arturo venancio flores
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Planificación y gestión territorial en el proceso de metropolización:La Zona Metropolitana del Valle de Toluca, 1990-2014
Mtro. Arturo Venancio Flores1
Dr. Alfonso Xavier Iracheta Cenecorta2
1. Proceso de metropolización: una aproximación al estado de la cuestión
El propósito de este trabajo es hacer un balance de la producción y el debate que
ha habido en América Latina acerca del proceso de metropolización. La tarea de
analizar y sintetizar la literatura escrita sobre este tema, así como de debatir y
polemizar acerca del mismo, contextualiza un proceso histórico y territorial.
1.1. Las metrópolis como ciudades globales
Las ciudades globales se caracterizan por ser la ubicación de los principales
puntos de comando y control del comercio y negocios internacionales (Sassen,
1999: 324). El periodo del siglo XIX, estuvo marcado por la industrialización la cual
impulso el crecimiento de las ciudades de Europa y Norte América, “en 1890, de
las 49 ciudades más pobladas del mundo, 42 estaban en el llamado primer
mundo, y 7 en el tercer mundo; de ellas, 3 eran latinoamericanas” (Garza, 2000, 5,
citado en Pradilla y Márquez, 2007: 175). En el periodo del siglo XX después de la
2a guerra mundial, es notoria la urbanización acelerada en países de América
Latina, Asia, África, “en 2000, de las 50 mayores ciudades del mundo, solo 11
estaban en el primer mundo y las 39 restantes en el tercer mundo; 7 de ellas eran
latinoamericanas. La elevación del límite inferior del grupo y el desplazamiento del
intervalo de población entre la 1ª ciudad y la 50ª (entre 1 millón 843 mil y 27
millones 856 mil habitantes), ilustran la intensidad de la urbanización ocurrida en el
mundo durante el siglo XX” (Pradilla y Márquez, 2007: 175).
1 Estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales con especialidad en Estudios Territoriales. ElColegio Mexiquense, A. C. [email protected] Profesor-Investigador. El Colegio Mexiquense, A. C. [email protected]
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Notablemente, la importancia funcional de una ciudad está relacionada con las
decisiones que se dan al interior de las mismas para efectos económicos y
sociales, más allá de su influencia geográfica; las cuales por lo general son de
índole económica y no son los gobiernos locales quienes las administran, pero
determinan su proceso de estructuración urbana.
En este sentido, a partir de la acelerada industrialización de varios países del
tercer mundo, la rápida internacionalización de la actividad financiera en una red
de transacciones a escala mundial, permitió a Sassen (1999: 11) mostrar la
relación entre las ciudades y la economía mundial mediante la “ciudad global”,
identificando a Nueva York, Londres y Tokio. Sin mediación de relaciones de
subordinación política, “ha sido frecuentemente que en Latinoamérica se otorgue a
esta ciudad global el papel de urbe universal con el que se inicia una búsqueda
por reconocernos en ella, por verse semejantes” (Cuervo, 2010: 6).
En este sentido, entre las ciudades latinoamericanas se nota una similitud
derivada de la búsqueda de modelos urbanos. Como lo señala Romero (1999: 33),
citado en Cuervo (2010: 7), “todas las ciudades latinoamericanas aceleraron un
doble proceso que estaba iniciado desde la fundación. Por una parte, procuraban
adecuarse al modelo europeo siguiendo sus líneas de cambio y por otra sufrían
las transformaciones derivadas de su estructura interna, que alteraban las
funciones de la ciudad y, además, las relaciones entre los distintos grupos sociales
y entre la ciudad y la región”.
Sin embargo, el futuro de la modernización económica globalizada en
Latinoamérica viene de la mano de los rezagos más elementales como la
fragmentación socioespacial y económica, “acompañado de la no coordinación
entre los gobiernos municipales para la generación de programas y proyectos
municipales” Cabrero (2005: 75). Por lo que la ingobernabilidad ha generado un
proceso metropolitano complejo, donde la periferia urbana se está convirtiendo en
espacio privilegiado para recibir inversiones de capital privado (García, 2001: 39),
de tal modo que se han originado nuevas morfologías espaciales a raíz de la
incorporación de conjuntos habitacionales y proyectos comerciales.
