aula 02 (2)

AUDITOR DO ESTADO- RS ADMINISTRAO (ITENS 1 A 19)

PROFESSOR: MARCELO CAMACHO

Prof. Marcelo Camacho www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 2

Ol, pessoal!

Vamos nossa segunda aula. Espero que estejam focados neste final de ano

no concurso que vocs vo fazer!

AULA 2 16/12/2013 3. Relaes intergovernamentais entre os trs poderes federais, os trs poderes estaduais e os trs nveis de governo do Brasil (Unio, Estados e Municpios). 4. Formulao de polticas pblicas, planejamento pblico, planos, programas de governo e oramentos.

Sumrio

1. Pacto federativo e relaes intergovernamentais ...................................................................................... 2

1.2. Coordenao Executiva .......................................................................................................................... 7

1.3. Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais. ........................................ 11

1.4. Dimenses da coordenao: intragovernamental, intergovernamental e na relao governo-sociedade.

..................................................................................................................................................................... 17

2. Formulao de Polticas Pblicas ............................................................................................................ 29

2.1. Modelos de Tomada de Deciso .......................................................................................................... 34

2.2 Ciclo de Polticas Pblicas .................................................................................................................... 40

3. Processo de Planejamento na Administrao Pblica ........................................................ 56 4. Lista de Questes .................................................................................................................................... 94

6. Gabarito ................................................................................................................................................. 103




1. Pacto federativo e relaes intergovernamentais

Para abordarmos este tema, parto de um texto clssico de Fernando Luiz

Abrcio, Federalismo e Polticas Pblicas: O Impacto das Relaes

Intergovernamentais no Brasil.

Segundo este autor, a Federao uma forma de organizao poltico-

territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das

decises coletivas entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim,

do modelo clssico de nao, o chamado Estado unitrio. Neste ltimo, o

Governo Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as

relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal.

A Federao, ento, um acordo capaz de estabelecer um

compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam,

dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes

so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o

princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes,

resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo.

Duas condies levam os pases a adotarem o modelo federativo quando h

uma situao federalista: A primeira a existncia de heterogeneidades

numa determinada nao, vinculadas questo territorial (grande extenso

e/ou enorme diversidade fsica), a diferenas tnicas e/ou lingsticas, a

disparidades socioeconmicas, ou ento a diversidades culturais e polticas

entre as regies de um pas. A segunda condio que leva escolha do

federalismo a ao poltica baseada no ideal da unidade na diversidade,

capaz de concomitantemente manter unidas e autnomas as partes de um

mesmo territrio.

O pacto poltico-territorial resultante da federao garantido pela

Constituio. No entanto esta garantia no se d apenas pela Constituio.




Alm dela, h outras instituies federativas, que cumprem dois papis:

estabelecem freios e contrapesos entre os nveis de governo, bem como

formas de coordenao entre os entes. Procura-se, no primeiro aspecto,

evitar tanto a excessiva centralizao como a fragmentao oligrquica do

poder, criando um controle mtuo entre os pactuantes. Por exemplo, o

Senado e a Suprema Corte nosso STF so mecanismos que exercem

esta funo. Porm, o federalismo no somente uma estrutura de controle

mtuo. O sistema federativo depende da criao de incentivos cooperao

e de processos intergovernamentais de deciso conjunta.

Nosso modelo federativo foi baseado no modelo norte-americano. Contudo

nossos caminhos rumo federao foram bastante diversos. Os princpios

de autonomia e de interdependncia, bem como as noes de controle

mtuo e de coordenao intergovernamental, tiveram uma trajetria

tortuosa em nosso Pas, e ainda hoje tm problemas para realmente se

efetivar.

A criao do modelo federativo no Brasil no resultou de um pacto entre

unidades autnomas, mas de um processo de descentralizao de poder do

centro para os estados, uma vez que em suas primeiras dcadas quase 70

anos o Pas fora regido por um Imprio bastante centralizado. Segundo Rui

Barbosa, citado por Abrucio: tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o

todo antes das partes.

As instituies adotadas no federalismo brasileiro forma semelhantes s

norte-americanas: Constituio Federal escrita, Senado Federal como espao

de representao nacional dos estados e um Tribunal Superior responsvel

por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento da Constituio

Federal.

No entanto, aponta Abrucio, diferentemente dos Estados Unidos, os estados

se fortaleceram e a Unio foi enfraquecida. Por esta razo, enquanto nos




EUA o pacto federativo significou a criao de um Poder Central at ento

inexistente, no vocabulrio poltico brasileiro federalismo sinnimo de

descentralizao.

Alm disso, as instituies federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira

o Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo poltico basicamente

oligrquico novamente ao contrrio dos EUA, em que o poder local foi a

base do republicanismo. Soma-se a isso o fato de que os governadores se

tornaram grandes lderes nacionais. A definio da eleio presidencial

passava por um acordo entre os dois principais estados da Federao, So

Paulo e Minas Gerais, em aliana com outras unidades mdias, como o Rio

Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial, ademais,

repetia a histria antirrepublicana que vigorava no plano subnacional:

fraudes, voto de cabresto e inexistncia de qualquer fiscalizao

independente do processo eleitoral.

Este perodo se encerra com uma ciso entre So Paulo e Minas Gerais,

causada, tanto pela insistncia do primeiro em eleger sequencialmente um

segundo presidente paulista, quebrando o acordo entre os dois estados,

quanto pelo descontentamento dos demais estados e de alguns setores da

sociedade. Com o apoio de Minas Gerais, ocorre a Revoluo de 1930, que

conduz Getlio Vargas ao poder.

O grande legado da era Vargas para o federalismo brasileiro foi o

fortalecimento do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura

de super-representao dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe

ressaltar que este projeto de modernizao foi sustentado por um modelo

que no previa a democracia nem o aprimoramento das administraes

pblicas no plano subnacional.

Com a instalao de um novo regime, marcado pelas regras democrticas da




Constituio de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento poltico-

territorial do Pas. Como uma das novidades, houve uma preocupao com a

distribuio horizontal de recursos por meio da destinao de receitas

federais a regies menos desenvolvidas notadamente Norte e Nordeste.

Em termos federativos, o cenrio era duplo: de um lado, a Unio continuava

sua expanso em prol do projeto nacional desenvolvimentista; de outro, as

elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o Congresso Nacional e

principalmente os governadores de estado. Dos quatro presidentes eleitos

do perodo, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de Executivos

estaduais.

No plano horizontal, a Federao tornara-se mais equnime. O medo da

volta do Caf com Leite fez com que as outras elites regionais reforassem

a sobre-representao dos estados menos desenvolvidos na distribuio de

cadeiras na Cmara Federal e, mais intensamente, a sub-representao do

Sudeste, particularmente de So Paulo. Tal medida corretiva escondia dois

vcios antidemocrticos: a perverso do princpio do one man, one vote e a

distribuio do poder exatamente aos estados menos republicanizados.

