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CURSO ON-LINE NOES DE ADMINISTRAO ITEM 1TEORIA E EXERCCIOS PARA AGENTE DE POLCIA FEDERAL

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 03

Ol, Pessoal!Esta a terceira aula do curso de Noes de Administrao para a PolciaFederal. Nela vamos estudar o seguinte item:

Aula 03 13/04: 1.2. Evoluo da administrao pblica no Brasil aps1930.

O item pede apenas o perodo posterior 1930, mas vou falar um pouco

tambm do patrimonialismo que vigorava anteriormente.Boa Aula!

Sumrio

1 ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL ................................ 2

2 PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 2

3 MODELO BUROCRTICO ....................................................................................... 7

3.1 AREVOLUO DE 1930E A CONSTITUIO DE 1934 ...................................................... 7

3.2 REDEMOCRATIZAO E CONSTITUIO DE 1946 ......................................................... 13

3.3 JKE A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO..................................................... 15

3.4 INSTABILIDADE POLTICA NA DCADA DE 1960 ........................................................... 19

4 ADMINISTRAO GERENCIAL ............................................................................ 21

4.1 DECRETO-LEI 200/1967 .................................................................................... 21

4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO.......................................................... 25

4.3 RETROCESSO BUROCRTICO NA CF/88 .................................................................... 274.4 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO................................................ 31

4.5 GOVERNO LULA................................................................................................ 37

5 QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 42

5.1 LISTA DAS QUESTES........................................................................................ 52

5.2 GABARITO...................................................................................................... 56

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1 Estruturao da Administrao Pblica no BrasilVamos ver como o Bresser Pereira traa um panorama geral da evoluo da

administrao pblico no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial

Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)

Estado (adm) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcoladestinada ao comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigidapor uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que seaproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passaa ser comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, duranteo qual se implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada deVargas em 1945 h um perodo democrtico, mas em 1964 os militares

retornam ao poder, colocando o pas novamente sob os mandos de umaditadura.

Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-industrial, em que os servios e a tecnologia da informao ganham extremaimportncia. Na administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reformado Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. Noentanto, aqui cabe uma observao. O prprio Bresser Pereira afirmou nessemesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de 1967 pode ser considerado como oprimeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Veremos isso maisadiante.

2 PatrimonialismoNo Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma dedominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmentesuperado. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com ocarto corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, estclaro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa cultura, j

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que permanece a confuso entre o patrimnio pblico e privado. Mas a partirda dcada de 1930 que o pas passa a adotar uma administrao burocrtica.Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico epatrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de umasociedade de classes mal sada do escravismo.

Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira nesseperodo anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica Velha. Noltimo concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.

Apesar de na poca j existir no Brasil uma administrao relativamenteaparelhada, com a transferncia da sede do reino para o Brasil que se criamas condies necessrias para constituio de um Estado Nacional.

Antes, prevalecia a enorme distncia entre a colnia e a metrpole, que,juntamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio deautoridade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em1808 que comear a ser formada uma verdadeira administrao pblica noBrasil. Segundo Frederico Lustosa:

A transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrantedo Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com

todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento doautogoverno. A elevao condio de corte de um impriotranscontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamenteaparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional.

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,palavra que significa governo de poucos. A este pequeno grupo quecontrolava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de estamentoburocrtico. Um ponto importante aqui no confundir o uso do termoburocracia sempre como uma referncia ao modelo burocrtico deadministrao defendido por Max Weber. O termo burocracia surgiu dajuno da palavra francesa bureau, que significa escritrio, com a palavragrega kratos, que significa poder. Desde o XVII j se falava em burocraciapara se referir repartio pblica e aos grupos que administravam o governo.Assim, quando a questo falar em estamento burocrtico, no devemosassoci-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas quecontrolava o Estado durante o perodo patrimonialista.

O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critrio de

pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de status,

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prestgios. Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classessociais a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade alta, j que aspessoas podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos h baixamobilidade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status quepossuem.

O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do Estado,traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camadapoltico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo intrinsecamentepersonalista, tendendo a desprezar a distino entre as esferas pblica eprivada. Vale muito mais o poder particular e o privilgio, em detrimento douniversalismo de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento

do Estado dos interesses da nao reflete o distanciamento do estamento dosinteresses do restante da sociedade

O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupoaristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seupoder e sua renda do prprio Estado.

Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia desenhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias,juntamente com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais

dominantes. Faoro no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas algica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamentopatrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente queperde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico,sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.

Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no proveniente da terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio doEstado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus

membros. Os impostos so arrecadados das classes, particularmente daburguesia mercantil, e so usados para sustentar o estamento dominante e ogrande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele ligados.

So utilizados os termos sinecura e prebenda para descrever osempregos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho.Sinecura significa sem cuidado, ou seja, no se tem muito esforo numcargo pblico. Prebenda tambm traz o conceito de ocupao rendosa e depouco trabalho. justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro,em que os ocupantes de cargos pblicos recebem os cargos como presentes. tradicional a ideia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca

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era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia oude agregao aos proprietrios rurais.

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes deescravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativaautonomia o Estado e a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classeburocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de umestamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se doexcedente econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs daatividade econmica.

Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinhaampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade,governando com ampla arbitrariedade. Jos Murilo de Carvalho discorda dele,defendendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do Impriopoder para governar sozinha. Haveria uma aliana do estamentopatrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandescomerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, quese estender ainda pela Primeira Repblica.

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nasfamlias proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua

prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal,transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. So todosburocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; sopatrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-legais, eporque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno desi, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Oscritrios administrativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia damquina estatal, nula. Segundo Bresser:

essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritriaou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distnciaeducacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa.E no meio dela temos uma camada de funcionrios pblicos, donos antes desinecuras do que de funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhesgarantir emprego e sobrevivncia.

A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as estruturassocioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentradana economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio.

O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para acafeicultura e a consequente mudana no polo dominante da poltica brasileira

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das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultorespaulistas.

A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de 1787,consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regimepresidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativocontinuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e peloSenado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de duraocerta. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contaspara fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadasem estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos,ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas

assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias.

A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve grandesalteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Aospoucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, peladiversificao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pelaurbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. Surgiam novosconflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais eentre as regies, o que dificultava o pacto oligrquico. Alm disso, desde a

guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator polticocada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aesdeterminantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.

Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, deorigem social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos maisfalar com preciso de um estamento patrimonial j que uma caractersticados estamentos a sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nascer aadministrao pblica burocrtica, juntamente com o autoritarismoburocrtico-capitalista que est emergindo atravs principalmente dosmilitares e das revolues que promovem em nome de uma abstrata razo.

Vimos que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maiorcomplexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia.Contudo, no Brasil temos uma situao diferente. O modelo burocrtico no sedesenvolve em um momento democrtico, pelo contrrio, ele nasce durante oEstado Novo, uma ditadura.

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3 Modelo BurocrticoA crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo

mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j queno havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossaeconomia. Como a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outrospases para o Brasil, o mercado interno, que havia se constitudo aps o fim daescravido e incio da imigrao, e que se abastecia em grande medida pelasimportaes, se mostrou uma sada, principalmente como propulsor de umaindustrializao incipiente.

Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrio

que vai marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminhopara um amplo processo de modernizao social e industrial, que resultou naincorporao da classe trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipienteburguesia nacional. Este processo ser comandado com mo de ferro peloditador, especialmente depois de 1937 com a implantao do Estado Novo.

A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializaobrasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente nosetor produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:

A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequnciaclara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.

3.1 AREVOLUO DE 1930E A CONSTITUIO DE 1934Apesar de ser chamado de Revoluo de 1930, o movimento no representoumudanas drsticas no sistema social, representando apenas um novo arranjopoltico nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias noperderam a liderana poltica e a questo agrria manteve-se inalterada.

A reforma administrativa, ou civil service reform, d incio a implantao domodelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas paranormatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica,sob grande influncia da administrao cientfica. Busca-se racionalizar osprocessos administrativos, principalmente em trs reas consideradas o tripda administrao burocrtica no pas:

Trip da implantao da administraoburocrtica no Brasil

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Administrao de materiais

Administrao de Pessoal

Administrao Financeira:

A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiropasso com a criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e daComisso Permanente de Compras em 1931.

Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas combase em ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, dadiplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostas

weberianas como modelo de organizao do servio civil federal deu-se a partirda Constituio de 1934, que determinou:

Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios Pblicos,obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:2) a primeira investidura nos postos de carreira das repartiesadministrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois deexame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;

A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono doliberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no

Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos ena Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil,o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante umaestratgia nacional de desenvolvimento.

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Diretaconsidervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: deEducao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e daAeronutica, de 1941.

Contudo, em setembro de 1937 divulgado nos jornais que o Estado-Maior doexrcito havia descoberto um plano comunista de tomada violenta do poder:o Plano Cohen. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e daCmara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entradados parlamentares. O golpe de Estado estava dado. Nessa mesma manhentrou em vigor a Constituio de 1937, mais uma constituio outorgada. Foichamada de polaca por ter sido inspirada na Constituio do regimeautoritrio vigente na Polnia.

Na administrao pblica, segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileirainicia-se de fato em 1936 quando criado o criado o Conselho Federal do

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Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna dotrip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no DepartamentoAdministrativo do Servio Pblico (DASP).

O DASP passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador da nova formade pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no incio doEstado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo,e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no planoadministrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos daburocracia clssica.

Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:

Ingresso no servio pblico por concurso; Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos; Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento

sistemtico;

Administrao oramentria; Padronizao das compras do Estado; Racionalizao geral de mtodos.

O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima. Naadministrao dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracianos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional.

Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis daUnio, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classese estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para oprovimento dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se consegueimplantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a

profissionalizao da administrao pblica a partir da criao do DASP deuorigem um duplo padro:

Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos medianteconcurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salriosadequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso porindicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; ocritrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e aeroso dos salrios tornou-se intermitente.

Segundo o Plano Diretor:

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No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASPrepresentou a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos,baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham

sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto doconcurso pblico e do treinamento, no se chegou a adotarconsistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse snecessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administraopblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao,mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. Ocoronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. ODASP tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do

oramento federal e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrticada dcada de 1930, o oramento era visto como uma mera enumerao dereceitas e despesas. Foi a implantao do modelo racional-legal que permitiuque o oramento fosse visto como um instrumento de planejamento.

