autonomía y política del banco central
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Martha Elena Linero Profesora Asociada
Universidad Popular del Cesar Valledupar
• “Una institución se define por su rol en generar reglas del juego en el
terreno político económico o social y por constituirse en una guía para
el comportamiento de los agentes”
• “El Banco Central es entonces una institución al influir sobre las tasas
de interés de corto plazo lo que, a su vez, tiene una crucial importancia
en la toma de decisiones en torno a invertir, ahorrar o consumir.”
• “¿Por qué hablar de las instituciones colombianas si ellas se suponen
bien conocidas? Porque en nuestro medio se conocen sólo por sus
rasgos legales, descriptivos, y no por las relaciones que ellas tienen con
el desarrollo económico”.
•
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• “Las Instituciones son las reglas de juego de una sociedad: encausan
el desarrollo económico pero son también un resultado histórico o
‘dependen del pasado’. Las instituciones están influidas por las
ideologías legales y religiosas que dan lugar a una ética pública, por la
evolución de una estructura social y familiar que internaliza esa forma
de comportamiento y por el desarrollo de unos mercados".
• El desarrollo en Colombia no ha sido lo suficientemente profundo como
para absorber totalmente a la población que está desempleada o
subempleada y parte de la responsabilidad recae en las instituciones
que han frenado de una u otra forma la acumulación de capital que
haga esta incorporación.
• “La sutileza de la función del banco central reside en que debe
combinar el objetivo de la estabilidad de precios con el de propiciar el
máximo crecimiento económico posible.
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• El Banco de la República se
convirtió en Banca Central
debido a que la Constitución
Nacional de 1991 le otorgó las
funciones pertinentes en los
siguientes artículos:
– Artículo 371.
– Artículo 372.
– Artículo 373.
• Estará organizado como
persona jurídica de derecho
público, con autonomía
administrativa, patrimonial y
técnica, sujeto a un régimen
legal propio.
15/07/2012 Martha Linero 4 Banco de la República. Foto: Enciclopedia Encarta
• Los constituyentes
acogieron la tendencia
internacional de preservar
la moneda sana mediante
un banco central
independiente despojando
al Presidente de la
República de funciones
que venía ejerciendo
desde 1963 a través de la
Junta Monetaria y en
especial el Ministro de
Hacienda y Crédito Público. 15/07/2012 Martha Linero 5
Museo del Oro. Banco de la República, Bogotá. Fotos:
Leonardo Fontalvo.
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El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Serán funciones básicas del Banco de la República:
Regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Emitir la moneda legal.
Administrar las reservas internacionales.
Ser prestamista de ultima instancia y banquero de los establecimientos de crédito.
Servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.
La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá.
El Gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella.
Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años
Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.
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• El Congreso dictó la ley 31 de 1992 a la cual debe ceñirse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el Gobierno expidió los estatutos del Banco en los
que se determinaron:
– La forma de su organización
– Su régimen legal
– El funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración
– El período del gerente
– Las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de
estabilización cambiaria y monetaria
– El destino de los excedentes de sus utilidades.
• El Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control
del Banco en los términos que señale la ley.
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El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos.
Las operaciones de financiamiento a favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.
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• La autonomía y el régimen legal propio no significa que el Banco sea
una rueda suelta dentro del Estado.
• Los actos que dicte dentro como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia están sujetos
– Al control de la legalidad por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
– A la inspección vigilancia y control de la institución por parte del Presidente
de la República.
– Al control político del Congreso de la República mediante la revisión de los
informes que debe presentar la Junta Directiva a la iniciación del período
de sesiones ordinarias y utilizando el mecanismo constitucional de las
citaciones a las comisiones constitucionales permanentes, obligaciones
que ha cumplido el Banco de la República religiosamente.
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• La Corte Constitucional ha señalado mediante
sentencias:
– Los alcances de la independencia del Banco de la
República no llegan hasta el punto de que sus
decisiones puedan adoptarse al margen de las
estrategias y orientaciones generales de la política
económica incorporada fundamentalmente en el Plan
de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano
del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del
Estado, y le está absolutamente vedado, por lo mismo,
actuar bajo la simple inspiración de sus caprichos.