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De esta forma, el proceso de globalización ha contribuido en los cambios urbanos-
territoriales que padecen las zonas metropolitanas del mundo, y particularmente
las latinoamericanas. El resultado es un patrón de expansión y crecimiento de las
ciudades de una manera más compleja, es decir, las metrópolis tienden a
desarrollar espacios competitivos [pero no fragmentados en su funcionalidad, ya
que no son un objeto de mercancía, más bien su jerarquía corresponde a un
proceso de orden-funcional] encabezados en su mayoría por el sector privado.
1.2. Complejidad y características del proceso de metropolización en
Latinoamérica
La génesis del proceso metropolitano en Latinoamérica esta ligada a factores
históricos, administrativos y económicos. Históricamente, las ciudades de gran
concentración demográfica corresponden a centros con una función administrativa
temprana, como ocurre con ciudades como: Lima, Bogotá, ciudad de México,
Buenos Aires, Río de Janeiro, Santiago de Chile, entre otros (Olave, 1993: 65).
Económicamente, el desarrollo de las ciudades está relacionado con su estructura
gubernamental y con sus beneficios de las actividades económicas procedentes
de espacios menores. Así, “en el siglo XIX la mayoría de las capitales
latinoamericanas eran núcleos de atracción económica, social y cultural, ejemplos
son la ciudad de Sao Paulo y la ciudad de México” (Olave, 1993: 67); de esta
manera la localización geográfica tiene relación con el proceso de metropolización
en Latinoamérica.
Al comienzo del siglo XX, “había en Latinoamérica sólo un centro metropolitano,
fenómeno que adquiere características distintas a partir de 1940, década en que la
industria comienza a centrarse en la mayoría de las ciudades importantes […],
para la década de 1950 se produce un cambio trascendental en el desarrollo
urbano de América Latina; de un número de seis metrópolis de ese año, se
aumento a nueve en 1960 y ya en 1970 existían 17 centros. Bruscamente en 1980
su número aumento a 26 metrópolis concentradas en doce países de la zona […]”
(Olave, 1993: 68); al mantenerse la tendencia de metropolización en
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Latinoamérica, en el año 2008 hay 42 metrópolis, y un número importante
presentan ya un crecimiento acelerado (Manzano, 2009: 62).
Efectivamente, producto del neoliberalismo, las metrópolis latinoamericanas
muestran estructuras diferenciadas respecto al desorden, y fragmentación
(Pradilla y Márquez, 2007: 182). Donde las transformaciones de las metrópolis
latinoamericanas han estado relacionadas con crisis económicas, políticas,
sociales y territoriales.
Durante los últimos 30 años, y particularmente los 20 años recientes, las
metrópolis latinoamericanas han experimentado cambios mayores en su tamaño y
en su estructura (Cuervo, 2010: 20), ante su complejidad, es posible observar
distintos factores como la fragmentada configuración de la ciudad, la frágil
regulación urbana y las formas dispersas de organización municipal para compartir
los problemas relacionados con el fenómeno metropolitano.
La metrópoli en Latinoamérica se caracterizó por múltiples centros especializados
dentro de una estructura cada vez más descentralizada (Cuervo, 2010: 18), donde
el centro histórico y tradicional mantiene relación con múltiples centros
especializados en distintas actividades económicas. De esta forma, en la metrópoli
se operan cambios sustanciales en la estructuración socio-económica y territorial,
pasando de una estructura de centralidad única, a una estructura multinuclear a
partir de una red de corredores terciarios.
