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FORCORDI S.A. JULIO 2013
ASOCIACIÓN DE LABORATORIOS FARMACÉUTICOS ECUATORIANOS
ANÁLISIS DE ASPECTOS CRÍTICOS PARA EL SECTOR FARMACÉUTICO ECUATORIANO EN LA NEGOCIACIÓN DEL TRATADO COMERCIAL CON LA UNIÓN EUROPEA. Impacto de la pérdida de preferencias al componente nacional en compras públicas
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CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 2
2. FOMENTO DE PRODUCCÓN FARMACÉUTICA NACIONAL MEDIANTE COMPRAS PÚLICAS: PRINCIPALES CIFRAS PARA
LA INDUSTRIA .................................................................................................................................... 3
2.1. DINÁMICA DE LA PRODUCCIÓN .............................................................................................. 3
2.2. INVERSIONES ..................................................................................................................... 4
2.3. EMPLEO GENERADO............................................................................................................ 4
2.4. APORTACIÓN FISCAL ........................................................................................................... 5
2.5. APORTE A LA SALUD PÚBLICA ................................................................................................ 5
3. PERSPECTIVAS DEL TRATAMIENTO DE COMPRAS PÚBLICAS EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES CON LA
UNIÓN EUROPEA ............................................................................................................................... 6
3.1. MARCO NORMATIVO PARA LAS COMPRAS PÚBLICAS DE MEDICAMENTOS EN EL ECUADOR .................. 6
3.1.1. LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA .................................... 6
3.1.2. TRATO PREFERENCIAL A PROVEEDORES NACIONALES .......................................................... 7
3.1.3. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL DEL DESARROLLO ENDÓGENO Y LA SALUD ............................... 8
3.2. COMPRAS PÚBLICAS COMO HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO ................................................ 10
3.3.2. LA INCLUSIÓN DE LAS COMPRAS PÚBLICAS EN LOS ACUERDOS DE COMERCIO .......................... 12
3.3.3. ANÁLISIS DE LOS ACUERDOS FIRMADOS ENTRE LA UE Y DIVERSOS PAÍSES DEL MUNDO ............. 15
4. ANÁLISIS DEL IMPACTO EN LA INDUSTRIA NACIONAL DE LA PÉRDIDA DE PREFERENCIAS EN COMPRAS PÚBLICAS17
4.1. IMPACTO EN LA PRODUCCIÓN ............................................................................................. 17
4.2. IMPACTO EN EL EMPLEO .................................................................................................... 17
4.3. IMPACTO EN LA DISPONIBILIDAD DE MEDICAMENTOS ............................................................... 18
4.4. IMPACTO EN LA BALANZA COMERCIAL .................................................................................. 18
5. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 19
POSICIÓN DE LA INDUSTRIA ............................................................................................................ 20
APÉNDICE: ANÁLISIS DEL ACUERDO FIRMADO CON COLOMBIA Y PERÚ ........................................................ 22
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................. 25
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1. INTRODUCCIÓN El Estado Ecuatoriano es el principal proveedor de salud a la población. Históricamente, su
participación ha ido creciendo desde un 15% hasta un 20% de las ventas totales de medicamentos,
producto del impulso que el Gobierno del Ecuador ha dado al sistema de salud pública. El
porcentaje restante de aprovisionamiento es provisto por entes privados.
En los últimos tres años el Ecuador se ha abastecido de medicamentos provenientes de 213
laboratorios extranjeros y 81 laboratorios nacionales. De acuerdo a IMS, durante el 2012 se
vendieron US$876 millones en medicamentos, sobre un total de 157 millones de unidades
farmacéuticas.
En el mercado de medicamentos, el Estado ha tendido a desempeñar un papel de regulador,
arbitrador y coordinador. Los medicamentos pueden ser considerados “bienes sociales” en el que la
intervención del Estado se justifica debido a la gran cantidad de imperfecciones de este mercado, a
su importancia capital para mantener la salud de la población y a los altísimos valores que se
transan.
Producto de estas imperfecciones, el mercado local registra una amplia dispersión de precios
incluso entre medicamentos equivalentes, lo cual encarece el gasto en salud de la población,
situación que se agrava considerando las brechas en el poder adquisitivo entre distintos segmentos
de la población. Esto motiva a que se produzca una inequidad entre los hogares, con consecuencias
terribles para la población de menos recursos.
Ante esa situación, los medicamentos genéricos de producción nacional se convierten en una
alternativa de menor precio y de igual equivalencia terapéutico que su similar de marca, pero más
accesible en términos de precio a la población. En reconocimiento de esto, el Presidente de la
República en el año 2011 otorgó a la producción nacional de medicamentos la prioridad en los
procesos de contratación pública de fármacos, permitiendo a la industria farmacéutica ecuatoriana
obtener una participación histórica como proveedor del sistema de salud pública.
No obstante, el Gobierno de la República del Ecuador ha manifestado el interés de iniciar procesos
de negociación de un tratado comercial con la Unión Europea (UE). Uno de los temas a negociar
consistiría en el trato igualitario de las partes en las compras públicas, lo cual representa la
eliminación de ésta como herramienta de priorización y fomento de la producción nacional, siendo
una amenaza para la industria farmacéutica ecuatoriana aún en desarrollo.
La Asociación de Laboratorios Farmacéuticos Ecuatorianos (ALFE) presenta en este documento una
compilación de las principales cifras de la industria durante los últimos 3 años posteriores a la
implementación de la medida gubernamental en compras públicas, así como una exposición de
temas críticos que deberían ser considerados por el Ejecutivo en el proceso de negociación con la
Unión Europea.
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2. FOMENTO DE PRODUCCÓN FARMACÉUTICA NACIONAL MEDIANTE COMPRAS PÚLICAS: PRINCIPALES CIFRAS PARA LA INDUSTRIA
2.1. Dinámica de la producción La industria farmacéutica nacional reconoce como un hito trascendental para su desarrollo, la
acertada decisión presidencial de dar a la producción nacional la prioridad en las compras públicas
de medicamentos.
El fomento estatal mediante la contratación pública ha contribuido a la dinámica de la industria
durante los últimos tres años. Esta importante intervención del Estado, ha significado en el sector
mayor generación de empleo, inversión, aportación fiscal, entre otros, y sobre todo reafirma el
compromiso de los laboratorios nacionales de contribuir al objetivo de garantizar a la sociedad
ecuatoriana, la disponibilidad y el acceso a medicamentos genéricos de calidad, seguros y eficaces,
tal como manda la Constitución.
De acuerdo a datos presentados por el INCOP, la subasta corporativa de medicamentos realizada en
2011 adjudicó procesos de contratación a productos con componente nacional por un monto de
US$260.370.168, equivalente al 54% del monto total contratado.1 Esto ratifica la importancia de
este mercado y del fomento de la industria nacional a través de las compras públicas, las cuales
representan entre el 30 y 40% de las ventas totales de los laboratorios nacionales.
