ariel garces e jose paulo silveira

PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

GESTO PBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS NO BRASIL1ArielGarceseJosPauloSilveira

1 Trabalho apresentado no IEncontro Internacional de Gesto Pblica, OCDE. Paris, junho 2002. Jos Paulo Silveira e Ariel Ceclio Garces Pares. Publicado na Revista do Servio Pblico, ano 53, n.4, out-dez 2002. Ariel Garces diretor de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Jos Paulo Silveira secretrio de Planejamento, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

IntroduoO PlanoPlurianual (PPA 20002003), denominado Avana Brasil, trouxe mudanas de impacto no sistema de planejamentoeoramentofederais,assimcomonagesto pblica.Comarecuperaodaestabilidadedamoedaeo processo de ajuste fiscal, iniciado em 1994, com o Plano Real, formouse o entendimento de que se impunha um choque gerencial na administrao pblica brasileira. A decisofoitransformaroplanoeminstrumentodegesto, orientandoaadministraopblicapararesultados. ODecretono 2.829,deoutubrode1998,constituiuabase legalparaareestruturaodetodasasaesfinalsticasdo governo. Esse decreto determina que o programa seja a formabsicadeintegraoentreplanoeoramentos,fixa osprincpiosdegerenciamentodosprogramasedoplano, criaafiguradogerentedeprograma,fixasuasprincipais responsabilidadesecriaaobrigaodeavaliaoanualde desempenhodetodososprogramasedoplano. Apsdoisanosemeiodeimplantaodessenovomodelo degesto,possvelcontabilizarmudanasimportantese definitivas na administrao pblica brasileira, tantas quantossoaindaosdesafiosparaaconsolidaodeuma gesto pblica empreendedora. Por isso pareceu uma contribuio til mostrar os aspectos estruturais desse modelo, terminando por mencionar os principais desafios queaexperincia,apesardecurta,mostraclaramente.

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O equilbrio fiscal e a reforma do EstadoAexperinciabrasileiradeimplantaremanterumapoltica de equilbrio fiscal tem mostrado, nos ltimos oitos anos (19942002), as restries que essa iniciativa impe implementao das polticas pblicas relacionadas ao desenvolvimento, caso estas no venham associadas a medidas de otimizao do gasto. A harmonia entre a conduodaspolticasderegulaomacroeconmicaeas demaispolticassetoriaistemsetransformadoemumdos principaisdesafiosdoatualgoverno.Aopofoiadotaro PPA 20002003 como projeto de desenvolvimento e, ao mesmotempo,instrumentoderacionalizaoemelhoriada qualidade do gasto, levando em conta um cenrio de restriesaoseufinanciamento. Para compreender melhor essas mudanas, importante lembrar que a estabilizao econmica e a poltica de equilbrio fiscal, no Brasil, fizeram com que as taxas de inflao, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor(INPC),cassemde5.014%,nos12mesesque antecederam o Plano Real, para 22% nos 12 meses seguintes (1995), 9% em 1996, 4% em 1997, 2,5% em 1998, voltando a subir para 8,4% em 1999, ano da desvalorizao e da implementao da poltica de cmbio flutuante, retornando para 5,3% em 2001. Os nmeros, contudo, no mostram a magnitude da reduo do gasto pblicoqueaestabilizaoimps. Opasse acostumara, aps dcadas de inflao, a ampliar artificialmente as despesas, financiando as demandas sociais e de infra estruturacrescentescomochamadoimpostoinflacionrio. Em1996,umanoapsaestabilizao,ogovernolanouo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja finalidade era a reestruturao das organizaes, para atribuirlhes flexibilidade administrativa e responsabilizao. Em 1998, a crise da Rssia ampliou as repercusses negativasdarestriofiscal,detalmodoque,aoladoda reestruturao das organizaes, prevista pelo Plano Diretor,foramadotadasduasoutrasimportantesiniciativas no mbito da reforma do Estado, voltadas para os instrumentos de gesto. A primeira, a Lei de ResponsabilidadeFiscal(LRF)(LeiComplementarno200), 2


permite um planejamento fiscal, de mdio prazo, importante para a orientao do gasto futuro, elemento indispensvel credibilidade do plano. A segunda, o PPA 20002003, est progressivamente introduzindo alteraes profundasnaprogramaoderecursosenociclodegesto do setor pblico brasileiro: o plano, o oramento, a execuo oramentria e financeira e a avaliao de desempenho da ao governamental. So, todas as duas, iniciativas que atingem o corao dos instrumentos de equilbriofiscale,aomesmotempo,dealocaoeaplicao derecursos. Asinovaesgerenciais,introduzidaspeloPPA20002003, decorrem da evoluo de uma experinciapiloto de gerenciamento, executada entre 1996 e 1999. Ainda, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Programa Brasil em Ao, com a finalidade de administrar um conjunto de 42 empreendimentosestratgicos,distribudosnasreassocial edeinfraestrutura,novalortotaldeUS$28bilhes,dos quaisapenas16,5%eramrecursosdooramentodaUnio. Pela primeira vez, foram empregados os gerentes de empreendimento, o sistema de informaes gerenciais, o controledefluxofinanceiroeagestoderestries.Oxito dessa experincia foi determinante para que o governo tomasseadecisodeadotaressesprincpiosparatodasas aesdoGovernoFederal.

Integrao plano, oramento e gestoOnovomodelodeplanejamentobaseiasenaintegraodos instrumentos de planejamento, oramento e gesto, organizados segundo trs horizontes de tempo: oito anos; quatro anos e um ano. O primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma viso estratgica do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao territrio, paraosprximos20anos.Tratasedeumavisodefuturo orientada tambm para resultados concretos, por isso se traduz em portfolio de investimentos necessrios ao crescimentoequilibradoeintegradodetodasasregiesdo pasparaosprximosoitoanos.Comessaidia,criaseo conceitodeplanejamentoindicativoparaasvriasesferas do setor pblico, como tambm subsidia as decises 3