Su consolidación como unidad socioeconómica es latente. En lo económico se ha
transitado entre significativos planes de ajuste, recorte de gasto público y ciclos
inflacionarios con crisis financieras hasta el logro de su incorporación al mercado
global; en lo político, de conflictos civiles hasta la consolidación de diversas
orientaciones y matices democráticas; en lo social, existe una polarización del
ingreso y empleo hasta una creciente pobreza urbana-metropolitana (Cfr. Cuervo,
2010). Donde es notable, como las urbes de América Latina muestran una
tendencia dominante hacia el aumento de las desigualdades intra-metropolitanas y
la polarización social (De Mattos, 1999, citado en Fuentes y Sierralta, 2004: 13).
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Entre las características principales de los estudios metropolitanos en
Latinoamérica destacan los relacionados con la a) morfología metropolitana
(dimensión territorial-ambiental), b) estructura y competitividad económica, c)
estructura social, y d) gobernabilidad-gobernanza metropolitana.
Con relación a la “morfología metropolitana”, para Latinoamérica han sido
construidas de forma desordenada, siguiendo la lógica de las decisiones privadas,
constructores y clientes capitalistas (Pradilla y Márquez, 2007: 182; García, 2001:
39). Con respecto a la estructura metropolitana se han presentado cambios
significativos destacándose el desplazamiento de la población, industria y servicios
desde la ciudad central a la periferia (Méndez, 2007: 57; Barrios, 2000: 39).
La dimensión de trabajos correspondientes a la “estructura y competitividad
económica” está relacionada con la globalización (Cuervo, 2010; Iracheta, 2009).
Como señala De Mattos (2000), se explica a partir de la teoría del crecimiento
económico, teorías económicas del desarrollo, y finalmente, las teorías políticas y
sociológicas del desarrollo; particularmente para el estudio de los problemas
urbanos y metropolitanos está la teoría del desarrollo polarizado, teoría de las
zonas concéntricas, teoría de los sectores radiales, modelo de los núcleos
múltiples (Friedmann y Weaver, 1993: 3-52).
Notablemente, la dimensión de la “estructura social” está relacionada con la
dinámica económica. Las metrópolis del mundo desarrollado se han
desindustrializado, pero la nueva industria de alta tecnología se ha asentado en
distritos industriales y tecnopolos ubicados al interior de su trama regional Castells
y Hall (1994), citado en Pradilla y Márquez (2007: 188)
En cambio, las metrópolis latinoamericanas manifiestan en su territorio las huellas
del proceso histórico de crecimiento económico, socialmente polarizado y
excluyente, donde han sido notorios los efectos de las políticas públicas que los
organismos internacionales procuran universalizar en materia de vivienda,
educción y salud. Notoriamente se añade como la pobreza es evidente en la
Ciudad de México, Río de Janeiro y Sao Paulo, Bogotá, Caracas y Lima.
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Notablemente, se identifica como en las metrópolis la desregulación y la extinción
paulatina de la planeación urbana, sustituida por el mercado inmobiliario o por
políticas pragmáticas de corto plazo, han hecho más ineficientes que en el pasado
a las políticas públicas de ordenamiento territorial, carentes de instrumentos
suficientes y efectivos, y con pocos recursos para atender las crecientes
necesidades y los graves problemas acumulados. Como ejemplo de ciudades con
problemas de la destrucción del ambiente y problemas sociales están la Ciudad de
México, Buenos Aires, São Paulo, Río de Janeiro, Bogotá y Santiago (Cuervo,
2010: 11; Rodríguez, 2010: 561; Pradilla y Márquez, 2007: 193).
Finalmente, la dimensión de la “gobernabilidad-gobernanza metropolitana”, hace
referencia al rápido crecimiento de las metrópolis latinoamericanas durante el siglo
XX, que ocurrió dentro de una configuración político-institucional y socioeconómica
bastante específica, caracterizada por un gobierno centralizado, situado en
estructuras jerárquicas intergubernamentales (Klink, 2005: 154; Porras, 2007:
170).
Al comenzar la década de los sesenta, se percibía la importancia económica y
estratégica de las metrópolis; sin embargo, su desarrollo estaba acompañado de
problemas ambientales y sociales generados por el rápido y desequilibrado
crecimiento estructural, varios países comenzaron a experimentar con la
gobernabilidad metropolitana, buscando básicamente una mayor alineación entre
las estructuras funcionales y administrativas (Klink, 2005: 155).