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• Para asegurar la debida coordinación, la
Constitución y la ley previeron, entre otros los
siguientes mecanismos: – Las distintas funciones encargadas al Banco Central deben ser
desarrolladas en coordinación con la política económica general.
– La coordinación debe hacerse con el programa macroeconómico
aprobado con el Consejo Nacional de Política Económica y Social,
CONPES, dicha coordinación debe centrarse fundamentalmente
con el Plan de Desarrollo en cuya elaboración no sólo concurre el
gobierno, como sucede con el programa del CONPES, sino el
Congreso y la sociedad civil a través de los mecanismos de
participación previstos para su aprobación.
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– La participación del Ministro de Hacienda en la Junta Directiva con
atribuciones para presidirla y cuya presencia, conforme a los
Estatutos del Banco, es necesaria para que exista quórum para
sesionar.
– La Junta Directiva podrá emitir concepto, cuando lo estime
necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de
recursos de crédito interno y externo incluida en el proyecto anual
de presupuesto.
– La política de manejo de la tasa de cambio debe determinarse de
común acuerdo con el Ministro de Hacienda, en caso de no lograrse
acuerdo, el artículo 16, literal i, de la ley 31 precisa que
“prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”
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• La competencia del presidente de la República para
expedir los Estatutos del Banco es un elemento que puede
utilizarse en un momento dado para limitar la autonomía
del Banco de la República, máxime cuando la Corte
Constitucional le ha reconocido a estos un carácter
especial que los habilita a “ocuparse de lo no previsto por
la ley”.
• Hubiera sido preferible para garantizar la autonomía que el
gobierno no tuviera posibilidad alguna de regular las
actividades propias del banco central.
• En efecto, mediante una reforma estatutaria podrían
tocarse temas tan sensibles como el régimen de reservas.
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•Analizar libremente los fenómenos monetarios, cambiarios y crediticios
•Diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y confianza en el sistema monetario del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la economía nacional.
Esta se traduce en términos de su capacidad
para:
•La prohibición constitucional al legislador de ordenar al Emisor abrir cupos de crédito a favor del Estado o los particulares.
•La prohibición a la misma junta de establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo en los casos de apoyo de liquidez a las instituciones financieras o a la intermediación de crédito externo, o de financiar al Estado sin contar con la aprobación unánime de la corporación.
•Que la Junta directiva representará exclusivamente el interés de la Nación.
Esta autonomía técnica se ve
respaldada con:
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Esta se refleja en la especial organización que debe tener el banco para cumplir con sus funciones sin injerencia de otras ramas del poder público.
El Estatuto disciplinario único (Ley 200 de 1995) incluyó a todos los funcionarios del Banco de la República como sujetos del régimen disciplinario.
La Contraloría General de la República ha mostrado interés en ejercer sus funciones de control fiscal de manera integral sobre el Banco de la República.
La función de vigilancia y control que debe ejercer el Presidente de la República está delegada por la Superintendencia Financiera de Colombia.
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Integrar y disponer de sus propios activos en moneda nacional y extranjera, las cuales contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas.
Destinar las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos para constituir reservas legales que le permiten al Banco atender sus necesidades y fines propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demanden su intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos a su cargo.
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La autonomía sólo podrá darse de manera efectiva en la medida que su Junta Directiva establezca políticas monetarias, cambiarias y crediticias de largo plazo que cumpla a cabalidad y que sean creíbles para la ciudadanía.
Ni el Gobierno, ni los agentes económicos ni el ciudadano común y corriente darán su apoyo a un banco central independiente, si éste no cumple con la misión para la que fue creado.
Una condición fundamental para garantizar la autonomía del banco central es la transparencia de sus políticas y de sus actos. La ciudadanía tiene el derecho de conocer las opiniones de los distintos miembros de la Junta Directiva.
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• “Desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla con los fines previsto por la Carta…” “las estrategias de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y del empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la economía”
En la Sentencia C-481 de 1999
de la Corte Constitucional
se afirma:
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Los gobiernos generan inflación y allí reside su capacidad para deteriorar los salarios reales y el precio de los bonos.