microeconmicas de investimento do setor privado, das agnciasdefinanciamentoedasentidadesdoterceirosetor. Paradefiniroportfoliodeinvestimentosparaohorizontede oito anos, foi realizado amplo estudo, denominado Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento 20002007. O estudoumaradiografiadosgrandesproblemasnacionais edasimensasoportunidadesqueopasoferece.Aovarrero territrio nacional, levantar as realidades regionais e identificar potencialidades e obstculos ao crescimento, o estudotornoupossvelcompreendermelhoropasedefinir caminhos para o desenvolvimento econmico e social. O portfolio identificou investimentos, envolvendo US$ 228 bilhesentrerecursospblicoseprivados,distribudosem 6% na rea de meio ambiente, 1% em informao e conhecimento, 49% em desenvolvimento social e 44% em infraestrutura econmica. O estudo partiu de premissas relativamente novas nos debates sobre desenvolvimento regional. Adotou um enfoque geoeconmico no lugar do enfoquegeopoltico,nosentidodeprivilegiarosaspectosde complementaridadeentreasregiese,sobretudo,valorizar umanovaformadeperceberoqueestratgicoparacada regio, muitas vezes estando este localizado em outra regio. A percepo do que essencial para cada Estado ganhou novas perspectivas com a criao de uma nova unidadedeprogramao,denominadaEixosdeIntegrao eDesenvolvimento.Aotodoforamidentificadosnoveeixos, cujos espaos passaram a ser uma referncia para os investimentospblicoseprivados. Concludo o relatrio preliminar do estudo, iniciouse a discusso do portfolio de investimentos em fruns qualificados. Foram realizadas reunies de trabalho nos ministrios para validar as concluses do estudo. Foram ainda realizadas 27 reunies, uma em cada Estado da Federao. A experincia de discusso contribuiu para melhoraraqualidadedosresultadosdoestudoeaumentar onveldeadesoestratgiadedesenvolvimentodopas. A perspectiva dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimentonosbalizouaorganizaoespacialdos programas do plano, como permitiu selecionar os empreendimentosestruturantesqueaportamnoPPA2000 2003 a dimenso de um projeto de desenvolvimento nacional.

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OPPAumaleietornase,portanto,umplanonormativo para todo o setor pblico federal, no horizonte de quatro anos.OPPA20002003,pelaprimeiravez,organizoutodas asaesem365programas,refernciaparaaformulao dos oramentos anuais. Estes foram criados como um desdobramentooperacionaldasOrientaesEstratgicasdo Presidente, com macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e da proposta de governo do presidente eleito.Osrecursosforamalocadosaosprogramasapartir de uma modelagem consistente do ponto de vista do equilbriofiscal. Com esses dois primeiros horizontes de planejamento, os oramentos anuais passam a ser conseqncia da viso estratgica plurianual, assegurada pelos programas que integram, simultaneamente, o plano e os oramentos anuais. Assim,hapossibilidadedesuperaratendncianatural extrapolao plurianual do gasto, tradicional na cultura oramentriaefinanceira.Oprogramapassaaser,nesse novomodelodeplanejamentoeoramentao,oelemento deligaoentreofuturodesejadoeprogramadonosdois horizontes, de quatro e oito anos, e as decises de curto prazodaprogramaooramentriaefinanceira.

O programaOprogramaumconjuntoarticuladodeaes(relativasa investimentos, despesas correntes e outras aes no oramentrias), para o alcance de um objetivo. Esse objetivo concretizado em resultados resultado a soluodeumproblemaouoatendimentodedemandada sociedademensuradospelaevoluodeindicadoresno perododeexecuodoprograma,possibilitando,assim,a avaliaoobjetivadaatuaodogoverno.

Programa como unidade de gesto pblicaA constituio dos programas pressupe orientar toda a ao do governo para a resoluo de problemas ou 5


demandas da sociedade. Isso rompe com a viso departamentalizadadasorganizaesdosetorpblico,cuja tradiotemsidoadeotimizarsuafuno,independente dos resultados globais atingidos. A inteno introduzir paulatinamente, nas organizaes pblicas, uma preocupaogerencialcomobjetivosaserematingidosna sociedade. A construo de programas a partir das demandas da sociedade leva tambm formulao de programas multissetoriaismaiseficazesdoqueaprogramaosetorial, tpica das organizaes departamentalizadas do setor pblico.H,assim,umapossibilidadecrescente dequea administraopblicapossaauscultarasociedade,atender ocidadoeternesteoseureferencialparaagesto.

Programa como viabilizador de parcerias internas e externasA outra face, menos conhecida, do conceito de programa estnaspossibilidadesqueesteabreparaaconjugaode recursos e a racionalizao do gasto mediante a incorporao de parcerias, que se formalizam nos instrumentosdegestodogoverno.Oprogramaorganizaas parceriastantointernasquantoexternasaogoverno. AsmudanasdecorrentesdonovopapeldoEstadoabrem oportunidadesdecombinaraespblicaseprivadaspara objetivos de administrao pblica. Assim, os programas criados pelo PPA 20002003, alm de definirem as aes financiadascomrecursosfiscais,daseguridadesocialedas empresasestatais,todossubordinadosaosimperativosdo equilbriofiscal,trazemincorporadostambmasparcerias externas,osrecursosdainiciativaprivada,doterceirosetor e das unidades subnacionais, Estados e municpios. A experincia brasileira tem mostrado o xito das parcerias tanto nas reas de infraestrutura como nas de desenvolvimentosocial. Dois exemplos podem ser mencionados: os programas voltados para a reduo da mortalidade infantil, que conseguiram,graasaoconjuntadeorganizaesno governamentais,governocentralelocal,umareduode41 emcada1.000nascidos,em1995,para28emcada1.000 6


nascidos, em 2001; a construo da ferrovia que liga as regiesprodutorasdegros,noCentroOestedopas,com o porto de Santos, no Estado de So Paulo (Ferronorte), investimento privado que se tornou vivel em funo da combinaodeaespblicaseprivadas. Ofatodeosprogramasteremsidodesenhadosapartirda demanda da sociedade deu origem, naturalmente, aos programasmultissetoriais.Estessoaconjugaodeaes dediferentesrgosdaadministrao,articuladosporum programacujagestoestconfiadaaumnicoministrioe a um s gerente. A ao governamental ganha a possibilidadedeequacionarproblemasdasociedadecomo mnimoderecursos,desdequesejamrompidasasbarreiras corporativasdaadministraotradicional.

Programa como referncia para alocao de todos os recursosTodos os recursos do oramento so alocados aos programasqueestoprevistosnoPPA,naformadeaes oramentrias,exceodastransfernciasconstitucionais devidas aos Estados e municpios e do pagamento de dvidas do Governo Federal. Os programas, contudo, so maisamplosecompletoseintegramtambmoutrasaes, denominadasdeaesnooramentrias,queexpressam outras fontes de recursos do governo para financiar o cumprimentodasuamisso. No caso de investimentos (despesas de capital), podese afirmarquehmaisrecursossendoaplicados,anualmente, fora do oramento do que os investimentos alocados por este ltimo. Desse modo, oprograma passa a ser no s uma unidade para a alocao dos recursos de natureza fiscal,masincorporatambmosrecursosdisponveisdas agncias oficiais de crdito, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento s regies mais pobres, dos fundos administrados pelo Governo Federal, cujos recursos pertencem sociedade, e dos dispndios correntes das empresas estatais (no oramentrios pela legislaobrasileira). Oprogramafoiconcebidoparaintegrarumconceitoamplo derecursos.Noselimitaapenasaofinanceiro.Ainteno 7


desse programa prover o governo de um mapa, os programas,quenorteietodososmeiosdaadministrao recursos humanos, organizacionais, materiais e de conhecimentoparaosfinsdefinidosepossaorientaras decises da alta direo da administrao. A pouca experincia da burocracia em negociao e elaborao de acordosestratgicosentreasorganizaesquefazemparte de determinado programa tem sido um bice para a aplicaocompletadesseconceito.Nosepodemesquecer, igualmente,osprejuzosquetrazaausncia,porumlado, de cobrana mais generalizada do desempenho das organizaese,poroutro,demecanismosparapremiaro desempenhodasequipesdosprogramasbemsucedidos.