A partir de los años noventa, comenzó un nuevo impulso del debate sobre
gobernanza en Latinoamérica, constituyéndose dentro de una configuración
socioeconómica e institucional distinta, “con la que se comprende los flujos de
intercambio que se establecen entre actores e instituciones de todos los sectores
sociales y niveles de gobierno” (Porras, 2007: 177). En este sentido, en las
políticas públicas regionales la contigüidad territorial ocupa un lugar subordinado a
las redes.
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1.3. Metrópoli: acción del Estado, planificación y gestión territorial
El acelerado proceso de urbanización, ha generado la aparición de las metrópolis
caracterizadas por un centro urbano que se expande y conurba con otros de
menor tamaño, ocupando diversas jurisdicciones político-administrativas. El
proceso no se detiene y ha entrado en una expanción regional como tránsito hacia
regiones metropolitanas (Iracheta, 2008: 29). Sin embargo, la metrópoli ha
presentado problemas que se han ido agravando sin que su solución cause interés
y la incorporación del tema a la agenda gubernamental depende de la voluntad
política. La problemática en la metrópoli se percibe a partir de la ausencia de
coordinación entre los gobiernos intermetropolitanos.
Adicionalmente, las ciudades han tenido una participación importante en el
desarrollo de las diferentes metrópolis, regiones y países del mundo. Por lo cual,
resulta de gran interés investigar las íntimas e intrincadas relaciones entre la
coordinación de las distintas estructuras del Estado y el proceso de
metropolización (Iracheta, 2009), a partir búsqueda de coordinación entre los
municipios metropolitanos.
La falta de coordinación entre los gobiernos municipales que componen a la
metrópoli en materia de planificación y gestión urbana empieza ya manifestándose
en el espacio urbano, particularmente a través de un crecimiento industrial
desordenado, un crecimiento habitacional periférico, la variación del precio de
suelo en el espacio y la aceleración de los procesos económicos. Así, el espacio
metropolitano representa actualmente una forma de concentración demográfica,
social y económica, no sólo en las ciudades de México, sino también, en la
mayoría de Latinoamérica y quizá del mundo.
El proceso de metropolización, visto alguna vez como una consecuencia inevitable
del desarrollo, es ahora visto como un componente integral de éste y como un
generador de crecimiento económico y cambio social; donde las ciudades, no
actúan de forma aislada, sino que interactúan de manera constante unas con
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otras, conformando sistemas urbanos de escala municipal y metropolitano-regional
(Graizbord y Garrocho, 1987).
En numerosas entidades y ciudades del país el marco de planeación y de gestión
urbanas es concebido frecuentemente por las autoridades como dos tareas
desvinculadas entre sí. En el caso de la planeación, con frecuencia útil para llenar
el expediente político-administrativo y beneficiarse de inversiones federales
inmediatas o, en el caso de la gestión, para incrementar de inmediato la
recaudación fiscal, mediante la aplicación de derechos en el otorgamiento de
permisos (García, 2001).
Así, la planificación comprende al territorio como el ámbito espacial de un sistema
de relaciones sociales particularizadas, resultado de tres instancias simultáneas: la
físico-social, que constituye el sustrato donde se localiza el conjunto de las
actividades; la organizacional o social, que comprende desde la población hasta
las instituciones; y la económica, que involucra todas las relaciones y las acciones
que tienen por cometido la reproducción material de la sociedad misma y que
como tales constituyen un punto de articulación entre ésta y el medio físico (Cfr.
Pradilla, 1997: 50) y gestión territorial que sea interactiva en la que la red de
actores sea capaz de llevar a cabo diferentes proyectos de desarrollo
metropolitano, pero bajo una visión integral de la región (Rosique, 2010: 224).
La planificación y gestión territorial, han estado ausentes en las acciones del
Estado, por lo que el proceso de metropolización se ha desarrollado al margen de
las normas y orientaciones establecidas en los planes de desarrollo urbano
(Iracheta, 2009); a pesar de que el gobierno formula una serie de políticas públicas
no deja de tener, por encima de ello, una serie de intereses que obligan a priorizar
el quehacer político y no a planificar y gobernar a la metrópoli.