Com a falta de efetiva adeso das elites brasileiras ao processo democrtico,

tivemos como resultado a realizao de um golpe de estado, com apoio

de lderes civis particularmente os governadores de So Paulo, Guanabara

e Minas Gerais e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime

poltico que durou cerca de 20 anos e teve forte impacto na Federao

Ao final do perodo militar, seguiu-se um perodo de redemocratizao,

resultou em fortalecimento dos governadores e das unidades estaduais, mas

tambm no fortalecimento dos governos municipais. A Constituio Federal

de 1988 fez com que o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federao

com trs entes considerados pactuantes originrios: Unio, estados e

municpios somente a Blgica e a ndia do ao poder local um status

semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia poltica,




administrativa e financeira dos municpios em relao ao perodo anterior,

acompanhada de uma descentralizao de recursos e atribuies.

A Constituio Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado

fortemente em competncias comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo

constitucional diz que de competncia comum da Unio, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municpios (...) as seguintes reas de poltica pblica:

conservao do patrimnio pblico; sade e assistncia social; acesso

cultura e educao; proteo ao meio-ambiente; fomento produo

agropecuria e ao abastecimento alimentar; moradia e saneamento bsico;

combate s causas da pobreza; e poltica de educao para a segurana no

trnsito.

Um segundo ponto de inflexo no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994,

com o Plano Real e a estabilizao da moeda. Esse impacto foi seguido de

uma srie de aes do Governo Federal durante os dois mandatos do

presidente Fernando Henrique Cardoso, que buscaram instituir um processo

de coordenao federativa em algumas reas de poltica pblica.

No que se refere s finanas intergovernamentais, houve fortes impactos.

Com a queda da inflao, trazido pelo Plano Real, as volumosas dvidas dos

estados e de alguns municpios, antes camufladas pelos altos ndices

inflacionrios, se mostrassem mais claramente. O caso dos governos

estaduais era mais grave, dado que seu crescente endividamento era

constantemente assumido pela Unio na redemocratizao. Para acabar com

esse mecanismo perverso de repasse de custos, o Governo Federal

coordenou um processo de privatizao dos bancos estaduais que, apesar de

no render recursos suficientes ao pagamento das dvidas, dificultou a

possibilidade de novos endividamentos.

Ainda como parte dessa poltica de ajuste das finanas intergovernamentais,

o Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),




em maio de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de

endividamento pblico, atingindo fundamentalmente os estados e

municpios, com a imposio de limites a uma srie de gastos, prevendo

graves penalidades ao gestor que no os cumprisse.

A lio de casa exigida dos governos subnacionais no teve como

contrapartida um ajuste estrutural das finanas federais. Em vez disso, a

Unio preferiu, sobretudo na dcada de 1990, aumentar sua arrecadao

elevando as contribuies sociais, uma vez que sobre elas no incide a

obrigao constitucional de partilha intergovernamental por meio dos Fundos

de Participao. Para se ter uma idia do impacto, a carga tributria passou

de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em 2003.

1.2. Coordenao Executiva

A dcada de 1990 tambm foi marcada por outras aes federais que

buscaram mexer com o padro federativo ps-1988, embora isso no tenha

sido feito contra a descentralizao. Particularmente nas reas sociais houve

polticas cujo intuito era melhorar a coordenao federativa. Nesta linha, os

casos mais interessantes ocorreram nos setores de Sade e Educao.

Apesar das grandes diferenas de contexto e coalizes que envolvem ambas,

o processo de coordenao se deu basicamente por meio da vinculao do

repasse de recursos financeiros prestao mais controlada de servios

pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixao de metas, seja pela

adoo de padres nacionais de polticas pblicas.

OS governos estaduais admitiram o sucesso destas polticas nacionais ao

BID, afirmando que as polticas com melhor desempenho so exatamente

aquelas com maior coordenao federativa.




Na rea da Educao, mais especificamente no ensino fundamental, o

Governo Federal assumiu um papel central no processo de municipalizao,

por meio da proposta, e posterior aprovao, da emenda constitucional que

instituiu o FUNDEF (Fundo nacional da Educao Fundamental), e mais tarde

o FUNDEB (Fundo Nacional da Educao Bsica).

A exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente

com o projeto de emenda constitucional, revela claramente a posio de

coordenao assumida pela Unio em face falta de uma maior

especificao das competncias federativa no campo da educao:

[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as

responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado

comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. [...] em

conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma

diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar,

sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. [...] a disperso

dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade

do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as

efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino.

O repasse de verbas por matrcula, de recursos do FUNDEF e agora do

FUNDEB, representou um incentivo para que os municpios assumissem a

responsabilidade pela oferta de um maior nmero de vagas no ensino

fundamental. Passados alguns anos de implementao, observa-se que a

municipalizao do ensino fundamental avanou no pas, tendo o FUNDEF,

sem dvida, colaborado com essa mudana. Isto demonstra o xito da

coordenao federativa exercida pela Unio, nesta poltica especfica.

Outra rea na qual a descentralizao avanou em razo da coordenao do

Governo Federal foi a da Sade. De acordo com a Constituio de 1988, esta

poltica de responsabilidade das trs esferas de governo, devendo seus

servios ser executados com colaborao intergovernamental, de acordo




com o Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto, apesar da agenda da

descentralizao, ainda havia o legado da centralizao, com muito pouca

participao do municpio na prestao desse servio. Dada a nova

autonomia municipal, a operacionalizao do SUS teve de passar por uma

articulao intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada,

pelo Governo Federal.

Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municpios decidissem

assumir os servios de sade. O primeiro veio do objetivo de universalizao

da poltica nacional, presente j em 1988, passando por um esforo de

ampliar a oferta dos servios de sade. A previso de um aumento na oferta

dos servios foi atraente aos municpios, considerando a visibilidade que tem

a rea e os crditos polticos que pode conceder. Entretanto, os incentivos

mais importantes vieram de normas federais, regulamentando as condies

de prestao e financiamento dos servios de sade as Normas

Operacionais Bsicas (NOBs).

Primeiro, foi oferecida aos municpios a possibilidade de aderir ao SUS,

subordinando-se s normas federais e capacitando-se para receber recursos

da Unio. Foram estabelecidos critrios de remunerao dos prestadores de

servio conforme a produo e criado um canal de relacionamento direto

entre a Unio e os municpios por meio de convnios. Essa regulamentao,

contida nas NOB/91 e NOB/92, obteve a adeso de 22% dos municpios. A

NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adeso a 63%

dos municpios brasileiros. Por meio desta nova regulamentao o Ministrio

da Sade facultou aos governos locais a escolha entre trs modalidades

distintas, de acordo com a capacidade administrativa de cada um, sendo o

repasse federal de recursos diferenciado para cada uma das modalidades,

proporcionalmente aos servios assumidos. O objetivo fazer com que os

municpios assumissem os servios e tivessem autonomia financeira e

gerencial para organiz-los, dentro das diretrizes gerais do Sistema nico de




Sade. Condicionou-se estes incentivos necessidade de implementao

nos municpios dos Conselhos Municipais de Sade.

