As TRÊS ECONOMIASPOLITICAS DO WELFARESTATE*

GO.S";o1 ESPJNG-ANDERSEN "

0 Laoaoo os. Ecostorvttà Potrrtcs. classica

Duas questoes norteiam a maioria dos debates sobre oaueifara store. Primeira: a distinção de classe diminui com aextensão da cidadania social? Em outras palavras o weiffiare searapode transformar fundamentalmente a sociedade capitalista?Segunda: quais são as forças causais por trãs do desenvolvimentodo weifnfe seara?

Essas questoes não são recentes. Na verdade, foram for-muladas pelos economistas politicos do seculo XIX, cem anosantes de se poder dizer com propriedade que já eaistia um wei-ƒrare srzare. Os economistas politicos classicos - de convicçoesliberais, conservadoras ou marxistas - preocupavam-se com orelacionamento entre capitalismo e bem-estar social. É evidenteque deram respostas diferentes fe, em geral, normativas), massuas analises convergiram para o relacionamento entre mercado(e propriedade) e Estado {democracia).

O neo-liberalismo contemporâneo e quase um eco daeconomia politica liberal classica. Para Adam Smith, o mercadoera o meio superior para a abolição das classes, da desigualdade

t Este É o primeiro capítulo do livro Tlire §"Íl:-*fee Worlds of Wefiare Capírafísm(Princeton, Princeton University' Press, lšlšlü).H Tradução de Dinah da .abreu Azevedo.

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e do privilégio. Alem de um minimo necessário. a intervenção doEstado so asfiziaria o processo igualizador do comercio compe-titivo e criaria monopolios, protecionismo e ineficiência: o Esta-do sustenta a classe; o mercado tem a potencialidade de destruira sociedade de classes (Smith, 1961, II, esp. pp. 252-611.1

Os economistas politicos liberais raramente usavam osmesmos argumentos na defesa de seus pontos de vista. NassauSenior e outros liberais mais recentes de Manchester enfatizavamo elemento Ieissezƒeire em Smith, rejeitando qualquer forma deproteção social além dos vínculos monetários. J. S. Mill e os “libe-rais reformistas”, por sua vez, propunham pequenas doses deregulamentação politica. Mas concordavam todos em que o cami-nho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentadocom o mázimo de mercados livres e o minimo de interferênciaestatal.

A adesão entusiástica deles ao capitalismo de mercadopode parecer injustificada hoje. Mas não devemos esquecer que arealidade da qual falavam era a de um Estado que preservava pri-vilégios absolutistas, protecionismo mercantilista e corrupção portoda a parte. O alvo de seu ataque era um sistema de governo quereprimia tanto seus ideais de liberdade quanto de iniciativa. Emdecorrência, sua teoria foi revolucionária e, deste ángulo, pode-mos entender porque às vezes Adam Smith se parece com KarlMar1r.2

A democracia tornou-se o calcanhar de Aquiles de mui-tos liberais. Enquanto o capitalismo se mantivesse com um mun-do de pequenos proprietários, a propriedade em si pouco teria atemer da democracia. Mas, com a industrialização, surgiram asmassas proletárias, para quem a democracia era um meio dereduzir os privilegios da propriedade. Os liberais temiam com ra-zão o sufrágio universal, pois era provável que este politizasse aluta pela distribuição, pervertesse o mercado e alimentasse inefi-

lhdam Smith e muito citado e pouco lido. Um exame mais detalhado de seusescritos revela graus de nuança e uma série de ressalvas que qualificamsubstancialmente um entusiasmo delirante pelas bençãos do capitalismo.Elim rss vas-viria sf srairsa.-: (1961, 11, p. 236) (1-1 sr.-pizza ira.: Naçsas), sminitece comentários sobre Estados que defendem o privilégio e a segurança dosproprietários da seguinte maneira: "o governo civil, na medida em que einstituído para a segurança da propriedade, É na realidade instituído para adefesa dos ricos contra os pobres, ou dos que têm alguma propriedade contraos que não tem absolutamente nada."

ILS TRÊS ECÚNÚMIJLS Pí.`JI.ÍTI'C.e'i5 DC) WELPILRE S'1`.*'i.'l`E. 3?

ciências. Muitos liberais concluíram que a democracia usurpariaou destruíria o mercado.

Tanto os economistas políticos conservadores quantomarzistas compreenderam esta contradição, mas propuseram so-luções opostas, e claro. A crítica conservadora mais coerente feitaao Iaissee-feira veio da escola histõrica alemã, em particular a deFriedrich List, Adolph Wagner e Gustav Schmoller. Estes pensa-dores recusaram-se a aceitar que sõ os nezos monetários do mer-cado fossem a única ou a melhor garantia de eficiência econõmi-ca. Seu ideal era a perpetuação do patriarcado e do absolutismocomo a melhor garantia possível, em termos legais, políticos esociais, de um capitalismo sem luta de classes.

Lima importante escola conservadora promoveu a ideiado “weljere srere monárquico“, que garantiria bem-estar social,harmonia entre as classes, lealdade e produtividade. Segundo estemodelo, um sistema eficiente de produção não derivaria dacompetição, mas da disciplina. Um Estado autoritário seria muitosuperior ao caos dos mercados no sentido de harmonizar o bemdo estado, da comunidade e do indivíduo.5

A economia política conservadora surgiu em reação ãRevolução Francesa e ã Comuna de Paris. Foi abertamente nacio-nalista e anti-revolucionária, e procurou reprimir o impulso de-mocrático. Temia a nivelação social e era a favor de uma socieda-de que preservasse tanto a hierarquia quanto as classes. Srersrs,posição social e classe eram naturais e dadas; mas os conflitos declasse, não. Se permitirmos a participação democrática das mas-

õlista tradição É praticamente desconhecida dos leitores anglo-saxões, poismuito pouco foi traduzido para o ingles. Um texto-chave que influencioumuito o debate público e depois a legislação social foi Rede Heber die SozíefeFf.-age, de ndolph Wagner (181-"2). Para um exame abrangente desta tradiçãoda economia política em língua inglesa, consultar Schumpeter (1954) eespecialmente Bosver (19-'í?').Quanto ã tradição catõlica, os textos fundamentais são as duas encíclicaspapais, a Rerum Nouemm (1891) e Quedrogesimo firme (1951). A principaldemanda social da economia política catolica É uma organização social ondeuma familia forte e integrada em corporações distribuidas pelas classes,ajudada pelo Estado em termos do princípio de "subsidiaridade”. Para umadiscussão recente, consultar Richter (IQEJ).Como os liberais, os economistas políticos conservadores também tem seusecos contemporãneos, embora seu número seja muito menor. Houve urnrenascimento com o conceito fascista de Estado corporativista Cãlrafldíscbe) deürtmar Spann na Alemanha. Ú princípio de subsidiaridade ainda orientagrande parte da politica dos democratas-cristãos alemães (ver Richter, 1951?).

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sas e deixarmos que a autoridade e os limites de classe se diluam,o resultado e o colapso da ordem social.

ri economia política marxista não abominava sõ osefeitos atomizantes do mercado; atacava também a convicçãoliberal de que os mercados garantem a igualdade. Uma vez que,como diz Dobb (1946), a acumulação de capital despoja o povoda propriedade, o resultado final será divisões de classe cada vezmais profundas. E como estas geram conflitos mais intensos, oEstado liberal será forçado a renunciar a seus ideais de liberdadee neutralidade e chegar á defesa das classes proprietárias. Para omarxismo, este É o fundamento da dominação de classe.

A questão central, não sõ para o marxismo, mas paratodo o debate contemporáneo sobre o reeffere srrareé saber se - eem que condições - as divisões de classe e as desigualdades so-ciais produzidas pelo capitalismo podem ser desfeitas pelademocracia parlamentar.

'femendo que a democracia produzisse o socialismo, osliberais não sentiam a menor vontade de ampliá-la. Os socialistas,ao contrário, suspeitavam que a democracia parlamentar seriapouco mais que uma concha vazia ou, como sugeriu Lenin, mera“conversa de botequim” (Iessop, 1982). Esta linha de análise, queressoou muito no marxismo contemporâneo, produziu a crençade que as reformas sociais não passavam de um dique numa or-dem capitalista cheia de vazamentos. Por definição, não pode-riam ser uma resposta ao desejo de emancipação das classestrabalhadorasfí

.ampliações importantes dos direitos políticos foramnecessárias antes que os socialistas pudessem adotar sem reservasuma análise mais otimista da democracia parlamentar. ascontribuições teõricas mais sofisticadas foram produzidas por

405 principais proponentes desta análise fazem parte da escola alemã"derivação do Estado" (Muller e Neususs, 19%); Úffe (IÊTEÊ: Gough (l5l?5Ú;e também o trabalho de Poulantzas (1913). Como observaram Skocpol eriimenta (19315) em seu excelente trabalho, a abordagem não tem nada deunidimensional. .assim Uffe, ü't.';onnor e Gough identificam a função dasreformas sociais como sendo também concessões ãs demandas das massas ecomo potencialmente contraditõrias.I-Iistoricamente, a oposição socialista ãs reformas parlamentares foi menosmotivada pela teoria que pela realidade. August Hebei, o grande líder dasocial-democracia alemã, rejeitou a legislação social pioneira de Elismarclr nãoporque não fosse a favor da proteção social, mas devido aos motivosruidosamente anti-socialistas e divisionistas por trás das reformas deBismarck.