La conclusión que resulta, indica que son fuerzas distintas al Estado las que guían
el proceso de urbanización. Al igual que en las metrópolis Latinoamericanas, la
planeación urbana y metropolitana entra en una especie de crisis en México, entre
las razones principales destacan las fuerzas de mercado (como lo señalan
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Dockendorff, 1994; Iracheta, 2003; Delgadillo, 2008; Venancio, 2008,
principalmente son el mercado de vivienda y el mercado irregular del suelo) que
pugnan por una completa desregulación normativa urbana (Friedmann, 1999: 2).
En este sentido, si hay ciudades poco planificadas es debido a que el plan tiene
problemas de formulación y no al hecho de que se base en la disciplina de
planeación (Borja y Castells, 1997: 235).
2. Antecedentes y justificación
2.1. Proceso de metropolización en México
En el proceso de metropolización en México se identifican transformaciones
territoriales a partir del crecimiento urbano acelerado (híper-urbanización) (1940-
1970); urbanización neoliberal (1970-2000) y crisis metropolitana (parte del 2000
hasta la actualidad). Particularmente, para el caso de estudio, a partir de 1970 la
ciudad de Toluca se vio sometida a una serie de cambios de refuncionalización de
su espacio que la constituyó como ciudad central a la que se incorporaron de
forma gradual otros municipios, configurando así, el territorio de la Zona
Metropolitana del Valle de Toluca (ZMVT).
El fenómeno de metropolización, (Cfr. Unikel, Ruíz y Garza, 1978), se presenta
cuando el crecimiento de una ciudad rebasa su límite político administrativo
territorial para conformar un área urbana ubicada en dos o más municipios donde
su regulación está sujeta a la voluntad política del gobierno en turno. En su
proceso histórico se ha constatado que no existe una acción del Estado relevante
en su proceso, que guie la planificación y gestión territorial; así como también, se
percibe una ausencia de coordinación en la formulación de políticas
metropolitanas entre municipios y entidades federativas.
2.1.1. Crecimiento urbano acelerado (híper-urbanización) (1940-1970)
En 1940 se inicio un acelerado proceso de urbanización en México, el cual
coincidió con el crecimiento de la actividad económica, llevando al gobierno a
dotar de infraestructura, equipamiento y servicios a los espacios que contaban con
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actividades industriales o de mercado, favoreciendo así la concentración de
inversiones de los sectores público y privado de la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México (ZMCM).
A finales de la década de los 60 se atenuó el problema de la centralización de la
industria en el Distrito Federal, debido a que el país se encontraba en una época
de desarrollo regional, no era posible planear su concentración en unas pocas
regiones, por lo que fue necesario pensar en una industria descentralizada. Así, el
crecimiento de las ciudades es a causa del desarrollo mercantil y al aumento de la
población (Unikel, Ruíz y Garza, 1978), que migró del campo a la ciudad en busca
de oportunidades de empleo y adquisición de vivienda. El proceso de urbanización
que acelera el crecimiento de la ciudad se relaciona con la industrialización que
demandaba la disponibilidad de suelo. Es la aparición de nuevas formas urbanas
dispersas lo que inicia el surgimiento de un fenómeno socio-espacial denominado
metrópoli.
2.1.2. Crecimiento urbano bajo (urbanización neoliberal) (1970-2000)
Uno de los principales fenómenos urbanos que ha experimentado la mayoría de
los países capitalistas es el intenso crecimiento y concentración de población en
una o algunas ciudades de su territorio, donde el hecho denominado
metropolización encuentra explicación en las características que adquirió el
modelo de industrialización capitalista. Al inicio de los 70 se reconoció la
existencia de este fenómeno socio-espacial y se crearon las primeras
orientaciones para su análisis y planificación (Vonk, 1989).