Neste processo observou-se um fortalecimento das relaes entre Unio e

municpios e uma omisso das secretarias estaduais na coordenao,

articulao, apoio tcnico e regulao dos servios de sade perante seus

municpios. Em 1998, foi implementada a NOB/96 trouxe condies para que

a adeso ao sistema atingisse 99% dos municpios brasileiros. As novas

regras acrescentavam recursos maioria dos municpios e o Ministrio da

Sade foi capaz de sinalizar que suas disposies seriam efetivamente

cumpridas.

Ainda no Governo Fernando Henrique, foi criado o Piso de Ateno Bsica

(PAB ), que, alm de vincular transferncia de recursos efetiva oferta de

servio pelos municpios, assumiu uma funo redistributiva por meio de um

critrio de repasse baseado tambm no nmero de habitantes de cada

cidade. O PAB composto de uma parte fixa determinada pelo critrio de

nmero de habitantes de cada municpio e uma parte varivel repassada

de acordo com os servios efetivamente oferecidos por cada municpio. O

valor fixo tem o objetivo de reduzir a desigualdade entre a capacidade de

financiamento dos diferentes municpios, atenuando em parte o critrio da

produtividade, segundo o qual se remunera os municpios pela produo de

procedimentos hospitalares realizados.

Nesse caso, municpios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta

de poucos servios, passam a contar com algum recurso fixo, de

fundamental importncia para a estruturao de um atendimento preventivo

de responsabilidade municipal.

A parte varivel do PAB composta por recursos distribudos de acordo com

a adeso dos governos municipais a programas de sade nacionais




prioritrios, tambm focados na sade preventiva. So eles: Sade da

Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira

Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia

Sanitria. O resultado foi uma efetiva municipalizao do atendimento por

meio da adeso a esses programas, melhorando a cobertura dos servios de

sade no pas. Outra dimenso a se destacar so os mecanismos de

accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS, com a

incidncia tanto de fiscalizao do Governo Federal para o efetivo repasse de

recursos, quanto da necessidade de aprovao pelo Conselho Municipal de

Sade.

Ainda na rea da Sade, outra medida federal importante foi a aprovao da

Emenda Constitucional n 29, que instituiu uma vinculao de receitas

federais, estaduais e municipais com sade. Em razo deste novo dispositivo

constitucional municpios so obrigados a investir 15% e os estados 12% do

total de sua arrecadao (no caso dos estados, deduzido o montante

transferido aos municpios).

1.3. Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais.

De acordo com Abrucio, a observao do processo de descentralizao que

ocorreu Brasil a partir a dcada de 1980 e os mecanismos de coordenao

federativa implementados nas reas de Educao e Sade no perodo ps

1994, evidenciam a relevncia que o desenho federativo exerceu na

implementao de polticas pblicas e, conseqentemente, na prestao de




servios de bem-estar social populao. No entanto, inmeros problemas

so resultantes tambm do modelo federativo.

A autonomia dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto

rol de competncias compartilhadas, por determinao constitucional

possibilita que Unio, Estado e Municpios se omitam diante de uma questo,

a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba,

efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal, estadual e federal.

Isto , tem-se um processo no transparente e de responsabilizao difusa,

que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem

que nenhuma ao efetiva seja tomada.

Sobre o financiamento das polticas pblicas, segundo Marta Arretche:

Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes

para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para

combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram

estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a

avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos.

Outra possibilidade que as diferentes esferas de governo efetivem, ao

mesmo tempo, iniciativas de polticas pblicas sem nenhuma integrao, ou

at mesmo em direes opostas. Esta prtica faz com que os recursos

pblicos de cada ente federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de

maneira sobreposta praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-

se uma oportunidade de potencializar recursos que so escassos e articular

aes de maneira a gerar melhores resultados.

No Brasil, conforme j mencionado acima, o processo descoordenado de

descentralizao que sucedeu a Constituio Federal de 1988 resultou, em

um primeiro momento, na falta de atuao dos nveis federal e estadual de

governo e, por outro lado, em uma exacerbao do municipalismo

autrquico. A municipalizao de polticas pblicas se deu de maneira




bastante desigual no pas, tanto pela diversidade de situaes financeiras e

capacidade administrativa dos municpios brasileiros, quanto pela vontade

poltica de cada governo municipal de utilizar seus recursos na promoo de

polticas pblicas, ou continuar solicitando auxlio das esferas estadual e

federal para viabilizar aes de governo.

Pessoal, segundo Marta Arretche, no nosso sistema tributrio h

desigualdades tanto no aspecto vertical quanto horizontal.

No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que

quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma

vez que seus resultados so neutros para os Estados. Em 2002, a receita

disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do

total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%,

permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente

redistribuio. Alm disso, este sistema favorece os municpios de pequeno

porte. Estima-se ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos

municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto

menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita derivado das

transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos

per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias.

No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais

desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que

acabaram por reger as transferncias constitucionais tm por conseqncia

recriar novas desigualdades entre as Unidades da Federao. enorme a

variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A

razo entre a receita mdia per capita dos municpios com mais de um

milho de habitantes, na Regio Sudeste, e dos municpios com menos de

20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes.

Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per

capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997.




Segundo Marta Arretche:

Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais.

Ainda segundo Marta Arretche, falando das receitas tributrias e sua relao

com as relaes intergovernamentais:

O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal.

Falando de relaes intergovernamentais e concentrao de autoridade, diz

Marta Arretche:

Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais...Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental.

A partir de 1994 observa-se a iniciativa da Unio em coordenar polticas de

Sade e Educao por meio de uma regulamentao que no s distribuiu

tarefas aos entes federativos, mas tambm estabeleceu incentivos

financeiros para facilitar a adeso dos governos subnacionais. Nesse caso, a

Unio assumiu uma funo mais de coordenao e regulao do que

propriamente de execuo dos servios. Esta ltima funo de execuo foi




claramente assumida pelos municpios, hoje responsveis pela proviso da

maior parte dos servios pblicos. J nos estados, a redefinio de papis

a que nos parece mais incompleta. Atuando em alguns pontos na proviso

direta de servios e com um papel de coordenao regional pouco

desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se

adaptaram uma forma articulada de proviso de polticas pblicas. Prova

disso que uma srie de programas e aes coordenadas so fruto de uma

relao direta entre Unio e municpios as polticas de transferncia de

renda so hoje o maior exemplo disso.

A coordenao regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta

dos prprios municpios, que se articulam em torno de uma questo por

meio da formao de consrcios intermunicipais. Os consrcios formalizam a

cooperao intermunicipal com o objetivo de reunir esforos em torno de um

problema cuja soluo extrapola os limites de um municpio e atinge a

dimenso microrregional ou regional. O resultado dessa cooperao pode ser

a realizao de obras, servios ou at mesmo planejamento conjuntos.

No ano 2001, 1.969 municpios estavam em consrcios de sade, 669 em

consrcios de uso compartilhado de mquinas e equipamentos e 216 em

consrcios para tratamento e destinao final de resduos slidos13. Alm

dessas reas verificam-se consrcios atuando em educao, obras pblicas,

capacitao administrativa, meio ambiente, desenvolvimento econmico,

assistncia social, agricultura e esportes.

