donde la alturaimpide que el oxigeno llegue al cerebro, eso es fatal yfunesto”. (Perú21, 15 de julio del 2006)

1. Incluso si la cifra de víctimas mortales no fluctuara entre 62 mil y76 mil compatriotas, como señala la CVR, las más de 30 mil víctimasconsignadas con nombre y apellido siguen configurando una cifraapabullante para cualquier gobierno y cualquier sociedadcivilizada y que quiere construir un futuro democrático.

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3. La concomitante indiferencia frente al sufrimientode esos compatriotas por parte de amplios sectoressociales, y la abierta hostilidad de algunos sectorespolíticos y de las elites económicas, así como de unacúpula militar que cerró filas en defensa de suscompañeros de armas presuntamente vinculados aviolaciones a los Derechos Humanos (DD.HH.)

4. La debilidad de las organizaciones de víctimas paraejercer presión sobre el gobierno, los partidos y losmedios, entre otras causas debido a su condiciónsocial y a su ubicación, en provincias y en zonasrurales, con enormes dificultades para unamovilización sostenida y coordinada, a diferencia de,por ejemplo, las Madres de la Plaza de Mayo, enArgentina.

Sin embargo, mientras estos temas no se enfrenten demanera seria, regresarán a la agenda política por másque el país oficial se empeñe en enterrarlos, yregresarán de maneras inesperadas, como sucedió demanera dramática durante la reciente campañaelectoral.

En esos meses, por voluntad de los principalescandidatos y de los medios de comunicación, el temaCVR no existía, excepto ocasionalmente para denigrarel Informe. Hasta que Ollanta Humala comenzó aavanzar en las encuestas de opinión. Cuando llegó alprimer lugar en la intención de voto, la prensadescubrió que el “outsider” estaba presuntamenteimplicado en violaciones a los derechos humanos enel Huallaga durante el conflicto y, de repente, porrazones tácticas en la mayoría de los casos, medios yvoceros partidarios se convirtieron en defensores delos DD.HH., reivindicando de manera vergonzante elInforme Final de la CVR.

Demasiado poco, demasiado tarde. En las eleccionesde abril, el mapa electoral coincidió de maneraimpresionante con el mapa de la violencia. DerrotadoHumala en una segunda vuelta donde temorescruzados jugaron un papel desproporcionado en eldenominado “año de la consolidación democrática”,hoy todo parece volver a la normalidad, ¿estamosacaso esperando que la acumulación de inequidades,exclusiones y broncas que operaron en la década de1980 y siguen allí empozadas y macerándose, vuelvana aflorar?

Solución: ¿del Dr. Jekill o Mr. Hyde?

Después de haber estado a la defensiva cuando laCVR inició sus trabajos, el APRA cambió de posicióncuando se dio cuenta que la voluntad de dichoorganismo no era satanizar a ningún partido. Hacia elfinal, el propio Alan García acudió a testificar ante laCVR y se presentó en la Audiencia Pública de mayode 2003, en la cual los partidos políticos dieron suversión sobre los años de la violencia y susresponsabilidades. Luego de presentado el InformeFinal, el APRA fue el único partido que saludó elInforme, elaboró un folleto sustentando un punto devista sobre el mismo y envió incluso una delegación ala comunidad de Chuschi, donde Sendero Luminosodio inicio a la violencia, a manera de reparaciónsimbólica.

Sin embargo, en años recientes el APRA produjo unviraje, que coincidió con el estancamiento de lareforma de las Fuerzas Armadas y el convencimiento

En las elecciones de abril, elmapa electoral coincidió demanera impresionante con elmapa de la violencia. DerrotadoHumala en una segunda vueltadonde temores cruzadosjugaron un papel despro-porcionado en el denominado“año de la consolidacióndemocrática”, hoy todo parecevolver a la normal idad,¿estamos acaso esperando quela acumulación de inequidades,exclusiones y broncas queoperaron en la década de 1980 ysiguen all í empozadas ymacerándose , vue lvan aaflorar?

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de que “el pueblo quiere mano dura”, en un contextode incremento de la inseguridad ciudadana. El virajeculminó con la designación (no hubo consulta interna)como candidato a la vicepresidencia del AlmiranteGianpietri, responsable de la represión sangrienta alos presos del Frontón en 1986.

Más allá de la elección racional de un compañero deplancha, la explicación de dicha decisión entra en elcampo del psicoanálisis, los actos fallidos; y en el de laliteratura de culpables que regresan al lugar delcrimen. El vicealmirante no le añadió votos al APRA ymantuvo un perfil bajísimo durante una campaña enla cual García trató de reciclarlo como experto enpesquería, coincidiendo sin embargo con susposiciones, al afirmar que el informe de la CVRresponsabilizaba únicamente a las FF.AA. de lasviolaciones a los DD.HH., cuestión absolutamente

falsa, como lo sabe muy bien el flamante presidenteelecto.

La pregunta es: cuál de los dos cañones, si es quealguno, usará el nuevo gobierno para enfrentar estetema. Ojalá sea el cañón inteligente, y vaya más allá dela lucha contra la pobreza en las zonas que fueronazotadas por la violencia, para encarar otrosproblemas, igual de apremiantes, como elreconocimiento, la ciudadanía plena, la justicia y lasreparaciones que lleven a superar la desconfianza dela mitad del país con el sistema. Desconfianza que fueuna de las causas del espasmo de violencia quealcanzó su pico durante el primer gobierno de Garcíay cuyo crecimiento es consecuencia de no habersacado las conclusiones correctas de lo sucedido enesos años que, por el bien del país, no deben repetirse.

En la última campaña electoral, a diferencia de otras,el tema educativo no fue una estrategia proselitistaimportante entre los principales candidatos nirepresentó un punto medular en el debatepresidencial ni técnico de la segunda vuelta. Lasdiscusiones sobre el tema educativo se centraron engeneralidades en las que la mayoría de candidatosestaba de acuerdo, pero fueron pocos y no por cierto elpartido ganador- los que desarrollaron diagnósticosfinos con propuestas concretas y claras para atenderlos principales problemas que afectan la educaciónpública.

Esto nos pone en un escenario muy preocupante, ¿esacaso que los partidos y movimientos políticosactuales y el APRA en particular- desconocen el valorque la ciudadanía otorga a la educación en el país? ¿Esque acaso las políticas sociales para atender laexclusión, de la que tanto hablan los políticos hoy, nopasan por mejorar la calidad y equidad de la escuelapública? Si bien es cierto que el uso político durante lacampaña no asegura un compromiso real cuando seasume el gobierno el gobierno de Toledo es claroejemplo de ello- queda la duda de qué pasará ahora,cuando la mejora de la escuela pública no ha sidosiquiera promesa electoral.