En el periodo de 1970 a 2000 se presentan momentos de cambio como de
continuidad con las tendencias precedentes de la urbanización: el ritmo de
crecimiento de la población urbana y la tendencia a la superconcentración en la
ciudad principal. Considerando la distribución de la población urbana por tamaño
de ciudades, entre 1970 y 1980 se observó la metamorfosis de un sistema
preeminente monocéntrico a uno policéntrico. Las últimas dos décadas del siglo
XX presentaron rasgos marcadamente diferentes, por una parte, en la década de
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los 80 se tiene la crisis económica y desaceleración metropolitana caracterizada
por una grave crisis económica que marcó el final del modelo sustitutivo de
importaciones, y por otra, la década de los 90, cuando se implantó una política de
ajuste estructural (experimento neoliberal), en un intento de impulsar la
competitividad de México en el mercado internacional (Cfr. Garza, 2002: 12).
El acelerado proceso de metropolización demanda aún más espacio urbanizable,
el cual origina un desarrollo urbano más fragmentado (Soja, 2000; García y Ortiz,
2005; Iracheta, 2009), y que desplaza el argumento de que el crecimiento de una
ciudad empieza con la concentración de actividades en el núcleo principal,
generalmente caracterizado por un centro histórico, el cual en un principio
albergaba solo actividades político-administrativas, símbolos culturales y zonas
habitacionales (Gasca, 2007: 61).
2.1.3. Crisis metropolitana (parte del 2000 hasta la actualidad)
En las metrópolis de América Latina, y particularmente en México (De Mattos,
1998; Escolano y Ortiz, 2005), se advierte la conformación de un nuevo proceso
metropolitano fragmentado de fronteras difusas. El proceso metropolitano
contemporáneo se caracteriza por el crecimiento de la ciudad sobre diferentes
áreas periféricas, en donde el centro (cuando es monocéntrico) o centros rectores
(cuando es policéntrico), desbordan su influencia hasta abarcar espacios que
pueden mantener o no continuidad territorial. La gente mantiene una relación
directa, constante y prioritaria hacia el núcleo o núcleos urbanos principales,
donde particularmente la planificación y gestión territorial se hace compleja e
inexistente.
En los últimos años se ha experimentado un proceso de reconfiguración territorial
y reorganización del sistema urbano en México, donde el área metropolitana se ha
extendido más allá de las áreas urbanas continuas, lo cual conlleva al surgimiento
de complejas formas de urbanización que no están reguladas en su desarrollo por
políticas públicas acordes al contexto territorial actual (Sassen, 1999; Iracheta,
2009). En este sentido, el papel del Estado se hace ausente en materia de
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planificación y gestión territorial, donde los gobiernos permiten a la iniciativa
privada gestionar y planificar el territorio, dificultándose así el proceso de
metropolización a partir de la actividad económica del centro del país
(principalmente de vivienda y renta de suelo), además, no hay mecanismos de
organización entre gobiernos estatales o municipales que comparten una
metrópoli para atender los problemas de la metrópoli de manera compartida
(Iracheta, 2009).
La conclusión que resulta de los procesos analizados permite al menos avanzar
en el argumento de que el Estado parece estar cediendo su papel normativo y
activo en lo urbano al sector privado [como lo señalan García (2001: 38-39) “los
desarrolladores privados a través del mercado planifican”], directamente y a través
de los municipios, olvidándose aparentemente de su ineludible responsabilidad
como rector del ordenamiento territorial y del ámbito metropolitano.
2.2. Hacia una interpretación de la crisis metropolitana en México
En 1940 Unikel reconoció la existencia de cinco zonas metropolitanas y su número
no ha dejado de aumentar, hasta alcanzar 56 zonas metropolitanas en 2005, las
cuales concentran 56 % de la población total del país, 79 % de la población
urbana y 75 % del producto interno bruto nacional; en este sentido, nueve zonas
metropolitanas tienen una población mayor a 1 millón de habitantes, 14 se ubican
en el rango de 500 mil a 999 999 habitantes y 33 tienen más de 100 mil pero
menos de 499 999 habitantes, lo que ha significado la transformación del perfil
demográfico y económico de México hacia un carácter predominantemente
metropolitano (SEDESOL, CONAPO, INEGI, 2007: 9 ).
