avaliação da qualidade do gasto público 1º congresso catarinense de contadores, controladores,...

Avaliação da Qualidadedo Gasto Público

1º Congresso Catarinense de Contadores, Controladores, Secretários Públicos Municipais e Vereadores

Chapecó-SC, 20/08/2015.

2LIVRO: Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência

O livro


Histórico de Publicações do Tesouro Nacional

1999 – “Como medir o déficit público: questões analíticas e metodológicas”. Tradução e publicação da STN autorizada pelo FMI, autor do livro.

2007 – “Ajustes fiscais: experiências recentes de países selecionados”. Livro elaborado e publicado pela FGV, resultado de consultoria à STN. Equipe do Tesouro contribuiu na discussão dos temas e encaminhamento das questões de pesquisa.

2009 – “Dívida pública: a experiência brasileira”. Livro elaborado, organizado e publicado pela STN, em parceria com o Banco Mundial.

2015 – “Avaliação da qualidade do gasto público e mensuração da eficiência”. Livro organizado e publicado pela STN, elaborado em conjunto com o Banco Mundial e outras instituições.


ContextualizaçãoContexto: considerando o desafio de se fazer mais com menos recursos, realizar somente as despesas estritamente necessárias, estabelecer uma ordem de prioridade das despesas, o Tesouro Nacional tem papel importante na conscientização e na análise da qualidade do gasto.

Objetivo: fomentar o debate sobre qualidade do gasto público e disseminar técnicas de mensuração de eficiência do gasto.

Público alvo: servidores, atuais gestores públicos e potenciais gestores (universitários). Livro texto que visa à capacitação dos envolvidos.


Algumas informações gerais• O livro é resultado de um projeto que envolveu a Secretaria do Tesouro Nacional,

o Banco Mundial e a academia.

• Combina a experiência na execução da política fiscal, a pesquisa acadêmica sobre qualidade do gasto público e a experiência internacional.

• Autores com diferentes expertises (gestores, pesquisadores), num total de 20.

• Além da STN e do Banco Mundial, os autores selecionados atuam em renomadas universidades do Brasil, como a USP, UnB, UCB, FGV/SP, UFPB e UFRPE.


Sumário do livroPARTE I – Um retrato do gasto público no Brasil: uma visão macroeconômica

Capítulo 01: Um retrato do gasto público no Brasil: por que se buscar a eficiênciaCapítulo 02: Dívida pública: contribuições de uma gestão eficiente para a estabilidade econômicaCapítulo 03: Composição ótima do gasto público para o crescimento econômico

PARTE II – A experiência internacional na avaliação do gasto públicoCapítulo 04: Revisões de despesas na OCDECapítulo 05: Revisão das despesas públicas

PARTE III – O que é eficiência?Capítulo 06: Conceitos sobre eficiênciaCapítulo 07: Fundamentos microeconômicos da mensuração de eficiência

PARTE IV – Como medir a eficiência?Capítulo 08: Modelos não paramétricos: análise envoltória de dados (DEA)Capítulo 09: Modelos paramétricos: fronteira estocásticaCapítulo 10: R: um software livre para mensuração da eficiênciaCapítulo 11: Federalismo e descentralização

PARTE V – Tópicos avançados em mensuração de eficiênciaCapítulo 12: Eficiência na provisão de educação e saúde: resenha e aplicações para os municípios brasileirosCapítulo 13: Detecção de outliers em modelos não paramétricos: o método Jackstrap ampliadoCapítulo 14: Aplicação do método Jackstrap na atenção básica à saúde


Um debate inadiável


Gasto público no Brasil: semelhanças com um país rico


Uma nação que envelhece rapidamente

Fonte: IBGE (2013).2010:1 idoso para 10 adultos

2060:Aproximadamente 1 idoso para 2 adultos


Uma nação que envelhece rapidamente


Impactos já são visíveis


Eficiência do gasto público: ingrediente inevitável da solução

• Nota: (a) 22ª posição de 24; (b) 20ª posição de 21.