EDUCACIÓN: ¿ la última rueda del coche?Por Francesca Ucelli

En este contexto, la agenda educativa del próximogobierno es bastante incierta, y de pronto somoss o r p r e n d i d o s c o n p r o p u e s t a s c o m o l amunicipalización de la educación que no fuemencionada durante la campaña electoral. ¿Habrámás sorpresas para el sector? ¿Querrá el APRAmostrar “nuevas” ideas para solucionar los viejosproblemas de la escuela pública? ¿Cómo se entiendeque el APRA tenga una propuesta de SierraExportadora sin una propuesta de mejora para laescuela rural?Es cierto que el sector educación concentra problemasde calidad, pertinencia y equidad que datan de variasdécadas atrás y que no son fáciles de revertir en cinco

ARGUMENTOS

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años. Al respecto, una de las grandes tensiones de lainversión en educación es que los principalesresultados sólo se ven en el largo plazo. Sin embargo,es cierto también que el Ministerio de Educación hasido históricamente el primer botín a rifar por elgobierno de turno -para pagar alianzas y deudaspolíticas electorales o post-electorales- y que hafaltado voluntad política para comprometerse por laeducación.

¿Querrá el APRA mostrar“nuevas” ideas para solucionarlos viejos problemas de laescuela pública? ¿Cómo seentiende que el APRA tenga unapropuesta de Sierra Exporta-dora sin una propuesta demejora para la escuela rural?

Es cierto que el sector educaciónc o n c e n t r a p r o b l e m a s d ecalidad, pertinencia y equidadque datan de varias décadasatrás y que no son fáciles derevertir en cinco años. Alrespecto, una de las grandestensiones de la inversión eneducación es que los principalesresultados sólo se ven en el largoplazo.

Así el trabajo al interior de este Ministerio en losúltimos años ha mostrado dos tendenciasantagónicas: por un lado una serie de iniciativasimprovisadas, de control de la protesta magisterial otan volátiles como el ministro de educación de turno;y por el otro la conformación de equipos técnicos entrelos que destaca la Unidad de Medición de la CalidadEducativa- comprometidos por contribuir a la mejora

de la calidad y equidad de los aprendizajes en laescuela pública.

La identificación de aquellos equipos y proyectos quevienen desarrollando un buen trabajo a favor delogros de aprendizaje será uno de los principales retosdel próximo gobierno, para que se pueda continuarcon la experiencia y conocimiento acumulados. Alrespecto, el Proyecto Educativo Nacional (PEN) haseñalado el rumbo de la agenda educativa y elgobierno actual debería seguir construyendo en dicharuta, propiciando la participación y propuestadescentralizada vía los Proyectos EducativosRegionales (PER).

En relación con las políticas educativas necesarias sonvarias y a distintos niveles; considero que se requierecombinar políticas de corto plazo que apunten asolucionar problemas urgentes, con políticas demediano y largo plazo que se enfoquen en unatransformación del sistema educativo y de la gestióndel sector para lograr mayores niveles de eficiencia yeficacia en los aprendizajes que traigan comoconsecuencia reales y mejores oportunidades para susestudiantes.

La experiencia de investigación acumulada, sugierealgunas políticas urgentes para atender la equidad ycalidad de la escuela pública:

El logro decompetencias de comprensión lectora y resolución deproblemas aritméticos es sin duda un tema prioritarioque requiere de una política específica de atenciónintegral desde el Ministerio de Educación, losÓrganos Intermedios, y las escuelas mediantecapacitación y seguimiento de docentes, ofreciendotanto actualización en contenidos como didácticaspor áreas temáticas.

Afrontar este problemarequiere de mecanismos para combatir la corrupcióny lograr una gestión más transparente en los órganosintermedios y en la sede central, en particular en elmanejo de contratos y nombramientos docentes.

Una debida atenciónestatal al magisterio que devuelva dignidad yprestigio a la profesión, que simultáneamenterenueve el marco legal y lo haga más justo, exige unacarrera pública magisterial que permita dar

- Focalización en competencias básicas:

- Corrupción del sector:

- Incentivos al Magisterio:

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incentivos significativos para docentes destacados,incentivos reales para docentes y retirar a aquellosque no se comporten como tales.

El tratamiento de la exclusión yde las brechas educativas pasa necesariamente poruna política específica y prioritaria a favor de los niñosy las niñas del campo que atienda la pobreza, elaislamiento y la diversidad cultural que caracterizan alas zonas rurales.

En relación con políticas de mediano y largo plazo espreciso tomar medidas a favor de la:

Desde la sede central, órganosintermedios y centros educativos se necesita unagestión más eficiente y transparente centrada en ellogro de aprendizajes de los y las estudiantes. Paraello urge un sistema de seguimiento y evaluación de lagestión orientada por resultados. Asimismo, esindispensable la definición clara de funciones ycompetencias de las distintas instancias, y laimplementación de su transferencia considerando lasnecesidades y capacidades regionales y locales.

Se cuestiona la calidadeducativa en las escuelas, y muchas veces se culpa deello al magisterio, pero ese magisterio ha sidoformado mayoritariamente en escuelas e institutospedagógicos públicos, o si no, en pedagógicosprivados de dudosa calidad cuyo funcionamientopermite el sector. La calidad de la educación mejorarási formamos bien a los futuros maestros y capacitamosa los actuales, articulando la formación inicial con laformación en servicio, y asegurando que los docentesestatales provengan de las mejores instituciones deformación docente del país.

La atención a la poblaciónmenor de 6 años en aquellas zonas más pobres del países todavía una meta a largo plazo que requiere de unpresupuesto sostenible y de una política educativaintersectorial que considere los contextos sociales,culturales y económicos donde se desarrollan losmenores. Por tanto es preciso que una políticaeducativa para la primera infancia tome enconsideración un enfoque intercultural que respondaa las necesidades de las familias de los niños y niñasque quiere atender.

- Educación Rural:

- Modernización y descentralización del sectoreducación:

- Formación Docente:

- Primera Infancia:

Estos son algunos de los temas que considero másimportantes de tomar en cuenta en la agendaeducativa del próximo gobierno, sin embargo es lavoluntad política y los equipos de profesionalesseleccionados los que mejorarán (o no) la marcha delsector. La tarea de docentes, padres y madres defamilia, investigadores, educadores, funcionarios,congresistas e instituciones de la sociedad civil esdemandar que la educación pública se establezcacomo una prioridad de la agenda pública. Laspreocupaciones por la exclusión que afectan a laspoblaciones más pobres del país requieren de untratamiento integral, en donde la escuela pública esun eje fundamental.

La tarea de docentes, padres ym a d r e s d e f a m i l i a ,investigadores, educadores,funcionarios, congresistas einstituciones de la sociedad civiles demandar que la educaciónpública se establezca como unaprioridad de la agenda pública.