Em 2005, foi promulgada a Lei Federal n. 11.107 regulamentando os

consrcios pblicos. A principal novidade foi a atribuio de personalidade

jurdica de direito pblico aos consrcios, que passam a ser considerados

como entes da administrao indireta dos municpios-membro, a exemplo

das autarquias. Imagina-se que essa nova estrutura possa dar maior

estabilidade a esse tipo de cooperao intergovernamental, ficando sua




continuidade menos suscetvel vontade de cada novo Prefeito eleito. Outra

forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios. Os

convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns

por meio de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em

questo, governos. Essa mtua colaborao pode assumir vrias formas,

como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e

materiais, de imveis, de know how, entre outros.

Todavia, observa-se que na maior parte das vezes, os termos so definidos

pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adeso por

uma das partes, do que de fato uma negociao. Apesar disso, esse o

instrumento de cooperao mais largamente utilizado pelos entes

federativos, abrangendo praticamente todas as reas de poltica pblica. Boa

parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de governo

para realizao de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que

no pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de

transferir a implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera

de governo mais prxima da populao, normalmente os municpios.

Vejamos a questo abaixo: ITEM 1. (ESAF/2009/MPOG/EPPGG) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos.




b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias. d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.

Analisemos as alternativas

a) CERTO. A falta de coordenao um dos pontos mais criticados no atual

desenho do Estado brasileiro.

b) CERTO. Como exemplo podemos citar a questo da educao.

c) ERRADO. O erro foi dizer que combinou-se descentralizao fiscal com

descentralizao de competncias. Segundo Marta Arretche, uma vez que as

competncias so concorrentes, os municpios no so obrigados a

implement-las. Assim, tiveram uma grande descentralizao fiscal, sem a

correspondente descentralizao de obrigaes.

d) CERTO. Uma das causas dessa ausncia de polticas pblicas a falta de

integrao entre os entes federados.

e) CERTO. Um exemplo foi a educao bsica, que precisou ser

reorganizada pela unio atravs do FUNDEB.

Portanto, o gabarito a alternativa C. 1.4. Dimenses da coordenao: intragovernamental, intergovernamental e na

relao governo-sociedade.

Estudamos nos tpicos 2 e 3 a dimenso das relao intergovernamental ,

entre esferas de governo. Veremos agora os problemas relacionados




coordenao intragovernamental, ou seja, dentro de determinada esfera de

governo.

Maria das Graas Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a

ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as

demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma

articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma

coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas

nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de

atuao de cada uma delas.

Como conseqncia da fragmentao, as polticas muito freqentemente

emperram devido competio interburocrtica. Segundo a autora:

As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.

Observao semelhante foi realizada por Snia Maria Fleury Teixeira:

Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza de forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.

Humberto Falco Martins traz alguns conceitos referentes a coordenao nas

polticas pblicas:

A integrao nas polticas pblicas implica que elas devem apoiar umas

s outras, ou pelo menos no devem ser contraditrias.




A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que

se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando

sinergias para a realizao dos objetivos comuns.

A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos

sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem

juntos de forma congruente.

A consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas

individuais no sejam internamente contraditrias e que as polticas

que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas

ou integradas.

Para o autor, a integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma

vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os

objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se

reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas

das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento

dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os

compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca assegurar

que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as

decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo.

A integrao horizontal consiste na ao articulada entre rgos

governamentais do mesmo ente federativo (por exemplo, quando

ministrios atuam combinadamente para formular uma poltica de

juventude). J a integrao vertical consiste nas aes articuladas entre

rgos de entes federativos e organismos diferentes (por exemplo, quando

um ministrio coordena suas aes para cima com o Mercosul e para baixo

com os governos locais).




H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-se s

questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente

tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao

e em diferentes reas de governo. J a integrao setorial est associada ao

grau de consistncia lgica e operacional entre aes de diversos atores

envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas.

A teoria da fragmentao de polticas pblicas prope que h uma correlao

entre fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de

polticas, dentro de um mesmo domnio temtico (fragmentao

intrasetorial) ou entre vrios domnios (fragmentao extra-setorial). Os

fatores de convergncia estrutural so:

a) Liderana executiva, mediante uma viso do Presidente para implementar

seu programa de governo e sua superviso direta ou indireta sobre os

ministros em questes-chave;

b) Uma estratgia governamental que promova convergncia de propsitos

e o casamento do planejamento (apontando resultados) com a gesto

(apontando como alcan-los);

c) Incentivos cooperao lateral entre os ministrios para busca de

solues integradoras, mediante estratgias de construo de confiana e

modelagem de solues ganha-ganha entre distintos segmentos;

d) Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenao macro-

governamental e as integraes verticais e horizontais entre rgos e

entidades na estrutura de governo;

e) Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia;




f) Intercmbio de ideias, valores e vises entre distintas comunidades

epistmicas no mbito do estado, portadoras de distintas posies e opinies

arraigadas sobre as polticas de gesto.

O quadro abaixo apresenta o significado de cada um destes fatores em

termos de propenso integrao ou fragmentao a partir de um modelo

de anlise qualitativa da fragmentao.




Uma das solues para a fragmentao o PPA. Segundo o IPEA:

Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso

instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a




consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos.

Como vimos acima, os programas so instrumentos da integrao das

diversas aes governamentais que tem objetivos comuns. Eles mudam a

lgica do planejamento governamental, privilegiando uma viso integrada

das aes necessrias para resolver determinado problema da sociedade.

Mangabeira Unger e Jorge Gerdau Johannpeter , apresentaram um

documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Neste documento

os autores apresentam alguns temas que devem ser tratados na agenda

pblica e dividem a apresentao de cada tema em dois blocos: problemas e

solues. Um dos temas tratados a repactuao federativa das polticas

pblicas. Vejamos os problemas e solues apresentados.

Repactuao Federativa nas Polticas Pblicas 1. Problemas: Compartimentalizao de competncias A repartio rgida de

competncias constitucionais dos entes federados promove a fragmentao

e a baixa qualidade dos servios prestados.

Responsabilizao Dificuldade em responsabilizar os entes federados pelo

desempenho e resultados obtidos pelas polticas pblicas.

Centralizao na elaborao de polticas pblicas Excesso de centralizao

na elaborao de polticas pblicas em larga escala, desconsiderando as

diferentes demandas locais.




Descentralizao na execuo de polticas pblicas Excesso de

descentralizao na execuo das polticas pblicas que eximem da

responsabilidade o Governo Federal pela qualidade dos servios prestados.

A impotncia do setor privado Dificuldades impostas ao setor produtivo

pelas imperfeies e disfuncionalidades do setor pblico so imensurveis. O

setor privado obrigado a lidar com os diversos nveis do setor pblico

federal, estadual e municipal sem que essas reas dialoguem entre si ou

sem que tenham seus procedimentos compatibilizados ou integrados.