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marxistas austro-alemães como Adler, Bauer e Eduard llcimann.Segundo I-leimann (1929), as reformas conservadoras podem nãoter sido motivadas por nada além do desejo de reprimir a mobi-lização dos trabalhadores. Mas, depois de introduzidas, tornaram-se contraditõrias: o equilíbrio do poder de classe altera-se funda-mentalmente quando os trabalhadores desfrutam de direitos so-ciaís, pois o salário social reduz a dependência do trabalhadorem relação ao mercado e aos empregadores e assim se transfor-ma numa fonte potencial de poder. Para Heimann, a políticasocial introduz um elemento de natureza diversa na economiapolítica capitalista. É um cavalo de Troia que pode transpor afronteira entre capitalismo e socialismo. Essa posição intelectualestá passando por um verdadeiro renascimento no marxismoatual (Offe, 1985; Bowles e Gintis, 1986).

O modelo social-democrata, conforme descrito acima,não se afasta necessariamente da afirmação ortodoxa de que, emúltima instãncia, a igualdade fundamental requer a socializaçãoeconõmica. Mas a experiência história logo demonstrou que asocialização era um objetivo que não poderia ser tentado pormeio da democracia parlamentar numa base realista.5

Ao adotar o reformismo parlamentar como estratégiadominante em relação à igualdade e ao socialismo, a social-de-mocracia baseou-se em dois argumentos. O primeiro era o de queos trabalhadores precisam de recursos sociais, saúde e educaçãopara participar efetivamente como cidadãos socialistas. Osegundo argumento era o de que a política social não e sõ eman-cipadora, e também uma pré-condição da eficiência economica(Myrdal e Myrdal, 1936). Seguindo Marx, o valor estratégico daspolíticas de bem-estar neste argumento e o de que elas ajudam apromover o progresso das forças produtivas no capitalismo. Masa beleza da estratégia social-democrata consistia em que a polí-tica social resultaria tambem em mobilização de poder. Ao

Slêsta compreensão nasceu de dois tipos de experiência. Um, exemplificaclopelo socialismo sueco da decada de 20 deste seculo, foi a descoberta de quenem mesmo a base trabalhadora mostrava muito entusiasmo pela socialização.Na verdade, quando os socialistas suecos lnstituiram uma comissão especialpara preparar os projetos de socialização, concluíram, depois de dez anos deestudos, que seria realmente impossível coloca-la em prática. Um segundotipo de experiencia, exemplificado pelos socialistas notuegueses e pelogoverno de frente popular de Blum em 1956, foi a descoberta de que aspropostas radicais poderiam ser facilmente sabotadas pela capacidade doscapitalistas de reter os investimentos e exportar o capital para o exterior.

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erradicar a pobreza, o desemprego e a dependência completa dosalário, o t.eef,f:Ir'e share aumenta as capacidades politicas e reduz asdivisões sociais que são as barreiras para a unidade política dostrabalhadores.

O modelo social-democrata é, então, o pai de uma dasprincipais hipõteses do debate contemporáneo sobre o tueffraresrere: a mobilização de classe no sistema parlamentar e um meiopara a realização dos ideais socialistas de igualdade, justiça,liberdade e solidariedade. '

A Ecortotvtta rotirtcs. oo vrztrase stars

Nossos antepassados em economia política definiram abase analítica de grande parte da produção intelectual recente.lsolaram as variáveis-chave de classe, Estado, mercado e demo-cracia e formularam as proposições básicas sobre cidadania eclasse, eficiência e igualdade, capitalismo e socialismo. A cienciasocial contemporánea distingue-se da economia política clássicaem dois frorrrs cientificamente vitais. Primeiro, define-se contociencia positiva e afasta-se da prescrição normativa (Robbins,19116). Segundo, os economistas políticos clássicos tinham poucointeresse pela diversidade histórica: viam seus esforços como algoque levava a um sistema de leis universais. Embora a economiapolítica contemporánea ãs vezes ainda se apegue ã crença emverdades absolutas, o método comparativo e historico que hojeserve de suporte a praticamente toda economia política de boaqualidade É um método que revela variação e permeabilidade.

Apesar destas diferenças, a produção mais recente temcomo foco o relacionamento Estado-economia definido peloseconomistas políticos do seculo XIX. E, dado o crescimento enor-me do teeffrtre srere, e compreensível que se tenha tornado umteste importante para teorias conflitantes da economia política.

vamos examinar a seguir as contribuições da pesquisacomparativa sobre o desenvolvimento de teerjfrrre srrares em paísesde capitalismo avançado. Pode-se dizer que a maior parte da pro-dução intelectual tomou o caminho errado principalmente porter-se afastado de seus fundamentos teõricos. Por isso e necessá-rio remodelar tanto a metodologia quanto os conceitos da eco-

as rsss acostotvnss rotittttcas oo 1.vzt.r.utz s'rrrrr. 91

nomia política para podermos estudar adequadamente o WerjfereSrrtre. Este será nosso objetivo na seção final deste capítulo.

Dois tipos de abordagem dominam as explicações dostrreififere sreres: uma enfatiza estruturas e sistemas globais; a outra,instituições e atores.

E r'l.BOii.DAGElvl DE SISTEMAS.fES'l`liUTiJI{Ai.lSTr'i.

A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreenderholisticamente a logica do desenvolvimento. É o sistema que"quer" e o que acontece é então facilmente interpretado contoum requisito funcional para a reprodução da sociedade e da eco-nomia. Como sua atenção se concentra nas leis de movimentodos sistemas, esta abordagem tende a enfatizar mais as simila-ridades que as diferenças entre as nações; o fato de ser industria-lizada ou capitalista sobrepõe-se a variações culturais oudiferenças nas relações de poder.

Uma variante começa com uma teoria de sociedadeindustrial e afirma que a industrialização torna a política socialtanto necessaria quanto possível - necessária, porque modos deprodução pre-industriais como a família, a igreja, a rroofesse obri-ge e a solidariedade corporativa são destruídos pelas forças liga-das ã modernização, como a mobilidade social, a urbanização, oindividualismo e a dependência do mercado. O xda questão oque o mercado não o um substituto adequado, pois abasteceapenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a “função debem-estar social” o apropriada ao Estado-nação.

O ererjfare-srere o possibilitado também pelo surgimentoda burocracia moderna como forma de organização racional,universalista e eficiente. Ê um meio de administrar bens coletivos,mas o tambem um centro de poder em si, e por isso, tenderá apromover o proprio crescimento. Este tipo de raciocínio inspiroua citamada “logica do industrialismo“, segundo a qual o werfzaresrrare emerge ã medida que a economia industrial modernadestroi as instituições sociais tradicionais (Flora e Alber, 1981;Prvor, 1969). Mas essa tese tem dificuldade de explicar por que apolítica social governamental so emergiu SU e as vezes ate 100anos depois de a comunidade tradicional ter sido efetivamentedestruída. E resposta básica aproxima-se da Lei de Wagner de

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1885 (Wagner, 1962) e de Alfred Marshall (1920) - qual seja, deque e necessário um certo nível de desenvolvimento economicoe, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos escassosdo uso produtivo (investimento) para a Previdencia social (Wi-lenskv e Lebeaux, 1958). Nesse sentido, esta perspectiva segue aspegadas dos liberais antigos. A redistribuição social coloca aeficiencia em perigo e so a partir de um certo nível de desenvol-vimento e possível evitar um resultado economico negativo(Okun, l9Í"5).

O novo estruturalismo marxista É notavelmente similar.abandonando a teoria clássica de seus antepassados, que colo-cava grande enfase na ação, seu ponto de partida analítico e o deque o teefƒrrre srere e um produto inevitável do modo de produçãocapitalista. A acumulação de capital cria contradições que forçama reforma social (O'Connor, 1913). Segundo esta tradição domarxismo, assim como a congenere “logica do industrialismo“,os reerfere sreres praticamente não precisam ser promovidos poragentes políticos, sejam estes sindicatos, partidos socialistas, hu-manistas ou reformadores esclarecidos. O .xda questão e que oEstado, enquanto tal, posiciona-se de maneira que as necessi-dades coletivas do capital sejam satisfeitas. A teoria parte, assim,de dois pressupostos cruciais: primeiro, que o poder e estrutural esegundo, que o estado e “relativamente” autõnomo das classesdirgentes (Poulantzas, 19?5; Block, 19T"?; para uma avaliaçãocrítica recente desta literatura, ver Therborn, 1986a; e Sl-tocpol eementa, 1986).

A perspectiva da “logica do capitalismo" coloca ques-tões difíceis. Se, como afirma Przetvorski (1980), o consentimentoda classe trabalhadora e garantido com base na hegemoniamaterial, isto e, uma subordinação voluntária ao sistema, ficadifícil entender porque ate 40% do produto nacional tem que serdestinados' a atividades de legitimação de um reeffrare srrire. Umsegundo problema e derivar as atividades estatais de uma análisedo “modo de produção". Talvez não possamos considerar a Eu-ropa Oriental socialista, mas capitalistas tambem não. No entanto,encontramos weffere sriares tambem aí. Será que a acumulaçãotem requisitos funcionais que independem da forma como elaopere? (Skocpol e Ementa, 1986; Bell, 19?8).