GRÁFICO 1. VENTAS DE LABORATORIOS NACIONALES, EN MILLONES DE DÓLARES Y MILLONES DE UNIDADES (2010-
2012)
Fuente: IMS. Mercado privado - ético sin leches
El sector farmacéutico nacional, además de la importante dinámica en el mercado institucional, ha
evolucionado favorablemente en el mercado privado. Las ventas de medicamentos de las empresas
nacionales durante 2012 fueron de 44 millones de unidades, equivalentes a US$146 millones de
1 INCOP. La Revista de la contratación pública. Edición especial No. 8 septiembre 2012.
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Ventas en unidades Ventas en dólares
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dólares, registrando un crecimiento del 13% en términos de unidades vendidas y del 24% en valores
monetarios durante el periodo 2010 – 2012.
2.2. Inversiones En los laboratorios miembros de la ALFE, la inversión acumulada desde el año 2010 hasta el primer
semestre del 2013 se ha cuadriplicado. Los principales rubros son: infraestructura, maquinaria y
equipos, investigación, capacitaciones del personal y certificaciones. La inversión anual en
promedio representaría el 5% de los ingresos totales de los laboratorios.
GRÁFICO 2. PRINCIPALES RUBROS DE INVERSIÓN DE LABORATORIOS FARMACÉUTICOS ECUATORIANOS
Fuente: ALFE
2.3. Empleo generado De acuerdo a estadísticas de la Superintendencia de Compañías del Ecuador, para el año 2011, las
actividades de “fabricación de sustancias médicas de consumo humano” empleó directamente a
5.871 personas, un 16% más que el personal empleado en 2010. La tasa de crecimiento del empleo
de la industria farmacéutica habría sido muy superior a la del sector manufacturero en conjunto, el
cual creció apenas el 1,56% en el periodo.
Durante el 2013, tan sólo los laboratorios agremiados a la ALFE generan empleo estable para más
de 2.000 personas; el incremento de la mano de obra en algunas empresas osciló entre un 5 y un
10% respecto al año 2012.
La participación de la mujer en la industria es importante. Se estima que al menos el 43% del
empleo generado por los laboratorios nacionales ocupa a mujeres2, dada su destreza en los
procesos de precisión durante la manufactura de medicamentos.
2 En base a datos reportados por empresas afiliadas a la ALFE.
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En lo que respecta a salarios en 2013, en las empresas miembro de la ALFE, el salario promedio
para los operarios es de US$368,39 más beneficios sociales y bonificaciones por productividad en
algunos casos. El personal responsable de los procesos que requieren un mayor conocimiento
durante la producción gana salarios que oscilan entre US$650 y US$2500.
2.4. Aportación fiscal La carga fiscal de 2012 en las empresas registradas en actividades farmacéuticas ascendió a 1,23%
de los ingresos.3
El pago de impuesto a la renta ha crecido. En lo que respecta a los laboratorios miembros de la
ALFE, en el año 2012, en conjunto pagaron 30% más que el 2011 y más del 50% que el 2010.
2.5. Aporte a la salud pública La Política Nacional de Medicamentos considera al precio como un factor determinante en el
acceso a medicamentos para la población, siendo los medicamentos genéricos una opción para
mejorar el acceso en términos de menores precios.
En este sentido, los laboratorios farmacéuticos nacionales, mediante la fabricación de
medicamentos genéricos, brindan a la población medicinas más baratas que sus equivalentes de
marca. No obstante, la discriminación de los genéricos de fabricación local en la cadena de
distribución, la presión del marketing de las farmacéuticas transnacionales, abusos en derechos de
propiedad intelectual, entre otros, son limitantes para el posicionamiento de la producción nacional
de genéricos y el acceso de la población a medicamentos nacionales a menor precio.
De acuerdo a estadísticas del IMS Health, el precio promedio de los medicamentos importados en
el mercado ecuatoriano en el periodo 2010 - 2012, fue 1.96 veces superior que los medicamentos
nacionales.
De acuerdo a Prieto, Velasco & Anastacio (2009), los laboratorios farmacéuticos nacionales
producen medicamentos genéricos que atienden a las principales causas de morbilidad y
mortalidad que afectan a la población ecuatoriana, aportando con alternativas de mucho menor
precio para el alivio y cura de estas enfermedades.
La industria nacional incorpora en sus líneas de producción 312 de las 320 moléculas o principios
activos que se utilizan en el Ecuador.4 No obstante, la participación de la producción nacional para
3 En base a datos del Ranking Empresarial Ekos. http://www.ekosnegocios.com/empresas/RankingEcuador.aspx (acceso
12 de julio 2013) 4 MIPRO. Propuesta de política para el desarrollo de la industria farmacéutica nacional. Diciembre 2012
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el año 2012, fue apenas del 28% en unidades vendidas y 17% en valores, proporción que se ha
mantenido sin mayores cambios durante los últimos años en el mercado privado.
GRÁFICO 3. PRECIO PROMEDIO DE MEDICAMENTOS SEGÚN ORIGEN
Fuente: IMS. Mercado privado - ético sin leches
3. PERSPECTIVAS DEL TRATAMIENTO DE COMPRAS PÚBLICAS EN LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES CON LA UNIÓN EUROPEA
3.1. Marco normativo para las compras públicas de medicamentos en el
Ecuador
3.1.1. Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP) 5 y su Reglamento
establecen que el Plan Anual de Contrataciones (PAC) de las entidades del Estado, deberá estar
vinculado a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
La adquisición de fármacos que celebren las entidades estatales que presten servicios de salud, es
considerada por la LOSNCP como Régimen Especial de contratación estando sujeto a la
reglamentación que para el fin dicte el Presidente de la República en el respectivo Reglamento.6
El Reglamento de la LOSNCP establece que el mecanismo de contratación de fármacos,
particularmente los del Cuadro Nacional de Medicamentos Básicos, será la Subasta Inversa
5 R.O. No. 395, lunes 4 de Agosto del 2008 6 LOSNCP art. 2.
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Corporativa y/o Subasta Inversa Institucional7, cuya coordinación, incluido la elaboración de pliegos
será realizada conjuntamente por las entidades contratantes (IESS, ISSFA, MSP, ISSPOL) y el INCOP.
3.1.2. Trato preferencial a proveedores nacionales En agosto de 2011 durante un enlace ciudadano, el Presidente de la República dispuso que las
compras públicas de fármacos prioricen aquellos producidos en el Ecuador, mediante el siguiente
orden en la adquisición:
1. Medicamentos producidos en Ecuador. 2. Medicamentos producidos en Cuba, siempre y cuando no se produzcan en Ecuador. 3. Medicamentos producidos por industrias transnacionales siempre y cuando no se elaboren
en Ecuador.
En lo que concierne al marco legal de preferencias a la producción con componente nacional, el
régimen especial para la adquisición de fármacos no establece las condiciones para el tratamiento
preferencial, no obstante, el art. 68 del Reglamento de la LOSCNP dispone que en este caso, se
observará de forma supletoria los procedimientos o disposiciones establecidos en el régimen
general de la Ley, su Reglamento General o específico que para el efecto dicte el Presidente de la
República.
El art. 4 de la LOSNCP establece:
Artículo 4.- Principios.- Para la aplicación de esta Ley y de los contratos que de ella
deriven, se observarán los principios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad,
vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y,
participación nacional.
Como norma común a todos los procedimientos de contratación pública, la LOSNCP estable
respecto a la participación nacional:
Artículo 25.- Participación nacional.- Los Pliegos contendrán criterios de valoración
que incentiven y promuevan la participación local y nacional, mediante un margen de
preferencia para los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos la
consultoría, de origen local y nacional, de acuerdo a los parámetros determinados
por el Ministerio de Industrias y Competitividad.