O DASP tinha um carter eminentemente burocrtico e era encarregado desupervisionar os interventores. Tambm foi criado o DIP (Departamento deImprensa e Propaganda), grande arma ideolgica do Estado Novo que, alm deser rgo de censura, planejava a propaganda do governo e controlava aopinio pblica. Sua atuao incluiu a implantao da Hora do Brasil. Todas as

lojas, restaurantes e outros locais de negcios deviam exibir a fotografia deVargas.

Outro aspecto importante da Era Vargas, que ir permanecer at o golpemilitar de 1964, o populismo. A caracterstica poltica mais marcante doperodo entre 1930 e 1964 foi a presena efetiva das camadas urbanas noprocesso poltico nacional. No era mais possvel que os polticos tomassemqualquer deciso se considerar a opinio pblica.

De forma geral, o populismo conceituado como uma poltica do Estado quebuscou satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares,mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bris Fausto:

O populismo foi um comportamento poltico, um estilo de poltica, umaorientao de poltica pela qual o Estado, sobretudo, promoveu umatentativa, no plano econmico, de desenvolvimento nacional autnomo,reunindo em torno de si diferentes classes sociais em alguns casosespecialmente a classe operria.

A principal caracterstica do relacionamento do Estado com as camadasurbanas foi a manipulao. O Estado aparecia perante as camadas populares

na figura de um lder carismtico e paternalista, capaz de seduzir e empolgar a

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grande massa. Ficaram famosos lderes populistas como Getlio Vargas, JnioQuadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola.

Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando emorganizaes como os sindicatos e associaes de bairros, o chefe populistaconseguia manobrar a massa. Podemos ento dizer que o populismo tinha umcarter ambguo, j que constitua um mecanismo de manipulao, mas aomesmo tempo satisfazia as camadas populares.

Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por:

Obscurecer a conscincia social dessas classes, impedindo assim queparticipassem da vida em sociedade com independncia e autonomia deestratgia poltica.

Uma vez que a participao popular no perodo popular ocorria dentro doslimites colocados pelo lder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, paraa grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam umasensao de ter alcanado a esfera das decises polticas.

A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono doliberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive noBrasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos ena Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil,

o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante umaestratgia nacional de desenvolvimento.

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Diretaconsidervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: deEducao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e daAeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de agnciasestatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao indireta. Amaior parte destas agncias foi criada para a rea econmica. Bresser Pereiraobserva que:

J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial,com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizaona prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estarialiberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administraodireta.

Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papelimportante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista

que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passavaagora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de

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Estado e a burocracia das empresas estatais dois grupos que teriam entre siseus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado,de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto dedesenvolvimento nacional em curso.

O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com acriao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticaspatrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger destepatrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveriacontrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e naadministrao do estado brasileiro. J vimos o conceito de insulamentoburocrtico, que corresponde ao isolamento das entidades burocrticas, que

deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida.

No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como uminstrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial deVargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, quepode ser entendido como a influncia externa exercida pela instituio.Segundo Edson Nunes:

O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamentoburocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de

procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o serviopblico, o departamento preocupava-se com o universalismo deprocedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a promoodos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava a fraomoderna dos administradores profissionais, das classes mdias e dosmilitares, tornando-se um agente crucial para a modernizao daadministrao pblica. Embora jamais tenha completado sua misso, oDASP deu inmeros passos positivos para a modernizao do aparelho deEstado e para a reforma administrativa.

Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisarcriticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o insulamentoburocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas ao universalismo deprocedimentos que ele prprio defendia, como agente de modernizao.

O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossaadministrao pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e naDitadura de 1964.

Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e poder,o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a funo

de rgo central da administrao, assumindo caractersticas de agncia

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central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, ainfraestrutura decisria do regime do Estado Novo.

Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo comdiminuio, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porqueele significa justamente o inverso. Trofia significa ao de alimentar,representa o desenvolvimento de um corpo, rgo, tecido ou membro. Oprefixo a, antes de trofia, significa negao, ou seja, um no crescimento. Jo prefixo hiper significa superiormente, muito, demais, para l de, ou seja,trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.

Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da suamisso mais importante, que era modernizar a administrao pblicabrasileira. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, quecriou a Secretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlioem 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies.

3.2 REDEMOCRATIZAO E CONSTITUIO DE 1946O ano de 1943 marca o incio do declnio do Estado Novo. Eram cada vezmaiores as manifestaes pr-democracia. Foram influenciadas em parte pela

vitria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitria dasdemocracias contra os governos fascistas.

Vargas renunciou e decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra nas eleies, que saiuvitorioso e o parlamentar que recebeu o maior nmero de votos foi GetlioVargas. Tinha incio um novo perodo na histria brasileira, marcado pelopopulismo e pelo liberalismo.

Na questo federativa, pela primeira vez em nossa histria tivemos umequilbrio maior entre as esferas de governo. Os municpios ganharam

importncia com uma maior participao na cobrana e recebimento detributos, aumentando assim sua autonomia.

Na administrao pblica, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse umretorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.Com a deposio de Vargas, faltava Reforma Burocrtica o respaldo que oregime autoritrio lhe conferia.

Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e dademocracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o

capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi

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implantada por um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a democraciasempre caminhou em sentido contrrio burocracia. Segundo HumbertoFalco Martins:

Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de construonacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a construo daordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma mais significativa ouniversalismo de procedimentos e a capacidade de realizao da burocraciagovernamental em regimes autoritrios, ao arrepio da democracia

Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por umaacentuao das prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao

permitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o CongressoNacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizadospara fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reformaadministrativa seria conduzida como uma ao governamental rotineira e semimportncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo alento dentro doEstado brasileiro.

Em 1951 Vargas eleito para um segundo mandato, o que permitiu umareao da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas aopoder (1951-54), inicia-se uma fase de novas tentativas de retomada do

mpeto inicial. Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de1951, que trazia o segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis daUnio. Tal estatuto veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, quedispe do regime jurdico dos servidores civis da Unio.

Porm, a eleio de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial eoutros setores polticos. Em trs anos de governo Vargas tomou medidaspolmicas: reajustou o salrio mnimo, criou a Petrobrs e a Eletrobrs, enviouao Congresso a Lei dos Lucros Extraordinrios. Ao limitar o investimento de

capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos degrupos nacionais ligados ao capital estrangeiro, empresrios temerosos daascenso do proletariado, latifundirios descontentes com o contnuo fluxo detrabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados orientaoda Escola Superior de Guerra e elementos da classe mdia, defensores de umapoltica mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum.

As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica noeram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm asforas comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavampresentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek

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(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elasviam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades dopas.

3.3JKE A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTODepois da queda de Vargas, o pas viveu em constante instabilidade poltica. Aeleio de Juscelino Kubitschek para presidente, com Joo Goulart como vice,gerou enorme insatisfao em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda maisa situao o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Ostrs meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, forma

marcados por vrias tentativas de anulao das eleies. Os militares sedividiram entre aqueles que queriam acatar as eleies e manter a ordemconstitucional e os que pretendiam a anulao da eleio e a exigncia demaioria absoluta.

JK tomou posse na data marcada prometendo cinquenta anos de progressoem cinco anos. Realmente, durante este perodo ocorreu a mais ampla eprofunda transformao econmica do pas, marcada por acelerada expansoindustrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento

nacionalista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto , uma poltica dedesenvolvimento dependente do capital externo. Outro aspecto importantedesse perodo foi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietrio eempresrios dos transportes e da produo e refino do petrleo, o principalprodutor de energia eltrica, o grande exportador de minrio de ferro, oregulador do cmbio e o maior banqueiro do pas.

JK buscou implantar no Brasil a Administrao para o Desenvolvimento,consubstanciada no Plano de Metas. A administrao para o desenvolvimentofoi um conjunto de ideias que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscavadiscutir os meios administrativos necessrios para alcanar as metas dodesenvolvimento poltico, econmico e social. Defendia que era necessrioreformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento demodernizao da sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblicadeve adaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente odesenvolvimento do pas.

Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar odesenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos

escassos para utiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo

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deveria estar intimamente relacionada com o planejamento. SegundoHumberto Falco Martins:

A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideianacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual sebuscava a independncia econmica da nao. Dicotomizavadesenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializaoe crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social(associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimentocentralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais.Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, masatuando como produtor direto inclusive de bens privados.

JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pelaDitadura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria nesteaspecto de averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandesempresas, como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys eGeneral Motors.

A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tantono governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado,hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a adequao daadministrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do pas, eram

necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a rigidez domodelo burocrtico implantado pelo DASP.

Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereirode 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do Programa deMetas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador daeconomia, diretamente subordinado Presidncia, designando para integr-loos ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentesdo Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico

(BNDE). A criao do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto dareorganizao administrativa voltada para a preparao e a implementao doPrograma de Metas. Sua atuao se dava atravs dos grupos executivos, quefuncionavam como braos do Conselho.

Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmentepor meio da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrialbrasileira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez denossa burocracia que o DASP havia institudo. O governo JK diagnosticou aincompatibilidade entre a estrutura burocrtica vigente e o novo projetonacional. Alm da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da

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burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia estruturas flexveis,no burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos deplanejamento.

JK no era uma pessoa que batia de frente, ele tinha a tendncia a evitarconflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores.JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituiesadministrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criarum novo rgo para solucionar um novo problema.

A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadasde maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia estatutrio e paralelo j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temosa criao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haverestruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestao dedeterminado servio. Foi dentro dessa lgica que se estruturaram as empresaspblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por umlado, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que o nmerode servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estavarealizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes

como a FGV ou autarquias como o BNDES.A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto aaurtarquizao de rgos da administrao direta, mediante a criao devrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis eflexveis. A administrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grandeparte, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se ossetores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes,alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos recursosprevistos foram alocados na administrao direta.

Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria umacoordenao dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica dasaes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente peloPresidente da Repblica. Eles funcionavam como braos do Conselho deDesenvolvimento e formulavam as polticas pblicas para determinados setoresda economia. So exemplos o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica(GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval (Geicon).

Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica noestatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo

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Bresser, a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal havia-seformalizado a weberiana. Segundo Celso Lafer:

Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa deMetas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nastentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticosrelevantes.

Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aosgrupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiaismilitares), juntamente com a burocracia gerencial, que iriam pensar aimplementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos gruposexecutivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de

subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursosgovernamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com oExecutivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem oscanais tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturasde representao do regime populista.

Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao diretaburocrtica, e por JK no ter apoio de muitos setores, essas entidadesparalelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento.

Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadrosserem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas comoilhas de excelncia.

Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essasestruturas paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoropela administrao direta, pela administrao burocrtica. Contudo, apesardesta incorporao das estruturas paralelas burocracia governamental,instalara-se em diversos setores da administrao a convico de que autilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-

se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentavaum desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as soluesencontradas para contornar o problema conseguissem empurrar o problemacom a barriga. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, noincio dos anos 60, a questo retorna

Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final dogoverno JK. A nfase na industrializao provocou o gradativo abandono daagricultura, a expanso desordenada do crdito e a desvalorizao da moeda.

A inflao aumentou, elevando tambm os preos e os custos. Nem todas asregies foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os

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desequilbrios j existentes. O incio da dcada de 1960 ser marcado pelacrise econmica.

3.4 INSTABILIDADE POLTICA NA DCADA DE 1960Nas eleies de 1960, Jnio Quadros recebeu quase metade dos votos do pase tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 deagosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto perodo detempo, ele tomou vrias medidas para combater a crise, aplicando um rigorosoprograma anti-inflacionrio, restringindo o crdito, aumentando impostos,congelando salrios e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares.

Apesar das medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente juntoao FMI, internamente gerou reclamaes de pequenos e mdios empresrios,das oligarquias tradicionais e das classes trabalhadoras.

Mas suas medidas mais polmicas foram no plano internacional. Ele procurouadotar uma poltica externa independente, ou seja, sem seguir as regras pr-EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com pases como Bulgria, Hungria,Romnia, Albnia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses pases,mais URSS, China e Vietn do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara acondecorao da Ordem do Cruzeiro do Sul.

Sua renncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jnio planejava umgolpe com o objetivo de reforar seu poder. Muitos acreditam que Jniorenunciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder aindamais forte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renncia foi um blefe, queele no acreditava que iriam aceitar sua renncia.

O vice de Jnio era Joo Goulart, que estava viajando na China. Nesse meiotempo, o exrcito colocou as tropas de prontido em todo o pas e cercou opalcio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muitainquietao, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanas

constitucionais e uma srie de reformas. Contra ele estavam congressistas,ministros militares, a cpula da Igreja Catlica, alm de outros setoresconservadores. Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos.

Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para quevetasse a posse de Jango. O Congresso negou-se. A soluo encontrada foi aaprovao de uma Emenda Constitucional que instalava o regimeparlamentarista no Brasil. Jango assumiria a presidncia sem poderes paraelaborar leis, orientar a poltica externa ou fazer propostas de oramento.Deveria dividir o Poder Executivo com o Conselho de Ministros.

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A emenda trazia ainda a previso de um plebiscito para decidir se seriamantido o parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscitoacerca do sistema de governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. Opresidencialismo ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente ospoderes presidenciais presentes na Constituio de 1946 e teria ainda trsanos de governo pela frente.

Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o pas vivia um de seusmomentos mais crticos: crise econmica, agitaes no campo, greves nascidades, cises partidrias e radicalizao poltica. O presidente pregava arealizao das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta dereformulao das estruturas administrativa, bancria, fiscal e agrria.

Na administrao pblica, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal AmaralPeixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com aincumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados daformulao de projetos de reforma.

A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetosimportantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura edas atividades do governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governoCastello Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive

estes da Comisso.Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblicaestavam lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento daComisso na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.

A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produoimediata nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, nohouve. Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas quepassaram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo

brasileiro. A partir daquele momento esse acervo , com frequncia, utilizadopelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prtica.

Outra medida importante do governo Joo Goulart, principalmente para opessoal que quer passar no concurso do MPOG, a criao, em 1962, do cargode Ministro Extraordinrio responsvel pelo Planejamento do pas, ocupado porCelso Furtado, ento o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, s existia naestrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinhaatribuies de coordenao e planejamento da poltica econmica, que passoua ser subordinado ao Ministrio recm-criado

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A mais polmica de todas as reformas era a agrria. O Legislativo eracomposto por representantes dos latifndios, sendo contrrio a qualquermudana constitucional que permitisse a reforma. Eles acusavam Jango detentar instaurar o comunismo no pas. A emenda constitucional que daria incio reforma foi rejeitada.

4 Administrao GerencialSegundo Bresser Pereira:

Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez

burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento daadministrao gerencial no Brasil.

Assim, apesar de ter sido uma tentativa (no deu certo), o DL200 considerado como o incio da administrao gerencial no pas. O objetivo dareforma era substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmoantecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:

Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculoao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistase populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica

burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento: distinguiucom clareza a administrao direta da administrao indireta, garantiu-ses autarquias e fundaes deste segundo setor, e tambm s empresasestatais, uma autonomia de gesto muito maior do que possuamanteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mrito, tornou menosburocrtico o sistema de compras do Estado.

A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizara administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais degesto utilizados pela iniciativa privada.

4.1DECRETO-LEI 200/1967Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos daReforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente eprincipal inspirador das inovaes.