GerenciamentoO conceito de planejamento adotado pelo PPA 20002003 vai alm da sua funo clssica de formular planos. Incorpora, tambm, como essencial, o gerenciamento dos programasedoplano.Omodelogerencialadotadotemo objetivodeatribuir responsabilidades,orientarosesforos das equipes envolvidas na execuo, para a obteno de resultados, e, por ltimo, assegurar a atualizao permanentedoplano.Aformaencontradaparaassegurara qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de programa, o monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de informaes gerenciais, o gerenciamento intensivo dos programas estratgicos e a avaliaoanualdedesempenhodetodososprogramasedo plano.

Gerente de programaO gerente de programa o fator crtico de sucesso do modelo de planejamento, oramento e gesto por programas. Para cada programa h um s gerente responsvel,designadopeloministrodoministrioaoqual estafetooprograma. Observaseaquioprincpiodaresponsabilizaoclarapelo desempenho,custoseresultados. 8


As funes do gerente de programa, no modelo proposto, so: planejaraexecuodoprograma; formaremotivaraequipe; negociar os compromissos com as parcerias externas e internas; manter um sistema de informaes gerenciais para o controledodesempenhoedagestoderestries; promover a execuo das aes de forma a obter os resultadosdesejados; participardaadministraooramentriaefinanceira; comunicarsecomopblicoalvodoprograma;e avaliareaperfeioarcontinuamenteoprograma. O gerente tambm o responsvel pelo registro do desempenho fsico das aes do programa. Com a institucionalizaodoSistemadeInformaesGerenciaise dePlanejamento(Sigplan),ogerenteoresponsvelnico peloregistro,paracontroledogoverno,doresultadodireto dogasto,adenominadametaanualporao(e.g.,nmero de crianas vacinadas, quilmetros de rodovia pavimentados,nmerodehabitaesconstrudas,nmero deparquesnacionaismantidos). No havia na administrao, at a criao do gerente de programa,umresponsvelpelocontroledocicloprodutivo doEstado,resultantedosrecursosalocadosnooramentoe efetivamenteaplicados. A estratgia de implantao do modelo gerencial foi centrada no gradualismo e no processo adaptativo das organizaes. Criouse, no interior das organizaes, uma tenso entre a gesto departamental e a gesto por objetivos. Passados dois anos e meio, presenciamse diversas situaesdedesignaodefunesaosgerentes,conforme a adoo do modelo, em cada ministrio. De qualquer modo, o grau de internalizao do modelo tem sido relativamente elevado no conjunto dos ministrios, muito mais por fora de ao coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, de capacitao e valorizao do gerente, bem como do envolvimento deste 9


noseventos dociclodegesto,doquepela subordinao dessas organizaes a uma norma que lhes impusesse o novo modelo gerencial. O objetivo promover uma assimilaodosnovosvaloresgerenciaispelasequipes,pela alta direo dos ministrios e pelas organizaes vinculadas.

Monitoramento em redeOnovomodelopressupeumprocessodemonitoramento emrede,cujasbasesso:ogerente,situadonoministrio setorial;omonitordeprogramas,situadonoMinistriodo Planejamento, cujo trabalho facilitar a resoluo de restriesexecuodosprogramas;eoSigplan,sistema informatizadoqueforneceaogerenteosmeiosnecessrios para controlar a execuo do programa. Esse sistema ao mesmotempo,articulaemredeaaltadireodogovernoe oconjuntodegerentesemonitores. O enfoque prospectivo uma das caractersticas importantes do sistema, uma vez que possibilita aos gerentes a antecipao de restries execuo do programa,oquefacilitaamobilizaoeabuscadesolues porpartedogovernoedeseusparceiros.Aestaatividade chamasedegestoderestries.Entendeseporrestrio todoproblemaquepodeimpedirouprejudicaraexecuo deumaoumaisaesdoprograma,cujasoluoestalm doalcancedogerente. Outroaspectoimportanteaexistnciadeummdulodo sistema especificamente para a sociedade, que tem a finalidadededartransparnciasaesdegoverno. Oobjetivoapresentarsociedadeoandamentodoplano, usandoumalinguagemfcilemostrandocasosdeimpacto dosprogramas.Foidesenvolvidoparaissoumapginana Internet, que pode ser acessada por qualquer cidado no endereo:www.abrasil.gov.br.

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Avaliao anual dos programas e do planoPrevistanoDecretono 2.829enaleidoPPA20002003,a avaliao de desempenho uma das etapas mais importantes do ciclo de gesto do Governo Federal. Seu objetivo assegurar o aperfeioamento contnuo dos programas e do plano, provendo subsdios para corrigir falhasdeconcepoeexecuo,atualizarobjetivosemetas em relao s demandas da sociedade e garantir que os resultados desejados para o pblicoalvo ocorram efetivamente. Aavaliaoestorientadaparaaobtenoderesultadose se realiza uma vez por ano, tendo como referncia o exerccioanterior.Nociclodegesto,aavaliaoseguida dareviso anualdosprogramas, daelaboraodaLeide DiretrizesOramentriasedaelaboraoeexecuodaLei Oramentria Anual. Os resultados da avaliao contribuemparaarealizaodecadaumadessasetapas, tornandomaisconsistenteaalocaoderecursospblicos federaisaosbenseserviosdemandadospelasociedade. Nessecontexto,oprocessodeavaliaouminstrumento gerencialqueseintegraaoconjuntodeferramentasdonovo modelodegestodoGovernoFederal. Maisquecontrolarcustos,asseguraraconformidadelegal deprocedimentosoumediracapacidadedeimplementao dogoverno,avaliarsignifica,nessecaso,compararoesforo realizado com a demanda e a satisfao do beneficirio, adequandocrescentementeosprogramasexpectativada sociedade. O processo de avaliao, realizado de forma participativa e transparente, proporciona, alm disso, a ampliaodoconhecimentodosgerentesedesuasequipes sobre o programa, fortalecendo a sua capacidade de promoverearticularaobtenoderesultados. Levandoemcontaesses propsitos, ametodologiaparaa avaliaodosprogramasvalorizouprincipalmenteaanlise de resultados, tendo como elementos de referncia os objetivos do programa, a variao observada em seus indicadoreseograudesatisfaodopblicoalvo,sempre queesseselementospuderamsermedidosouapuradosem tempohbil.Emsegundaaproximao,ofocodaanlisede resultadosedirigeparaoalcancedasmetasdasaes,ou