Adicionalmente, las MIPYMES nacionales también gozan de un tratamiento preferencial, de
acuerdo a lo estipulado en el art. 9 de la LOSCNP y el art. 16 de su Reglamento, entre los
cuales se mencionan márgenes de preferencia sobre las ofertas de otros proveedores, que
son del 5 y 10% de acuerdo al tamaño.
7 Reglamento LOSCN, 30 Abril 2009. Art. 78. Otro tipo de contrataciones especiales podrán realizarse por medio de Subasta inversa Institucional, Contratación directa, Adquisición a través de organismos, internacionales, Importación directa.
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Los art. 4 y 5 de la LOSNCP, no facultarían a las entidades contratantes a otorgar la primera
prioridad a la producción nacional durante la subasta, dado que se estaría restringiendo la
participación de proveedores extranjeros por un criterio de exclusividad, no considerado en el art. 4
de la Ley, y que iría contra los principios de igualdad y trato justo previstos en el mismo artículo.
Pese a lo expuesto, la política pública establecida por el Ejecutivo, en beneficio del sistema
productivo y empleo nacional, tiene su sustento legal en el art. 288 de la Constitución, el cual
dispone que en los procesos de compras púbicas se priorizarán los productos y servicios nacionales,
siendo ésta la norma jerárquica superior, de acuerdo a los principios de los art. 424 y 425 de la
Constitución.
Otra cuestión de interés de analizar respecto al mecanismo de priorización de la producción
nacional, es el método de determinación del origen. Inicialmente el único requisito era la
presentación del Registro Sanitario emitido por el Instituto Nacional de Higiene. No obstante, a
través de la resolución No. 12 195 del Subsecretario de Comercio e Inversiones del MIPRO del 30 de
agosto de 2012, establece el 16% como porcentaje de valor agregado nacional mínimo a cumplir
para que un producto farmacéutico sea considerado de origen nacional durante los procesos de
compras públicas, lo cual representaría un umbral de difícil cumplimiento al sector farmacéutico
nacional. La estructura de costos de la manufactura de un medicamento está compuesta en un 90%
por el costo del ingrediente farmacéutico activo o farmoquímico, obtenido mediante síntesis
química o biotecnología, ambos procesos altamente especializados y de los de mayor generación de
valor.
A pesar de la importancia de la farmoquímica, en la provisión de materia prima a la cadena
productiva de medicamentos, su presencia en la región latinoamericana es incipiente y en el caso
ecuatoriano inexistente; inclusive productores destacados como Argentina, Brasil, Colombia, Chile,
son importadores de productos farmoquímicos. El alto riesgo de las inversiones en investigación y
desarrollo, en mercados dominados por empresas transnacionales, es uno de los factores que ha
desalentado la inversión en la industria farmoquímica.
3.1.3. Supremacía constitucional del desarrollo endógeno y la salud
Prevalencia del derecho a la salud y acceso a medicamentos
El Estado Ecuatoriano ejerce su rectoría sobre la Salud Pública en el país, a través del Ministerio de
Salud Pública, quien está encargado de la gobernanza, vigilancia y control sanitario y a garantizar el
derecho de la Salud a través de la provisión de servicios de atención individual, prevención de
enfermedades, promoción de la salud e igualdad, la gobernanza de la salud, investigación y
desarrollo de la ciencia y tecnología; articulación de los actores del sistema, con el fin de garantizar
el derecho a la Salud.
Marco constitucional
De acuerdo a la Constitución de la República, la salud es un derecho que garantiza el Estado (…) El
Estado garantizará este derecho mediante políticas económicas, sociales, culturales, educativas y
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ambientales; y el acceso permanente, oportuno y sin exclusión a programas, acciones y servicios de
promoción y atención integral de salud, salud sexual y salud reproductiva. La prestación de los
servicios de salud se regirá por los principios de equidad, universalidad, solidaridad,
interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética, con enfoque de género y
generacional. (Art. 32).
La misma Constitución, en sus artículos 358 al 366, establece la institucionalización de un sistema
de salud, el cual será regido por la autoridad sanitaria nacional, y establece una red pública integral
de salud como parte de este sistema, que estará conformada por los establecimientos estatales, de
la seguridad social y otros proveedores estatales. Por otro lado incluye como prestadores del
servicio público de salud, además de las instituciones estatales, las privadas, autónomas,
comunitarias y ancestrales. Establece que los servicios públicos estatales de salud serán universales
y gratuitos, incluyendo la provisión de los medicamentos requeridos.
Es especialmente importante el Art. 363, numeral 7, el cual señala la responsabilidad del Estado de
garantizar la disponibilidad y el acceso a medicamentos de calidad, seguros y eficaces, regular su
comercialización y promover la producción nacional y la utilización de medicamentos genéricos que
respondan a las necesidades epidemiológicas de la población.
La normativa constitucional en lo que respecta a las relaciones internacionales dispone que los
tratados internacionales ratificados por el Ecuador se sujetarán a lo establecido en la Constitución
y, que la aplicación de instrumentos comerciales internacionales no menoscabará, entre otros, el
derecho a la salud y acceso a medicamentos.8
En cuanto al Régimen de Desarrollo, la Constitución establece que la política comercial tendrá los
siguientes objetivos9:
- Desarrollar, fortalecer y dinamizar los mercados internos a partir del objetivo estratégico establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
- Regular, promover y ejecutar las acciones correspondientes para impulsar la inserción estratégica del país en la economía mundial.
- Fortalecer el aparato productivo y la producción nacionales. - Contribuir a que se garanticen la soberanía alimentaria y energética, y se reduzcan las
desigualdades internas. - Impulsar el desarrollo de las economías de escala y del comercio justo. - Evitar las prácticas monopólicas y oligopólicas, particularmente en el sector privado, y otras
que afecten el funcionamiento de los mercados.
En lo que respecta a compras públicas:
8 Constitución, art. 241 y art. 417. 9 Constitución, art. 304.
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- La normativa constitucional en el art. 288, dispone que en los procesos de compras públicas “se priorizarán los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas.”
- Las compras estatales a personas naturales o jurídicas extranjeras llevarán implícita la renuncia del contratista a toda reclamación diplomática, salvo contrataciones que
correspondan al servicio diplomático, de acuerdo al art. 307 de la constitución.
Plan Nacional de Desarrollo
La Constitución establece al Plan Nacional de Desarrollo como el instrumento al cual estará sujeto
el accionar de la política pública. Con el inicio del nuevo periodo de gobierno 2013-2017, un nuevo
plan entrará en vigor. Sin embargo, dada la continuidad de los actores políticos que han presidido
durante los últimos años la función Ejecutiva, es previsible la continuidad de la estrategia de largo
plazo del Plan Nacional del Buen Vivir PNBV 2009 - 2013.