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ARGUMENTOS

GESTIÓN DEL ESTADO, CORRUPCIÓN YTRANSPARENCIAPor Cecilia Blondet

La corrupción en el Perú no comienza con Fujimori yMontesinos, pero no hay duda que el final de esegobierno (2000) marcó un hito en la historia. Loscientos de videos mostrando a empresarios,generales, periodistas, banqueros, jueces y fiscalesdesfilando ante el siniestro personaje del SIN paraintercambiar respaldo mediático, político y militar,favores judiciales y recomendaciones por billetes handejado una huella indeleble en la conciencia de buenaparte de los peruanos. La sensación de estupor yrechazo ante tales violaciones demandaba una accióninmediata del Estado y una invocación de fondo a lasociedad para reordenar el sistema estatal alterado ensus mismos fundamentos. En ese sentido, el gobiernode transición del Presidente Paniagua convocó a unconjunto de personas y bajo la Iniciativa NacionalAnticorrupción, se diagnosticó la gravedad delproblema y se plantearon una serie de propuestas quefueron ofrecidas al Presidente Toledo a inicios de sumandato, en julio del 2001.

llevado al punto en el que estamos hoy, con efectossumamente preocupantes. La Ley, la institución decontrol, la seguridad pública, la autoridad en sí, sonalgunas de las instituciones que están desapareciendodel imaginario social. Estamos entre la desidia, lacomplicidad y la justicia por propias manos. Si elaparato estatal es en gran medida ineficiente,incompetente y corrupto, la sociedad se haacomodado a esa realidad y actúa en consecuencia,aprovechándose de la situación o reventando sin más.¿Es inevitable la corrupción? ¿Estamos condenados aser una sociedad corrupta?

No. Ni es inevitable ni estamos condenados, pero elcambio no vendrá solo, ni de un día para el otro. Poreso la importancia de lo que haga o deje de hacer elnuevo gobierno para combatir la corrupción en elEstado y formar a la población en nuevas prácticas. Acontinuación proponemos algunas medidas muybásicas que en nuestra opinión, debieran serejecutadas de inmediato para comenzar a revertir lasituación.

La falta de “voluntad política”-una frase muy utilizada paraseñalar el desinterés delgobierno saliente para hacer lasnecesarias reformas del Estado,ejecutar las recomendaciones dela Comisión de la Verdad yliderar la lucha contra lacorrupción -, nos ha llevado alpunto en el que estamos hoy (...)

La falta de “voluntad política” -una frase muyutilizada para señalar el desinterés del gobiernosaliente para hacer las necesarias reformas del Estado,ejecutar las recomendaciones de la Comisión de laVerdad y liderar la lucha contra la corrupción -, nos ha

(...) el cambio no vendrá solo, nide un día para el otro. Por eso laimportancia de lo que haga odeje de hacer el nuevo gobiernopara combatir la corrupción enel Estado y formar a la poblaciónen nuevas prácticas.

ARGUMENTOS

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1. Hay que dar señales muy claras de que se reconocey se está enfrentando el problema. Para eso, antes quenombrar un Zar anticorrupción, que puede parecerreiterativo de lo que ofreció y nunca cumplió elgobierno anterior, es preciso hacer cambiosinmediatos para fortalecer el Sistema Nacional deControl, especialmente su corazón que es laContraloría General de la República. Esto quieredecir: garantizar su autonomía, reordenar su marconormativo, asegurar su excelencia profesional ydotarla del presupuesto adecuado para funcionareficientemente a nivel nacional.

Actualmente la CGR actúa a través de 752 Órganos deControl Institucional (OCIs) coordinados por 15Oficinas Regionales de Control (ORCs) que tienen laresponsabilidad de controlar 3,520 entidades públicasy órganos desconcentrados. Podríamos pensar que 15oficinas regionales controlen tal cantidad deinstituciones si tuvieran un sistema altamenteespecializado, informatizado y con equipos técnicoscalificados para garantizar su labor. Pero esto es undecir. Por ejemplo, de las 752 OCIs, solo 181 cuentancon jefes designados por la CGR, el resto dependeadministrativamente del titular de la entidad públicaa la que deben fiscalizar. Y en cuanto a la capacidad desanción, esta está mediatizada por la investigaciónque hace una comisión de procesos administrativos(también de la entidad en cuestión) sobre el informede irregularidades de la OCI. ¿De qué autonomíapodemos hablar hoy si para mantener su trabajomuchas veces los fiscalizadores deben convertirse encómplices ya que si cumplen con su labor pueden serremovidos de su puesto sin contemplaciones?

Para cambiar esta situación proponemos algunasrecomendaciones entre las muchas que se debenhacer. Una, la labor fiscalizadora debe ser entendidacomo una inversión del Estado para asegurar ladisciplina y la eficiencia de la gestión pública y nocomo un gasto que se puede evitar. Los fondosotorgados a la CGR, por lo tanto, deben estar enfunción de las necesidades de control existentes.Serán mayores mientras se reordene el sistema e iránreduciéndose conforme el funcionario vayainternalizando los mecanismos de control y lacorrección sea parte de su ejercicio cotidiano. Dos, esfundamental contar con un equipo humanosumamente calificado que pueda ejercer con respeto,autoridad y orgullo su función. El desaliento, el abuso

y el “controlismo” pueden llegar a anular la funciónfiscalizadora o bloquear la gestión pública. Tres, esfundamental que la CGR actúe con transparencia einforme periódicamente de las denuncias que recibe,el ranking de las instituciones con mayor cantidad deproblemas de corrupción, la suerte de las denunciaspresentadas, así como las instituciones con registrosde probidad. La sanción no debe ser únicamenteadministrativa o penal, el control social juega unpapel importante en una institución. Cuatro, es muyimportante que se diseñe un plan estratégico deacción conjunta en el que se articule la labor de la CGRcon las Procuradurías Públicas Anticorrupción, laPolicía Nacional, el Ministerio Público y el PoderJudicial para darle eficiencia al proceso de control.

2. Además de las reformas en el Sistema Nacional deControl, es muy importante re-institucionalizar elpaís, llevando a la práctica la tan mentada reforma delEstado.

En primer lugar, es preciso ordenar los asuntosvinculados con el personal. Necesitamos equiposcalificados que respondan a un plan de acción y quepuedan formular políticas de Estado, especialmenteausentes en los casos de los ministerios sociales y enlas entidades regionales y locales. La Ley de Carrerapública o del Empleo es fundamental para que ahoraque se inicia un nuevo gobierno el partido que asumeel poder no cope las plazas y haya criteriospreviamente definidos de acuerdo al perfil delfuncionario que las debe ocupar. En la medida en quese fortalezcan las instituciones, el compadrazgo, elamiguismo, el nepotismo y en general, la corrupciónirá perdiendo fuerza. Dejaremos de ser un Estadopatrimonial para ser un Estado moderno, fuerte yeficiente.