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seja, o seu grau de execuo fsica comparado ao desempenhoalcanadonaexecuofinanceira. Ascausasdobomoumaudesempenhosoanalisadasem dois blocos. O primeiro considera a contribuio da concepodoprograma,tratadeavaliarseoscomponentes dodesenhodoprogramaseuobjetivo,indicadores,aes, metas, produtos e servios so consistentes entre si e adequadosparaatenderdemandaouresolveroproblema quelhedeuorigem.Nooutro,discutemseosmecanismos, osprocessos eascondies da execuo, em relaoaos resultadosesperados.Naavaliaodaexecuo,buscase verificaraadequaoesuficinciadosrecursosalocados,a pertinncia e eficcia da estratgia de implementao, assimcomoosreflexosdomodelogerencialedaestrutura organizacionalsobreodesempenhodoprograma. Realizado inteiramente em ambiente informatizado, o processo de avaliao de programas constitui, por si s, eficienteinstrumentodetransformaoemodernizaoda gesto governamental. Para garantir a qualidade dos resultados e a uniformidade de procedimentos, foi inicialmente elaborado o Manual de Avaliao de Programas,quedescreveametodologiaadotada,asrotinas eosinstrumentosdecadaetapadoprocesso,assimcomo osrgoseaspessoasresponsveispelaexecuo. A avaliao realizada em trs etapas. Na primeira, o gerente,decomumacordocomsuaequipe,respondeaum questionrio organizado em trs blocos de assuntos: resultadosobtidos,concepodoprogramaeexecuo. Na segunda etapa, so mobilizados diversos escales dos ministrios, sob a coordenao das respectivas reas de planejamento e oramento, para a tarefa de comparar os resultados dos programas com os objetivos estratgicos definidospeloministrioparaasuaatuao. Na terceira etapa, tcnicos do Ministrio do Planejamento realizam avaliao do conjunto de programas em relao aosmacroobjetivosdoPPA,procedendo,tambm,anlise deconsistncia dasavaliaes realizadaspelos gerentese rgossetoriaiseelaboraodasntesedasavaliaesde cada programa. Alm disso, so realizadas anlises estatsticas,visandoidentificarasimperfeiesdomodelo, assim como restries recorrentes ou sistmicas implementao dos programas, cuja superao possa 12


resultaremaperfeioamentodoplanooudeseumodelode gesto. OsresultadosdaavaliaosoencaminhadosaoCongresso Nacional em abril de cada ano e disponibilizados, em seguida, para o pblico em geral, por meio da Internet (www.abrasil.gov.br).

Gesto estratgicaO PPA 20002003, integrado com os oramentos anuais, refleteumprojetodedesenvolvimentoparaopas.Contudo, a experincia de planejamento estratgico mostra que to importantequantoadefiniodeobjetivoseprioridades assegurarascondiesparaagestoestratgicadoplano. Assim, essa gesto iniciase na alocao estratgica de recursos e estendese at o gerenciamento intensivo de programasconsideradosestratgicos.

Definio de programas e aes estratgicasUmaetapaimportanteaidentificaodeprogramasque permitam administrao federal alcanar os seus objetivos estratgicos. So programas que, pela sua natureza,pelovolumederecursosenvolvidosoupelasua relevncia, so estruturadores do projeto de desenvolvimento. Atualmente,existem67programasestratgicos,deumtotal de 387 programas do plano, submetidos a um gerenciamento intensivo. Na rea social, tm destaque os programas nas reas de sade, educao, previdncia e assistncia social, reforma agrria, segurana pblica, reduodapobreza.Nareadeinfraestruturaeconmica, foram priorizados os empreendimentos de transporte e energia,comfocoespecialnesteltimosetor,emfunoda crisedeabastecimentodeenergiaeltrica,desencadeadaa partirdemaio/junhode2001.Emconseqncia,todosos programasnareadeenergiaforamintegradosaoconjunto deprogramasestratgicos.

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Alocao estratgica de recursosUmpasemdesenvolvimento,comooBrasil,nopodese dar o privilgio deelaborar umoramento incremental.A alocao estratgica representa um ponto crtico no processo,diantedaescassezderecursosedadisputaentre osministriosparaatenderdemandasetorial.Aomesmo tempo,existe a tendncia deosetor pblicotrabalharde forma incrementalista, sem atentar para os objetivos estratgicos. Assim, a alocao estratgica de recursos aos programas exigeclarezadeprioridadeseesforodenegociaodentro dogoverno. A alocao estratgica de recursos no rgida. Uma vez por ano, por ocasio da elaborao do projeto de lei de diretrizes oramentrias, a relao dos programas estratgicosajustadaaumaanlisedaevoluodoplano e das demandas da sociedade, considerando a disponibilidadederecursos.nessaocasioquedefinido tambm o montante global de recursos alocados a esses programas.

Gerenciamento intensivo dos programas estratgicosPara garantir que os programas e as aes estratgicos sejam efetivamente implementados, foi desenvolvido um sistema de gerenciamento intensivo, envolvendo os nveis operacionais e os altos escales do governo. O sistema adotadosegueosprincpiosbsicosdomodelogerencialdo PPA20002003eseapianarededegerentesenoSistema deInformaesGerenciais.Aqui,odiferencialocontrole do fluxo de recursos e a cooperao mais estreita para a superaoderestries. A gesto do fluxo de recursos, realizada pela rea de planejamento do Ministrio do Planejamento, tem por objetivo assegurar os meios financeiros para a execuo fsica das aes dos programas estratgicos. O controle envolve a participao dos gerentes e dos monitores de programas,almdeumaequipe,comdedicaoexclusiva, de apoio ao gerenciamento dos programas estratgicos. 14


Com base nas informaes prestadas pelo gerente, estabelecido um fluxo de caixa, projetado em funo das necessidadesdeexecuofsicaparaomscorrente.Nesse processo,osresponsveispelomonitoramentotmafuno deverificaraexecuooramentriaeafinanceirarelativas aomsanterioresuacompatibilidadecomaevoluofsica das aes, para orientar a tomada de deciso quanto ao volume de recursos a serem liberados pelo Tesouro Nacional. Osprogramasestratgicossosubmetidosaumaavaliao mensal,queinformaoRelatriodeSituaodosProgramas Estratgicos, entregue mensalmente ao presidente da Repblica. Para permitir o acompanhamento, em tempo real, desses programas, foi implantada, na Presidncia da Repblica, uma Sala de Situao, equipada com os recursos tecnolgicos necessrios informao do presidente da Repblica.