Eficiê

ncia m

áxima

Eficiê

ncia m

édia

Brasil(a)

Eficiê

ncia m

ínima

1.000

0.6220.488 0.482

Fonte: Afonso et al. (2006)

Eficiê

ncia m

áxima

Eficiê

ncia m

édia

Brasil(b)

Eficiê

ncia m

ínima

1.0000.874

0.6130.505

Fonte: Ribeiro e Rodrigues Jr. (2007)


Eficiência do gasto público: grande espaço para economia de recursos


Como medir a eficiência do gasto público?


Principais conceitos relacionados a eficiência e ferramentas de mensuração

• A eficiência na produção de bens de um modo geral se baseia na relação entre quantidade de insumos e produtos ou custos e benefícios.

• Há várias metodologias para proceder essa análise, tais como a Análise Envoltória de Dados (DEA) e a de Fronteiras Estocástica (SFA).

• Basicamente, a análise parte do pressuposto de que existe certo número de unidades decisórias (DMU) que convertem insumos (inputs) em produtos (outputs) ou resultados (outcomes).

• Com isso, para avaliar a eficiência relativa, pode-se comparar a relação produto/custo com um padrão ideal, do ponto de vista teórico; ou, na falta desse padrão, comparar com outras firmas, países ou unidades de decisão (DMU).


Visualização do conceito de eficiência e ferramentas de mensuração


Outros conceitos e processo de estimativa

• A elaboração de indicadores de desempenho do setor público é crucial para o monitoramento das atividades e determinação da eficiência.

• O indicador de desempenho é normalmente multidimensional, pois deve refletir os objetivos corretos. Para cada dimensão deve existir um subindicador que meça os resultados da atividade correspondente e que consiste em uma proxy para determinado objetivo do setor público.

• As medidas de desempenho podem ser macro (panorama geral do desempenho do setor público) ou micro (desempenho em áreas específicas). Embora mais limitadas, as medidas permitem identificar detalhadamente onde se encontram os problemas na provisão de bens e serviços públicos.


Aspectos computacionais• A facilidade no acesso a ferramentas computacionais permitiu grandes avanços na

mensuração da eficiência nas últimas décadas. Hoje, esses problemas podem ser resolvidos por estudantes e gestores públicos em seus computadores pessoais.

• O objetivo do capítulo 10 é apresentar ao leitor o software R, capacitando-o a instalar, encontrar ajuda, importar dados, obter estatísticas e utilizar rotinas para cálculo do DEA e da Fronteira Estocástica. O livro apresenta exercícios práticos de forma a tornar possível o acesso de gestores e estudantes.

• O R é uma linguagem e um ambiente para computação estatística popular entre estatísticos e economistas e disponível gratuitamente no site: http://www.r-project.org/ para os sistemas operacionais Windows, OS X e Linux.

http://www.r-project.org/


Indicadores utilizados em alguns estudos sobre eficiência do setor público

Corrupção

Burocracia

Qualidade do Judiciário

Economia Informal

Taxa de matrícula no secundário

Educação em ciências e matemática

Mortalidade infantil

Expectativa de vida ao nascer

Estabilidade no crescimento do PIB real

Inflação média

Administração

Educação

Saúde

Estabilidade

Desempenho econômico

Crescimento médio do PIB real

Desemprego

Desempenho do setor público (indicador composto)


Exemplo de resultado encontrado

Fonte: Ribeiro e Rodrigues Júnior (2006).


Alguns fatores que influenciam a eficiência

• Foco inadequado: é possível observar uma produção do bem público eficiente do ponto de vista técnico, mas não eficiente do ponto de vista social. Por exemplo, quando um governo gasta muito, e de forma tecnicamente eficiente, com Defesa, mas pouco com Saúde.

• Corrupção: determina menor produção de bens públicos, ou bens de qualidade inferior.

• Baixa motivação: a motivação para o esforço, por exemplo, pode decrescer com a estabilidade no emprego característica do serviço público, principalmente quando desacompanhada de uma boa estrutura de incentivos.


Indo além da eficiência técnica


O processo de revisão de despesas (spending review)

• Uma revisão de despesas (spending review) é um processo institucionalizado para revisão do cenário base de gastos com o principal objetivo de identificar opções de economia a serem analisadas no processo orçamentário. Esse processo é explicitamente destinado a contribuir para as decisões orçamentárias.