En segundo lugar, es imprescindible simplificar losprocedimientos administrativos para que losciudadanos que requieren del Estado, que sonmillones, no prefieran “sacarle la vuelta”, porqueactuar de acuerdo a la ley es complicado o infernal.Conforme uno se va alejando de Lima, lasinstituciones comienzan a desdibujarse y seconvierten en cascarones con personajestodopoderosos, sean presidentes regionales,consejeros, regidores, maestros, enfermeras o jueces ypolicías, que no desempeñan su labor correctamente.

ARGUMENTOS

Muchas veces no se trata de desgano, desinterés,menos aun “de falta de oxígeno” como se ha dicho,sino que las dificultades con las que tienen que lidiardiariamente los llevan a situaciones absurdas. Por

ejemplo, sacar la copia de una denuncia en unacomisaría de Nauta en Loreto es cientos de veces máscaro y complicado que hacerlo de la comisaría deMiraflores en Lima. Mientras en Lima pagar el recibodel Banco de la Nación cuesta tan solo tres soles, enNauta, como no hay oficina del Banco, para hacer elpago hay que viajar hasta Iquitos. Esto hace que elpolicía tenga, necesariamente, que hacer “arreglos”con el perjudicado usuario del servicio. Estos mismoscasos se encuentran en todos los lugares del Perú y entodos los sectores. Lo sufren los maestros y todos losque tienen que hacer trámites. En consecuencia, lamodernización del Estado tiene que continuar y debellegar a los últimos rincones del país.El primero de Junio, ante la insistencia de analistaspolíticos y exigentes críticos de las propuestas de loscandidatos, el Partido Aprista Peruano publicó unCompromiso de Lucha contra la Corrupción.Estaremos atentos para velar por su cumplimiento.

El primero de Junio, ante lainsistencia de analistas políticosy exigentes críticos de laspropuestas de los candidatos, elPart ido Aprista Peruanopublicó un Compromiso deLucha contra la Corrupción.Estaremos atentos para velarpor su cumplimiento.

DEFENSA Y SEGURIDAD: la agenda pendiente

El gobierno aprista (1985-1990) hizo dos cosasimportantes en Interior y Defensa, creó la PolicíaNacional del Perú y el Ministerio de Defensa. En elprimer caso, la situación era insostenible pues las tres

Por Fernando Rospigliosi

El gobierno aprista (1985-1990)hizo dos cosas importantes enInterior y Defensa, creó laPolicía Nacional del Perú y elMinisterio de Defensa. En elprimer caso, la situación erainsostenible pues las tres ramaspoliciales (Guardia Civil, PIP yGuardia Republicana) no sólono cooperaban entre sí, sino quese enfrentaban a balazos entreellos en las calles.

ramas policiales (Guardia Civil, PIP y GuardiaRepublicana) no sólo no cooperaban entre sí, sino quese enfrentaban a balazos entre ellos en las calles.La creación del Ministerio de Defensa tampoco fuefácil. Hubo resistencia de la Marina de Guerra y sobretodo de la Fuerza Aérea, que suponían que el nuevoMinisterio iba a ser controlado por el Ejército, como dehecho sucedió.

También el Apra equipó en ciertas áreas a la policía,que en la segunda mitad de la década de 1980 no sólose enfrentaba con la delincuencia, sino también con elterrorismo.

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ARGUMENTOS

Sin embargo, no fueron más allá en reformasindispensables. En Defensa, el recién creadoministerio fue solamente un apéndice de las fuerzasarmadas. El ministro siempre fue un general delejército, que actuaba ante el gobierno como unrepresentante de las fuerzas armadas, y no comodebería ser, como un miembro del gobierno queejercía la autoridad democrática sobre las fuerzasarmadas, como ocurre con los otros ministros en sussectores. Las FF.AA. siguieron manteniendo elevadosniveles de autonomía y, dentro de ellas, cada institutosiguió conservando igualmente su tradicionalindependencia respecto a los otros.

En el caso de Interior, se acusó al Apra de haber creadoel Comando Rodrigo Franco, dirigido desde eseministerio, e integrado por civiles apristas y policías.El Apra negó siempre esas acusaciones, pero haymuchas versiones que las confirman.

¿Qué se puede esperar del Apra ahora? Muy poco.Hasta donde han expresado sus puntos de vista, alparecer siguen anclados en el pasado. Mantienen, aligual que casi todos los políticos, las ideas antiguas yconservadoras sobre temas militares y de seguridad.Por tanto, es poco probable que emprendan lasreformas que requieren las instituciones.

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¿Qué se puede esperar del Apraahora? Muy poco. Hasta dondehan expresado sus puntos devista, al parecer siguen ancladosen el pasado. Mantienen, aligual que casi todos lospolíticos, las ideas antiguas yconservadoras sobre temasmilitares y de seguridad. Portanto, es poco probable queemprendan las reformas querequieren las instituciones.

1. Una reciente investigación periodística matiza las denuncias. VerRicardo Uceda, Planeta, 2004.Muerte en el Pentagonito,

El gobierno de Alejandro Toledo tuvo el mérito decomenzar cambios fundamentales en ambos sectores.En Defensa, nombró por primera vez un ministrocivil, y luego, con Aurelio Loret de Mola, puso enpráctica las recomendaciones de la comisión dereforma militar que presidió el Premier RobertoDañino. En síntesis, se trataba de establecer el controlcivil sobre las fuerzas armadas. El instrumento paraello era crear un auténtico Ministerio de Defensa queno fuera un simple apéndice de las FFAA.

Loret de Mola preparó la ley del nuevo Ministerio deDefensa, la llevó al Congreso y consiguió que laaprobaran. Luego, el proceso comenzó aempantanarse. La puesta en práctica del nuevoMINDEF se hizo cada vez más lenta, hasta que Loretde Mola renunció porque el gobierno no le aumentabael presupuesto.

Allí empezó una involución. Toledo volvió a lotradicional y puso al general EP (r) Roberto Chiabracomo ministro. Obviamente un militar no era lapersona adecuada para establecer el control civil. Noobstante, Chiabra es un militar moderno, abierto aideas renovadoras y avanzó en algunos temas. Luegovino la vuelta total al pasado, con el general EP (r)Marciano Rengifo en el MINDEF, un militar antiguo,conservador, que privilegió sus círculos de confianzapersonal y los del partido de gobierno al margen de laconsideración de calidades profesionales.

En suma, la reforma se frustró básicamente por elpoco interés del Presidente de la República que latoleró pero nunca la entendió. Y cuando encontróalgunas resistencias, volvió rápidamente al “sentidocomún” usual entre los políticos: permitir en losmilitares altos niveles de autonomía, negociar conellos el presupuesto, y tratar de manipular en parte-los ascensos y los cargos.

Hay que anotar que la sociedad y los políticospermanecieron básicamente indiferentes a un asuntotan importante como la reforma militar. Y cuando estase empezó a desmoronar, casi nadie dijo nada.