Es importante destacar que el PNBV está muy ligado con el Régimen Constitucional del Buen Vivir,
incluso sus objetivos, políticas y estrategias son concebidas bajo el precepto del desarrollo de un
modelo económico endógeno y sostenible. Entre los principales puntos a destacar del plan, en lo
concerniente al objeto del análisis de este estudio, están:
- Entre las estrategias del cambio establecidas en el PNBV, se establece la inserción estratégica y soberana en el mundo. Esta estrategia haría referencia a la necesidad de evitar negociaciones comerciales que puedan ir contra el modelo endógeno de desarrollo, para lo cual promueve como instrumento a los Acuerdos Comerciales para el Desarrollo en lugar de los Tratados de Libre Comercio.
- El objetivo 11 del PNBV establece que la política pública debe buscar establecer un sistema económico social, solidario y sostenible. Entre las políticas establecidas para este fin, se menciona la necesidad de impulsar la economía endógena que garantice los derechos constitucionales, entre ellos la salud, y la transformación productiva. En lo que respecta al ámbito comercial, el objetivo plantea que la política pública promueva condiciones adecuadas para el comercio interno e internacional, considerando especialmente sus interrelaciones con la producción y con las condiciones de vida.
- Particularmente en lo relativo a salud, el PNBV en su objetivo primero, establece como política garantizar los derechos (constitucionales) del Buen Vivir para la superación de desigualdades, en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda, mediante la
acción del Estado.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, establece su Objetivo 3, el Mejorar la calidad de vida
de la población. La medición de la calidad de vida incluye el mejoramiento de la salud de la
población ecuatoriana, es así que para el logro de este objetivo se estableció la Política 3.3, de
Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin costo para las y los usuarios,
con calidad, calidez y equidad, para lo cual en su lineamiento c) se menciona el Promover la
producción de medicamentos esenciales genéricos de calidad a nivel nacional y de la región.
3.2. Compras públicas como herramienta para el desarrollo Si bien no existe un consenso acerca del papel que debe tomar el Estado en la economía, la
evidencia empírica deja en evidencia la importancia que ha llegado a tener el sector público en las
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economías modernas. Si observamos los países miembros de la OECD y los países de mayor
desarrollo a nivel latinoamericano (México, Argentina, Brasil) observamos que entre un 20% (en
el caso de México) y un 50% (en Suecia) del PBI está formado por el Gasto Público.
La existencia de regímenes preferenciales de compras públicas dirigidas hacia determinados
sectores o industrias, se justifica en la necesidad y conveniencia de que los recursos del Estado
se encuentren al servicio de potenciar el desarrollo económico de la sociedad. Los recursos que
perciben los Estados (o los que son generados a partir de actividades administradas por
concesionarios de servicios públicos) deben servir para mejorar las condiciones de vida de la
población a través del privilegio otorgado al trabajo nacional.
Siendo que el papel importante del Estado en la economía nacional se verifica en la inmensa
mayoría de los países, ellos han establecido regímenes que apoyan la producción nacional,
aprovechando el poder de compra del Estado, sus concesionarios y contratistas.
Así, históricamente podemos mencionar que en Inglaterra, ya en 1648 se establecía que el 100% de
los fletes que partieran de este país debían ser contratados por buques de bandera británica.
Ya en el presente, países como Australia, Canadá y Nueva Zelanda aplican márgenes de preferencia
a sus proveedores locales en las calificaciones para compras públicas del 20%, 10% y 10%
respectivamente (Crivelli, 2005). Los Estados Unidos estableció el “Buy American Act” a raíz de la
Gran Depresión en 1933. Esta Ley otorga preferencias al productor nacional en todas las compras
federales de mercancías por encima del umbral de “micro compras”. Todos los bienes para uso
público deben ser producidos en los Estados Unidos y deben ser manufacturados a partir de
materiales nacionales (Luckey, 2012).
Esta ley solo concede excepciones si se declara que la preferencia es contraria al interés público,
o en caso de que la mercancía no esté disponible localmente; o porque su costo no es
razonable: si es mayor que el costo del mismo producto extranjero, incluyendo los derechos de
importación más un margen del 6% (Crivelli, 2005).
En el caso de los países miembros de la Unión Europea, si bien formalmente no poseen
regímenes preferenciales de compras públicas, existen diversas maneras en las que éstos
favorecen a sus empresas nacionales, mediante disminución de impuestos municipales o
regionales, subsidios a la energía eléctrica, etc. Un estudio de la Comisión Europea, que incluye
a Bélgica, Francia, Alemania, Italia e Inglaterra, señala que en estos países la participación
porcentual de las compras públicas que son abastecidas por proveedores extranjeros varía de
0,3% en Italia hasta 3,8% en Alemania (Crivelli, 2005 citando a Branco, 1994).
De esta manera se observa que la mayoría de economías modernas, incluyendo todas las más
desarrolladas, otorgan un papel preponderante a las compras públicas como instrumento de
desarrollo.
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GRÁFICO 4. GASTO PÚBLICO PRIMARIO (% DEL PIB) A 2001
Fuente: Crivelli (2005)
3.3.2. La inclusión de las compras públicas en los acuerdos de comercio A pesar de la importancia que las compras públicas presentan para los Estados, el paradigma
dominante de la política económica neoliberal ha conseguido introducirlas en las negociaciones
comerciales internacionales de las últimas décadas.
Las negociaciones comerciales establecidas a lo largo del proceso del Acuerdo General en Aranceles
y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) han ido introduciendo reglamentación destinada a
liberalizar no solamente el comercio de mercancías, sino a introducir nuevas reglas en otros
ámbitos especialmente el de Compras estatales o Compras Públicas, como se denomina en el
Ecuador.
En este contexto las compras públicas son definidas como las adquisiciones de bienes y servicios –
incluidos los servicios de construcción – hechas por el Estado, a través de licitaciones públicas,
con fines gubernamentales y con inclusiones o exclusiones expresamente negociadas por las
Partes. Se hace referencia a todos los niveles del Estado para compras públicas, nacional y
subnacional.
A partir de la Ronda de Tokio (1973-1979), continuando en la Ronda Uruguay (1994) y finalmente
en diferentes tratados de libre comercio que los países han venido suscribiendo en la última
19,80%
28,10%
30%
30,40%
31,50%
32,70%
35,20%
35,50%
35,60%
36,70%
37%
38,10%
39,90%
41,70%
43,10%
45,70%
50,30%
Mexico
EEUU
Argentina
Irlanda
Australia
Brasil
Canadá
Japón
España
Reino Unido
Chile
Nueva Zelanda
Italia
Área Euro
Alemania
Francia
Suecia
Gasto Público Primario (% PIB) a 2001
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década, se ha ido insertando como parte de las negociaciones capítulos referentes a las compras
públicas.
De acuerdo a Bresser Pereira citado en Crivelli (2005), los gastos del Estado se pueden clasificar
según criterios de distribución y acumulación, en: 1) gastos en administración y seguridad, 2) en
consumo social, 3) en acumulación estatal, y 4) subsidios a la acumulación privada. En este sentido,
el rol de fomento sectorial corresponde a un gasto de consumo social. Este es el rol económico del
Estado en una economía capitalista contemporánea, por lo cual desde el punto de vista conceptual
no puede abandonar excepto en condiciones muy especiales.
La inclusión de cláusulas destinadas a liberalizar las compras públicas se constituye en un peligro de
suprema importancia para la capacidad del Estado hacia la dirección del funcionamiento económico
interno, amenazando eliminar dicha capacidad y trasladar sus efectos hacia aquellos
productores y comerciantes que por su tamaño y capacidad competitiva tendrán todas las
ventajas para ganar las licitaciones gubernamentales.