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A ABORDAGEM lNS'1`I'l`UClONAL

Os economistas políticos clássicos deixaram claro por-que as instituições democráticas deveriam influenciar o desenvol-vimento do weiffiare srrrre. Os liberais temiam que a democraciaplena comprometesse os mercados e instaurasse o socialismo. Deacordo com sua visão, a liberdade precisava de uma defesa dosmercados contra a intrusão política. Na prática, era isso que oEstado do rrzíssez-faire procurava realizar. Mas foi este divorcioentre política e economia que alimentou muitas análises institu-cionais. Tendo Polanvi (19-'-íffi) como seu melhor representante,mas dispondo tambem de muitos expoentes antidemocráticos daescola historica, a abordagem institucional insiste em que todoesforço para isolar a economia das instituições sociais e políticasdestruirá a sociedade humana. Para sobreviver, a economia temde incrustar-se nas comunidades sociais. Desse modo, Polanvi vea política social como pro-condição necessária para a reinte-gração da economia social.

Uma variante recente e interessante da teoria do alinha-mento institucional afirma que os raerfrare soares surgem maisprontamente em economias pequenas e abertas, particularmentevulneráveis aos mercados internacionais. Conforme Katzenstein(1985) e Cameron (19?8) mostram, há uma tendencia maior aadministrar os conflitos de distribuição entre as classes por meiodo governo e do acordo de interesses quando tanto as empresasquanto os trabalhadores estão a merce de forças que estão forado controle domestico.

O impacto da democracia sobre os reer;'rare srrares e dis-cutido desde o tempo de J. S. Mill e alexis de Tocqueville. Adiscussão coloca-se tipicamente sem referencia a qualquer classeou agente social em particular. É neste sentido que e institucional.Em sua formulação clássica, a tese afirmava simplesmente que asmaiorias favoreceriam a distribuição social para compensar afraqueza ou os riscos do mercado. Se e provável que os assala-riados exijam um salário-desemprego, também É provável que oscapitalistas (ou proprietários de terra) exijam proteção sob aforma de tarifas, monopolio ou subsídios. .a democracia e umainstituição que não pode resistir às demandas da maioria.

A tese da democracia tem muitas variantes em suas for-mulações modernas. Uma delas identifica estágios de construçãonacional ondc a extensão da cidadania plena tem de incluir

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tambem os direitos sociais (Marshall, 1950; Bendix, 1964; Rokl-tan,19?0). Uma segunda variante, desenvolvida tanto pela teoriapluralista quanto pela teoria da escolha pública, afirma que ademocracia alimenta uma intensa competição dos partidos peloeleitor medio, o que, por sua vez, estimula gastos públicos cres-centes. 'Tufte (19?8), por exemplo, afirma que ampliações impor-tantes da intervenção pública ocorrem em eleições, como meiode mobilização do eleitorado.

Esta abordagem tambem se depara com problemas em-píricos consideráveis (Skocpol e Amenta, 1986). Ao afirmar quequanto mais se ampliem direitos democráticos maior a proba-bilidade de se desenvolverem os weäfrare srrares, esta tese se deparacom a singularidade historica de que as primeiras iniciativasimportantes no sentido de um reerfare srere ocorreram antes dademocracia e foram poderosamente motivadas pelo desejo deimpedir sua realização. Este com certeza foi o caso da França sobNapoleão III, da Alemanha sob Bismarck e da Áustria sob vonTaaffe. Ittversamente, o desenvolvimento do ree.ffere srrare retar-dou-se mais onde a democracia começou cedo, como nos Esta-dos Unidos, Austrália e Suíça. Esta contradição aparente pode serexplicada, mas so com referencias as classes e ã estrutura social:as nações que tiveram democracia mais cedo eram esmagadora-mente agrárias e dominadas por pequenos proprietários que usa-vam seus poderes eleitorais para reduzir os impostos, e não paraelevá-los (Dich, 19?5). As classes dirigentes em políticas autori-tárias, ao contrário, tinham mais condições de impor tributoselevados a uma população relutante.

A ct.AssE social. ENQUANTO Ac.EN'rr-1 POLÍTICO

Afirmamos que o argumento em favor da tese da mobi-lização de classe deriva da economia política social-democrata.Distingue-se da análise estruturalista e da abordagem institucionalpor sua enfase nas classes sociais como os principais agentes demudança e por sua afirmação de que o equilíbrio do poder dasclasses determina a distribuição de renda. Enfatizar a mobilizaçãoativa das classes não implica necessariamente negar a importãn-cia do poder estruturado ou hegemõnico (Korpi, 1985). Mas seafirma que os parlamentos são, em princípio, instituições efetivas

As Titãs Ecotvoivttss rotírteas no vrzt.FAttt‹': s'rA'rz 95

para a tradução de poder mobilizado em reformas e políticasdesejadas. De acordo com isso, a política parlamentar e capaz desobrepor-se ao poder hegemõnico e pode ser levada a servirinteresses antagõnicos aos do capital. Alem disso, a teoria damobilização de classe supõe que os reerjfere srrzres fazem mais doque simplesmente aliviar os males correntes do sistema: umreeffere srrare “social-democrata" vai estabelecer por si mesmo asfontes de poder cruciais para os assalariados e assim fortalecer osmovimentos de trabalhadores. Como Heimann (1929) afirmouoriginalmente, os direitos sociais podem fazer as fronteiras dopoder capitalista retrocederem.

Saber se o teeyfere srrare e em si uma fonte de poder evital para a aplicabilidade da teoria. A resposta e que os assalaria-dos estão inerentemente atomizados e estratificados no mercado- obrigados a competir, inseguros e dependentes de decisões eforças fora de seu controle. Isso limita sua capacidade de mobi-lização e solidariedade coletiva. Os direitos sociais, seguro-desem-prego, igualdade e erradicação da pobreza que um rrreiƒare srereuniversalista busca são pre-requisitos necessários para a força eunidade exigidas para a mobilização coletiva de poder (Esping-Andersen 1985a).

O problema mais difícil dessa tese e especificar as con-dições para a mobilização de poder. O poder depende de fontesque variam do número de eleitores ã negociação coletiva. A mo-bilização de poder, por sua vez, depende do nível de organizaçãodos sindicatos, do número de votos e das cadeiras no parlamentoe no governo obtidas por partidos trabalhistas ou de esquerda.Mas o poder de um agente não e indicado apenas por seus pro-prios recursos: depende dos recursos das forças conflitantes, dadurabilidade historica de sua mobilização e da configuração dasalianças de poder.

Há diversas objeções válidas a tese da mobilização declasse. Tres em particular são fundamentais. Uma e a de que o ro-crrs onde se situa o poder e onde se toma decisões pode mudardo parlamento para instituições neo-corporativistas de mediaçãodos interesses (Schonfield, 1965; Schmilter e I.embruch, 19?9).Uma segunda crítica e a de que a capacidade dos partidos traba-lhistas influenciarem o desenvolvimento do welƒare srrare É limi-tada pela estnttura do poder partidário da direita. Castles (19`?8;1982) afirma que o grau de unidade entre os partidos conserva-dores e mais importante que o poder ativado da esquerda. Outros

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autores enfatizaram o fato de os partidos religiosos (em geral so-cialistas catolicos) em países como a Holanda, Itália e Alemanhamobilizarem boa parte das classes trabalhadoras e 'defenderemprogramas de bem-estar social sem diferenças drásticas com osprogramas de seus rivais socialistas (Schmidt, 1982; Wilenskv,1981). A tese da mobilização de classe tem sido corretamente cri-ticada por seu "suecocentrismo“, isto o, por sua tendencia a de-finir o processo de mobilização de poder muito em função dasingularíssima experiencia sueca (Shalev, 1984).

Estas objeções indicam a falácia básica nas suposiçõesda teoria quanto ã formação da classe: não podemos supor que osocialismo seja a base natural para a mobilização dos assalaria-dos. Na verdade, as condições nas quais os trabalhadores se tor-nam socialistas ainda não foram adequadamente documentadas.Historicamente, as bases organizativas naturais da mobilizaçãodos trabalhadores foram as comunidades pre-capitalistas, as cor-porações em particular; mas tambem a Igreja, a etnia ou a línguacontam. Uma referencia trivial ã falsa consciencia não explicaporque os trabalhadores holandeses, italianos ou americanoscontinuam se mobilizando em torno de princípios que não sãosocialistas. A predominãncia do socialismo entre a classe traba-Ihadora sueca e tão misteriosa quanto a predominãncia dareligiosidade entre os holandeses.

A terceira objeção - e talvez a mais fundamental -relaciona-se com a visão linear do poder neste modelo. É pro-blemático afirmar que um aumento quantitativo de votos, sindica-lização ou cadeiras parlamentares se traduzem em ampliação doweátizre srere. Em primeiro lugar, tanto para os socialistas quantopara os outros partidos, o mágico umbral dos "5U%" para maio-rias parlamentares e praticamente instransponível (Przettvorslri,1985). Segundo, se os partidos socialistas representam as classestrabalhadoras no sentido tradicional, e claro que jamais realiza-rão seu projeto. Foram muito poucos os casos em que a classe tra-balhadora tradicional constituiu-se numericamente em maioria; eseu papel está-se tornando marginal com grande veIocidade.5

óübviamente não É um problema so para a hipotese da classe parlamentar; omarxismo estrutural depara-se com o mesmo problema de especificar ocaráter de classe das novas classes medias. Se essa especificação nãoconsegue demonstrar que estas constituem uma nova classe trabalhadora,ambas as variedades da teoria marxista enfrentam severos problemas(embora não sejam os mesmos).