2. Solues: Corresponsabilizao e colaborao Rearranjo mais flexvel, com incentivos institucionais que se prestassem ao aprofundamento da colaborao e da corresponsabilizao entre a Unio, os estados e os municpios. Subsidiariedade Subsidiariedade entre os entes federados com o estabelecimento de processos simplificados, acesso informaes e promoo da transparncia para gerar competitividade e melhoria dos servios pblicos. Federalismo contratual Fortalecimento do federalismo contratual por intermdio do estabelecimento de parmetros nacionais mnimos que garantem o desenvolvimento equitativo entre as regies, alm da criao de metas, mecanismos de monitoramento e implementao. Agenda legislativa Produo de uma agenda legislativa integrada entre os entes federados, a ser apresentada anualmente ao Congresso, contendo as prioridades de polticas pblicas dos estados e municpios. Reforma Tributria Execuo da Reforma Tributria e simplificao de impostos federais para dirimir as externalidades da guerra fiscal. Agora vejam esta questo da CESPE, cobrada no ltimo concurso do MCTI




ITEM 2. (CESPE/MCTI/2012/ANALISTA DE CINCIA &TECNOLOGIA) O fortalecimento do federalismo contratual, por meio do estabelecimento de parmetros nacionais mnimos que garantam o desenvolvimento equitativo entre as regies, alm da criao de metas e mecanismos de monitoramento e implementao, pode solucionar o problema gerado pelo excesso de descentralizao na execuo de polticas pblicas.

Perfeito, PESSOAL! exatamente a afirmao do documento citado acima.

Conceitualmente federalismo contratual a associao de estados

autnomos que se renem para fortalecer os seus laos polticos e

econmicos. No o caso dos estados brasileiros, que fazem parte de um

arranjo institucional. Mas, como veremos mais abaixo, Fernando Abrucio

tambm defende esta perspectiva de contratualismo. Portanto, a afirmativa

est CERTA.

Vejam esta outra questo ITEM 3. (CESPE/MCTI/2012/ANALISTA DE CINCIA &TECNOLOGIA) O federalismo, forma de organizao poltico-territorial do Estado brasileiro, tem por objetivo o princpio de independncia e autonomia de cada estado-membro, sem a necessidade de coordenao de aes inter e intragovernamentais.

A afirmativa est ERRADA! Segundo Fernando Abrucio em Federalismo e

Polticas Pblicas: O Impacto das Relaes Intergovernamentais no Brasil, a

Federao um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da

soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma

nao, diferentes entes autnomos, interdependentes. Diz o autor em seu

texto:

A Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decises coletivas entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim, do modelo clssico de nao, o chamado Estado unitrio. Neste ltimo, o Governo Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal. A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo. O objetivo compatibilizar o princpio




de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo.

Vejamos mais uma questo da ESAF ITEM 4. (ESAF/2009/MPOG/EPPGG) No atual contexto, uma coordenao adequada de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como verdadeiros, exceto: a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical. b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bem-sucedidas, e vice-versa. d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal. e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um acordo negociado entre as partes.

Pessoal, vamos analisar as alternativas:

A) CERTO. Perfeito pessoal! O sucesso das polticas pblicas depende do

entrosamento dos entes federativos. Como vimos uma poltica pblica

depende da integrao entre os entes federativos(integrao

horizontal) e da integrao entre os rgos que compem o governo

local (integrao horizontal).

B) ERRADO. Pessoal, a existncia de recursos financeiros condio

necessria para a integrao dos nveis de governos em torno da

execuo de uma poltica pblica, mas no suficiente para seu

sucesso.

C) CERTO. absolutamente verdadeiro pessoal! H poucos incentivos

institucionais para a integrao vertical (intergovernamental). Quando

esta integrao existe, as polticas pblicas tendem ao sucesso.

D) CERTO. Isto pode ser exemplificado por alguns problemas do SUS.

Quando h problemas a prefeitura diz que no recebeu os recursos do

Estado e da Unio, que por sua vez acusam os entes sub-nacionais de




gerirem mal os recursos. E quem paga o pato so os cidados que

necessitam dos servios pblicos.

E) CERTO. Pessoal, o instrumento de convnio, regra geral, um

instrumento que prev obrigaes para ambas as partes, com

contrapartidas. Acontece que o governo federal, afim de assegurar a

execuo de algumas polticas, oferta recursos aos entes sub-nacionais

que aderirem a determinadas aes. Por exemplo, as aes de

incentivos aos consrcios intermunicipais e aos municpios que

assumirem a gesto plena da sade. O convnio assim, se transforma

em contrato de adeso, porque a outra parte no pode alterar os

termos do contrato. tambm chamado de federalismo contratual.

Portanto, o gabarito a alternativa B.

Vejam esta outra questo para encerrarmos: ITEM 5. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos. b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio. d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais. e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal.

Analisemos as alternativas




A) ERRADO. Vimos na aula que , segundo Marta Arretche, que as

desigualdades tributrias verticais e horizontais limitam a

possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia

aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de

elevar o gasto social dos governos locais. A afirmativa est invertida.

B) CERTO. Vimos na aula que qualquer ente federativo est

constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas

de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento, por

exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est

constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.

C) ERRADO. Os recursos esto garantidos, independentemente do

esforo tributrio, conforme perspectiva de Marta Arretche, vista em

aula.

D) ERRADO. Vimos que, segundo Marta Arretche, ainda h forte

concentrao de autoridade na esfera federal.

E) ERRADO. Para fazer face desobrigao dos entes na

implementao de polticas pblicas, como vimos, o governo federal

vem condicionando a transferncia de recursos execuo de

programas especficos. Um exemplo so as normas operacionais da

sade e o PAB.

Portanto, o gabarito a alternativa B.




2. Formulao de Polticas Pblicas

Entende-se que as polticas sociais so as aes do Estado nas reas de

educao, sade, previdncia, habitao, saneamento, etc.

Para compreendermos o que sejam Polticas sociais importante estabelecer

a diferena entre Estado e governo. Estado o conjunto de instituies

permanentes como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no

formam um bloco nico necessariamente que possibilitam a ao do

governo; e Governo o conjunto de programas e projetos que uma parte da

sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade civil e outros)

prope para a sociedade como um todo, configurando-se como a orientao

poltica de um determinado governo que assume e desempenha as funes

de Estado por um determinado perodo.

Polticas pblicas so, neste sentido, o Estado em ao; o Estado

implantando um projeto de governo, atravs de programas, de aes

voltadas para setores especficos da sociedade.

As polticas pblicas so assim compreendidas como as de responsabilidade

do Estado quanto implementao e manuteno a partir de um processo

de tomada de decises que envolve rgos pblicos e diferentes organismos

e agentes da sociedade relacionados poltica implementada. Neste sentido,

polticas pblicas no podem ser reduzidas a polticas estatais.

Polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de proteo

social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a

redistribuio dos benefcios sociais visando a diminuio das desigualdades

estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico.