La definición de compras públicas abre la posibilidad con la que cuentan los Estados de excluir
de los acuerdos comerciales las compras que no deseen que queden cubiertas por los tratados
comerciales. Ésta exclusión se puede realizar y de hecho se hace incluyendo disposiciones
referentes a los siguientes puntos:
Estableciendo inclusiones o exclusiones específicas a ciertas mercancías o servicios en el texto del acuerdo;
Estableciendo umbrales o límites a los montos de contratación a partir de los cuales el acuerdo será aplicable, y/o
Estableciendo una lista positiva (por inclusión) o una lista negativa (por exclusión) de las entidades a las cuáles el acuerdo será aplicable, por ejemplo excluyendo entidades
subnacionales o instituciones fuera del Gobierno Central.
Este proceso de incorporación de aspectos de compras públicas llegó a su máximo punto con la
creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La OMC fue establecida en 1995 y partió
de los acuerdos llegados en la denominada Ronda Uruguay de negociaciones internacionales,
culminando en la firma del Acta de Marrakech en 2003 en el cual se incluyó el conjunto de acuerdos
que forman la OMC. La OMC administra unos 60 acuerdos, algunos de los cuales son denominados
“multilaterales” y otros son los “plurilaterales”.
Los acuerdos multilaterales de la OMC son aquellos cuya adhesión es obligatoria para todos los
países miembros de la organización. Algunos de estos acuerdos son:
el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT 94),
el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS),
el Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el
Comercio (TRIMs),
el Acuerdo sobre Agricultura (AoA),
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el Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias, y
el Acuerdo sobre Propiedad Intelectual (TRIPs).
La firma de los acuerdos plurilaterales, en cambio, no son una condición necesaria para ser
miembro de la OMC. Los acuerdos plurilaterales vigentes son dos:
el Acuerdo sobre Compras del Sector Público (ACP), y
el Acuerdo Sobre el Comercio de Aeronaves Civiles.
El antecedente del acuerdo plurilateral sobre Compras del Sector Público tiene su origen en las
negociaciones de la Ronda Tokio del GATT (1974), dando lugar al Acuerdo de Tokio sobre
Contratación Pública (ATCP). Este acuerdo establecía los principios generales de transparencia,
libre competencia y objetividad en la valoración de las ofertas. El ámbito de aplicación negociado
en este acuerdo fue el siguiente:
Adquisición de bienes (y servicios conexos con el suministro de bienes). Fueron
excluidos las adquisiciones de servicios y de bienes de carácter militar.
El umbral de las adquisiciones se estableció en contratos mayores a 130.000 DEG
(Derechos Especiales de Giro).
Adquisiciones realizadas por las entidades públicas detalladas en un Anexo del
Acuerdo (correspondían al nivel de gobierno central, quedando excluidas las
entidades públicas territoriales, regionales y locales).
El acuerdo establecía compromisos para las compras de bienes por parte de los gobiernos
centrales, a partir de un determinado importe.
La extensión del ACP a las adquisiciones públicas de servicios y la construcción, que en el acuerdo
de Tokio no constaban, se basó en el principio de reciprocidad en las negociaciones
internacionales. En cuanto a las inclusiones y exclusiones, se establecieron listas positivas (con los
servicios comprometidos) y negativas (con las excepciones a los servicios comprometidos que se
aplican a cada uno de los Estados que forman parte del ACP, por no haber llegado a establecer un
trato recíproco).
El ACP cuenta con trece Estados miembros más la Unión Europea, mientras que nueve países se
encuentran negociando su adhesión. Ninguno de los países de América Latina y el Caribe ha
adherido a este acuerdo, sin embargo Panamá es uno de los países que negocia su adhesión.
Asimismo, el ACP cuenta con veintiún gobiernos y cuatro organizaciones intergubernamentales
participando bajo la condición de observadores. De los países latinoamericanos, Argentina, Chile,
Colombia y Panamá se encuentran en esta condición.
Es de esta manera que los TLC que se han impulsado en las últimas dos décadas han incluido el
tema de compras públicas como parte integral de estos tratados y existe el paradigma de que
deberán ser al menos discutidos ante cualquier avance en este sentido.
pág. 15
En lo referente a los procesos de negociación de un acuerdo comercial entre el Ecuador y la UE, es
importante que deban prevalecer los objetivos de desarrollo endógeno y de supremacía de la salud
de la población sobre los intereses privados, sustentados tanto en la Constitución como en el Plan
Nacional de Desarrollo. En el caso de las compras públicas de fármacos, no existe una normativa
específica que reglamente la exclusividad de la compra de medicamentos de origen nacional
(únicamente los pliegos de contratación), lo cual podría ser un punto débil y de poca claridad de la
normativa relacionada al momento de las negociaciones.
3.3.3. Análisis de los Acuerdos firmados entre la UE y diversos países del mundo La Unión Europea (UE) maneja las relaciones comerciales de sus países miembros. En tal sentido ha
establecido tratados con componentes comerciales con un conjunto de países, los cuales pueden
identificarse en:
Acuerdos de Asociación Económica (AAE); y,
Acuerdos o Tratados de Libre Comercio (TLC).
Los AAE en general han sido firmados en el marco del Pacto de Cotonou con los paises del Africa,
Caribe y Pacífico (ACP), es decir países provenientes de estas regiones en antiguas colonias
europeas. El Ecuador no está amparado en un Acuerdo o Pacto marco con la UE, más allá del
Acuerdo de Dialogo Politico y Cooperación firmado en el 2003 que no ha entrado en vigencia ya que
no ha sido ratificado. Este Acuerdo señala en su artículo 16 titulado Cooperación en Contratación
Pública, que las partes acuerdan que la cooperación en este campo buscará promover
procedimientos recíprocos, abiertos, no discriminatorios y transparentes para la respectiva
contratación gubernamental y pública. Es decir, apunta a la eliminación de cualquier ventaja o
preferencia a la industria nacional en los países adherentes a este Acuerdo, pero al no estar vigente
no tiene efectos sobre la relación UE – Ecuador.
Los Acuerdos de Libre Comercio, en contraposición, han sido firmados con un conjunto de países
americanos y asiáticos y la UE busca el establecimiento de este tipo de acuerdos con los países no
pertenecientes al ACP. Es en este contexto que la Comunidad Andina de Naciones (CAN) decidió
iniciar un proceso de asociación a la UE bajo la firma de un Acuerdo de Libre Comercio que fomente
las relaciones comerciales entre los dos bloques económicos.
La complejidad del proceso de integración de la Comunidad Andina con la Unión Europea ha
conducido a un proceso largo y escabroso en el cual la unidad de los países andinos se vio
erosionando, hasta el punto que Bolivia se retiró de manera definitiva de participar de un acuerdo
con la UE y el Ecuador se hizo a un lado dejando la posibilidad de un acuerdo directo con los países
europeos, que es el que actualmente el Ecuador discute con sus pares de la UE.