AS TRÊS ECOHOMIA5 POLÍTICAS DO WELFARE STATE 9?

Talvez a forma mais promissora para resolver tanto oproblema da linearidade quanto da classe trabalhadora minori-tária se encontre nas aplicações recentes da tese de BarringtonMoore - a quebra :da coalizão de classe - ã transformação doEstado moderno (Weir e Skocpol, 1985; Gourevitch, 1986; Esping-Andersen, 1985a; Esping-Andersen e Friedland, 1982). Desse mo-do, as origens do compromisso Kevnesiano de pleno emprego edo edifício social-democrata do rrreffzáre srrare remontam ã capaci-dade e força (variável) dos movimentos da classe trabalhadorano sentido de formarem uma aliança política com as organiza-ções dos proprietários de terras; alem disso, É discutível afirmarque uma democracia social duradoura tenha passado a dependerda formação da aliança com a nova classe trabalhadora dosrrrbire-correr.

A abordagem das alianças de classe tem outras virtudes.Duas nações, como a Austria e a Suecia, podem contar com variá-veis semelhantes em termos de mobilização da classe trabalhado-ra e mesmo assim produzirem resultados políticos muito dife-rentes. Isto pode ser explicado pelas diferenças na historia daformação da coalização nos dois países: a penetração da hegemo-nia social-democrata na Suecia vem de sua capacidade de forjar afamosa aliança “vermelho-verde” com os proprietários de terras;a desvantagem comparativa dos socialistas austríacos consiste nosrrarrrs de “gueto” atribuído a eles em virtude das classes rurais tc-rem sido conquistadas por uma coalização conservadora (Spieg-Andersen e Korpi, 1984).

Em síntese, temos de pensar em termos de relações so-ciais, e não apenas em categorias sociais. Enquanto as explicaçõesde funcionalidade estmtural identificam resultados convergentesdo teeffrrre srrare e os paradigmas da mobilização de classe veemgrandes diferenças, mas distribuídas de forma linear, um modelointerativo como a abordagem da coalizão volta a atenção pararegimes distintos de teerfizre srrzres.

o QUE É o vrztraae sTATEr

Todo o modelo teorico precisa definir de algum modoo wefƒare srtare. Como saber se - e quando ¬ um rrrefiizrre srrare res-ponde funcionalmente ãs necessidades da indústria ou ã repro-

98 re.-1 .vova te zft - szrziatstto st

dução e legitimação do capitalismo? E como identificar o raaiffrrresrrtre que corresponda ãs demandas que teria uma classe trabalha-dora mobilizada? Não podemos testar argumentos conflitantes anão ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenomeno aser explicado.

Um atributo notável de toda a literatura e sua falta deinteresse genuíno pelo werjriare srrare enquanto tal. Os estudos so-bre ele tem sido motivados por interesses teoricos por outros fe-nomenos, como poder, industrialização ou contradições capitalis-tas; o ree{/'rare srrare em si em geral tem recebido muito poucaatenção conceitual. Se os weiylare shares diferem entre si, quais sãoessas diferenças? E quando, na verdade, um Estado e um reezäfiaresrrare? Isso volta nossa atenção diretamente para a questãooriginal: o que e o reeijfrare srrare?

Uma definição comum nos manuais e a de que ele en-volve responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-estarbásico dos cidadãos. Esta definição passa ao largo da questão desaber se as políticas sociais são emancipadoras ou não; se ajudama legitimação do sistema ou não; se contradizem ou ajudam omercado; e o que realmente significa “básico“? Não seria maisapropriado exigir de um reeffzare srrare que satisfaça mais quenossas necessidades básicas ou mínimas? _

A primeira geração de estudos comparativos começoucom esse tipo de conceituação. Supunham, sem muita reflexão,que o nível de despesas sociais espelha adequadamente a exis-tencia de um weiffiare srrare. A intenção teorica não era de chegarrealmente a compreensão do fenomeno, mas sim de testar a vali-dade de modelos teoricos conflitantes da economia política. Aoclassificar as nações de acordo com a urbanização, o nível de de-senvolvimento economico e a proporção de velhos na estruturademográfica, acreditava-se que os traços essenciais da moderni-zação industrial estavam devidamente considerados. Por outrolado, as teorias interessadas no poder comparavam as nações deacordo com a força dos partidos de esquerda ou da mobilizaçãode poder da classe trabalhadora.

É difícil avaliar as descobertas da primeira geração decomparativistas, pois não há demonstrações convincentes dequalquer teoria em particular. A escassez de nações para se fazercomparações estatísticas restringe o número de variáveis quepodem ser testadas ao mesmo tempo. Desse modo, quando Cu-tright (1965) ou Wilenslqr (19?5) acham que o nível economico,

AS TRES ECONOMIAS POl.l'I`lCAS DO `h"i='El.l*Alili STATE 99

com seus correlatos demográficos e burocráticos, explica a maio-ria das variações do wefflare srrare nos “países ricos", medidas rele-vantes de mobilização da classe trabalhadora ou abertura econõ-mica não estão incluídas. Suas conclusões em favor da “logica doindustrialismo“ são por isso postas em dúvida. E quando 1-ievvitt(19`?`?`), Stephens (19`?9), Korpi (1985), Mjtles (1984a) e Esping-Andersen (1985b) argumentam em favor da tese da mobilizaçãoda classe trabalhadora, ou quando Schmidt (1982; 1983) defendeo neo-corporativismo e Cameron defende a abertura economicaapresentam suas ideias sem testá-las_realmente com explicaçõesalternativas plausíveis? _

A maioria desses estudos pretende explicar o reeyfrare srra-re. Mas o foco nos gastos pode ser enganoso. Os gastos são epi-fenomenais em relação ã substãncia teorica dos reei§ƒ`rare srrares.Alem disso, a abordagem quantitativa linear (mais ou menospoder, democracia ou despesas) contradiz a noção sociologicade que o poder, a democracia ou o bem-estar social são fenome-nos relacionais e estruturais. Ao classificar os weüfaze srrare deacordo com os gastos, estamos supondo que todos eles contamigualmente. Mas alguns teeijfrare srrares, o austríaco, por exemplo,destinam uma grande parte dos gastos a benefícios usufruídos porfuncionários públicos privilegiados. Em geral, não e isso queconsideraríamos uma compromisso com a solidariedade e cida-dania social. Outros gastam desproporcionalmente com assisten-cia social aos pobres. Poucos analistas contemporãneos concor-dariam em que uma tradição reformista de ajuda aos pobresqualifica um weàfere srrare. Algumas nações gastam somas enormesem benefícios fiscais sob a forma de privilegios tributários aplanos privados de previdencia que favorecem principalmente asclasses medias. Mas essas despesas tributárias não aparecem nacontabilidade. Na Grã-Bretanha, a despesa social total aumentoudurante o período do govenro Thatclter, mas trata-se quase queexclusivamente de um aumento ocorrido em função de uma taxamuito elevada de desemprego. Gastos baixos em certosprogramas podem indicar um reezjfrare srrare comprometido maisseriamente com o pleno emprego.

flíista literatura foi examinada detalhadamente por um grande número deautores. Ver, por exemplo, Wilenskv e outros (1985). Para avaliaçõesexcelentes e mais criticas, ver Uusitalo (1984), Shalev (1985) e Sl-rocpol eAmenta (1986).

ÍÚÚ LUA NOVA l"~l° 24 - SETEMBRO 91

Therborn (1983) está certo ao afirmar que precisamoscomeçar com um conceito de estrutura do Estado. Que criteriosusar para sabermos se - e quando - um Estado e um rrref/'rare srrars?Há tros respostas a esta questão. A proposta de Therborn ocomeçar com a transformação historica das atividades do Estado.No mínimo, num reerfare seara genuíno, a maioria de suas ativi-dades rotineiras diárias devem estar voltadas para as necessida-des de bem-estar de famílias. Este criterio tem conseqiiencias im-portantes. Quando avaliamos a atividade rotineira simplesmenteem termos de despesas e quadro de funcionários, o resultado eque nenhum estado pode ser considerado um verdadeiro teerƒaresrrare ate a decada de ?0 deste seculo, e alguns Estados normal-mente rotulados como tal não fazem jus a essa classificaçãoporque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeitoã defesa, ã lei e ã ordem, ã administração e coisas do genero(Therborn, 1985). Os cientistas sociais foram muito precipitadosao aceitar o srrarrrs de reei';`rare srrares apregoado pelas proprias na-ções. Tambem foram precipitados ao concluir que, se programassociais de tipo padrão tinham sido introduzidos, o tr-'erf/'rare sr.-:arehavia nascido.

A segunda abordagem conceitual deriva da distinçãoclássica de Richard Titmuss (1958) entre os reef/'rare srere residuaise institucionais. No primeiro caso, o Estado so assume a responsa-bilidade quando a família ou o mercado são insuficientes; procu-ra limitar sua prática a grupos sociais marginais e merecedores. Osegundo modelo destina-se a toda a população, e universalista, epersonifica um compromisso institucionalizado com o bem-estarsocial. Em princípio, procura estender os benefícios sociais atodas as áreas de distribuição vital para o bem-estar societário.