Em todas as reas do conhecimento humano o conceito de Polticas Pblicas

discutido. , entretanto, no mbito da Cincia Poltica que este ganha um




grande destaque nas discusses tericas. Diversos autores (SECCHI, 2010;

SARAVIA & FERRRAREZZI, 2006; DENHARDT, 2011) mostram uma viso

geral de como a poltica publica vista pela academia: (1) como um

equilbrio no oramento entre receita e despesa, (2) como uma nova viso

do estado onde deixa de ser uma poltica kenynesiana, para ser uma poltica

restrita aos gastos, e (2) a relao que existe entre os pases desenvolvidos

e os que iniciaram a sua caminhada democrtica recentemente, de um modo

particular os pases da Amrica Latina que ainda no conseguem administrar

bem os seus recursos pblicos e equacionar os bens em beneficio de sua

populao, de modo incluir os excludos.

Conforme escreveu Souza (2006), em sua essncia as polticas pblicas

esto ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos

so usados para o beneficio de seus cidados, onde faz uma sntese dos

principais tericos que trabalham o tema das polticas pblicas relacionadas

s instituies que do a ultima ordem, de como o dinheiro sob forma de

impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final

fazer prestao de conta pblica do dinheiro gasto em favor da sociedade.

Com uma viso mais prxima de Souza (2006), Fernandes (2007) em seu

artigo Polticas Pblicas: Definio, evoluo e o caso brasileiro na poltica

social defende a idia de que as polticas pblicas se manifestam atravs de

duas dimenses que se complementam entre si que o administrativo

tcnico e o aspecto poltico como pode ser observado na citao a seguir.

... costuma-se pensar o campo das polticas pblicas unicamente

caracterizado como administrativo ou tcnico, e assim livre, portanto do

aspecto poltico propriamente dito, que mais evidenciado na atividade

partidria eleitoral. Este uma meia verdade, dado que apesar de se tratar

de uma rea tcnico-administrativa, a esfera das polticas pblicas tambm

possui uma dimenso poltica uma vez que est relacionado ao processo

decisrio. (FERNANDES, 2007).




Vejamos uma questo:

ITEM 6. (FGV/FNDE/2007) Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de poltica pblica. a) Um programa de governo.

b) O Plano Plurianual do governo.

c) Um conjunto de decises interativas de governo com objetivos prefixados.

d) Um conjunto de marcos jurdicos.

e) Um projeto de lei.

Pessoal, Como vimos polticas pblicas referem-se ao Estado em ao, no

se trata simplesmente de programas de governo, mas sim das decises e

aes efetivas na realidade concreta. Portanto, o gabarito a alternativa

C.

Klaus Frey (2000) diferencia a poltica em trs dimenses. Para isso,

optaremos por usar os conceitos empregados em ingls. Ele refere-se a

polity para denominar as instituies polticas; politics para os processos

polticos e policy para os contedos da poltica:

a dimenso institucional polity se refere ordem do sistema poltico,

delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema

poltico-administrativo;

no quadro da dimenso processual politics tem se em vista o

processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito

imposio de objetivos, aos contedos e decises de distribuio; e,

a dimenso material policy, refere-se aos contedos concretos, isto ,

configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos ao contedo

material das decises polticas.




Diante dessa diferenciao, faz-se necessrio compreender o grau de

influncia das estruturas polticas (polity) e dos processos de negociao

poltica (politics) sobre o resultado material concreto (policy) das polticas.

Klauss (2000) discorda desse pressuposto de concatenao de efeitos

lineares e argumenta que, na prtica, especialmente entre as dimenses

processual (politics) e material (policy). Para ele, embora o sistema poltico-

administrativo permanea estvel e independente as disputas polticas e as

relaes de fora e poder sempre deixaro suas marcas nos programas e

projetos desenvolvidos e implementados. Klaus discorda, inclusive, da

suposio de Lowi (1972) - que veremos mais adiante - onde a dimenso

material determina a dimenso processual.

De acordo com Maria das Graas Ruas, As polticas pblicas (policies),

por sua vez, so outputs, resultantes da atividades poltica (politics) :

compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao

imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica

pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do

que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas

para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde

a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das

preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau

- uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis.

Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda

deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo

encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se

de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de

estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas.




Dagnino (2002) prope um declogo necessrio para entender o conceito

de poltica: (1) a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por

uma srie de interaes entre decises mais ou menos conscientes de

diversos atores sociais (e no somente dos tomadores de deciso); (2) a

distino entre poltica e administrao; (3) que poltica envolve tanto

intenes quanto comportamentos; (4) tanto ao como no-ao; (5) que

pode determinar impactos no esperados; (6) que os propsitos podem ser

definidos ex post: racionalizao; (7) que ela um processo que se

estabelece ao longo do tempo; (8) que envolve relaes intra e inter

organizaes; (9) que estabelecida no mbito governamental, mas envolve

mltiplos atores; e, (10) que definida subjetivamente segundo as vises

conceituais adotadas.

Embora Bucci (2002) defina polticas pblicas como programas de ao

governamental que visam coordenar os meios disposio do estado e as

atividades privadas para a realizao de objetivos relevantes e politicamente

determinados, Secchi (2010), defende que qualquer definio de poltica

pblica arbitrria, pois na literatura especializada no h consenso quanto

definio por conta da disparidade de respostas e de alguns

questionamentos. Secchi chamou esses questionamentos de ns

conceituais.

Vejam esta questo

ITEM 7. (CEPERJ/ SEPLAG-RJ/2010) A literatura sobre anlise de polticas pblicas diferencia trs dimenses da poltica. Sobre essas dimenses, avalie as afirmativas. I. A dimenso institucional (polity) cuida dos contedos materiais concretos, da configurao dos programas polticos, dos problemas tcnicos e do contedo material das decises polticas. II. A dimenso processual (politics) concentra-se no processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio. III. A dimenso material (policy) diz respeito ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo.




As afirmaes I, II e III so: a) verdadeira, verdadeira, verdadeira. b) falsa, falsa, falsa. c) falsa, verdadeira, verdadeira. d) verdadeira, falsa, falsa. e) falsa, verdadeira, falsa.

Pessoal, analisemos as afirmativas:

I. ERRADO. A dimenso institucional polity se refere ordem do

sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional

do sistema poltico-administrativo. A definio dada de Policy.

II. CERTO. Conforme visto na aula acima.

III. ERRADO. A dimenso material (policy)refere-se aos contedos

concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas

tcnicos ao contedo material das decises polticas. A definio dada de

polity.

Portanto, o gabarito a alternativa E.

2.1. Modelos de Tomada de Deciso

O processo decisrio ou da formulao de polticas, ou ainda, o momento de

definio preliminar de objetivos e estratgias um tema importante da

Anlise de Polticas. A posio aparentemente predominante no debate entre

a viso racional e a incremental aquela que atribui a esta ltima um

maior peso aos fatores de ordem poltica (politics) nas escolhas que so

efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio.

A literatura sobre o tema apresenta diversas abordagens que buscam

verificar os limites e relaes entre racionalidade, poder e deciso e desta

forma fazer com que a Anlise de Poltica possa de fato ser um suporte s




decises e uma ferramenta para a melhoria do processo de elaborao de

polticas.