A administrao para o desenvolvimento, adotada por JK, continuar naDitadura, tanto Essa reforma ficou conhecida reforma desenvolvimentista

porque ela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando

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todos os esforos do pas voltavam a centrar-se na industrializao depois dacrise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma,chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e demontagem de uma administrao paralela que caracterizara essedesenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:

Duas ideias so centrais: a distino entre a administrao direta e indiretae, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratarempregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas.

Alm de normatizar e padronizar procedimentos na reas de pessoal, comprase oramentria (o mesmo trip da implantao da administrao burocrticano governo Vargas), o decreto estabelece cinco princpios fundamentais que

iro estruturar a administrao pblica:

Planejamento, Descentralizao, Delegao de autoridade, Coordenao e Controle;

Segundo o DL 200:

Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise apromover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurananacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na formado Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintesinstrumentos bsicos:

a) plano geral de govrno;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;

c) oramento-programa anual;

d) programao financeira de desemblso.

O princpio do planejamento, que determina que sejam elaborados o planogeral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de duraoplurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a programao financeirade desembolso.

Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, aexecuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de permanentecoordenao.

1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao,mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de

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reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio efuncionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo.

O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e asatividades que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, acoordenao seria assegurada com reunies do Ministrio, reunies deMinistros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de incumbnciacoordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das SecretariasGerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares.

O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:

Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever seramplamente descentralizada.

1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:

a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramenteo nvel de direo do de execuo;

b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quandoestejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;

c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ouconcesses.

Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para recebermuitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento daadministrao indireta. No devemos confundir esta descentralizaoadministrativa com a centralizao poltica que ocorreu nas mos do governofederal. Se por uma lado houve uma grande descentralizao para aadministrao indireta, no houve nenhuma descentralizao poltica, pelocontrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do AtoInstitucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelosgovernos estaduais e municipais de reformas administrativas pautadas nos

mesmos princpios da reforma j dinamizada no Executivo federal.Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento dedescentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapideze objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoasou problemas a atender.

A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores dedeciso das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico,liberando a direo para as tarefas de controle, formulao e normatizao.

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Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,particularmente:

a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e daobservncia das normas que governam a atividade especfica do rgocontrolado;b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia dasnormas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens daUnio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificaode processos e supresso de contrles que se evidenciarem comopuramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todosos nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca dasimplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrempuramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida anecessidade de superviso ministerial. Segundo Bresser:

O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi adesconcentrao para a administrao indireta, particularmente para asfundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as

empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam desde1938.

Bresser fala em desconcentrao para a administrao indireta, mas ocorreto seria descentralizao. O Estado brasileiro passou a ser representadopor quatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias, EmpresasPblicas e Sociedades de Economia Mista. Da decorre a distino entreadministrao direta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica, inclusive osautnomos; a segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de

economia mista. Posteriormente, as fundaes (que no pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na administraoindireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87.

A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhanacom a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso daadministrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizadospara que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia nosetor pblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos

de um possvel reforma do sistema central.

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As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau deautonomia. Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofiada administrao indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomadado controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial,quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiroatrelados s polticas sucessivas de ajuste macroeconmico.

A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967,predominantemente identificada com a criao da administrao indireta,decorreu a expanso da interveno estatal, que requereu a adoo depadres de mercado concorrendo para a seleo e recrutamento de pessoaldotado de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar um

segmento de tecnocratas de importncia estratgica no mbito daadministrao descentralizada. Segundo o Decreto-Lei 200:

Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes deassessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setorpblico e no setor privado, selecionado segundo critrios especficos,submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem oconhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos modernos deadministrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao Trabalhista.

Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicionalda burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.

4.2 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAOA emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foiacompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, seacentuou na sequncia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses,em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma respostapara a sociedade.

Segundo Bresser:

Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleoestratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravsda estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar osescales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Destamaneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada,especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementosessenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial

do Estado brasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivasde estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do planejamento

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estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle atravs de contratosde gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma claradefinio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.

De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentandoproblemas crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizaoe a desestatizao. No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa dereformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblicagerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do ProgramaNacional de Desburocratizao (PrND), cujos objetivos eram a revitalizao eagilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, amelhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo daeficincia.

Hlio Beltro, ministro da desburocratizao, prope uma administraopblica voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizaofoi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administraopblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na decidado, destinatrio de toda a atividade do Estado. Portanto, a importnciada criao do Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que ocontribuinte no um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boaprestao de servios pblicos.

Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por doisparadigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Erauma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numasituao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com acrise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblicopassa a ser entendido como interesse pblico.

As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizaodos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento doPrograma Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da

expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criaodo Ministrio da Desburocratizao pode ser considerada com um dos rarosmovimentos de modernizao do regime militar direcionados para aadministrao direta.

O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica dogoverno, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidadedo regime autoritrio. Havia muitas crticas autonomia excessiva daadministrao indireta e possveis prticas de corrupo. Neste contexto,ressalta-se como relevante a criao, em maio de 1979, da Secretaria de

Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a

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natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das estataispromovida pela reforma de 1967.

Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trsprincipais linhas:

Desburocratizao da administrao direta; Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa

privada

Maior controle das empresas estatais.Vamos ver uma questo da ESAF:

1. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usurio do serviopblico, o Programa Nacional de Desburocratizao marcou peloineditismo, j que nenhum outro antes dele fora dotado decarter social e poltico.