A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade denovas perspectivas na pesquisa comparativa do werfiare share.-(Myles, 1984a; Korpi, 1980; Esping-Andersen e Korpi, 1984; 1986;Esping-Andersen, 1985b; 1987b). É uma abordagem que força ospesquisadores a saírem da caixa preta dos gastos para o conteúdodos reerƒare srzare: programas direcionados versus programasuniversalistas, as condições de elegibilidade, o tipo de benefíciose serviços e, talvez o mais importante, em que medida o nível deemprego e a vida profissional fazem parte da ampliação dosdireitos do cidadão. A mudança para tipologias do atrefjiare srraretorna dificil a defesa de simples classificações lineares do aaerƒere

As Tess zcotaosttxs rotrrtcss no tvst.rArtz srrrrr: 101

srrrre. Conceitualmente, estamos comparando tipos de Estadosradicalmente diferentes.

A terceira abordagem consiste em selecionar teorica-mente os criterios com os quais julgar os tipos de reerffare srrare. Is-to pode ser feito comparando-se estes últimos com um modeloabstrato e então avaliar programas ou werƒare srrare como um todo(Day, 19?8; Mvles, 1984a). Mas isto e a-historico e não apreendenecessariamente os ideais ou intenções que os agentes historicostentaram realizar com as lutas pelo weiƒiare srrare. Se o nosso obje-tivo e testar teorias causais que envolvem agentes, devemos come-çar com as demandas promovidas realmente pelos atores queconsideramos críticos na historia do desenvolvimento do aeeij/'rareshare. É dificil imaginar que alguem fosse lutar por gastos per se.

t.uvtA ar.coNcarrUAçAo oo rmzraae sara rs

Poucos discordariam da proposição de T. Ii. Marshall(1950) de que a cidadania social constitui a ideia fundamental deum wezfiare srrare. Mas o conceito precisa ser bem especificado.Antes de tudo, deve envolver a garantia de direitos sociais. Quan-do os direitos sociais adquirem o srerrrs legal e prático de direitosde propriedade, quando são invioláveis, e quando são assegura-dos com base na cidadania em vez de terem base no desempe-nho, implicam uma “desmercadorização“ do srrartts dos indiví-duos tvis-rã-rris o mercado. Mas o conceito de cidadania socialtambém envolve estratificação social: o srrarrrs de cidadão vaicompetir com a posição de classe das pessoas, e pode mesmosubstitui-lo.

O reef/'rare srrare não pode ser compreendido apenas emtermos de direitos e garantias. Tambem precisamos considerar deque forma as atividades estatais se entrelaçam com o papel domercado e da família em termos de provisão social. Estes são ostres princípios mais importantes que precisam, ser elaboradosantes de qualquer especificação teorica do aeefiâare srrare.

102 rrr.-1 Nova Na za - sarsstnao st

DIREITOS E “DESMEiiCADOlilZAÇ.AO"

Nas sociedades pre-capitalistas, poucos trabalhadoreseram propriamente mercadoria no sentido de que sua sobrevi-vencia dependia da venda de sua força de trabalho. Quando osmercados se tornaram universais e hegemõnicos e que o bem-estar dos indivíduos passou a depender inteiramente de relaçõesmonetárias. Despojar a sociedade das camadas institucionais quegarantiam a reprodução social fora do contrato de trabalhosignificou a mercadorização das pessoas. A introdução dos direi-tos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento dosrerrrs de pura mercadoria. A desmercadorização ocorre quando aprestação de um serviço e vista como uma questão de direito ouquando uma pessoa pode manter-se sem depender do mercado.

A mera presença da previdencia ou da assistencia socialnão gera necessariamente uma desmercadorização significativa senão emanciparem substancialmente os indivíduos da depen-dencia do mercado. A assistencia aos pobres pode oferecer umarede de segurança de última' instãncia. Mas quando os benefíciossão poucos e associados a estigma social, o sistema de ajuda forçatodos, a não ser os mais desesperados, a participarem do mer-cado. Era exatamente esta a intenção das leis de assistencia aospobres do seculo RIR na maioria dos países. Da mesma forma, osprimeiros programas de previdencia social foram deliberada-mente planejados para maximizar a atuação no mercado detrabalho (Ogus, 19`?9).

Não há dúvida de que a desmercadorização tem sidouma questão altamente controvertida no desenvolvimento doteel_fare srrare. Para os trabalhadores, sempre foi uma prioridade.Quando eles dependem inteiramente do mercado, e dificil mobi-lizá-los para uma ação de solidariedade. Como recursos dos tra-balhadores espelham desigualdades do mercado, surgem divisõesentre os que estão dentro e os que estão fora deste, dificultando aconstituição de movimentos reivindicatorios. A desmercadoriza-ção fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta doempregador. E exatamente por esta razão que os empregadoressempre se opuseram ã desmercadorização.

Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se demaneiras diferentes nos reefƒiare store contemporãneos. Naquelesem que há a predominãncia da assistencia social, os direitos nãosão tão ligados ao desempenho no trabalho e sim ã comprova-

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As Titãs scotaotutss rot.íTtcAs oo vrs1.rAR1=: starts 105

ção da necessidade. Atestados de Pobreza e de forma típica, be-neficios reduzidos servem, porem, para limitar o efeito de des-mercadorização. Desse modo, em países onde este modelo pre-domina (principalmente os países anglo-saxões), sua aplicaçãoresulta na verdade no fortalecimento do mercado, uma vez quetodos, menos os que fracassaram no mercado, serão encorajadosa servir-se dos benefícios do setor privado.

Um segundo modelo adota a previdencia social estatal ecompulsoria com direitos bastante amplos. Mas este modelotambém pode não assegurar automaticamente uma desmercado-rização substancial, pois depende muito da forma de elegibi-lidade e das leis que regem os beneficios. A Alemanha foi pionei-ra no campo da previdencia social mas, em relação a maior partedeste seculo, não podemos dizer que seus programas sociais ge-raram muita desmercadorização. Os benefícios dependem quaseinteiramente de contribuições e, assim, de trabalho e emprego.Em outras palavras, não e a mera presença de um direito social,mas as regras e pre-condições correspondentes, que dita a exten-são em que os programas de bem-estar social oferecem alterna-tivas genuínas ã dependencia em relação ao mercado.

O terceiro modelo dominante de reeiffiare, o modeloBeveridge de beneficio aos -cidadãos, pode, ã primeira vista,parecer o mais “desmercadorizante“. Oferece benefícios básicose iguais para todos, independente de ganhos, contribuições ouatuação anteriores no mercado. Pode ser realmente um sistemamais solidário, mas não necessariamente desmercadorizante, poisso raramente esses esquemas conseguem oferecer beneficios detal qualidade que crie uma verdadeira opção ao trabalho.

Os reeffare srrares desmercadorizantes são muito recentes.Uma definição mínima deve envolver a liberdade dos cidadãos, esem perda potencial de trabalito, rendimentos ou benefíciossociais, de parar de trabalhar quando acham necessário. Tendoem mente esta definição, poderíamos requerer de um seguro-doença que garanta aos indivíduos os beneficios correspondentesaos ganhos normais, e o direito de ausentar-se, com uma compro-vação mínima de impedimento medico, durante o tempo que oindivíduo considerar necessário. Essas condições, vale a penanotar, são em geral desfrutadas por professores universitários, fun-cionários públicos e reoire-coffars de alto escalão. Exigências se-melhantes poderiam ser feitas em relação a pensões ou aposenta-

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dorias, licença-maternidade, licença para cuidar dos filhos,licença-educacional e seguro-desemprego.

Algumas rações aproximarant-se deste nível de desmer-cadorização, mas so recentemente e, em muitos casos, com exoe-ções significativas. Em quase todas as nações, os beneficios chega-ram quase a se igualar aos salários normais no final dos anos 60 ecomeço dos anos ?0 deste seculo. Mas em alguns países, o ates-tado médico imediato em caso de doença ainda e exigido, porexemplo; em outros, o direito a tais beneficios depende de longosperíodos de espera, que podem chegar a mais de quinze dias; eem outros ainda, a duração desses benefícios e muito pequena. Ostrreffrare srrare escandinavos tendem a ser os mais desmerca-dorizantes; os anglo-saxões, os menos.

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O IVELFARE S`1"zl TE ENQUAN'f`O SISTEMA DEEs*i'aA*rtt=tcAÇ.ão

' A despeito da enfase que lhe dão tanto a economia polí-tica clássica quanto o trabalho pioneiro de T. H. Marshall, orelacionamento entre cidadania e classe social foi negligenciadotanto teorica quanto empiricamente. Falando em termos gerais, aquestão foi deixada de lado (supondo-se tacitamente que o tee!-frrrt:-' srrare cria uma sociedade .nais igualitária) ou foi abordadaes.ritamente em termos de distribuição de renda ou então parasaber se a educação promove a ascensão social. Uma questãomais básica consiste em saber que tipo de sistema de estrati-ficação e promovido pela política social. O reeijfrare sr.-are não eapenas um mecanismo que intervem - e talvez corrija - aestrutura de desigualdade; e, em si mesmo, um sistema de estrati-ficação. E uma força ativa no ordenamento das relações sociais.