Ante la rigidez de los salarios nominales, su reducción real propiciada por una inflación sorpresiva debe aumentar la demanda de empleo.
La inflación licua parte del valor de las deudas contraídas, de tal modo que alivia su servicio en términos nuevamente reales.
La mayor inflación pasada cambia las expectativas sobre la inflación futura y lleva a los sindicatos a replantear sus pliegos buscando restaurar el valor real de los salarios.
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Se despedirán a los nuevos empleados y se tendrá una nueva situación con el nivel de empleo similar al del pasado, pero con una inflación más elevada.
La mayor inflación lleva también a que los bonos pierdan precio, elevando las tasas de interés reales de largo plazo que son las relevantes para la inversión de las empresas y, por lo tanto, contribuye a un menor crecimiento económico.
La política monetaria afecta los intereses de la mayor parte de los agentes: los deudores a los que les conviene la inflación y los acreedores que prefieren la deflación de los precios.
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El gobierno puede pretender reducir
su deuda con sorpresas
inflacionarias que además aumentan temporalmente el
empleo.
Los contribuyentes que quieren ver la
deuda pública licuada y bajar sus
impuestos.
Los jóvenes que pretenden ser empleados no
importa si hay que soportar más
inflación mientras que los viejos ven la inflación como
un enemigo de sus pensiones,
invertidas en deuda pública.
Para los países en desarrollo donde la tributación es baja,
se multiplica el afán del gobierno
de usar sistemáticamente
el impuesto inflacionario para
sustituir la escasez de impuestos.
Para evitar esta tentación
inflacionaria se plantea la
necesidad de que el banco central
sea independiente del gobierno y que
sus funcionarios no comparta los
beneficios políticos que se derivan del mayor crecimiento
y del empleo temporales que
obtiene el gobierno.
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• Los altos funcionarios del
banco no deben ser
sometidos al proceso
político.
• En caso de requerir una
política monetaria dura
que aumente el
desempleo, el banquero
central no podrá ser
despedido, a pesar del
clamor popular.
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Museo del Oro Bogotá, Banco de la República.
Foto: Leonardo Fontalvo
• Puede haber dos
formas de financiar el
déficit fiscal:
– Emisión de deuda
– Emisión monetaria
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Museo del Oro Bogotá, Ba. Foto:
Leonardo Fontalvo
• El Banco central no debe prestarle
dinero directamente al gobierno y/o
por debajo de las tasas de interés
del mercado, en ningún momento.
• Hacerlo favorece:
– La reproducción del déficit fiscal,
– Eventualmente la pérdida del control
monetario.
– Incrementos de la inflación.
• El Banco de la República puede
prestarle dinero al gobierno pero a
condición de que obtenga un voto
unánime de la Junta Directiva.
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Museo del Oro Bogotá, Banco de la
República. Foto: Leonardo Fontalvo
• El banco central puede adquirir deuda pública en
el mercado secundario (tratadistas y la práctica
internacional lo permite), cuando requiera hacer
expansión monetaria, o vender títulos cuando
requiera hacer contracción, dentro de los límites
previstos por el programa monetario anual.
• El programa monetario anual define la cantidad
de dinero que requiere la economía para alcanzar
su crecimiento potencial, calculada de acuerdo
con una meta de inflación más el crecimiento de
la economía, ajustada por la estacionalidad de la
demanda por dinero.
• Lo cual genera una coordinación de algún tipo
entre la Tesorería General de la Nación y el
Banco de la República.
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Museo del Oro Bogotá, Banco de la
República. Foto: Leonardo Fontalvo
• La intervención del Banco
Central en el mercado de capital
público es conveniente porque:
– Lo profundiza al darle mayor
liquidez a los títulos del gobierno
– Incentiva a los bancos comerciales
a tener activos de este tipo que
además sirven de garantía cuando
el Banco Central les otorga
préstamos de muy corto plazo
(repos)
– Presta una mayor seguridad a las
operaciones de suministro de la
liquidez diaria al sistema financiero
o incluso cuando extienda
facilidades de emergencia a bancos
en problemas de liquidez.