A questo CERTA. Foi tirada de Frederico Lustosa:

Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava ousurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outroprograma antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambminclua entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j querecomendava a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir aproliferao de entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadasem outras instituies da administrao direta e indireta.

4.3

RETROCESSO BUROCRTICO NA CF/88Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio assumiutendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias eforte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includana agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para orestabelecimento da nova ordem democrtica.

No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, aredemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos.

Segundo Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos

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ministrios nos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novopopulismo patrimonialista surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:

Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular eimplementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para ademocracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administraopblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos embusca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades dainstabilidade poltica da transio.

O processo de expanso da administrao indireta decorrente dadescentralizao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticadocomo danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da mquina

pblica por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia daadministrao indireta foi considerada excessiva e responsvel peloenfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reformaadministrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento daadministrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos decontrole burocrtico.

Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretariade Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamenteligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao eracionalizao da administrao pblica federal. Foi criada a carreira de gestorgovernamental, o rgo de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foitransformado na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e foi criadoo Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.

Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e porconsiderar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indiretaera uma das causas da crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo

atrs na caminhada rumo administrao gerencial, representando umretrocesso, j que traz de volta a rigidez burocrtica.

O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas,atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de aberturade concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curtodo recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Com aCF/88, se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileirapassa a sofrer do enrijecimento burocrtico extremo. Segundo Bresser Pereira:

A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblicaarcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente

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centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta.

Segundo Fernando Luiz Abrcio, para combater o legado do regime militar, asmudanas mais profundas vieram com a Constituio de 1988. Os constituintesmexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas,trs conjuntos de mudanas podem ser destacados:

Em primeiro lugar, a democratizao do Estado, que foi favorecida com ofortalecimento do controle externo da administrao pblica, comdestaque, entre outras mudanas, para o novo papel conferido aoMinistrio Pblico (MP). Neste aspecto est, tambm, o reforo dosprincpios da legalidade e da publicidade;

A descentralizao foi outra demanda construda nos anos de luta contrao autoritarismo e que ganhou enorme relevncia na Constituio de1988. Aps 20 anos de centralismo poltico, financeiro e administrativo, oprocesso descentralizador abriu oportunidades para maior participaocidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta arealidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudana,vrias polticas pblicas foram reinventadas e disseminadas pelo pas;

Props-se, ainda, completar a chamada reforma do servio civil, pormeio da profissionalizao da burocracia. Nesta linha, houve aesimportantes, como o princpio da seleo meritocrtica e universal,consubstanciada pelo concurso pblico. Em consonncia com estemovimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional deAdministrao Pblica (Enap).

Bresser muito crtico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado odiagnstico de que era necessrio primeiro combater o patrimonialismo pormeio do fortalecimento de uma administrao burocrtica.

Como resultado, a CF88 ir fortalecer a administrao direta pela extenso dasmesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os ramos daadministrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, queperde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas:na gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos veruma questo do CESPE:

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2. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou aosubordinar os entes descentralizados s mesmas regras de

controle formal da administrao central, visto que nesses osnveis de corrupo so historicamente mais elevados.

O termo acertou bastante opinativo. A questo ERRADA porque asbancas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro aCF/88 subordinar a administrao indireta s mesmas regras da direta. Estasentidades da administrao indireta so criadas justamente para dar maior

flexibilidade e autonomia gesto dos servios pblicos.No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada aadotar integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dosconcursos pblicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que oregime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o regimejurdico nico.

Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93dever tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar dealgumas excees concedidas s sociedades de economia mista e empresaspblicas.

Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi adescentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo.

3. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina administrativano Brasil reflete a forte tradio municipalista do pas, cujompeto descentralizante se manifesta, na Constituio de 1988,reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entreautoritarismo e centralizao.

No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista,mas a questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria sealternaram perodos de descentralizao, como na Constituio de 1891, a

redemocratizao em 1945 e em 1988; com outros de centralizao, como oEstado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:

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Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988assegurou como princpio administrativo a descentralizao da execuodos servios sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos

oramentrios para os estados e municpios. Consequentemente, estesltimos aumentaram sua participao na repartio da carga tributria.Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia naexecuo de servios e de favorecer as unidades subnacionais caminhamlentamente, menos por falta de definio legal do problema, e mais pelacrena arraigada na cultura poltica brasileira de que cabe Unio promoverdiretamente o desenvolvimento social do pas. Esta crena est emcontradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que vem doperodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que osmunicpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo

crescentes responsabilidades na rea social.

Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao queperdurou durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que osMunicpios so considerados entes da federao. Abrucio afirma que:

Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entesfederativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que osestados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locaisrespeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei

Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituioestadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveissuperiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras eadministrativas.

Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dosgovernos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dosrecursos oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidadetcnica, de recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenharadequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.

4.4 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADOEm 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica. Eleconvoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o Ministrioda Administrao Federal e Reforma do Estado, que, no mesmo ano, viria apropor uma reforma gerencial para a administrao pblica brasileira, o PlanoDiretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).

O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para, apartir da, identificar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado

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que o resultado do retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimentosignificativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere agastos com pessoal quanto bens e servios, e um enorme aumento daineficincia dos servios pblicos.