` Tanto em termos comparativos quanto historicos o fácilidentificar sistemas alternativos de estratificação inscrustados nosrrreifƒere srrares. A tradição de ajuda aos pobres e a assistenciasocial a pessoas comprovadamente necessitadas, derivação con-temporãnea da primeira, foi visivelmente planejada com oproposito de estratificação. Ao punir e estigmatizar seus bene-ficiários, promove dualismos sociais e por isso e um alvo i1.;po.:-tante de ataques por parte de movimentos de trabalhadores.

As Tai-ts Ecorrotvttas rotrrtcxs no tvtttrxttz sTATz 105

O modelo de seguridade social promovido por refor-mistas conservadores como Bismack e von Taffe tambem foi ex-plicitamente uma forma de politica de classe. Na verdade, procu-rava conseguir dois resultados simultãneos em termos de estrati-ficação. O primeiro era consolidar as divisões entre os assala-riados aplicando programas distintos para grupos diferentes emtermos de classe e sr.:arr.rs, cada qual com um conjunto bemparticular de direitos e privilegios, que se destinava a acentuar aposição apropriada a cada indivíduo na vida. O segundo objetivoera vincular as lealdades do indivíduo diretamente ã monarquiaou ã autoridade central do Estado. Esta era a motivação de Bis-marclr ao promover uma suplementação estatal direta ãs pensõesou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal foitentado principalmente em nações como a Alemanha, a Austria, aItália e a França e resultou muitas vezes num labirinto de fundosprevidenciários de srrarrrs diferenciados.

De especial importãncia nesta tradição corporativistafoi a instituição de benefícios previdenciários particularmenteprivilegiados para o funcionalismo público (Berarrrrera). Este foi,em parte, um meio de recompensar a lealdade ao Estado e, emparte, uma forma de demarcar o srrarrrs social singularmente eleva-do deste grupo. O modelo corporativista com diferenciação desrrartrs deriva principalmente da tradição das antigas corporações.Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam nesta tradi-ção uma forma de combater os crescentes movimentos detrabalhadores.

Estes movimentos foram tão hostis ao modelo corpora-tivista quanto ã ajuda aos pobres - em ambos os casos por razõesobvias. Mas as primeiras alternativas adotadas por trabalhadoresnão eram menos problemáticas do ponto de vista da unificaçãodos trabalhadores numa única classe solidária. Quase invariavel-mente, o modelo adotado em primeiro lugar foi o de sociedadesauto-organizadas de ajuda mútua ou algo equivalente - projetosde ajuda mútua ou bem-estar comum defendidos por sindicatosou partidos. Isto não e de surpreender. Os trabalhadores evidente-mente desconliavam de reformas promovidas por um Estadohostil, e viam suas proprias organizações não so como bases paraa mobilização da classe, mas tambem como embriões de ummundo alternativo de solidariedade e justiça, um microcosmo doparaíso socialista futuro. Apesar disso, estas sociedades micro-socialistas tornaram-se muitas vezes guetos de classe que mais

106 .tra-1 rrovx tvs z-i - strrtttaaao st

dividiam que uniam os trabalhadores. A participação restringia-sede forma bem típica ãs camadas mais fortes de classe trabalha-dora, e as mais fracas -› que mais precisavam de proteção - eramexcluídas a maior parte das vezes. Em síntese, o modelo desociedade fraternal fmstrou o objetivo de mobilização da classetrabalhadora.

O “gueto socialista" foi um obstáculo adicional quandoos partidos socialistas se encontraram formando governos etendo de legislar as reformas sociais pelas quais lutaram durantetanto tempo. Por razões políticas de construção da coalizão esolidariedade mais ampla, seu modelo de bem-estar social tevede ser refundido como bem-estar para "o povo”. Daí os socia-listas passaram a adotar o princípio do universalismo; tomadodos liberais, seu programa segue a linha do beneficio uniformedemocrático, com rendimentos gerais financiados segundo omodelo Beveridge. _

Como alternativa ã assistencia aos comprovadamentepobres e ã seguridade social corporativista, o sistema universalistapromove a igualdade de srrartrs. Todos os cidadãos são dotados dedireitos semelhantes, independente da classe ou da posição nomercado. Neste sentido, o sistema pretende cultivar a solidarie-dade entre as classes, uma solidariedade da nação. Mas a solida-riedade do universalismo do beneficio uniforme pressupõe umaestrutura de classe historicamente peculiar, onde a vasta maioriada população e constituída de "pessoas humildes" para quem umbenefício modesto, embora igualitário, pode ser consideradoadequado. Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quandoaumenta a prosperidade da classe trabalhadora e surgem novasclasses medias, o universalismo do beneficio uniforme promoveo dualismo inadvertidamente, pois os que estão melhor de vidavoltam-se para o seguro particular e para a negociação de bene-fícios extras para suplementar a modesta igualdade que julgam seros padrões habituais de bem-estar. Onde este processo se desen-volve (como no Canadá ou na Grã-Bretanha), o resultado e que oespírito maravilhosamente igualitário do universalismo se trans-forma num dualismo semelhante ao do estado de assistencia so-cial: os pobres contam com o Estado e os outros com o mercado.

Não foi so o modelo universalista que teve de enfrentaro dilema das mudanças na estrutura de classe; na verdade, todosos modelos historicos do teerjfrare srrare depararam-se com estaquestão. Mas a resposta ã prosperidade e ao crescimento da

As 'raíss scortosttAs ro1.í'r1cAs oo srst.rAttr: s'rATs 10?

classe media variou, assim como o resultado em termos de estra-tificação. A tradição do seguro corporativista estava, de certo mo-do, melhor equipada para administrar expectativas novas emaiores em relação ao bem-estar, pois o sistema existente dispu-nha de facilidades tecnicas para distribuir beneficios mais ade-quados. A reforma das aposentadorias feita em 1957 por Ade-nauer na Alemanha foi pioneira neste sentido. Seu objetivo con-fesso era restaurar diferenças de srrartrs diluídas por causa daincapacidade do antigo sistema de previdencia de proporcionarbeneficios correspondentes às expectativas. Isto foi feito passan-do-se simplesmente dos beneficios classificados de acordo comas contribuições para beneficios classificados segundo os ganhos,sem alterar a estrutura de distinção de sriarrrs.

Em nações com um sistema de assistencia social ou comum sistema universalista do tipo de Beveridge, a opção foi entre omercado e o Estado, no sentido de proporcionar adequação esatisfazer as aspirações da classe media. Dois modelos alternati-vos surgiram desta escolha política. O modelo típico da Grã-Bretanha e da maior parte do mundo anglo-saxão e o de preser-var no Estado um universalismo essencialmente modesto e deixarque o mercado reine sobre as crescentes camadas sociais quedemandam benefícios previdenciários maiores. Devido ao poderpolítico destes grupos, o dualismo que surge daí não existe apenasentre Estado e mercado, mas tambem entre as formas de trans-ferencia do teeiflfrare srrtre: nestes países, um dos componentes dogasto público com maior índice de crescimento e o subsídio paraos chamados planos previdenciários “privados". E o efeito polí-tico típico e- a erosão do apoio da classe media para o que e cadavez menos um sistema de transferencia universalista provida pelosetor público.

Outra alternativa tem sido buscar uma síntese entreuniversalismo e adequação fora do mercado. Este caminho foitomado nos países onde, por mandato ou legislação, o Estado in-corpora as novas classes médias num segundo e luxuoso esquemade previdencia relacionada com os ganhos - que pode estender-se a todos - alem da previdencia mínima igualitária. Exemplosnotáveis são a Suecia e a Noruega. Ao garantir beneficios corres-pondentes ãs expectativas, esta solução reintroduz desigualdadesnos benefícios, mas bloqueia o mercado de modo efetivo. (Ion-segue assim preservar o universalismo e, alem disso, mantem ograu de consenso político necessário para conservar o apoio am-

108 LUA rvov.-1 tas za - szrtstvtetto 91

plo e solidário aos impostos elevados que este modelo de reerffrrresrrrre requer.

REGIMES DE l»'t?'f1'LffHRo` STA YES

A medida em que examinamos as variações internacio-nais dos direitos sociais e de estratificação do teeifare srrare, en-contramos combinações qualitativamente diferentes entre Estado,mercado e família. As variações que descobrimos não estão, por-tanto, linearmente distribuídas, mas agrupam-se segundo os tiposde regime.

Em um dos grupos temos o weáfere srrare "liberal", emque predominam a assistencia aos comprovadamente pobres, re-duzidas transferencias universais ou planos modestos de previ-dencia social. Os benefícios atingem principalmente uma clien-tela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou depen-dentes do Estado. Neste modelo, o progresso da reforma socialfoi severamente limitado pelas normas tradicionais e liberais daetica do trabalho: aqui os limites do bem-estar social equiparam-se ã propensão marginal ã opção pelos benefícios sociais emlugar do trabalho. As regras para a habilitação aos benefícios sãoportanto estritas e muitas vezes associadas ao estigma; os bene-fícios são tipicamente modestos. O Estado, por sua vez, encorajao mercado, tanto passiva - ao garantir apenas o mínimo - quantoativamente - ao subsidiar esquemas privados de previdencia.