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Museo del Oro Bogotá, Banco de la
República. Foto: Leonardo Fontalvo
•Deberá definir entonces la meta de inflación, el crecimiento económico de la economía.
•Definir la trayectoria de los agregados monetarios y el rango de tasas de interés que hacen posible obtener la meta de nivel de precios.
La coordinación entre el gobierno y
el banco central puede recibir un
énfasis macroeconómico:
•El acuerdo de financiar el déficit fiscal mediante emisión, en el monto requerido por el gobierno.
•Si el gobierno tiene superávit fiscal, no se necesita coordinación, sólo deberá informar al banco para que pueda acomodar una política monetaria más expansiva.
•En el caso de faltantes fiscales, la colocación de la deuda pública sustraer recursos de la economía privada y, por tanto, no implica aumento del crédito neto a la economía ni de la demanda agregada sino una reasignación de la misma.
La coordinación entre banco central y gobierno también
puede ser entendida como:
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En los ámbitos académicos anglosajones y los medios financieros internacionales es un principio que la independencia del Banco Central exige una separación de funciones.
Aquí en Colombia se ha aceptado la presencia la presencia del ministro de Hacienda del Ministro de Hacienda
Aquí en Colombia aunque el gerente del Banco de la República hace parte del CONPES y el Ministro de Hacienda preside la Junta Directiva del Banco, esto no significa equilibrio porque no se sopesa el ejercicio de poderes de ambos.
Las estructuras democráticas aquellas en que se limita efectivamente el poder del gobierno y son las que le han dado cuerpo a la idea de la democracia con la división de poder y la rotación de poder.
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La tributación debe ser negociada con los representantes de los contribuyentes y no pueden existir impuestos escondidos como los que surgen con la inflación.
Si esto no se practica en Colombia quiere decir que los controles que limitan el poder ejecutivo son pobres y no garantizan que el Banco de la República pueda cumplir siempre con sus funciones.
• Las conclusiones a las que llega el excodirector del
Banco de la República Salomón Kalmanovitz son
las siguientes: – Es aparente que la independencia del banco central colombiano es
real pero limitada.
– La rotación de sus directores hace que la composición de la Junta
refleje con demasiada rapidez el sentir del electorado y el sesgo
ideológico por el que se incline el gobierno.
– La presencia y presidencia del Ministro de Hacienda en la Junta
directiva refuerza el curso de la política en sus deliberaciones.
– Hay un incentivo importante para que el gobierno controle el déficit
fiscal que es la prohibición constitucional que tiene el Banco de la
República para prestarle dinero.
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• Las conclusiones a las que llega el excodirector del Banco
de la República Salomón Kalmanovitz son las siguientes:
– En Colombia se dieron importantes pasos importantes en la profundización
del mercado de capitales local, lo cual permitió el financiamiento del gasto
público explosivo.
– El hecho de que el ejecutivo pudiera desplegar su influencia sobre la
política monetaria lo alejó de la búsqueda de los objetivos de estabilidad
de precios y equilibrio fiscal.
– Someter al gobierno a los altos costos políticos inmediatos que tienen sus
desequilibrios fiscales es precisamente lo que logra la institución banco
central independiente en el entorno político de los países en desarrollo que
adoptaron el esquema de meta de inflación y lo han podido desarrollar en
forma independiente.
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• Artículos: • HERNÁNDEZ CORREA, Gerardo. El Banco de la República como Banco Central
Independiente. En: La Banca Central en América Latina. Aspectos Económicos
y Jurídicos. Bogotá: TM Editores – Banco de la República, 1997.
• KALMANOVITZ, Salomón. “Las instituciones colombianas en el siglo XX”. En:
Desarrollo económico y social en Colombia. Universidad Nacional de Colombia.
2001.
• KALMANOVITZ, Salomón. EL BANCO DE LA REPÚBLICA como institución
independiente. En: Borradores de economía del Banco de la República No 190.
2000. Puede encontrarse en www.banrep.gov.co
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