Notablemente, como lo señala Iracheta (1997: 75), la falta de coordinación
institucional entre el actor gubernamental, privado y social en el ámbito
metropolitano, “se diversifican con gran impacto sobre la metrópoli, en la medida
en que se procura la coordinación entre niveles de gobierno para logros políticos
particulares, basta observar cómo en la mayoría de las áreas metropolitanas de
América Latina, la organización político-administrativa no ha cambiado, a pesar del
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acelerado proceso de urbanización que se percibe en los municipios, incluso en
aquellos que no están preparados para su incorporación a la metrópoli”. De esta
forma, la gestión de las zonas metropolitanas implica la concurrencia de dos o
más gobiernos municipales, y estatales, con sus respectivas autoridades (Cfr.
Iracheta, 2009: 177).
El papel de un Estado ausente para planificar integradamente los municipios y el
dejar a la ciudad como mercancía sin apropiarse el interés por regular el proceso
de urbanización, ha llevado a la crisis territorial de las metrópolis, donde la
velocidad de crecimiento, magnitud y complejidad en la dimensión económica y
social se ha procurado a partir de una planificación territorial pobre y una gestión
inadecuada y fracturada, ante una unidad socioespacial en evolución.
Desafortunadamente, el proceso de urbanización en los municipios metropolitanos
de México, no se planifica y gestiona territorialmente por un Estado que procure la
coordinación entre ellos, involucrando a los actores privados y sociales para
compartir la problemática socioespacial. Las implicaciones de atender dicho
proceso están sujetas a voluntades gubernamentales, intereses económicos
donde la iniciativa privada controla el costo del suelo urbano y regula la ubicación
de la vivienda. Por lo tanto, entre las autoridades municipales no parecen haberse
tomado en cuenta las facultades de asociarse, de tal manera que hoy día, el
asociacionismo intermunicipal es una práctica poco frecuente en las zonas
metropolitanas (Zentella, 2007, citado en SEDESOL, CONAPO, INEGI, 2007:10).
En este sentido, los 22 municipios que integran la Zona Metropolitana del Valle de
Toluca presentan características propias, donde la crisis territorial ha tenido entre
sus repercusiones las bajas condiciones de vida de la mayoría de la población. En
la metrópoli en general y los municipios metropolitanos en particular, no hay
acuerdo en la coordinación de la planificación y gestión territorial; lo cual
particularmente se debe a factores que inciden en el proceso de desarrollo
metropolitano, la vivienda, la renta del suelo y la evolución demográfica, son
factores que influyen en la localización de bienes y servicios y en el crecimiento
socioeconómico desordenado, por un Estado ausente en la consolidación de
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mecanismos institucionales e instrumentales. Los factores señalados se explican
por diferentes sucesos como los procesos económicos del centro del país,
incremento de la renta y demanda de suelo urbanizable, la evolución del valle de
México a partir de la crisis de 1985.
3. Objeto de estudio y fuentes de información
3.1. El objeto de estudio de esta investigación esta integrado, básicamente,
por:
El proceso de metropolización de la ZMVT. Proceso que permite
explicar el comportamiento histórico-espacial de tres grandes temas:
demográfico (localización de la población), social (empleo) y económico
(uso del suelo el precio del suelo y la vivienda); su comprensión
permitirá explicar el modelo de planificación y gestión metropolitana. Los
municipios metropolitanos que serán considerados para su análisis son:
1. Almoloya de Juárez; 2. Almoloya del Río; 3. Atizapán; 4. Calimaya; 5.
Capulhuac; 6. Chapultepec; 7. Lerma; 8. Metepec; 9. Mexicaltzingo; 10.
Ocoyoacac; 11. Otzolotepec; 12. Rayón; 13. San Antonio la Isla; 14. San
Mateo Atenco; 15. Temoaya; 16. Tenango del Valle; 17. Texcalyacac;
18. Tianguistenco; 19. Toluca; 20. Xalatlaco; 21. Xonacatlán y 22.
Zinacantepec.