En general, los TLC firmados entre la UE y los países del mundo han establecido siempre cláusulas
de reciprocidad y trato no preferente a nacionales, en las compras públicas (denominadas
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contrataciones públicas en el marco de estos acuerdos) de mercancías y servicios, como se observa
en la siguiente tabla.
TABLA 1. ANÁLISIS DE LOS ACUERDOS FIRMADOS ENTRE LA UE Y DIVERSOS PAÍSES DEL MUNDO Tipo de Acuerdo Países Referencias a las compras públicas
Acuerdos de Asociación Económica
Antigua y Barbuda Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Guyana Haití Jamaica St. Lucía St. Vincent y las granadinas San Cristobal y Las Nieves Surinam Trinidad y Tobago República Dominicana Zimbabue Mauricio Madagascar Seychelles Comoras Zambia Botsuana Lesotho Mozambique Suazilandia Namibia Camerún Costa de Marfil Ghana Papúa Nueva Guinea Fiji
En general, acuerdan en negociar la gradual y mutua apertura de sus mercados de contratación pública, al mismo tiempo que reconocen los distintos niveles de desarrollo de los países de tal manera que se otorguen dispensas a los países de menor desarrollo. Al conducir las negociaciones, la UE tomará en cuenta las necesidades de desarrollo, financieras y comerciales que podrán tomar forma en las siguientes medidas en el interés de un trato especial y diferenciado:
a. Períodos apropiados de implementación,
donde sea requerido, para traer las medidas
de contratación gubernamental en línea con
cualquier requerimiento de procedimiento
específico;
b. Adopción o retención de medidas
transicionales tales como un programa de
compensación o preferencias de precio, de
acuerdo a un cronograma de eliminación
progresiva.
Acuerdos de Libre Comercio Europeos
Albania Bosnia y Herzegovina Islas Faroe Noruega Islandia Suiza Macedonia Croacia Montenegro Serbia
Implementa los principios del ACP: no preferencia a productores nacionales.
Acuerdos de Asociación (TLC Mediterráneo)
Argelia Egipto Israel Jordania Líbano Marruecos Autoridad Palestina Siria Túnez
Estan basados en la Euromed (Asociacion Euromediterraneo) por lo cual puede considerarse un caso especial en el que estos países estan incluidos en la politica europea de vecindad. No contienen cláusulas referentes a compras públicas.
Acuerdos de Libre Comercio otros países
Chile México Sudáfrica Corea Centroamérica Perú-Colombia
Implementa los principios del ACP: no preferencia a productores nacionales.
Fuente y elaboración: Equipo consultor
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4. ANÁLISIS DEL IMPACTO EN LA INDUSTRIA NACIONAL DE LA PÉRDIDA DE PREFERENCIAS EN COMPRAS PÚBLICAS
4.1. Impacto en la producción De acuerdo a datos del INCOP, la subasta inversa corporativa para la compra de medicamentos
realizada en octubre de 2011, en la cual se concretó el abastecimiento para el bienio 2012-2013,
alcanzó 357 procesos por US$ 481 millones, de los cuales según datos del INCOP, los medicamentos
con componente nacional alcanzaron una participación del 54%, logro subrayado por el INCOP
como un apoyo a su innovación y desarrollo (INCOP, 2012).
Según esta fuente, que publicó datos de montos adjudicados por proveedor, los laboratorios
nacionales recibieron US$133 millones en contratos adjudicados para provisión durante dos años.
El 80% del mercado retail en dólares, se concentra en 29 Corporaciones, de los cuales 27 son de
origen extranjero y 2 son nacionales. Esto señala la dominancia -causada por diversos factores que
no es de interés analizar en este documento- que ejercen las grandes farmacéuticas
multinacionales sobre el mercado ecuatoriano de medicamentos.
Si bien es cierto es difícil calcular el impacto productivo que podría tener el que participen
multinacionales farmacéuticas en las compras públicas nacionales, más aún con la ausencia de data
histórica, sí es posible estudiar el caso extremo y analizar su impacto: que la totalidad de las
compras públicas sea adjudicada a las multinacionales.
Este riesgo parte del hecho de considerar la posibilidad de adjudicación únicamente por precio,
despreciando el papel de herramienta de fomento productivo que tiene las compras públicas. En
ese escenario es posible que la industria nacional sufra los efectos de una competencia agresiva
que sin preferencias le impida proveer al Estado de medicinas.
En esas circunstancias, es posible analizar el caso “que pasaría si…” los laboratorios nacionales no
hubieran sido adjudicados en la macro subasta corporativa del 2011. Usando la proporción
calculada en el 2012, la industria farmacéutica ecuatoriana vería mermados su producción y ventas
en un 45% sobre el total vendido en ese año.
No solamente habría un impacto directo, sino que el apalancamiento que proporciona la prioridad
nacional es un factor importante que permite a la industria local afrontar las nuevas inversiones a
largo plazo que está realizando, debido a que tendría asegurado un volumen suficiente que
justifique estas inversiones y progresivamente recuperar terreno frente a las importaciones. Por su
parte la industria multinacional tendría altos incentivos para invertir en la producción local, tal
como sucedió durante la década de 1970 en el Ecuador.
4.2. Impacto en el Empleo Bajo un escenario de reducción de facturación debido a la salida de la industria nacional de la
competencia con la industria transnacional, se estima que el costo fijo que representa la presencia
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de este empleo deberá ajustarse en el mediano plazo, reduciendo la necesidad de empleo por la
disminución en ventas.
Para estimar el impacto en el empleo se comparará la relación de empleo/ventas en el año 2011 y
se estimará el número de empleos requeridos para producir $66.5 millones anuales en
medicamentos, asumiendo que los demás factores y la productividad permanecen fijas. Esto nos
dará un indicador del orden de volumen de empleo favorecido o afectado por la presencia o no de
la industria nacional en las adquisiciones de compras públicas.
Según los datos de empleo presentados en este documento, al 2011 existieron 5871 empleos en la
actividad. Esto significa que la productividad por trabajador a ese año en la industria nacional fue de
US$22,983 anuales. Para producir $66.5 millones de dólares en medicamentos se requerirían 2893
empleos que se dejarían de utilizar.
No solamente eso, sino que el empleo en la industria farmacéutica tiene un alto enfoque de
género, ya que la una considerable proporción de los empleos está ocupado por mujeres debido a
que otorgan mayor precisión a la manipulación de los medicamentos en su proceso productivo.
4.3. Impacto en la disponibilidad de medicamentos La salud de un pueblo es indispensable para su desarrollo. Esta es la razón por la que el
mejoramiento de la Salud de la población es uno de los objetivos estratégicos para la nación. Y el
continuo y seguro abastecimiento de medicamentos producidos localmente requiere una industria
nacional fuerte, saludable, sustentada en los más altos estándares de calidad y provista de la
tecnología requerida para la producción oportuna, adecuada y segura de medicamentos. Pero para
lograr este objetivo se requiere un estímulo de largo plazo, que provendría del fomento estatal
mediante prioridad en Compras Públicas.
De otro modo se corre el riesgo de que la industria nacional desaparezca, y el Ecuador se vea
abastecido únicamente de productos importados, de tal manera que en caso de emergencias
sanitarias u otros fenómenos que afecten la oferta de medicamento mundial el país quede
desabastecido externamente, por cuanto las multinacionales proveerían en primer lugar los
mercados de mayor poder adquisitivo o aquellos en los que las potencias obliguen a sus industrias a
proveer. Sin embargo, con una industria local fortalecida y mediante el uso de licencias obligatorias,
el Ecuador podrá afrontar situaciones como las descritas.