En lo que respecta al Ministerio del Interior, unequipo civil y policial emprendió una reformaprofunda, que avanzó más que la de Defensa porquese extendió en tres períodos ministeriales 27 meses- y

ARGUMENTOS

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hubo un grupo más numeroso que puso en prácticacambios importantes.

En el caso de la Policía Nacional se trataba de avanzarhacia una policía comunitaria, al servicio de lapoblación, que mejorara sustancialmente sus nivelesde eficiencia y honestidad. Uno de los problemas quela ciudadanía percibe con mayor preocupación es elde la creciente inseguridad. Para ello reclama mayorpresencia policial, y al mismo tiempo critica losproblemas de esa institución, fundamentalmente lacorrupción.

En este caso, los logros que se alcanzaron fuerontambién revertidos cuando el presidente Toledodecidió controlar directamente el MININTER con susamigos. Al igual que en Defensa, Toledo nunca seinteresó en la reforma policial (tampoco laobstaculizó), y la abandonó sin remordimientos.

Así, el MININTER quedó esencialmente en manos dela policía, que no puede reformarse así misma y carecede planteamientos modernos para mejorar laseguridad ciudadana. Las ideas principales de lapolicía son dos: se requiere de más recursos y leyesmás duras. Esas son también las ideas que haexpresado hasta el momento el Partido Aprista y lasque están más enraizadas en la sociedad.

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Esa manera de plantear las cosas es equivocada yllevará al fracaso, que en este caso se traducirá en unaumento de la inseguridad ciudadana. Las leyes sonmuy duras ahora, el problema es que no se aplican.Para ponerlas en práctica se requiere de una reformadel Poder Judicial y del Ministerio Público, que sonineficientes y corruptos. Y del sistema penitenciario,que con los últimos cambios efectuados por elgobierno de Toledo ha empeorado aún más.Recursos se requieren, pero de nada servirán si lapolicía sigue funcionando como está ahora. Será unbarril sin fondo, donde se echará más dinero sin losresultados esperados, como de hecho ya ocurrió eneste gobierno con el Poder Judicial y la educación,cuyos presupuestos aumentaron sin ninguna mejorade la calidad de los servicios.

Hasta ahora el Apra no ha dado señal alguna quecontinuará las reformas frustradas en el quinquenioque termina o que emprenderá algún cambio. Lo másprobable es que continúen aferrados a las ideastradicionales.En resumen, en Defensa y Seguridad hay propuestasclaras que se empezaron a poner en práctica alcomienzo del gobierno de Alejandro Toledo y luegose frustraron. Se demostró también que es posibleavanzar, que los cambios no son impracticables. Apesar de que en un primer análisis vemos que esimprobable que el Apra retome el camino de lasreformas, esperamos que esta vez esté a la altura delas circunstancias.

1. Para la reforma policial, ver el. Y para una

evaluación de la misma, Gino Costa y Carlos Basombrío,IEP, 2004.

Informe de la Comisión Especial deReestructuración de la Policía Nacional del Perú, 2002

Liderazgocivil en el Ministerio del Interior,

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POLITICAS SOCIALES: Retos Y RiesgosPor Víctor Caballero

El debate político y la reciente campaña electoral lehan dado una importancia crucial a la consideraciónde temas vinculados a la inclusión social. Las políticassociales son fundamentales para tratar de dar lasrespuestas primeras a este problema, dirigiéndolas alos más pobres, libre de clientelismos y con criteriosde focalización basados en diagnósticos concretos.El Partido Aprista comenzó a abordar el tema de lapobreza en el Perú desde donde menos se esperaba: elcuestionamiento de las cifras del Instituto Nacional deEstadística que mostraban una reducción delporcentaje de pobres y pobres extremos durante elquinquenio 2001 - 2006.

Las críticas al INEI se refieren a la metodologíautilizada para medir las Necesidades BásicasInsatisfechas. Estas señalan que la población encondiciones de pobreza pasó del 53.3% al 48.0%;mientras que la población en condición de pobrezaextrema cayó del 24.1% al 18.1%, en el periodomencionado. Sin embargo, no se ha demostrado quesus argumentos sean lo suficientemente sólidos paranegar esas cifras y es cierto también que el propioINEI aún no publicita formalmente las cifras de lapobreza del 2005. Por tal razón, mal haríamos encentrar el tema de las políticas sociales en un debatesobre las técnicas y métodos de medición de lapobreza.

El Partido Aprista comenzó aabordar el tema de la pobreza enel Perú desde donde menos seesperaba: el cuestionamiento delas cifras del Instituto Nacionalde Estadística que mostrabanuna reducción del porcentaje depobres y pobres extremosdurante el quinquenio 2001 -2006.

El problema es otro: a pesar de que existen algunosindicadores económicos positivos, lo que se evidenciaes la exclusión de los beneficios de este crecimiento enla mayoría de las regiones de la sierra y elmantenimiento de altos índices de pobreza ydesnutrición de las poblaciones rurales y urbano-marginales.

Otro problema de similar preocupación es la carenciade una estrategia sólida y coherente que integre losnumerosos programas sociales. Ocurre que losactuales programas sociales alimentarios tienenpocos resultados que mostrar; al igual que los deinversión social. Una de las razones es que estos hanestado desvinculados de las iniciativas que losgobiernos regionales y locales ejecutaban en susrespectivas circunscripciones.

En el marco de la descentralización, se suponía que elproceso de transferencia de estos programas socialesa los gobiernos locales culminaría el 2005. No fue así.Tanto el Consejo Nacional de Descentralización comoel Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Socialincumplieron sus propios plazos. Se puedenencontrar numerosas explicaciones por esta falta:examinando el CND, podemos comprobar los cadavez más engorrosos e incomprensibles planes detransferencias. El MIMDES, por su parte, haelaborado un conjunto de reglamentos y planes cadacual más irreal is tas en lo relat ivo a lacondic ional idades que impusieron a lasmunicipalidades para que los municipios calificarancomo receptores de estos programas sociales. Alpunto que la mayoría que la mayoría demunicipalidades, sobre todo de Lima Metropolitana yde las capitales departamentales, han optado por norecibir la gestión del Programa Nacional de

En cuanto al manejo técnico delos programas, actualmente semantienen los niveles dedispersión de la inversión socialsin objetivos definidos ni metasestablecidas. Lo que existe sonprogramas alimentarios conaltos índices de filtración quebenefician a poblaciones nopobres, básicamente de lasciudades capitales de departa-mento y Lima Metropolitana.

ARGUMENTOS

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Asistencia Alimentaria (PRONAA) y del FondoNacional de Compensación y Desarrollo Social(FONCODES).

Esta situación exige al nuevo gobierno una necesariareestructuración del sector social. Hay puntos críticosno superados.