Desafios do modeloAreestruturaodoplanejamentogovernamental,apartir dosanos90,comosplanosplurianuaisdoGovernoFederal de19961999ede20002003,trouxeconsigoodesafiode repensarasuamisso,osseusconceitoseprocedimentos. O Estado e a sociedade que emergem nesse perodo so profundamente diferentes do planejamento, dos anos 70. Os avanos implementados nos ltimos anos refletem o novo ambiente da gesto pblica e, mais precisamente, a influncia de trs fatos marcantes, cujo exame ajuda a compreender melhor a envergadura das mudancas em curso, assim como mostra a direo dos novos passos, necessriosconsolidaodesseprocesso. Oprimeirorefereseassimilao,peloplanejamento,dos novosprincpiosorganizacionaisedegesto,quepassaram adominaromovimentodereestruturaodosetorpblico nomundoe,tambm,noBrasil,comareformagerencial introduzidapelaReformadoAparelhodeEstado,em1995. A noo de planejamento orientado para resultados e intensivo em gesto foi conseqncia natural desse processo contnuo de aperfeioamento da gesto pblica, 15


incorporando experincias do setor pblico de outros pases,almdeinovaesdecorrentesdoaprendizadoeda avaliaocrticadosmodelosimplementados.Nasce,assim, a idia de combinar um planejamento abrangente que envolvesse o conjunto de bens e servios prestados pelo Estadocomumagestoestratgicadeumconjuntoseletivo deprogramasconsideradosestratgicos.Noprimeirocaso, a definio de metas plurianuais de desempenho deveria elevaracapacidadesistmicadoEstadodegerarresultados crescentes. No segundo, a seletividade e a focalizao da ao governamental deveria assegurar a obteno das transformaesessenciaissociedade. Osegundodizrespeitoimportnciadeampliaramisso do planejamento governamental, para que pudesse incorporar novos objetivos de gesto oriundos das mudanasnopapeldoEstado,queocorremnesseperodo. Tratase,porexemplo,demanejaravisoestratgicaea transparncianaalocaodogastopblico,proporcionado peloplanejamento,paraatrairosinvestimentosprivadose acooperaodoterceirosetornadireodasdemandasde desenvolvimento. Criase, assim, o conceito de planejamentoindicativoparaumhorizontedelongoprazo, oito anos, o equivalente a dois planos plurianuais, e referenciadoaoterritrio.Emoutravertente,anecessidade de pensar a sustentabilidade fiscal a longo prazo cria as condies favorveis para planejamento do gasto com ncorafiscal,tornandoaintegraoplano/oramentosum processonatural,emumagestopblicaorientadatambm peladisciplina fiscal. ALRFiscal,sabiamente,lana mo da plurianualidade fiscal e da necessidade de vincular o gastopblicoaoseuimpactofuturo,pormeiodosanexos fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Plano Plurianual.Humaformanovadeplanejarogastopblico, que se impe definitivamente, com largas conseqncias futuras para a funo planejamento. Como combinar desenvolvimentocomdisciplinafiscal?Essanovatenso quetemlevadoaincorporaodenovosconceitoseprticas funodoplanejamento.Umexemploanecessidadede manejar simultaneamente recursos fiscais e no fiscais, pblicos eprivados, ou de articular a cooperao entre o Estado,acomunidadeeoterceirosetor,orientandoesses conjuntos heterogneos de meios para resultados e transformaesnasociedade.

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Oterceirorespondenecessidadedeincorporaranoode desenvolvimentosustentvel nombitodagestopblica. Transformado em conceito de valor pblico a partir dos anos 90, vemse, em todo o mundo, iniciativas de incorporarosprincpiosdaAgenda21namissodoEstado contemporneoenaformadeconceberodesenvolvimento. O planejamento referenciado ao territrio foi a opo encontrada. Assim, noes de ordenamento e desenvolvimento do territrio ganham um novo destaque. H o reconhecimento simultneo de que as regies competem entre si e de que a viso de desenvolvimento integrado e equilibrado do territrio nacional to importantequantoasseguraramelhoriadedesempenhode cada um dos mltiplos setores que ajudam a melhorar a qualidadedevidadocidadoquemoranaregio. Em outras palavras, o desenvolvimento sustentvel introduziuanecessidadedecombinarplanejamentosetorial com planejamento territorial. Tornou mais abrangente o conceito tradicional de desenvolvimento regional, baseado nanecessidadedeatenomaiordosetorpblicoapenas sobre as regies menos desenvolvidas ou estagnadas, e introduziuoconceitodedesenvolvimentosolidriodetodos os territrios, baseado na competitividade da nao que esteaportadopontodevistadasuainserointernacional. Introduziuaindaumacompanhamentododesenvolvimento diferenciado das regies, subordinado elevao da qualidade de vida local e da preservao dos recursos naturais. Influenciadoporessasforasquemovemgrandeparteda reforma do Estado brasileiro, a experincia do PPA 2000 2003 introduziu um conjunto de inovaes, que ainda permanece como desafios de processo de transformao maisprofundodoplanejamentogovernamentaledagesto pblica. Um balano desses anos mostra a importncia, paraaadministraopblica,deencararessasmudanas emcincograndesfrentes,cujoformatofinaldependerdo embate das idias e da prtica dos prximos planos plurianuaisedeseusrespectivosoramentos.Estebalano na sua verso mais ampla est registrado em um Livro Brancosobreodesafiodoplanejamentogovernamental.Ele oresultadodeumaanlisecrticadotrabalhorealizado nosltimosoitoanosedaconsultaaumgrupodeatores

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interessados: autoridades governamentais, empresrios, especialistas,polticosejornalistas.

Planejamento de longo prazo aprofundar o planejamento de longo prazo, referenciado ao territrio, sustentabilidade e governanaO PPA 19961999 introduziu o conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento como unidade de programaoterritorialedeempreendimentoestruturante. O enfoque espacial inovador dos Eixos de Integrao ampliou os horizontes de planejamento, introduzindo a viso estratgica de longo prazo e a identificao dos investimentos pblicos e privados, para induzir o desenvolvimento em cada regio. As experincias com a implementao e a avaliao do PPA 20002003 criaram, porsuavez,oconhecimentoeasoportunidadesparanovos aperfeioamentos. Noestgioatual,umdosdesafiosmaisimportantesode criarmecanismosparaarticularaspolticassetoriais,tendo comorefernciacomumoordenamentoeodesenvolvimento integrado e solidrio das regies, de forma a reduzir disparidades regionais e sociais. O resultado prtico a possibilidade de traduzir as polticas setoriais em um portfoliomultissetorialdeprojetosestruturantes,integrados esinrgicos,queexplicitemaestratgiadedesenvolvimento emcadaespaodoterritrionacional. Essavisodoterritrionacional,tratadacomoumtodoem busca de coerncia e equilbrio, ganhou nova inspirao comapossibilidadedetransformloapartirdosprincpios dasustentabilidadeamplaedagovernana,mashainda largospassosadar.Noprimeirocaso,oplanejamentodeve levar em conta a combinao tima da demanda social, econmica, polticoinstitucional e ambiental do desenvolvimentoenosegundo,anecessidadedesubmeter as propostas de governo a processo amplo de negociao com os poderes constitudos, instituies pblicas e privadas e segmentos representativos da sociedade civil organizada.