• O Capítulo 4 examina práticas de revisão de despesas em seis países da OCDE, para identificar as principais características do processo e tirar conclusões a respeito da melhor maneira de estruturar a análise dos gastos.

• A revisão de despesas está interessada não somente em identificar ganhos de eficiência (reduzindo o desperdício), mas também em aumentar a priorização – e, portanto, a eficácia – dos gastos públicos.


Principais conceitos deste arcabouço

• Há dois tipo de ganhos orçamentários. Os ganhos de eficiência são obtidos mudando-se a forma como os serviços são prestados. As economias de produto são aquelas obtidas pela redução ou pela eliminação de serviços ou pagamentos de transferências que são ineficazes ou de baixa prioridade.

• A revisão de despesas compreende um conjunto de revisões de tópicos. Os principais tipos são: revisões de programa (ou estratégicas, geradores de ganhos de eficiência e economia de produtos); revisões do processo (ou funcionais, ajudam a obter ganhos de eficiência); revisões de órgãos.

• As revisões podem ser seletivas (limitada a uma lista específica de tópicos) ou globais (não é limitada a uma lista ex ante de tópicos). Os processos de revisão de despesas nunca revisam todos os programas, mesmo quando são globais.


Principais conceitos deste arcabouço

• Os processos de revisão de despesas diferem em sua abrangência. Algumas revisões de despesas focam somente nos gastos orçamentários (no gasto que é legalmente autorizado na lei orçamentária), enquanto outras revisões também cobrem os gastos obrigatórios.

• O processo da revisão de despesas varia enormemente entre países. Em alguns, é um processo contínuo (anual ou periódico); em outros, é um processo ad hoc.


Revisão de despesas vs. Análise dos gastos

• Toda revisão de despesas envolve algum tipo de análise dos gastos. Contudo, a revisão de despesas é mais do que uma análise dos gastos, porque identifica explicitamente as opções para níveis alternativos de financiamento (incluindo opções de economia).

• Uma questão chave neste contexto é até que ponto a revisão de despesas é capaz de aproveitar a análise formal de gastos ou se é obrigada a contar basicamente com a análise informal de gastos.

• A análise formal de gastos envolve a aplicação de técnicas analíticas formais, por exemplo: análise do processo de negócio; padrões de referência de custos; avaliações de resultados; avaliações de processos; análise lógica do programa.


Lições da experiência internacional em programas de revisão da despesa

• A revisão da despesa é geralmente considerada como abordagem alternativa a uma grande deficiência na capacidade do processo orçamentário de atingir uma boa priorização de gastos; isto é, uma revisão insuficiente no cenário de referência de gastos.

• Na maioria dos casos, as economias geradas das rodadas de revisão da despesa não ultrapassaram 2% a 3% das despesas do governo. Todavia, são úteis para fins de realocação ou controle de gastos agregados. Ocasionalmente, porém, a revisão da despesa tem sido usada para a obtenção de cortes mais profundos (ex. Canadá reduziu as despesas em cerca de 10% por mais de dois anos).



• As economias geradas com a revisão da despesa não são instantâneas, requerendo tempo para implantação de projetos de TI, redução de pessoal etc.

• Uma revisão bem-sucedida de despesas requer um compromisso que exige muito tempo por parte do pessoal do Ministério das Finanças (e quaisquer outros órgãos centrais relevantes), mesmo aquelas que buscam ser seletivas.

• A revisão da despesa não tem sido buscada exclusivamente como um instrumento para reduzir gastos agregados. Existem muitos exemplos de governos em busca da revisão da despesa, principalmente como um mecanismo que possibilitasse a criação de um espaço fiscal adicional para as novas despesas contempladas.



• A revisão da despesa não está associada a determinado grupo no espectro político, mas tem sido usada tanto por governos conservadores quanto pelos de centro-esquerda.

• A revisão da despesa não tem sido usada o suficiente durante os períodos de receitas favoráveis e expansão fiscal.

• Revisões seletivas de despesas são muito mais comuns do que revisões globais.