La asignación presupuestal, sobre todo del PRONAA,debería guardar relación con los índices de pobreza, latasa de desnutrición y los indicadores de NecesidadesBásicas Insatisfechas, lo que actualmente no sucede.Persisten todavía prácticas asistencialistas en lagestión de estos programas. Ello ha traído comoconsecuencia que se hayan marginado estrategias yexperiencias novedosas desarrolladas por proyectosestatales, como MARENAS, Proyecto Corredor CuscoPuno y Proyectos de Microcuenca, entre otras que hanpromovido la gestión de microempresas oemprendimientos familiares y fortalecido laautoestima de las familias de zonas rurales. Sería ungrave error que el APRA pasara a manejar estosprogramas como lo hiciera en su gestión anterior,donde construyó organizaciones vinculadas a supartido y sustentadas en el asistencialismo y elclientelismo.

establecidas. Lo que existe son programasalimentarios con altos índices de filtración quebenefician a poblaciones no pobres, básicamente delas ciudades capitales de departamento y LimaMetropolitana.

El gobierno saliente ha puesto en ejecución elproyecto piloto del Programa Juntos. Este no suponeun cambio de estrategia en la lucha contra la pobreza,ni es producto de la reestructuración de losprogramas sociales actualmente en ejecución. Es, porel contrario, un programa más que se suma a los yaexistentes.

Juntos se sustenta en experiencias que han tenidoéxito en México y Brasil, entre otros países de laregión. Se inserta en una nueva generación deprogramas sociales promovida y auspiciada por elBanco Mundial y por el Banco Interamericano deDesarrollo. Para que tengan éxito en el Perú, esnecesario superar algunas debilidades. En efecto, esun programa que se sustenta en el funcionamientoconcertado de diversos sectores sociales del Estado,entre ellos, Educación, Salud y del MIMDES. Estacoordinación actualmente no está funcionando; yasea porque estas instancias no cuentan con elpresupuesto para la ampliación del personal, oporque los funcionarios no han sido debidamenteinformados y capacitados, lo que podría incidir enque los beneficiarios no se comprometan con losobjetivos planteados en el programa.

Este programa se está ejecutando en zonas que hansido afectadas por la violencia política y en dondetodavía está pendiente una política no cumplida porel Estado relativa a las Reparaciones a las Víctimas dela Violencia. Esto genera una lamentable distorsiónrespecto a la focalización de los beneficiarios de laentrega de subsidios en dinero y los que deberían serlos beneficiarios del Plan Integral de Reparacionespropuesto por la CVR. Esta confusión desnaturalizalos objetivos centrales de un Programa deTransferencias Monetarias Condicionadas, tal comose aplican en otros países.

Por último, creemos necesario que la reforma oreestructuración de los Programas Sociales debe serparte de la Reforma del MIMDES. Actualmente elMIMDES es el órgano rector de las políticas sociales y

El Programa Juntos: los retos y los riesgos

En cuanto al manejo técnico de los programas,actualmente se mantienen los niveles de dispersión dela inversión social sin objetivos definidos ni metas

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ARGUMENTOS

se mantiene lo que no debiera ocurrir - como instanciade ejecución de Programas Sociales. Otro obstáculo encontra de una política social integrada es que elPrograma Juntos está anexado a la Presidencia delConsejo de Ministros, sin que este sector tengarelación directa con las políticas sociales. Es decir. elórgano rector de las políticas sociales no tienevinculación ni responsabilidad directa en este nuevoprograma.

Al nuevo gobierno le corresponderá ineludiblementeenfrentar estos problemas relativos a un adecuadodiseño político e institucional de estas políticassociales.

POLÍTICA CULTURAL: lo último de la filaPor Víctor Vich

Lo que un gobierno tiene que hacer en materiade política cultural es tomarla en serio, darse cuentade que ningún cambio político que no vayaacompañado de una intervención cultural seráefectivo y logrará asentarse debidamente en el Perú.Ello debo ser una responsabilidad tanto del gobiernocomo de la sociedad. La democracia, ya lo sabemos,aunque algunos no tanto, no es solo cuestión deinstituciones y de leyes escritas sino que tiene que vercon las representaciones que los ciudadanos tienen desus vínculos con los demás. Por tanto, el combatecontra la exclusión social y la construcción de unaciudadanía más efectiva está relacionado tanto con lapolítica como con la cultura. El racismo existente, porejemplo, no se soluciona solo con leyes y multas: es unproblema de política cultural y el nuevo gobiernodebería decidirse a actuar, de una vez por todas, en elasunto. Apostar por la política cultural es reconocer lanecesidad de entender e intervenir en la estructuramisma de las relaciones entre los peruanos.

el informe de la Comisión de la Verdad yReconciliación es, sin duda alguna, el documento quedebería establecer los lineamientos fundamentalespara definir una política cultural que produzca loscambios que el Perú requiere. Sus recomendacionesson urgentes en la necesidad de construir mayorciudadanía en el Perú. Ninguna política cultural quese respete puede dejar de tener una posiciónafirmativa frente a lo que ahí se dice, se denuncia y sepropone: reformas institucionales profundas,reparaciones materiales y simbólicas, combate radicalal racismo existente, inclusión social, autocrítica,garantías de derechos para todos. Es entonces tarea dela política cultural difundir el informe, perfeccionarlo,

primero

Segundo:

seguir sus recomendaciones y construir una nuevanarrativa nacional asentada siempre en la memoria delo sucedido- que resignifique la identidad del país.

es claro que la administración de la cultura enel país no puede seguir dependiendo del MinisterioTercero:

Lo que un gobiernotiene que hacer en materia depolítica cultural es tomarla enserio, darse cuenta de queningún cambio político que novaya acompañado de unaintervención cultural seráefectivo y logrará asentarsedebidamente en el Perú. Ellodebo ser una responsabilidadtanto del gobierno como de lasociedad.

primero

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ARGUMENTOS

Sexto:

Séptimo:

Octavo:

la articulación entre Estado y la empresaprivada ocurre creando facilidades para elmecenazgo (otorgando beneficios tributarios) perosobre todo a través de una política integral ycoherente respecto de la gestión y promoción de lasindustrias culturales. El Estado necesita intervenir enla producción y distribución de los mercadossimbólicos nacionales (libros, música, radio, cine,televisión nacional) para facilitar las dinámicas delmundo popular y para neutralizar las desigualdadesde acceso a la cultura en el medio de una globalizaciónaltamente monopólica. La cultura no solo es un factorsustancial en la construcción de mayor ciudadanía, deuna narrativa del país, sino que, bien gestionada, setrata de un importante agente de desarrolloeconómico.