Gobernanza metropolitana para la planificación y gestión territorial.
Analizar críticamente la fragilidad de coordinación entre los gobiernos
municipales, por lo que será interesante analizar las redes de política
pública.
3.2. Fuentes de información. Las principales fuentes de información serán:
Censos de Población y Económicos.
Cartografía y ortofotos del IGECEM.
Planes municipales y programas metropolitanos.
Bases de datos del INEGI.
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4. Hipótesis y preguntas de investigación
4.1. Hipótesis
La Zona Metropolitana del Valle de Toluca ha acrecentado su complejidad socio-
espacial sin una planificación y gestión territorial en su proceso de
metropolización, por lo que desde la gobernanza metropolitana se han formulado
nuevas formas de coordinación entre los gobiernos municipales, pero
generalmente no existe una coordinación sino una fragmentación de las instancias
gubernamentales, privadas y sociales ante el problema metropolitano.
5. Técnicas de investigación
Se realizará trabajo de campo para confirmar la problemática que caracteriza a la
metrópoli; para esto serán necesarios tres bloques de trabajo:
5.1. Se realizarán entrevistas abiertas a funcionarios municipales y estatales
para valorar la acción del gobierno en dos vertientes:
¿El gobierno entiende la complejidad de la metrópoli?
¿Lo que hace el gobierno mediante programas y proyectos permite
atender los problemas de la ZMVT?
5.2. Se realizarán entrevistas abiertas a especialistas (investigadores) en
materia metropolitana para valorar la viabilidad de las instituciones, los
actores e instrumentos orientados a la práctica metropolitana.
5.3. Se realizará trabajo cartográfico mediante el uso de los Sistemas de
Información Geográfica, que implica la captura de información
estadística comprendida en los siguientes indicadores: demografía,
economía, territoriales, uso de suelo, vivienda, movilidad social, red vial,
transporte interurbano y ambiente, entre otros.
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6. Aportes de la investigación
Esta investigación profundiza en ciertas dimensiones que consideramos
relevantes para entender el proceso de metropolización en América Latina, y
particularmente en México. Presenta una secuencia de pensamiento que, en tanto
tal, deja de lado, seguramente, cuestiones relevantes que constituyen otros
caminos en la ruta elegida. Así, esta investigación tiene como referente la
coordinación entre los gobiernos municipales para la planificación y gestión
territorial del complejo proceso de metropolización.
Se expone cómo la gestión territorial metropolitana en América Latina parte de un
proceso de metropolización, es decir, crecimiento urbano-territorial que genera
áreas desiguales, pero funcionalmente interconectadas, las cuales se organizan
dentro de diversas unidades político-territoriales y que, finalmente, desemboca en
fragmentación político-gubernamental (ciudad con muchos gobiernos, por ende,
ciudad sin gobierno).
La fragmentación metropolitana repercute en el crecimiento y distribución de
bienes urbanos, así como en la democracia y en la sustentabilidad ambiental. Para
resolver los problemas que la fragmentación conlleva, se señalan como elementos
fundamentales los arreglos de gobernanza en los que intervienen gobiernos de
diferentes niveles, empresarios, asociaciones y residentes.
En México el análisis de las metrópolis se consolida a partir de explicaciones de
diversas problemáticas territoriales, donde la metrópoli se ha analizado desde la
vertiente cualitativa o cuantitativa (ver: Alegría, 2009; Iracheta, 2009). No obstante,
son escasas las investigaciones que integran en el análisis del proceso de
metropolización: la gobernanza metropolitana, coordinación entre los gobiernos
municipales y la planeación y la gestión territorial. Razón que lleva a retomar un
método mixto, por lo cual, a partir del estado del arte se identificarán los grandes
temas que se han procurado en las metrópolis latinoamericanas; elementos que
nos introduce al contexto mexicano, y particularmente a exponer la situación de la
ZMVT.
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