A conseqüencia e que esse tipo de regime minimiza osefeitos da desmercadorização, contem efetivamente o domíniodos direitos sociais e edifica uma ordem de estratificação que euma mistura de igualdade relativa da pobreza entre os beneficiá-rios do Estado, serviços diferenciados pelo mercado entre asmaiorias e um dualismo político de classe entre ambas as cama-das sociais. Os exemplos arquetípicos deste modelo são os Esta-dos Unidos, o Canadá e a Austrália.

Um segundo tipo de regime agrupa nações como a Aus-tria, .a França, a Alemanha e a Itália. Aqui o legado historico docorporativismo estatal foi ampliado para atender a nova estruturade classe “pos-industrial”. Nestes teezjƒare sriares conservadores efortemente “corporativistas“, a obsessão liberal com a mercado-rização e a eficiencia do mercado nunca foi marcante e, por isso,

"11AS TRES IÉGONOMIAS POI.ÍTIf,ÉAS DO Wlil.FARE STATE 1Ú9

a concessão de direitos sociais não chegou a ser uma questãoseriamente controvertida. O que predominava era a preservaçãodas diferenças de srrarats; os direitos, portanto, estavam ligados ãclasse e ao srrartas. Este corporativismo estava por baixo de umedifício estatal inteiramente pronto a substituir o mercado en-quanto provedor de benefícios sociais; por isso a previdenciaprivada e os benefícios ocupacionais extras desempenham real-mente um papel secundário. De outra parte, a enfase estatal namanutenção das diferenças de srerrrs significa que seu impacto emtermos de redistribuição e desprezível.

Mas os regimes corporativistas tambem são moldadosde forma típica pela Igreja e por isso muito comprometidos coma preservação da família tradicional. A previdencia social excluitipicamente as esposas que não trabalham fora, e os benefíciosdestinados ã família encorajam a maternidade. Creches e outrosserviços semelhantes prestados ã família são claramente subde-senvolvidos; o princípio de “subsidiaridade“ serve para enfatizarque o Estado so interfere quando a capacidade da família serviros seus membros se exaure. f

O terceiro e evidentemente o menor grupo de paísescom o mesmo regime compõe-se de nações onde os princípiosde universalismo e desmercadorização dos direitos sociais esten-deram-se tambem ãs novas classes medias. Podemos cltamá-lo deregime “social-democrata" pois, nestas nações, a social-democra-cia foi claramente a força dominante por trás da reforma social.Em vez de tolerar um dualismo entre listado e mercado, entre aclasse trabalhadora e a classe media, os social-democratas busca-ram um weçffere srrare que promovesse a igualdade com os melho-res padrões de qualidade, e não uma igualdade das necessidadesmínimas, como se procurou realizar em toda a parte. Isso intpli-cava, em primeiro lugar, que os serviços e benefícios fossemelevados a niveis compatíveis ate mesmo com o gasto mais re-finado das novas classes medias; e, em segundo lugar, que a igual-dade fosse concedida garantindo-se aos trabalhadores plena par-ticipação na qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos.

Esta formula traduz-se numa mistura de programas alta-mente desmercadorizantes e universalistas que, mesmo assim,correspondem a expectativas diferenciadas. Desse modo, os tra-balhadores braçais chegam a desfrutar de direitos identicos aodos empregados rrriJ1're-cofirar assalariados ou dos funcionáriospúblicos; todas as camadas são incorporadas a um sistema univer-

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sal de seguros, mas mesmo assim os benefícios são graduados deacordo com os ganhos habituais. Este modelo exclui o mercadoe, em conseqüéncia, constroi uma solidariedade essencialmenteuniversal em favor do reeyiare srrare. Todos se beneficiam; todossão dependentes; e supostamente todos se sentirão obrigados apagar.

_ A política de emancipação do regime social-democratadirige-se tanto ao mercado quanto ã família tradicional. Ao con-trário do modelo corporativista-subsidiador, o princípio aqui nãoe esperar até que a capacidade de ajuda da família se exaura, massim de socializar antecipadamente os custos da família. O idealnão é maximizar a dependencia da família, mas capacitar aindependencia individual. Neste sentido, o modelo e uma fusãopeculiar de liberalismo e socialismo. O resultado e um reegfere srra-re que garante transferências diretamente aos filhos e assume res-ponsabilidade direta pelo cuidado com as crianças, os velhos eos desvalidos. Por conseguinte, assume uma pesada carga de ser-viço social, não so para atender as necessidades familiares, mastambem para permitir às mulheres escolherem o trabalho em vezdas prendas domésticas.

Talvez a característica mais notável do regime social-dcmocrata seja a fusão entre serviço social e trabalho. Está aomesmo tempo genuinamente comprometido com a garantia dopleno emprego e inteiramente dependente de sua concretização.Por um lado, o direito ao trabalho tem o mesmo srrarrzrs que o di-reito de proteção a renda. De outra parte, os enormes custos demanutenção de um sistema de bem-estar solidário, universalista edesmercadorizante indicam que é preciso minimizar os proble-mas sociais e maximizar os rendimentos. A melhor forma de con-seguir isso e, obviamente, com o maior número possível de pes-soas trabalhando e com o mínimo possível vivendo de transfe-rencias sociais.

Nenhum dos outros dois tipos de regime adotam o ple-no emprego corno parte integral de sua prática de bem-estar so-cial. Segundo a tradição conservadora, as mulheres são desenco-rajadas em relação ao trabalho, e claro; de acordo com o idealliberal, as questões de género importam menos que o carátersagrado do mercado.

Os seerƒare soares formam um grupo, mas precisamosreconhecer que não existe um único caso puro. Os paísesescandinavos podem ser predominantemente social-democratas,

As.'rr:r‹:s r:cotsotr1tAs rot.í'r1cAs no vrztrxttz s'rA'rs` 111

mas não estão isentos de elementos liberais cruciais. Os regimesliberais também não são tipos puros. O sistema de previdenciasocial norte-americano e redistributivo, compulsorio e longe deser atuarial. Ao menos em sua primeira formulação, o Nere Deerera tão social-democrata quanto a social-democracia contempo-ránea` da Escandinávia. '

E os regimes europeus conservadores incorporaram tan-to impulsos liberais quanto social-democratas. Com o passar dasdécadas, tornaram-se menos corporativistas e menos autoritários.

Apesar da falta de pureza, se nossos criterios essenciaispara definir os weifiare srrares tem a ver com a qualidade dos direi-tos sociais, com a estratificação social e com o relacionamentoentre Estado, mercado e família, então obviamente o mundocompõe-se _de aglomerados distintos de regimes. Comparar osweifz-are sreres na base do mais ou menos`ou, na verdade, demelhor ou pior, levará a resultados muito equivocados. _

AS CAUSAS DOS REGIMES DE l1?l:'LFr-IHE STATE'

Se os weiffare shares se agrupam em tres tipos distintos deregime, estamos frente ã tarefa muito mais complexa de identifi-car as causas das diferenças entre eles. Que poder atribuir a in-dustrialização, ao crescimento economico, ao capitalismo ou aopoder político dos trabalhadores ao considerar os tipos de regi-me? Uma primeira resposta superficial seria: muito pouco. As na-ções que estudamos são todas mais ou menos parecidas com re-lação a quase todas as variáveis, exceto a da mobilização daclasse trabalhadora. E encontramos partidos e movimentos detrabalhadores muito poderosos em cada um dos tres agrupa-mentos.

Uma teoria do desenvolvimento do seezjfare srrare deveobviamente reconsiderar suas hipoteses causais se quiser explicaros agrupamentos. A esperança de encontrar uma única e pode-rosa força causal deve ser abandonada: a tarefa e identificarefeitos de interação notáveis. Com base nos argumentos prece-dentes, tres fatores em particular seriam importantes: a naturezada mobilização de classe (principalmente da classe trabalhado-ra); as estruturas de coalização política de classe; e o legadohistorico da institucionalização do regime.

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Como já notamos, não há absolutamente nenhuma ra-zão que nos leve a acreditar que os trabalhadores venham a forjarautomática e naturalmente uma identidade de classe socialista; etambém não e plausível esperar que sua mobilização se pareçaparticularmente com a sueca. A verdadeira formação historicadas coletividades da classe trabalhadora varia, assim como seusobjetivos, ideologia e capacidades politicas. Existem diferençasfundamentais tanto no desenvolvimento do sindicalismo quantodos partidos politicos. Os sindicatos podem organizar-se porcategorias ou em função de objetivos mais universais, podem serreligiosos ou leigos; e podem ser ideologicos ou dedicados aosindicalismo integrado ao sistema. Quaisquer que sejam, afetamdecisivamente a articulação das demandas políticas, da coesão declasse e do alcance da ação dos partidos dos trabalhadores. Eclaro que uma tese de mobilização da classe trabalhadora tem deprestar atenção ã estmtura sindical.

A estrutura do sindicalismo pode ou não se refletir naformação de um partido dos trabalhadores. Mas em que condi-ções poderíamos esperar certos resultados em termos de bem-estar social provenientes de configurações partidárias específicas?Muitos fatores conspiram para tornar praticamente impossívelsupor que qualquer partido trabalhista ou de esquerda cheguealgum dia, sozinho, a estruturar um reeifore store.