un país sin un cine nacional es un país quecarece de imágenes para confrontarse a sí mismo. Elcine se ha vuelto una de las expresiones culturalesmás importantes en el mundo contemporáneo y lospaíses latinoamericanos que hoy cuentan con unasólida tradición fílmica nunca lo hicieron al margendel Estado. Este tiene que ser un socio fundamental enla construcción de un cine nacional. Por tanto, debepromover concursos, financiamientos y redesinternacionales de intercambios destinadas aneutralizar la imposición de sólo un modelo de cine yla inercia asfixiante de los distribuidores actuales. Esuna vergüenza el desinterés y la poca capacidad denegociación del Estado peruano respecto delconvenio Ibermedia. El Perú que viene debeposicionarse mejor en ese lugar y debe fomentarintercambios más dinámicos que ofrezcanalternativas diferentes al circuito de lastrasnacionales.

la articulación entre el Estado y la sociedadcivil en materia de política cultural sólo es posibleteniendo como marco el tema de la participaciónciudadana. Los gobiernos regionales y lasmunicipalidades deben ser actores centrales en esteproceso. La política cultural debe decidirse “desdeabajo” y para ello es necesario que la gente encuentreespacios donde opinar y proponer. En ese sentido,articularse con los diferentes “movimientos sociales”es indispensable si no se quiere caer en una posición“tutelar” que ya ha fracasado y que no consigue efectoalguno.

Segundo:

-

.

el informe de laComisión de la Verdad yReconciliación es, sin dudaalguna, el documento quedebería establecer los lineamientos fundamentales paradefinir una política cultural queproduzca los cambios que elPerú requiere

de Educación. Es un consenso que la figura debe serexactamente al revés: más bien, la política educativadebe “desprenderse” de lineamientos establecidospor la política cultural. Se necesita, entonces, lacreación de un organismo autónomo en decisiones yen financiamientos. Debe producirse un estudio seriosobre las posibilidades y límites de la creación de unMinisterio de Cultura. Un Ministerio pequeño enburocracia pero con mucha fuerza política essustancial para movilizar iniciativas y difundirrecursos materiales y simbólicos.

el Estado no es el único agente encargado de lapolítica cultural y debe posicionarse como un granpromotor capaz de articular y facilitar iniciativas quevengan tanto del mercado como de la sociedad civil;debe vincularse a ambos actores en la mayor cantidadde proyectos posibles. El Estado es el actor encargadode crear un marco institucional y legal- adecuado parapromover las iniciativas y hacer circular mejor y másdemocráticamente los productos culturales. A mayorarticulación entre estos tres actores (el Estado, laempresa privada, la sociedad civil), habrán mejoresresultados.

Sin embargo, el Estado tiene, en sí mismo,responsabilidades para con la cultura a la que debeentender como una inversión y nunca como un gasto.Por razonar de manera inversa es que el panoramanacional es tan precario. Dichas responsabilidadesdeben comenzar con la creación de un FondoNacional para la creación cultural destinado apromover diversas iniciativas que fomenten laproducción cultural y que abran nuevos canales dedistribución y consumo.

Cuarto:

Quinto:

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ARGUMENTOS

Noveno:

Décimo:

Décimo primero:

ninguna política de conservación delpatrimonio nacional que no destine fondoseconómicos hacia la investigación es seria. No tienesentido conservar el patrimonio nacional sino seinvestiga sobre él y, menos aún, tiene sentido generarfondos con el si ello no revierte en nuevos estudiosacadémicos y de difusión general. Es responsabilidadde la política cultural que las investigaciones sobrepatrimonio lleguen hasta el aula escolar. Es urgenteconstruir una política más integral respecto de laorganización y funcionamiento de los museos en elpaís.

el turismo debe dejar de considerarse unfactor de desarrollo puramente económico si bieneste aspecto tiene que considerarse- y debe integrarseen el marco de la política cultural. El Estado debeacompañar y promover la producción de una “nuevanarrativa” del país que no caiga en el exotismo que elmercado mundial impone, que respete la diferenciacultural, que aliente la interculturalidad y quereconozca la violencia histórica a la que han estadosometidas las identidades subalternas.

el Estado debe ofrecer lainfraestructura más adecuada en las diferentesescuelas de arte del país ; integrar las y

descentralizarlas al mismo tiempo. El abandono en elque la mayoría de ellas se encuentran es realmentevergonzoso. No es posible que una entidad comoProm Perú disponga de fondos millonariosdestinados a construir una imagen realmentecuestionable del país si tomamos en cuenta laverdadera realidad en la que nos encontramos.

Insisto: ni el TLC (a la Toledo) ni muchosde los arreglos de ese tipo garantizan una mejorconvivencia entre los peruanos. La reconstrucción dela cultura nacional de los vínculos, de lasrepresentaciones que hay que cambiar, de las formasen las que regulamos nuestras diferencias- esfundamental para la construcción de un país mássensato. La corrupción, por ejemplo, es un problemaque tiene una índole cultural, el racismo también lo es,la discriminación en todos sus aspectos, igual. No essolo en la escuela donde los peruanos nos“educamos” y somos constituidos como ciudadanos.Además, o sobre todo, nos formamos y constituimosen los espacios públicos, con la televisión, con la radio,con el cine, con las revistas, con los libros, con lapublicidad, en las calles. Corresponde a la políticacultural proponer y desarrollar contundentesiniciativas en todos estos lugares.

Duodécimo:

La descentralización fue una de las pocas reformasinst i tucionales , de la amplia agenda dedemocratización pendiente tras el fin del régimenautoritario de Fujimori, producida por el Gobierno yel Congreso que terminan sus funciones. Respecto dela descentralización, el Gobierno que se instala el 28de julio puede hacer una de dos cosas: una esmantener los términos en los que se inició esteproceso; la otra impulsar cambios significativos.Efectivamente, la descentralización no sólo fue una delas pocas reformas, sino que fue de las peor diseñadase implementadas. Entre la prisa de Toledo portomarse una foto convocando elecciones de gobiernosregionales aún sin ley orgánica, el desorden

DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN.Agendas pendientes de difícil cumplimiento

Por Maria Isabel Remy

legislativo (nunca se dio la ley de reforma del Estadoque debía ser el primer paso, según la ley de bases dedescentralización; se dio tan tarde la ley de incentivosa la integración de regiones que se cruzó con la de