Os dois modelos - incremental e racional - so lentes conceituais

inconciliveis. Enquanto tais, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s

diferentes situaes encontradas na realidade. Assim, optamos pela

definio de cada modelo.

O modelo incremental um modelo interpretativo sobre a tomada de

decises que considera as decises presentes dependentes das decises

tomadas no passado, e que os limites impostos por instituies formais e

informais so barreiras tomada de deciso livre por parte do policymakers.

Neste modelo, problemas e solues so definidos, revisados e redefinidos

simultaneamente e em vrios momentos, e deciso depende de um processo

de construo de consensos e ajuste mtuo de interesses. Segundo esse

modelo, grandes saltos ou rupturas de polticas pblicas so raridade

(Lindblom: 1959).

O modelo racional, por sua vez, desdobra-se em dois. O primeiro, modelo

de racionalidade absoluta, o modelo interpretativo de tomada de

decises em que estas so consideradas atividades puramente racionais, nas

quais o melhor meio escolhido para alcanar um fim. O segundo, o

modelo de racionalidade limitada, coloca igualmente a tomada de

decises como atividade racional, porm restringidas pelas limitaes

cognitivas e informativas dos tomadores de deciso. A tomada de deciso,

portanto, torna-se um esforo de escolha de uma opo satisfatria no

necessariamente tima

A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies

distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo

poltico, ao provocarem um ajuste mtuo e contnuo entre suas posies,

asseguraria o ideal democrtico do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o




racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na

sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.

As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do

processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite

antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da

concepo do Estado e do papel da burocracia.

Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a

nfase na busca por eficcia administrativa no interior das organizaes

para a anlise do processo de deciso avana na caracterizao das duas

vises. Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as

alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela

envolve listar todas as estratgias alternativas para (1) determinar todas

as conseqncias que decorrem de cada estratgia alternativa e (2) avaliar

comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias.

Simon reconhece, entretanto, que seu enfoque possui limitaes. Isto

porque, pergunta questiona: os valores que devem ser usados para guiar o

processo de escolha e o modo como se deve identificar os valores das

organizaes. Ele considera, ainda, que as organizaes no so

homogneas e os valores a elas imputados terminam sendo aqueles dos

indivduos dominantes. Considera que a tomada de deciso no se processa

da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento racional e

o modo utilizado para separar fatos e valores, e meios e fins no processo

decisrio se os meios para tanto tambm supem valores.

Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded

rationality: a alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os

valores do tomador de deciso; s precisa ser boa o suficiente. Portanto,

no todos os cursos alternativos de ao precisam ser ponderados.




Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para

formular seu enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de

partir de questes bsicas e construir a anlise de baixo para cima

(mtodo da raiz), parte da situao existente buscando alter-la

incrementalmente (mtodo dos galhos).

Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como

preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do

processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como

algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional, sem

princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia vista como

determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas

s polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e

sobre problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas

na agenda de decises governamentais. Nesta configurao, o governo e a

poltica so tambm vistos pelo autor como processos contnuos de

deciso.

Ele aponta para o fato de que a preocupao da cincia poltica em produzir

estudos sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado

devido a necessidade de uma maior racionalidade, controle e criao de

possibilidades para a avaliao dos resultados obtidos na atividade pblica

(de governo). A preocupao com a racionalidade , por isto, muito

influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem.

Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s

seguintes perguntas (1) as decises dos dirigentes pblicos so, em

alguma medida, sustentadas por um comportamento de carter racional?

(2) os analistas podem oferecer formas de trabalho cientfico que venham a

garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de

deciso em mbito governamental?




Respondendo a estas perguntas, Lindblon afirma que, nos sistemas

polticos, as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e

resultados de investigaes ou anlises cientficas para fortalecer suas

prprias posies, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas

decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de Anlise

de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de

elaborao de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se

instauram os conflitos entre a anlise e a poltica. Ainda que os estudos

especializados, baseados em informaes bem fundamentadas, sejam

aceitos como componentes importantes nos processos decisrios, sua

influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: (1) a prpria

Anlise de Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; (2)

os processos de investigao baseada na cincia ou em mtodos racionais

so muito mais lentos e custosos do que o permitem os prazos e

capacidade de financiamento na esfera pblica; (3) a anlise por si s no

capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar os problemas

que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode

decidir os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos

ou investigaes que se apresentam como racionais, cientficos ou

metodologicamente corretos.

Outro autor que contribuiu significativamente ao tema FORESTER (1989).

A partir dos estudos de LINDBLOM e MARCH (1978 e 1982), ele apresenta

uma sistematizao que explicita as diferenas entre a posio racional-

compreensiva e a vertente analtica que percebe limites racionalidade no

processo decisrio.

Em sntese, a posio racional-compreensiva trabalharia com: problemas

bem definidos, uma lista completa de alternativas para sua considerao,

uma base completa de informao sobre contexto e ambiente, viso

adequada sobre os impactos de cada alternativa, informao completa




sobre os valores e interesses dos cidados e grupos de interesse,

competncias, recursos e tempo suficientes

J a viso baseada em uma racionalidade limitada: os problemas so

ambguos e pouco determinados, a informao para identificao de

alternativas precria e muitas alternativas so desconhecidas, a

informao sobre o contexto ou ambiente problemtica incompleta, os

impactos das possveis alternativas levantadas desconhecido, os

interesses, valores e preferncias no so bem estabelecidos e o tempo, as

competncias e os recursos so limitados.

A posio de Forrester que, dado a conscincia dos limites da utilizao

de mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o que se

acaba fazendo em termos prticos adotar esquemas simplificados para a

busca de compreenso sobre cada situao. Em situaes em que

prevalecem os juzos e preconceitos estabelecidos, as tradies e prticas

anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de ao so

examinadas, sendo escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria

e no a que seria tima so a regra e no a exceo.

A opo por adotar uma postura racional-comprensiva na formulao de

polticas pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber a

formulao como baseada na racionalidade limitada ou pior, na postura

meramente incremental pode deixar o fazedor de polticas de mos atadas

e simplesmente reproduzir o passado.

Vejam esta questo

ITEM 8. (ESAF/ CE-RS/2011) Para o incrementalismo os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.




Perfeito pessoal! No modelo incremental problemas e solues so

definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em vrios momentos,

e deciso depende de um processo de construo de consensos e ajuste

mtuo de interesses. No h, grandes saltos ou rupturas de polticas

pblicas. Portanto, a afirmativa est CERTA.

2.2 Ciclo de Polticas Pblicas

O ciclo de polticas pblicas um esquema de visualizao e interpretao

que organiza a vida de uma poltica pblica em fases seqenciais e

interdependentes. Raramente reflete a real dinmica ou vida de uma poltica

pblica. As fazes geralmente apresentam-se misturadas e as sequncias se

alternam.

Alguns autores afirmam que no h um ponto de incio e de finalizao.

Trata-se de um processo incerto e as fronteiras entre as fases da poltica

pblica no so ntidas. Ajuda a organizar ideias e simplifica a complexidade.