4.4. Impacto en la Balanza Comercial La provisión de medicamentos del extranjero, por definición, es importada y por lo tanto afecta
negativamente a la balanza comercial. La producción nacional requiere de insumos importados,
especialmente los principios activos, pero existe un componente de agregación de valor local que
afecta la Balanza Comercial. Adicionalmente, la industria farmacéutica nacional tiene la posibilidad
de exportar si es que cuenta con políticas de fomento estatales que le permitan despegar en este
sentido, con un potencial mercado de miles de millones de dólares (Velasco & Carrión, 2010).
pág. 19
El impacto bajo el caso extremo implicaría un desfase adicional en la Balanza Comercial de
medicamentos, por $66.5 millones de dólares anuales, equivalentes a lo que se adjudicó a la
industria nacional.
5. CONCLUSIONES El mercado de los medicamentos es un mercado muy grande y con muchas características que lo
vuelven imperfecto. Las dos principales fallas de mercado que la teoría económica reconoce que se
presentan en el sector farmacéutico son la asimetría de información y el poder monopólico. Para
afrontar estas deficiencias se requiere de calidad e información para que los agentes económicos
tomen decisiones eficientes, a más de mecanismos para evitar que se consolide un poder
monopólico. Esto vuelve indispensable la participación del Estado para regir, regular y asegurar su
disponibilidad de acuerdo a las necesidades de la población, sin desmedro del respeto a la
propiedad privada y a la libertad de empresa consagrada en la Constitución.
El sistema público de salud se provee de medicamentos a través de las macro compras de
medicamentos realizados por el INCOP con la participación de todas las instituciones
pertenecientes al sistema, por lo general de manera bianual. Su importancia radica en que a partir
de esta macro compra se abastecerá la totalidad de los canales públicos de medicamentos para la
población, por lo tanto es de suprema importancia asegurar la calidad y cantidad de los
medicamentos para afrontar las necesidades de la nación, y en segundo término asegurar mediante
los mecanismos de compras públicas existentes, el mejor precio para el Estado.
Sin embargo, hay que recordar que las compras públicas son una herramienta de fomento
económico a la cual el Estado Ecuatoriano no puede ni debe renunciar a utilizar, por sus efectos en
el desarrollo de la industria y el empleo, el comercio exterior, la tributación y la seguridad sanitaria
de la población, al no depender exclusivamente de proveedores externos para atender sus
necesidades terapéuticas. La lógica de intervención reside en que el Estado puede realizar
sustitución selectiva de importaciones e industrialización nacional. En un sector como el
farmacéutico que anualmente importa cerca de mil millones de dólares esta motivación está más
que justificada.
Si bien es cierto la posible firma de un Acuerdo Económico con la Unión Europea puede ser una
oportunidad para proyectar el desarrollo de la economía ecuatoriana, en especial en aquellas
industrias orientadas a la exportación en las cuales también se podría incluir la industria
farmacéutica, representa un riesgo para su desarrollo de darse una posible renuncia a la potestad
estatal de proteger mediante preferencias o prelación de la industria nacional sobre proveedores
extranjeros.
Este riesgo ha sido analizado en el presente documento, y ha permitido establecer alternativas de
acción para mitigar o eliminar la probabilidad de esta eliminación sin que esto signifique renunciar a
un Acuerdo Comercial con la Unión Europea.
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También debemos hacer notar que la inclusión de cláusulas de acceso no preferente en compras
públicas no es una norma generalizada en el comercio internacional, ni es de uso obligatorio para
los países adherentes a la OMC. Más de las dos terceras partes de los países firmantes de la OMC
han rehusado firmar el ACP, indicando una posición general crítica de este tipo de acuerdos.
Posición que se ve reforzada por el hecho de que la mayoría de países desarrollados incorporan
normativa que protege a sus respectivas industrias nacionales. El avance de la doctrina neoliberal es
lo que ha ocasionado que se incluyan en las recientes negociaciones de acuerdos internacionales de
comercio otras cláusulas que no tienen que ver con la liberalización comercial, como las
negociaciones y regulaciones en ámbitos específicos de política pública de desarrollo o de fomento.
Es solamente a partir del Tratado de Marrakech por el cual se dio origen a la Organización Mundial
del Comercio, en que los acuerdos multilaterales excedieron su alcance al tratar no solamente
sobre el comercio de mercancías, sino también aspectos de política interna. En resumen, los temas
que se agregaron son: servicios, propiedad intelectual, inversiones y compras gubernamentales.
A pesar de la existencia de un fuerte discurso en contra del papel del Estado en una economía
moderna, el gasto público es un componente clave del gasto total de las economías más
desarrolladas y en desarrollo, en especial la ecuatoriana en que el gasto estatal se aproxima al 50%
del PIB. Es por esto que las compras del Estado tienen un papel estratégico y fundamental para el
desarrollo de los sectores de la economía. El Estado tiene en este accionar una importante
herramienta para el fomento de la industria local. Sin embargo la existencia de grupos económicos
transnacionales que encuentran en las compras gubernamentales un mecanismo para mejorar su
rentabilidad, favorecería la eliminación de las preferencias actuales.
La economía neoclásica sostiene que el Estado debe permitir total liberalización de las compras
estatales, para que el aumento de la competencia mejore la asignación de los recursos públicos. Sin
embargo, dado el fundamental papel de las compras públicas como herramienta de política
económica, se justifica cierto grado de liberalización pero no absoluta, sino atendiendo a los
objetivos de alto nivel de la planificación estatal.
Como bien manifiesta Crivelli, si se acepta que las compras públicas son una herramienta de política
económica que deberá ser utilizada para fomentar el desarrollo de determinado sector, entre ellos
la industria farmacéutica, esto supondría necesariamente una excepción al principio de no
discriminación; esta excepción está sobradamente justificada y es necesario evitar que el Estado
renuncie a esta herramienta dada su importancia para el desarrollo de la industria nacional, en
especial la farmacéutica.
Posición de la Industria La industria farmacéutica nacional considera necesario adoptar una posición clara y sustentada
ante las negociaciones para la firma de un Acuerdo Comercial entre la Unión Europea y el Ecuador.
Las conclusiones presentadas en este informe demuestran que tanto la industria como el país están
en riesgo de verse perjudicados en un tema tan delicado como es compras públicas.
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La industria está consciente de que la posición europea es la de incluir –bajo un formato idéntico al
de Colombia y Perú- un capítulo para la liberalización de las compras públicas. Esta posición es
además de inaceptable, inconveniente.
En su lugar, la industria sostiene que es posible apalancarse en los tratados que ha firmado la UE
con países de menor desarrollo como los del mediterráneo o del ACP en los cuales las cláusulas de
compras públicas no se incluyen en el Acuerdo Comercial, sino que se dejan creados los
mecanismos para tratar este tema en un instrumento aparte, no vinculante al Acuerdo Comercial,
pero admitiendo la buena voluntad de los Estados para llegar a un acuerdo satisfactorio para todas
las partes. Es decir, la posición principal de la industria es solicitar que el tema de compras públicas
se excluya del Acuerdo Comercial a firmarse entre la UE y el Ecuador.