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Nos ltimos 15 anos, diante dos modelos tradicionais de ordenamentoedesenvolvimentodoterritrio,emergeoutro modelo:ododesenvolvimentolocal.Assuasvirtudesesto assentadasnodespertar docidadoquequer ser atordo desenvolvimento,enomaisseuobjeto,naestruturaode pequenas e mdias empresas locais em torno de um segmento econmico que ganha economias de escala, a partirdesinergiasdeproximidade.Se,noprimeirocaso,as exigncias de eqidade e equilbrio interregional esto demonstradas em vrios pases que adotaram uma viso integraldoterritrio,comoocasoemblemticodaFrana, so inegveis as vantagens, em termos de eficcia econmica, que o desenvolvimento local aporta, como se depreendedeexperinciasnaItlia.Assim,avalorizaoda gesto do desenvolvimento local, associada implementao de empreendimentos estruturantes dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, pode resultaremrespostamaisefetivaaodesafiodepromovero desenvolvimento sustentvel, particularmente em regies deprimidas.Aomesmotempo,oaperfeioamentodoestudo doseixos,comainclusodosarranjosprodutivoslocaise das regies deprimidas, deve enriquecer o leque de oportunidades de investimentos capazes de estimular o desenvolvimento. A gesto do desenvolvimento local , ainda,uminstrumentoimportanteparaintegrarasaes multissetoriaisdeGovernoFederaleampliaraparticipao dacomunidadenaimplementaodessasaes. Anoodeeixoscomounidadedeprogramaoterritorial traz implcita duas ambies metodolgicas, nem sempre bem compreendidas ou realizadas com xito pleno. A primeiraestnofatodeprivilegiarumavisogeoeconmica de desenvolvimento dos territrios sobre a viso geopoltica/administrativa,recortandooespaobrasileiroa partir da sua dinmica scioeconmica e ambientale da interdependnciaentreasregiesouEstados.Asegunda, fortementeinfluenciadapelaanterior,estemvalorizar,na anlisedoterritrio,osfluxosinterregionaissobreosfixos, entendidosestesltimoscomoosativosquecaracterizam cadaregio.Aidiaqueaatratividadedequalquerregio depende tanto das suas caractersticas em termos scio econmicos, ambientais e polticoinstitucionais, como das relaes que esta mantm com o seu ambiente externo. Contudo, verificase uma insuficincia de informaes, estatsticas e estudos que permitam aprofundar esta 19


anliseeampliarosresultados emtermosdedefiniode investimentos estruturantes, qualidade e focalizao do gasto com vistas a um desenvolvimento harmnico das regiesaumcustomenoremaisracional.

Financiamento do Plano Plurianual ampliar o modelo de financiamento para articular recursos pblicos e privadosOdesafiodeencontrarformasinovadorasparafinanciaro desenvolvimentovemadquirindoimportnciacrescentenos ltimos anos, em decorrncia do agravamento da crise fiscaldosetorpblico.Nopasenoexterior,estosendo discutidaseexperimentadasnovasmaneirasdeviabilizara ampliaodaofertadeserviossociaisedeinfraestrutura econmica. O fenmeno no restrito a pases em desenvolvimento. Solues inovadoras nesse campo tm vindodaUnioEuropia,ondeasregrasdeintegraoao bloco econmico impem severas restries ao gasto pblico. A implementabilidade do plano de governo em tais circunstnciasprecisaserdiscutidamaisamplamentecom o Legislativo e com a sociedade, visando construir consensos sobre novos mecanismos de financiamento e modelosalternativosdeviabilizaodeinvestimentos,para ampliar a oferta de servios de interesse pblico sociedade. Um elemento importante para dar consistncia ao Plano Plurianual seria a elaborao de uma estratgia de financiamento, integrada ao plano, que orientasse a modelagem financeira, e para viabilizar a implementao dosprogramas.Ocontedodessaestratgiaterianatureza indicativa,cuidandodeapontar,emlinhasgerais,porsetor e regio, as principais fontes, as parcerias potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de mitigao de riscos adequados para cada situao especfica. Serviria, tambm,paradarfocoaoportfoliodasagnciasfederaisde crditoefomento. Outrorequisitoessencialnessatrajetriaainternalizao, nosetorpblico, doconhecimento necessrio utilizao demodernastcnicasdeestruturaodeparceriaspblico 20


privadas.Nessesentido,poderiaserampliadaparaoutras reas de governo a agenda de capacitao e cooperao internacional,quevemsendodesenvolvidanoMinistriodo Planejamento,paraaimplantaodeumaunidadepilotode parceriapblicoprivada. Umaoutralinhadeaoestassociadaevoluorecente doconceitodeserviodeinteressepblico.Cadavezmais, toma corpo a percepo de que a ao pblica no privilgio exclusivo do Estado. Organizaes da sociedade tmdemonstrado quepodem prestar servios pblicos de relevante interessante social, mobilizando recursos, articulando parcerias e produzindo solues freqentemente inovadoras. O incremento da participao do terceiro setor na implementao de programas do governo uma alternativa consistente para incorporar ao investimento pblico a capacidade de mobilizao e de gestodasorganizaesnogovernamentais. Uma das contribuies relevantes do estudo dos Eixos NacionaisdeIntegraoeDesenvolvimentoaoplanejamento pblicofoiorganizarasoportunidadesdeinvestimentoem grupos de projetos sinrgicos, capazes de alavancar o desenvolvimento de um espao territorial. A implantao integradadessesinvestimentospotencializaosseusefeitos, almdereduzircustoseprazosdematurao.Substituir, portanto,aprticadefinanciarprojetosisolados,adotando, emseulugar,avisodegruposintegradosdeprojetosou programas de efeito estruturante, seria um passo importanteparamelhorarodesempenhoeotimizarouso derecursosescassos,tantonombitodogovernocomono campodeatuaodasagnciasdefomento,nacionaisou internacionais. Em uma mesma linha de raciocnio, investimentos em arranjos produtivos locais articulados com projetos de infraestrutura econmica so tambm uma forma de potencializar resultados, principalmente em regies deprimidas ou nos espaos de integrao continental em fasedeimplementao. A estruturao de engenharias financeiras mais apropriadasaosprojetosestruturantesdodesenvolvimento, com maior oferta de recursos a menores custos, tambm pode ser aperfeioada com a utilizao de instrumentos modernos de mitigao de riscos pelas agncias multilateraisdefinanciamento. 21


Em uma outra perspectiva, devese ter presente a necessidadedefortalecimentodosfundosdepensocomo fontederecursosdelongoprazo,paraofinanciamentoda infraestrutura econmica. tambm importante o estmulocriaodefundosdeprevidnciacomplementar nos Estados e municpios, como forma, em um primeiro momento, de melhorar o fluxo de caixa das unidades da Federao e, em um prazo maior, de gerar recursos adicionaisparaofinanciamentodelongoprazo.