O Plano Diretor entendia que a modernizao da gesto se daria atravs dasuperao da administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismoexistentes no setor pblico com a introduo da administrao gerencial,contemplando:

Medidas da Administrao Gerencial no PDRAE

Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de gesto;

Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e efetividadecom a reorientao dos mecanismos de controle, no caso, deprocedimentos para resultado;

Foco no cidado, ao invs de auto-referida;

Controle social com a introduo de mecanismos e instrumentos quegarantam a transparncia, assim como a participao e controle por partedo cidado.

O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o deque o Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo odocumento:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefiniodo papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelodesenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens eservios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador dessedesenvolvimento. No plano econmico o Estado essencialmente uminstrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada aexistncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam acapacidade de alocao de recursos do mercado.

Para por em prtica essa nova viso acerca do papel do Estado, o documentoseparou quatro segmentos de organizao do Estado, formas derelacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio deresponsabilidades:

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Setores de Atuao do Estado segundo o PDRAE

Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setorque define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. ,portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Correspondeaos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poderexecutivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares eassessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao daspolticas pblicas. Aqui, as decises devem ser as melhores, atender aointeresse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve sernecessariamente estatal.

Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s oEstado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso doEstado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos,temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia socialbsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normassanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado,o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio deemisso de passaportes, etc. A propriedade s pode ser tambm estatal.

Atividades No exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua

simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas.As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais,como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externasrelevantes, na medida em que produzem ganhos que no podem serapropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidasimediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo sertransformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, oshospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situao ideal depropriedade , nesse caso, a pblica no estatal.

Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea deatuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadaspara o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, porexemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque faltoucapital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque soatividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentaorgida. Aqui a propriedade privada a regra.

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O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser totalmenteeliminada. Segundo o Bresser Pereira:

Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos devervariar de acordo com o setor. A grande qualidade da administrao pblicaburocrtica a sua segurana e efetividade. Por isso, no ncleo estratgico,onde essas caractersticas so muito importantes, ela dever estar aindapresente, em conjunto com a administrao pblica gerencial. J nosdemais setores, onde o requisito de eficincia fundamental dado o grandenmero de servidores e de cidados-clientes ou usurios envolvidos, o pesoda administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo at praticamentedesaparecer no setor das empresas estatais.

Portanto, teramos ainda presente no ncleo estratgico um misto deadministrao burocrtica com gerencial. Conforme vamos descendo nossetores, o peso da administrao burocrtica vai diminuindo e o da gerencialaumentando

Para pr em prtica as reformas necessrias, o Plano foi pensado ento emtrs projetos bsicos:

O Projeto Avaliao Estrutural, que teria como objetivo analisar asmisses dos rgos e entidades governamentais, identificandosuperposies, inadequao de funes e possibilidades dedescentralizao, visando dotar o Estado de uma estruturaorganizacional moderna e gil e permevel participao popular. Combase na avaliao, ocorreria a proposta de extino, privatizao,publicizao e descentralizao de rgos, e tambm de incorporao ecriao de rgos.

O Projeto Agncias Autnomas tinha como objetivo a transformaode autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas doEstado, em agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto.

As agncias autnomas so chamadas hoje de Agncias Executivas. Aquitemos novamente a gesto por resultados, que se caracteriza pelaresponsabilizao por resultados em troca da maior autonomia degesto. O instrumento utilizado o contrato de gesto. O plano nofalava ainda em agncias executivas, mas sim em agncias autnomas.

O Projeto Organizaes Sociais e Publicizao permitiria apublicizao dos servios no exclusivos do Estado, ou seja, suatransferncia do setor estatal para o pblico no-estatal, onde

assumiriam a forma de organizaes sociais. Tinha como objetivopermitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de

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servios no exclusivos, a partir do pressuposto que esses servios seromais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Entende-se pororganizaes sociais as entidades de direito privado que, por iniciativado Poder Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contratode gesto com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria.Novamente aqui temos a gesto por resultados, j que as entidades queobtivessem a qualidade de organizaes sociais gozariam de maiorautonomia administrativa, e, em compensao, seus dirigentes teriammaior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se tambm docontrato de gesto.

O PDRAE previa que as atividades no exclusivas deixassem de ser depropriedade estatal, sendo transferidas para a propriedade pblica no-estatal.Vamos ver uma definio do Bresser para setor pblico no-estatal:

O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceirosetor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outrolado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democraciaparticipativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nosassuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-

estatal que define com maior preciso do que se trata: so organizaesou formas de controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral;so no-estatais porque no fazem parte do aparato do Estado, sejaporque no utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem com osagentes polticos tradicionais.

Esta transferncia seria feita atravs de um programa de publicizao,onde assumiriam a forma de organizaes sociais. O objetivo permitir adescentralizao de atividades no setor de prestao de servios noexclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do

pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se,mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito privadoque, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa paracelebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotaooramentria. Segundo Bresser Pereira:

As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidadeextinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em umacategoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O oramento

da organizao social ser global; a contratao de novos empregados serpelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho; as compras devero

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estar subordinadas aos princpios da licitao pblica, mas podero terregime prprio. O controle dos recursos estatais postos disposio daorganizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar

submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal deContas.

A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para osetor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem oexerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios

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