Debido a que es necesario considerar todos los escenarios, la industria considera que desde esta
posición es aceptable negociar la aceptación del tema de compras públicas, pero adoptando la
exclusión de los productos farmacéuticos de la lista de productos incluidos en este capítulo, por
considerar que la industria farmacéutica nacional tiene un valor estratégico para asegurar la
provisión de medicamentos nacionales a la población y al Estado.
Finalmente, como un escenario de aspiraciones mínimas, que de todas maneras requerirían la
adopción de importantes mecanismos de fomento al desarrollo de la industria nacional por parte
del Estado Ecuatoriano, sería aceptable la incorporación de los productos farmacéuticos a la
liberalización de las compras públicas, pero de manera progresiva. Esta incorporación podría
aceptarse en un mínimo de quince años a partir de la puesta en vigencia del acuerdo, dados
previamente mecanismos de fomento estatal que permitan elevar la competitividad nacional
equilibrando la actualmente desigual competencia entre la industria transnacional y la industria
nacional, creando medidas de fortalecimiento apropiadas a ser estructuradas mediante
mecanismos participativos de planificación y ejecución público-privadas.
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APÉNDICE: ANÁLISIS DEL ACUERDO FIRMADO CON COLOMBIA Y PERÚ El Acuerdo de Libre Comercio firmado entre Colombia y Perú, y la Unión Europea es el principal
referente sobre el cual el Acuerdo entre el Ecuador y la UE podría firmarse.
En el Título VI del Acuerdo, se pueden encontrar detalladas todas las condiciones de la contratación
pública que realizaran las Partes del Acuerdo, la Parte UE y los Países Andinos.
Se definen con estas condiciones los beneficios que se presentan cuando se realiza alguna
contratación con las Partes y qué se busca proteger al hacerlo.
En el art. 175 sobre los principios generales, se redactan indicaciones respecto a medidas
relacionadas a la contratación pública cubierta. Una de las medidas es que la Parte UE, incluidas sus
entidades contratantes, concederán inmediata e incondicionalmente a las mercancías y servicios, y
a sus proveedores, de los Países Andinos signatarios, un trato no menos favorable que al otorgado a
los suyos. Igualmente se aplica tal medida a los Países Andinos respecto a la Parte UE.
Asimismo, ninguna de las Partes debe hacer diferencias en cuanto al trato, entre proveedores
establecidos en su territorio, por motivos de grado de afiliación o propiedad extranjera, ni por el
origen de las mercancías y servicios ofrecidos.
Las entidades contratantes deben realizar la contratación pública cubierta de una forma
transparente, evitando así conflictos de intereses y prácticas corruptas.
En cuanto a las reglas de origen en la contratación, ninguna Parte podrá aplicar a las mercancías y
servicios importados o suministrados por otra Parte, reglas de origen distintas de las que la Parte
aplique en ese momento en transacciones comerciales normales a las importaciones o suministro
de aquellas mercancías y servicios que procedan de la misma Parte.
En referencia al tema de la publicación de información sobre las contrataciones, (art. 176), cada
Parte presentará información compuesta por las medidas de aplicación general de la contratación
pública cubierta y sus modificaciones, en un medio electrónico o impreso, de amplia difusión y de
fácil acceso al público. Siempre que una de las Partes le solicite a otra explicaciones de las medidas,
la Parte solicitada debe responder a la misma.
Las entidades contratantes limitarán las condiciones en una contratación a las que sean
fundamentales para asegurarse de que el proveedor tiene las capacidades jurídica, financiera,
comercial y técnica requeridas como para llevar a cabo dicha contratación, (art. 178).
Para determinar si el proveedor tiene condiciones para participar, la entidad contratante verificará
si cuenta con las capacidades mencionadas anteriormente; y no impondrá la condición de que para
que un proveedor pueda participar, una entidad de una Parte le haya conferido previamente uno o
varios contratos, o que el proveedor tenga experiencia previa en el territorio de una Parte.
pág. 23
Las entidades contratantes reconocerán como proveedores calificados a cualquier proveedor
nacional o de otra Parte, que cumpla con las condiciones de participación en una contratación
pública determinada, a menos que la entidad señale una limitación al número de proveedores a los
que se les permite presentar una oferta, (art. 179).
Las entidades pueden establecer listas de uso múltiple de proveedores, como indica el art. 180,
publicando anualmente un aviso invitando a los proveedores interesados a solicitar su inclusión en
la lista. La inclusión a la lista debe estar permitida en todo momento y las entidades incorporarán a
los proveedores calificados en un plazo razonablemente breve.
Asimismo, las entidades contratantes no prescribirán especificaciones técnicas, (art. 181), que
exijan ciertas marcas de fábrica o de comercio o nombres comerciales, patentes, derechos de
autor, diseños o tipos particulares, ni determinados orígenes, fabricantes o proveedores, a menos
que no haya otra manera más precisa para describir los requisitos exigidos para la contratación.
Además cada Parte, incluyendo sus entidades contratantes, podrá preparar, adoptar o aplicar
especificaciones técnicas con la intención de promover la conservación de los recursos naturales o
proteger el medio ambiente.
Respecto a los pliegos de condiciones, (art. 182), éstos deben ser puestos a disposición de los
proveedores por parte de las entidades contratantes. Dichos pliegos contienen la información
necesaria para que los proveedores puedan presentar las ofertas adecuadas.
Una Parte puede solicitarle a otra Parte información para comprobar si una contratación pública se
realizó justa e imparcialmente y de conformidad con este Título. La información debe incluir
características y ventajas que proporcionase la oferta seleccionada. En el caso de que la divulgación
de esta información pueda perjudicar la competencia en futuras licitaciones, la Parte solicitante no
la revelará a ningún proveedor, a menos que la Parte informante lo consienta. Según este artículo,
las Partes no deben facilitar información a proveedores, si ello puede perjudicar la competencia leal
entre proveedores, (art. 189).
Las Partes de este Acuerdo reconocen, según el art. 193, la importancia de la cooperación para
conseguir un mejor entendimiento de sus respectivos sistemas de contratación pública, y también,
un mejor acceso a sus mercados, en particular los micro, pequeños y medianos proveedores.
Mediante solicitud, la Parte UE suministrará asistencia a los posibles proveedores de los Países
Andinos signatarios para la presentación de sus ofertas y selección de las mercancías o servicios que
puedan interesar a las entidades contratantes de la UE o de sus Estados Miembros. Además, la
Parte UE les ayudará a cumplir los reglamentos técnicos y normas relativos a las mercancías o
servicios, objeto de la contratación.
Además de la cooperación entre las Partes, para evaluar si se aplica este Título en la contratación
pública entre las mismas, se establece un Subcomité sobre Contratación Pública, compuesto por
representantes de cada Parte, (art. 194). El Subcomité lleva a cabo esta evaluación, además de
pág. 24
recomendar a las Partes las actividades que sean apropiadas. También hará un seguimiento de las
actividades de cooperación de las Partes, detalladas en el art. 193; y considerará la celebración de
negociaciones adicionales para ampliar la cobertura del Título VI de este Acuerdo.
pág. 25
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