Gesto empreendedora adotar o programa como unidade de gestoAintroduodagestoporprogramasnoambienteatualda administrao pblica engendra uma tenso entre as prticas existentes e os novos valores e atitudes empreendedoras, caractersticas da administrao orientadapararesultados. Aestratgiatemconsistido em manejaressatenso,detalmodoquesuaintensidadeno seja um obstculo, mas, ao contrrio, exera um efeito indutordoprocessodemudana.Paratanto,necessrio superar progressivamente um certo nmero de bices, medida que avana a implementao do novo modelo integradodeplanejamento,oramentoegesto. No parece haver dvidas quanto ao progresso que representouaadoodoconceitodeprogramanoscomo formadeintegraroPPAeosoramentosanuais,masem termosdetransparnciadaalocaodosrecursospblicos e de compromisso da gesto com resultados. Contudo, outros passos devem ainda ser dados para que a gesto governamental se direcione efetivamente para transformaes na sociedade, em lugar de orientarse apenasparaprocessoseprodutos.Essamudanadepende, emgrandemedida,doesforoquesejafeitoparaconsolidar oprogramacomounidadedegesto.Depende,igualmente, de uma adaptao das organizaes do setor pblico, de modoadotlasdecapacidadedegestomatricialeadotar o Estado de gesto multissetorial. Significa, em outros termos,implementarumareformadeEstado,quecombine, simultaneamente,osprincpiosdaReformadoAparelhode Estado, de 1995, fortemente voltada para o aumento da produtividadeequalidade,apartirdeumatransformao 22


dasorganizaes,easmudanasintroduzidaspelociclode gesto do gasto, que traduz a preocupao, essencial ao Estadomoderno,comosimpactosnasociedade.

Ajustar as organizaes gesto por programasDevemse criar organizaes que conciliem funes e objetivos.Agestoporprogramaintroduzumconflitoentre aestruturadepartamentaleumaatuaoporobjetivos.Em outras palavras, acentuase a contradio entre as vises setoriais e o objetivo do programa, que, por definio, vistosobaperspectivaexternadademandadasociedade. At certa intensidade, esse conflito tem efeitos benficos, pois contribui para o equilbrio entre eficcia e eficincia dos resultados da organizao. O desafio, nessas circunstncias,odeimprimirvelocidadeaoprocessode transformao da organizao em seus vrios aspectos, a saber: estrutura, valores, liderana, estratgia, desenvolvimento de pessoal e sistemas de informao e controle. Para tanto, fundamental, em primeiro lugar, que os objetivosdosprogramasespelhem compreciso, emcada ministrio, os problemas ou as oportunidades que devem ser enfrentados, para viabilizar uma situao futura desejada, compatvel com uma orientao estratgica que integreemobilizeaequipedoministrio.Essaorientao, porsuavez,deverefletiroscompromissosdogoverno. Outro passo importante o fortalecimento e a integrao das funes de planejamento, oramento e gesto dos ministrios.Emumaperspectivadegestoporresultados, recomendvelquesednfaseaoplanejamentoegesto estratgica, elaborao e execuo oramentria e financeiraorientadapelosresultadosdosprogramas,aum processo contnuo de evoluo organizacional, que tenha por objetivo incorporar a gesto por programas s estruturas formais e aos processos decisrios da organizao. desejvel,ainda,quetodososeventosdociclodegesto dogastodogovernotenhamcomorefernciaosprogramas eseusresultados.Oobjetivoassegurarqueoprograma 23


atue como elemento integrador desse processo, ao estabelecer uma linguagem comum para as atividades de elaborao, reviso e avaliao do Plano Plurianual, definio de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborao dos oramentos, programao oramentria e financeira, programao plurianual fsico financeira,auditoriainternaeexterna. Outro aspecto relevante a apropriao de custos. Atualmente, os principais gastos administrativos da mquinadegovernonoestorelacionadosaosprogramas para cujos resultados contribuem. o caso, principalmente, das despesas de pessoal. A adequada apropriao desses custos, relacionandoos diretamente a resultados, ser um avano importante na forma de proceder racionalizao e melhoria da qualidade do gasto.Darse,comisso,transparnciaaoscustosdebens e servios, evidenciando a relao custo/benefcio do programa. Ser possvel tambm, e pela primeira vez, introduzir uma gesto de pessoal que tome em conta as necessidadesdecompetnciaseonmerodefuncionrios, em funo de resultados esperados na sociedade, dando aosservidoresumadefinioclaradesuacontribuiopara elevarovalorpblicodaadministraopblica. A transparncia para a sociedade e o fortalecimento do controlesocialsocontribuiesimportantesdomodelode gesto por programa. Essas conquistas podem ser ampliadascomautilizaomaisintensadoprogramaede seusresultadoscomoinstrumentosdedilogodogoverno com a sociedade. O programa, assim, transformase no referencial ideal para a discusso pblica sobre os resultados atingidos e as melhorias necessrias ao seu aperfeioamento contnuo. Permite, ao mesmo tempo, estabelecer uma relao de coresponsabilidade entre a comunidade e o Estado, para assegurar a transformao social,medidacrucialemfacedasdificuldadesfiscaisedo tamanhodosdesafiosdeumpasemdesenvolvimento.

Prover informao gerencialTornar disponveis para a alta direo do governo as informaesdedesempenhofsicoefinanceirodasaesde cadaprograma,seusresultadoseasrestriesqueenfrenta 24


durante a execuo condio fundamental para o monitoramentoeacoordenaodoplanoedooramento. No primeiro ano do Plano Plurianual 20002003, foram atingidos apenas 37% de aes com capacidade de correlacionar a execuo fsica financeira. Em 2001, elevouseestendicepara49%.possvelchegaraofinal de2002com umnveldecontroleprximode65%. Para issohmedidasemcursodesimplificaoeadequaoao usodo sistema de informaes gerenciais, de capacitao depessoaledaauditoriadosprogramas.

Generalizar a cultura de avaliao de desempenhoDarconseqnciaavaliaodedesempenhonoprocesso alocativo e na gesto pblica. Assim, a avaliao de desempenho voltase para o aperfeioamento contnuo do novomodelodegesto.Assumeumpapeldetransformao dagesto.Temporbaseaautoavaliaodosprogramase se desenvolve de modo a constituir um processo de interao de gerentes, equipes, rgos de superviso setoriaisedecoordenaogeral,paraaanlisecrticados resultados e das restries, bem como a pactuao dos aperfeioamentospossveis.Odesafioodasensibilizao ecapacitaodegestores,comotambmoaprendizadode novas metodologias, para a construo coletiva de uma cultura gerencial de avaliao de desempenho que se caracterize pela participao e pela transparncia. O processodesenvolvesedemodoaintegrarasorganizaes responsveispeloplanejamento,oramentoegestoepara criar as condies necessrias implementao dos aperfeioamentos.

Dar flexibilidade aos procedimentos administrativos e de execuo oramentriaMesmo em um ambiente de ajuste fiscal, que tem prevalecidoaolongodoperododeimplementaodonovo modelo de gesto na administrao pblica brasileira, a falta de recursos financeiros apenas a segunda mais importanterestriogestodoplanoedosoramentos.A 25


maior restrio a rigidez de procedimentos administrativosedeexecuooramentria,queaindano incorporam as novas condicionantes da gesto por programas.Asdificuldadesconcentramse,sobretudo,nos contratos, na rigidez oramentria e financeira, na descentralizaodepolticasenasalteraesdoplanoedo oramento, motivadas por circunstncias, por vezes, imprevistas na conduo dos programas por alteraes feitasobrigatoriamentepormeiodeprojetodelei.