ARGUMENTOS

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transferencia de competencias, etc.) y la ausencia devoluntad política de llevar adelante una reforma enserio y siquiera apoyar los pasos fragmentarios que seiban dando (el CND, por ejemplo, nunca implementóun plan de desarrollo de capacidades), lo que tenemoses un enorme desorden de competencias, ejercidaspor 25 gobiernos regionales en ámbitosdepartamentales entre los que se dispersan 25 veceslos gastos de gestión, sin que se ahorre nada a nivel delgobierno central. Más “superalcaldes” orientadospor el presupuesto de inversiones (en obras físicas),muchas veces en conflicto con los alcaldesprovinciales. Gestores de políticas sectorialespromocionales aplicadas a sus particularidadesterritoriales, los presidentes regionales vienenterminando, sin pena ni gloria el primer periodo degobierno del por llamarlo de alguna manera-“diseño” actual de la regionalización.A juzgar por el plan de gobierno que presentó elpartido Aprista Peruano a los electores en losrecientes comicios, su opción debiera ser la segunda:reformar la reforma. Su plan propone hacer lo que nose hizo: reformar el Estado, dar una nueva leyorgánica del poder ejecutivo y modernizar el aparatoestatal. Pero además propone dos cosas centrales en elproceso: una es “definir en una Ley de Competenciasel rol que corresponde a cada uno de los tres niveles degobierno”, es decir, poner orden en la transferencia decompetencias. La otra es “constituir regiones”, esdecir impulsar procesos de integración dedepartamentos de los que resulten regionesrelativamente sólidas (que generen por lo menos el 7%del PBI) y que cuenten con “una o más ciudades de 200mil habitantes, con facilidades de transportes,comunicaciones y servicios que permitan elestablecimiento de la sede administrativa regional”.

términos en los que está arriba reseñado, parece seruna excelente propuesta. El punto es que, con lalegislación vigente a nivel de las disposicionesconstitucionales reformadas, la ley de bases dedescentralización y la ley orgánica de gobiernosregionales, es decir, el marco normativo al cual larepresentación parlamentaria aprista colaboró amontar sin manifestar ninguna posición de crítica, noes posible.

Sobre ambos temas, los legisladores que terminan,entre ellos varios del nuevo partido de gobierno quehan sido reelegidos, mantuvieron las restriccionesque el fujimorismo había impuesto en la Constitución:que la transferencia de competencias no supone unprevio plan que elabore la consistencia de cada nivelde gobierno (nacional, regional y local) y las funcionesy competencias que le corresponden a cada uno y queejerce con autonomía constitucional. Se realiza

a la manera de una feria, en la que “ofrecen”los ministerios y las que “demandan” los gobiernosregionales, previa “calificación” de las capacidadesde los “demandantes”. El resultado no es sólo eldesorden actual, sino el hecho de que todas lascompetencias siguen siendo ejercidas por el nivelcentral y por lo tanto no termina de transferirse elpresupuesto para su ejercicio descentralizado.

Sobre la conformación de los espacios de gobierno, lasregiones, también hay continuidad: es decir laConstitución y el marco legal establecen la formaciónde gobiernos regionales en los ámbitosdepartamentales, pero también señalan que se debenintegrar departamentos para constituir regiones. Porsupuesto, no tiene sentido pensar en la permanenciade 24 gobiernos ejerciendo funciones de políticasectorial y de planeamiento de desarrollo, en paralelo.Sin embargo, la iniciativa de integración dedepartamentos en regiones es encomendada a losactores regionales. Suena muy bien, pero coniniciativas tan dispersas no es posible prever que todoel territorio será reestructurado en regiones, y menosque éstas serán de la escala suficiente para producir el7% del PBI, contar con una gran ciudad y un puertocuando menos (salvo, curiosamente, el actualdepartamento de La Libertad, que sólo podría estarcumpliendo todos los requisitos).

El APRA para cumplir con su plan de gobiernotendr ía que proponer desde un cambioconstitucional, hasta el desmontaje de buena parte del

encambio

A juzgar por el plan de gobiernoque presentó el partido ApristaPeruano a los electores en losrecientes comicios, su opcióndebiera ser la segunda: reformarla reforma.

Tener iniciativas sobre estos dos elementos centralesdel proceso de descentralización: las competencias yel ámbito de ejercicio de gobierno, y hacerlo en los

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marco legal que su bancada colaboró a construir. ¿Porqué lo haría? ¿Ha descubierto que se equivocó? Peromás importante que eso, ¿con quién lo realizaría?. Nifujimoristas ni previsiblemente la bancada de UnidadNacional serían los aliados del partido de gobiernopara emprender una reforma del marco de ladescentralización que permita la construcción deregiones sólidas y que ejerzan competencias clarascon autonomía. Nada, por otro lado, sucederáprobablemente antes de las elecciones regionales ymunicipales de noviembre en las que uno de loscompetidores fuertes será el propio partido degobierno y es más bien probable que espere a ver quéresultado logra en las elecciones y quiénes serán losPresidentes Regionales con quienes compartirá elespacio, antes de anunciar cambios. Así, a pesar delgesto de ofrecer la presidencia del CND a YehudeSimons, que no podía aceptarla, el riesgo de la opciónconservadora, de mantener el diseño actual conpequeñas modificaciones y enviar “al largo plazo” lasreformas, es bastante alto.

tendrá como primer punto de su propuesta dereforma del Estado, el fortalecimiento de “lademocracia representativa y participativa”.Sorprendente. Precisamente la ley orgánica deregiones, como la de municipalidades, tuvieronproblemas en su aprobación porque la bancada delpartido aprista no aceptaba los mecanismos dedemocracia participativa. De hecho, la participaciónciudadana en los CCR y CCL está restringida a unaposición minoritaria, a pesar de su carácterdeliberativo, porque de lo contrario la bancada no lohabría aceptado.

A pesar de su raigambre populista, el APRA siempreperdió frente a la Izquierda, la representación gremialen el país, y el movimiento de ONGs nunca le fuecercano. Los dos principales actores de la sociedadcivil, claves en los procesos participativos, tienenpocos vínculos con el partido aprista y por ello eraprevisible su relativa oposición a mecanismosparticipativos. Pero... ¿este entusiasmo por lademocracia participativa? Es poco probable que serefieran a la profundización de la participaciónciudadana como democracia directa y que veamosuna iniciativa del Presidente García ante el Congresoproponiendo que los congresistas sean sujetos derevocatoria por iniciativa ciudadana o que sedisminuya la altísima valla para la presentación deiniciativas ciudadanas de referéndum. Acaso serefieran a mecanismos de concertación de políticaspúblicas como el Acuerdo Nacional o el ConsejoNacional del Trabajo, pero es poco probable que, apesar de ser su propuesta Nº 1, la democraciaparticipativa sea vista por el nuevo partido degobierno como una de las claves de la gobernabilidad.

Si es el plan de gobierno, la tradición partidaria o lasnuevas alianzas lo que defina la política del gobiernoque se inicia el 28 de julio en materia dedescentralización y participación, está aún por verse.Los tres elementos, el plan, el aparato y los aliados,por el momento, no parecen consistentes en este tema.

El APRA para cumplir con suplan de gobierno tendría queproponer desde un cambioc o n s t i t u c i o n a l , h a s t a e ldesmontaje de buena parte delmarco legal que su bancadacolaboró a construir. ¿Por qué loharía? ¿Ha descubierto que seequivocó?

Pero si bien era esperable encontrar en el plan degobierno del partido aprista algunas propuestasregionalistas importantes, aunque su viabilidad legalno esté discutida, sí es sorprendente encontrar que, sicumple con su plan, el gobierno del partido aprista

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