Deixando de lado as divisões religiosas e outras, somen-te em circunstãncias historicas extraordinárias e que um partidotrabalhista sozinho disporia de uma maioria parlamentar portempo suficiente para impor sua vontade. Já notamos que a classetrabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma maioriaeleitoral. Conclui-se daí que uma teoria da mobilização de classedeve ir além dos grandes partidos de esquerda.

É um fato historico que a constmção do r.eei§fore storedependeu da edificação de coalizões políticas. A estrutura dascoalizões de classe é muito mais decisiva que as fontes de poderde qualquer classe tomada isoladamente.

O surgimento de coalizões alternativas de classe e, emparte, determinado pela formação da classe. Nas primeiras fasesda industrialização, as classes rurais em geral constituíam isola-damente o maior grupo do eleitorado. Se os social-democratasqueriam maiorias políticas, era aí que tinham de buscar aliados.Um dos muitos paradoxos da historias e que as classes nrrais fo-ram decisivas para o futuro do socialismo. Onde a economia era

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dominada por familias de pequenos proprietários com elevadocoeficiente de capital, o potencial para se faeer uma aliança eramaior do que nas economias dependentes de grandes aglome-rados de trabalho barato. E onde os proprietários de terra erampoliticamente articulados e bem organizados (como na Escan-dinávia), a capacidade de negociar acordos politicos era muitis-simo superior.

O papel dos proprietários de terra na formaçáo das coa-liaoes e, por conseguinte, no desenvolvimento de um wezfare state,e claro. Nos paises nordicos, verificaram-se as condiçoes necessá-rias para uma ampla aliança verde-vermelho em prol de um wel-fere s.-este corn pleno emprego em troca de subsídios aos preçosagrícolas. Isto vale para a Noruega e a Suecia em particular, ondea agricultura era extremamente precária e dependente do auxílioestatal. Nos Estados Unidos, o New Deal' baseou-se numa coaliaáosemelhante (forjada pelo Partido DemocrataÍi, mas com a impor-tante diferença de que o Sul, com uso intensivo de máo-de-obra,bloqueou um sistema de previdencia social realmente universa-lista e se opos a outros proietos de bem-estar social. A economiarural da Europa continental era, ao contrário, muito hostil a coa-lizões verde-vermelho. Muitas vezes, como na Alemanha e na Itá~lia, grande parte da agricultura era intensiva em mão~de-obra e,por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos comoameaça. .Alem do mais, as forças conservadoras do continenteconseguiram incorporar os proprietários de terra em alianças"reacionárias", ajudando a consolidar o isolamento politico dostrabalhadores.

A dominaçáo politica foi - ate depois da Segunda Guer-ra Mundial - em grande parte uma questão de politica das classesrurais. A edificação de welffere states neste periodo foi, portanto,ditada pelo tipo de força que conseguir atrair os proprietários deterra. A inexistência de uma aliança verde-vermelho não significanecessariamente a impossibilidade de reformas no ámbito dobem-estar social. Teve implicações, em ve:-: disso, para determinara forca politica que pode dominar essas reformas. A Grá-Bre~tanha É uma eaceçáo a essa regra geral, porque a importánciapolitica das classes rurais decaiu antes da virada do seculo. Dessaforma, a logica da coaliaáo británica deparou-se cedo com odilema enfrentando mais tarde pela maioria das naçoes, qual seja,o fato de a camada ascendente dos white-coiler constituir o pontovital das maiorias politicas. A consolidaçáo dos weaƒere shares

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depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender fundamen-talmente de alianças politicas com as novas classes medias. Quan-to ã social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas daclasse trabalhadora e dos white-collar sem sacrificar o compro-misso de solidariedade.

Como as novas classes médias desfrutaram - em termoshistóricos - de uma posição relativamente privilegiada no merca-do, também tiveram bastante sucesso no sentido de satisfazer suasdemandas previdenciárias fora do Estado e, quando funcionáriospúblicos, de conseguir uma previdencia social privilegiada. Asegurança no emprego e tradicionalmente de tal ordem que opleno emprego tem sido uma preocupação secundária. Por fim,qualquer programa de equiparação drástica de renda provavel-mente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classemedia. Tendo em mente estes elementos, poderíamos concluirque o surgimento das novas classes médias abortaria o projetosocial-democrata e fortaleceria a fórmula liberal do weyfere state.

As tendencias políticas das novas classes medias temrealmente sido decisivas para a consolidação do weyiare state. Opapel desse grupo na modelagem dos três regimes de welfiarestate que descrevemos acima é claro. O modelo escandinavo ba-seou-se quase inteiramente na capacidade da social-democraciade incorpora-las num novo tipo de wefƒare state: o que proporcio-na benefícios correspondentes aos gostos e expectativas das clas-ses medias, mas ainda assim preserva o universalismo de direitos.Na verdade, ao expandir os serviços sociais e o emprego público,o weãfare state participou de forma direta na constituição de umaclasse media instrumentalmente dedicada ã social-democracia.

As nações anglo-saxônicas, ao contrário, preservaram omodelo residual de wefflare state exatamente porque as novas clas-ses medias não trocaram o mercado pelo Estado. Em termos declasse, a conseqüência ë o dualismo. O wezfare state atende essen-cialmente a classe trabalhadora e os pobres. A previdencia pri-vada e os benefícios ocupacionais adicionais atendem as classesmedias. Dada a importáncia eleitoral destas últimas, e lógico quehouve resistencia a maiores extensões das atividades do weäfefestate. _ _

O terceiro regime, o da Europa Continental, também foimarcado pelas novas classes medias, mas de forma diferente. Acausa e histerica. Desenvolvidos por forças politicas conservado-ras, esses regimes institucionalizaram a lealdade da classe media ã

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preservação tanto de programas de previdencia social segregadosocupacionalmente quanto, em última instãncia, das forças polí-ticas que os geraram. A grande reforma das aposentadorias deAdenauer em 195? foi confessamente planejada para ressuscitaras lealdades da classe media.

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Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simplesda mobilização de classe no desenvolvimento do teetffare states.Foi motivada pela necessidade analítica de passar de uma abor-dagem linear para uma abordagem interativa tanto com relaçãoaos atetffafe states quanto a suas causas. Se quisermos estudar oswelƒare states temos de começar com um conjunto de criteriosque definam seu papel na sociedade. Este papel não e certamentegastar ou tributar; nem e necessariamente o de criar igualdade.Apresentamos uma estrutura para comparar ateffare states queleva em consideração os princípios pelos quais os agentes histe-ricos uniram-se e lutaram voluntariamente. Quando focalizamosos princípios incrustados nos wetƒare states, descobrimosagrupamentos. distintos de regimes, não meras variações de"mais" ou “menos” em torno de um denominador comum.

As forças historicas por trás das-diferenças de regimesão interativas. Envolvem, em primeiro lugar, o modelo de forma-ção política da classe trabalhadora e, em segundo, a edificação decoalizões políticas durante a transição de uma economia ruralpara uma sociedade de classe media. A questão da edificação dascoalizões políticas e decisiva. Em terceiro lugar, as reformas ante-riores contribuíram decisivamente para a institucionalização daspreferencias de classe e do comportamento politico. Nos regimescorporativistas, a previdencia social que promovia distinçõeshierárquicas de statas cimentou a lealdade da classe media a umtipo peculiar de estado de suetfare state. Nos regimes liberais, asclasses medias casaram-se institucionalmente com o mercado. E,na Escandinávia, os exitos da social-democracia durante asdecadas anteriores ligaram-se estreitamente ã instituição de umwetjfare state de classe media que beneficia tanto sua clientelatradicional na classe trabalhadora quanto a nova camada doswhite-cottar. Os social-democratas escandinavos conseguiram

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realizar esse feito em parte porque o mercado previdenciárioprivado era relativamente pouco desenvolvido e, em parte, por-que foram capazes de edificar um tttetƒare state com traços de luxosuficiente para satisfazer as necessidades de um público mais dife-renciado. Isto tambem explica o custo extraordinariamente ele-vado dos wetfare states da Escandinávia.

Mas uma teoria que pretende explicar o crescimento dowetfare state também deve ser capaz de entender sua redução oudeclínio. Em geral acredita-se que reações violentas ao teelffarestate e revoltas anti-taxação são detonadas quando os gastos so-ciais tornam-se grandes demais. Paradoxalmente, o oposto e quee verdade. Os sentimentos contrários ao tuetfare state durante a úl-tima decada em geral foram mais fracos quando as despesasforam as maiores, e vice-versa. Por que?

Os perigos de reações violentas contra o wetfare statenão dependem dos gastos, mas do caráter de classe dos tsetfarestates. Aqueles de classe media, sejam eles social-democratas (co-mo na Escandinávia) ou corporativistas (como na Alemanha),forjam lealdades por parte da classe media. Os wetfare states resi-duais, liberais, como os Estados Unidos, Canadá e, cada vez mais,a Grã-Bretanha, dependem da lealdade de uma camada socialnumericamente pequena e muitas vezes politicamente residual.Neste sentido, as coalizões de classe em que se baseiam os tres ti-pos de regime do wetfare state não explicam apenas a sua evo-lução passada, mas também suas perspectivas futuras.

GÚST.-*L E5l`-'ING-ANDER5El'~l e professor do Departamento deCiencias Políticas e Sociais do Instituto Universitário Europeu deFlorença.