Estabelecer a comunicao com a sociedadeA gesto orientada para resultados cria percepes de ganhoseperdas.Perdemasestruturasdaorganizao,cujo poder aparentemente ameaado pela transparncia que decorredagestoporprogramas.Ganhamossegmentosda sociedadebeneficiriosdosprogramaseosgestoresdealto nvel da administrao pblica, que so avaliados em funodosresultadospercebidospelasociedadeemgeral. Nesse contexto, a comunicao com a sociedade assume um papel de melhoria constante dos programas e de transformaodagesto.Nossaexperinciatemmostrado queainteraocomopblicoalvodoprogramaumdos principais fatores de motivao dos gerentes e uma referncia concreta para sua ao integradora da organizao. Outra vertente da comunicao dirigese ao Congresso Nacional e aos seus parlamentares, cuja compreenso e adeso ao modelo estimulariam a sua difuso e o incremento mais rpido dos princpios na Administrao PblicaFederal.

Introduzir parceriasAgestoporprogramasofereceumavisomaisamplano que concerne origem e natureza dos recursos necessrios consecuo de objetivos da administrao pblica.Umprogramaconcebidosobessanovaperspectiva pode articular aes de diferentes agentes pblicos ou privados, como tambm recursos outros que no s financeirospessoas,conhecimento,capacidadedegesto 26


e recursos materiais para a obteno dos resultados desejados. A experincia tem demonstrado que aqui se encontraamaiorfontedemelhoriadaqualidadedogasto pblico. Contudo, tais resultados dependem da transformao mais difcil de ser conquistada: o comportamento empreendedor dos gerentes pblicos, inseridosemumambienteorganizacionaltradicionalmente burocrtico.

Gesto de programas estratgicosAsexperincias recentes com oBrasilem AoeoPlano Plurianual 20002003 demonstraram a utilidade de se intensificarogerenciamentodeaesdeelevadocontedo estratgico.Odesafio,nessecaso,aprimoraroprocesso de seleo de programas ou projetos estruturantes, que reflitam as prioridades e o compromisso do governo. recomendvel, tambm, limitar o nmero e o valor dos programaseprojetosestratgicos,demodoaassegurara continuidadedasuaimplementao.

Desenvolvimento gerencial ampliar a capacitao gerencialNovashabilidadesgerenciaisnecessitamserreforadasou desenvolvidas. A gesto por programas demanda gerentes capazesdeintegraresforosdepessoaseequipesdentroe fora da organizao qual foi atribuda a conduo do programa. Capacidade de negociao, de motivao de equipes prprias ou remotas, comunicao com o pblicoalvo do programa, conhecimento das tcnicas de gesto de projetos e programas so as habilidades essenciais ao sucesso do novo modelo de gesto. Essas habilidades so demandadas ao extremo, quando o programatemocartermultissetorialoubaseiaseemum arranjo de parcerias pblicoprivadas. De outra parte, a capacitao gerencial tornase indispensvel em uma administraopblicaquebuscaformasdedescentralizare flexibilizar a gesto em nvel das equipes que esto prximasdousurio/beneficiriodaaogovernamental. 27


Tratase,portanto,deelevaracapacidadederespostano apenasdegerentesdeprogramasegestorespblicos,mas doconjuntodeservidores, submetidosaumambientede crescente complexidade, e promover uma mudana comportamental, com o objetivo de transformar a atitude burocrtica em postura empreendedora. O esforo de capacitaoamploatende,aomesmotempo,necessidade de criar uma linguagem comum de conceitos e procedimentos,essencialaummodelodegestoemrede.A gesto por programas, diferentemente da gesto departamental, potencializa esse tipo de gerenciamento, medida que permite organizar as mltiplas reas de governo e os diversos setores da sociedade em torno de resultadosnasociedade,deinteressecomum.

Rede de planejamento, oramento e gesto aprofundar a integrao entre as reas de planejamento, oramento e gesto do Governo Federal e sua articulao com Estados e municpiosOplanejamentogovernamentaltendeaadotarmecanismos flexveisdeatuaoemrede,paraarticularecoordenarum grandenmerodeagentes,pblicoseprivados,envolvidos comaofertadebenseserviospblicossociedade,em funo da amplitude e diversidade da sua rea de abrangncia, assim como pela necessidade de adaptao constanteaumambienteemcontnuatransformao. Aconsolidaodessarede,noGovernoFederal,passapelo revigoramentodossistemasdeplanejamento,oramentoe gesto, que compreendem, alm dos rgos centrais, ncleos setoriais distribudos por toda a Administrao PblicaFederal.Aproposta queessasestruturassejam reorganizadas e capacitadas para o exerccio de novas funes,assumindopapelmaisestratgiconacoordenao doplanejamentosetorial. AarticulaocomosEstadosemunicpiosprecisatambm serexpandida,paraaumentaraeficciaeaeficinciadas polticas pblicas, reduzindo sobreposies e potencializandosinergias.Osucessodequalqueriniciativa nessa direo depende, porm, da modernizao dos 28


sistemasdeplanejamento,oramentoegestodeEstadose municpios.Paraisso,recomendvelesforoconcentrado de capacitao, fortalecimento institucional e informatizao,comoapoiodoGovernoFederal. Nomenosimportanteoaperfeioamentodainterfacedo planejamentocomoCongressoNacional.precisoampliar e fortalecer orelacionamento com asassessorias tcnicas dos Legislativos e melhorar os fluxos de informaes relacionadasaociclodegestogovernamental. Um dos principais entraves modernizao da gesto governamental,entretanto,ainsuficinciaquantitativae qualitativadeinformaesgerenciais.Porfaltadesistemas emtodosadequados,osgerentesnemsempreconseguem obter e consolidar informaes sobre os resultados e o desempenho fsico dos programas sob sua responsabilidade. Essas dificuldades se multiplicam medidaqueaesvosendodescentralizadasparaEstados emunicpios. Na falta de informaes consistentes para subsidiar a deciso,ogerenciamentoeagestoestratgicaperdemfoco erapidez.indispensvel,portanto,queogovernoprossiga em seus esforos de implementar e integrar sistemas de informaes, paraapoiarogerenciamentodosprogramas, subsidiaragestosetorialeviabilizaragestoestratgica doplano.Comisso,seriapossvelmelhoraraqualidadedas decises e, conseqentemente, o desempenho da gesto pblica.

Referncias bibliogrficasODESAFIODOPLANEJAMENTOGOVERNAMENTAL. (2002),SPI/MP. AEVOLUODOPLANEJAMENTO.(2000),SPI/MP. ESTUDODOSEIXOSNACIONAISDEINTEGRAOE DESENVOLVIMENTO.(1999),versoPPA20002003, BNDES,SPI/MP. ________VersoPPA20042007,emelaborao.

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ariel garces e jose paulo silveira

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