No obstante as vrias verses, os principais autores, entre eles Sechi

(2010), apresenta sete fases:

1. Identificao do problema

2. Formao de agenda

3. Formulao de alternativas

4. Tomada de deciso

5. Implementao

6. Avaliao

7. Extino

Agora vejamos esta questo




ITEM 9. (ESAF/ CE-RS/2011) O modelo do ciclo da poltica pblica v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.

Vejam que as fases so muito parecidas e quase coincidentes com a

perspectiva de Sechi. Estas fases podem mudar com perspectivas de

diferentes autores. Precisamos ficar atentos apenas coerncia

apresentada. Os estgios apresentados no enunciado, neste sentido, so

absolutamente coerentes. Portanto, a afirmativa est CERTA.

IDENTIFICAO DO PROBLEMA

Um problema pblico pode ser definido entre o que e aquilo que se

gostaria que fosse a realidade pblica. Pode aparecer subitamente

(catstrofe, por exemplo) ou aos poucos (o problema do trnsito). Pode

estar presente, mas no receber ateno por que a coletividade aprendeu a

conviver com ele (favelizao).

Nem sempre um problema pblico reflexo da deteriorao de uma

situao de determinado contexto, mas a melhora da situao de outro

contexto. Exemplo: a falta de acesso a um determinado lugarejo s passa a

ser percebido como problema quando um lugarejo vizinho recebe

asfaltamento. S percebo que meu carro est velho, quando meu vizinho

adquiri um carro novo

Para Sjnlon (1984), (1) a identificao do problema envolve: A percepo

do problema: um problema pblico no existe seno na cabea das pessoas

(conceito intersubjetivo). A situao pblica passa a ser insatisfatria

quando afeta a percepo de muitos atores relevantes. (2) a definio ou

delimitao do problema: envolve sintetizar a essncia do mesmo e seus




respectivos norteadores (causas, solues, culpados, obstculos e

avaliaes). (3) a avaliao da possibilidade de resoluo: nem sempre se

elabora polticas pblicas para se eliminar um problema, mas apenas para

mitig-lo o diminuir suas consequncias negativas.

Alguns atores partidos polticos, agentes polticos e Ongs, por exemplo -

preocupam-se constantemente em identificar problemas pblicos. Esses

atores encontram, do ponto de vista racional, o problema pblico como

matria prima de trabalho e como razo de sua existncia. Ex: Insatisfao

coletiva, Fauna ameaada de extino ou produtos importados atrapalhando

determinado setor industrial. Identificado o problema, o ator precisa inclu-lo

na lista de prioridades de atuao.

FORMAO DE AGENDA

De acordo com Secchi (2006), o conjunto de problemas ou temas

entendidos como relevantes includos numa lista de prioridades o que se

denomina agenda. Uma agenda ganha forma ao se tornar 1) um programa

de governo, 2) um planejamento oramentrio, 3) um estatuto partidrio,

ou ainda, 4) uma simples lista de assuntos do comit editorial de um jornal.

Cobb e Elder (1983), classificam dois tipos de agenda: (1) Agenda poltica:

conjunto de problema sou temas que a comunidade poltica percebe como

merecedor de interveno; (2) Agenda formal ou institucional: que so os

problemas ou temas que o poder pblico j decidiu enfrentar. H ainda, a

agenda da mdia, ou seja, a lista problemas que os meios de comunicao

impem condicionando assim as agendas poltica e formal.

Do mesmo modo que entram, os problemas saem das agendas, em geral,

por limitao de recursos, humanos, financeiros e materiais, a falta de

tempo, a falta de vontade poltica e, por fim, a falta de presso popular




(Subiratis, 1989). A maior dificuldade para o poltico no estabelecer quais

so as prioridades, mas orden-las de modo a satisfazer a coletividade.

Ainda segundo Cobb e Elder (1983), existem trs condies para que um

problema entre na agenda poltica: 1) Ateno: os diferentes atores devem

entender a situao como merecedora de interveno. 2) Resolubilidade: as

possveis aes devem ser consideradas necessrias e factveis. 3)

Competncia: o problema deve tocar responsabilidades pblicas.

Vamos outra questo

ITEM 10. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que: a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais. e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.

Pessoal, devemos gravar que a formao da agenda depende da presso

sofrida pelo elemento poltico. Depende de uma dada situao virar

problema para os agentes polticos. A sim esta situao merecer entrar




na agenda governamental. No basta que as autoridades tomem

conhecimento da situao ou que reconheam aquilo como problema. S

entra na agenda se a situao virar um problema para o agente poltico, seja

por presso da populao ou da mdia. Desta forma o gabarito a

alternativa C.

FORMULAO DE ALTERNATIVAS

Para Schattschneider (1960), a definio de alternativas o instrumento

supremo do poder, por que a definio de alternativas a escolha dos

conflitos, e a escolha dos conflitos aloca o poder.

Secchi (2010) afirma que a formulao de alternativas de soluo se

desenvolve por meio de escrutnios formais e informais das consequncias

do problema, e dos potenciais custos e benefcios de cada alternativa

disponvel.

Ao estabelecer objetivos, os atores (polticos, analistas, etc) resumem o que

esperam que sejam os resultados da poltica pblica. Os objetivos podem ser

estabelecidos de maneira mais frouxa (por exemplo, melhorar a assistncia

a sade no municpio Y) ou de modo mais concreto (aumentar em 30% as

vagas em creches no municpio). Quanto mais concreto, mais fcil ser

verificar a eficcia da poltica pblica. Em alguns casos, o estabelecimento

de metas pode ser dificultoso e politicamente indesejado.

Um objetivo pode ser alcanado de diversas formas e por muitos caminhos.

Na etapa de construo de alternativas deve-se estabelecer mtodos,

programas, estratgias ou aes para se alcanar os objetivos estabelecidos.

Exemplo: O caso da pichao nas grande cidades.




Situao 1 A pichao um problema que deve ser resolvido. Situao 2

A pichao uma arte e o problema est na falta de sensibilidade artstica

da populao. No caso especfico das pichaes, se a situao considerada

for a situao 1, o objetivo precisa ser a reduo das mesmas e o

consequente desconforto visual. Para isso: 1) criar leis mais severas, 2)

garantir rigor ao cumprimento das leis, 3) Instalar cmeras, 4) fazer

campanhas de conscientizao, 5) estimular denncias, 6) criar espaos

para expresso, 7) criar escolas de arte, 8) destinar verbas pblicas

contnuas para reparo, e, 9) revestimentos especiais.

No caso especfico das pichaes, se a situao considerada for a situao 2,

o objetivo precisaria ser o contrrio. Para isso, seria importante fazer

campanhas para que a populao veja as pichaes de modo diferente;

Para cada alternativa escolhida para que o objetivo da poltica se cumpra,

faz-se mister esforos de inspirao e imaginao dos contornos e detalhes

prticos.

Cada alternativa ir requerer recursos humanos, materiais, e financeiros e,

portanto, chances diferentes de ser eficaz.

O policymaker tem disposio quatro mecanismos (p

aula 02 (2)

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