• As revisões globais das despesas são interessantes quando um governo deseja obter grandes reduções de gastos agregados em um curto período de tempo. elas também funcionam quando um novo governo assume com prioridades de gastos radicalmente diferentes daquelas de seu antecessor.



• Sob condições mais normais, a revisão seletiva de despesas é uma abordagem melhor, pois podem ser mais aprofundadas e de melhor qualidade.

• A revisão da despesa é mais bem executada como um processo contínuo e não como um exercício pontual. Funciona melhor executar algumas revisões da despesa a cada ano ou a cada dois ou três anos.

• Se o governo desejar fazer grandes economias, a revisão da despesa deverá também buscar identificar economias dos produtos. Apesar de os governos gostarem de invocar as imensas economias que podem ser geradas com a redução do desperdício, em geral as revisões de eficiência não fornecem grandes reduções nos gastos, a curto prazo. Alguns programas antigos podem ter sido importantes anos atrás, quando foram introduzidos, mas agora podem ter perdido relevância.



• Os sistemas de revisão da despesa mais bem-sucedidos têm sido os que revisam gastos obrigatórios e gastos do orçamento (discricionários). A restrição da revisão da despesa para gastos do orçamento limita bastante as economias que podem ser potencialmente identificadas.

• Alguns ganhos de eficiência podem ser obtidos apenas se houver gastos antecipados, tais como investimentos em tecnologias que economizam custos (ex. gastos em TI). A maioria dos processos de revisão da despesa tem permitido a apresentação das opções de economia que exigem gastos antecipados significativos.



• Na maioria dos casos, a revisão da despesa nos países abordados é realizada principalmente por funcionários públicos. Todavia, os peritos do setor privado podem potencialmente desempenhar um papel importante na busca de ganhos de eficiência.

• Alguns ganhos de eficiência podem ser obtidos apenas se houver gastos antecipados, tais como investimentos em tecnologias que economizam custos (ex. gastos em TI). A maioria dos processos de revisão da despesa tem permitido a apresentação das opções de economia que exigem gastos antecipados significativos. Por exemplo, a revisão do processo na área de TI é onde o trabalho é mais genérico e onde a capacidade técnica do setor privado é mais diretamente aplicável ao governo.



• Quanto ao corpo de servidores, é essencial que o MF (ou equivalentes) tenha uma visão política sólida, além de qualificações e conhecimento técnico e financeiro. É crucial a transformação dos MF em organizações com aptidões políticas mais sólidas, onde os funcionários responsáveis pelos orçamentos tenham um entendimento detalhado das políticas e dos próprios programas.

• Na grande maioria dos casos, a gestão e a condução do processo de revisão da despesa são, em nível burocrático, de responsabilidade do MF ou órgão equivalente.

• É um erro do MF tentar realizar revisões de tópicos sem a participação direta dos ministérios que efetuam despesas. A questão geral é quais pressões ou incentivos por em prática para garantir a cooperação dos ministérios que efetuam despesas.



• Cooperação dos ministérios setoriais pode ser incentivada por uma mistura das seguintes medidas:• Definir objetivos para o valor mínimo das opções de economia a serem

encontradas por cada revisão de tópico ou ministério que efetua despesas.• Ter pressão dos principais líderes políticos (presidente, primeiro ministro) nos

ministérios que efetuam despesas e que não estiverem cooperando.• Permitir que os ministérios apresentem opções de realocação, juntamente

com suas opções de economia.• Ter o envolvimento do MF na identificação e análise de opções de economia.



• A revisão da despesa não pode ser bem-sucedida sem um sólido apoio dos principais tomadores de decisões políticas e orçamentárias. Estes atores são essenciais para garantir a cooperação dos ministérios que efetuam despesas. Eles também devem desempenhar um papel central na promoção do serviço público e na compreensão pública dos objetivos gerais. Cabe à liderança política tomar a decisão final sobre quais opções de economia devem ser implementadas.

• A disponibilidade de boas informações é uma questão importante na revisão da despesa. É importante desenvolver uma análise mais formal de gastos que possa ser realizada separadamente, e antes da revisão da despesa. Os indicadores de desempenho, por si só, raramente fornecem informações claras e inconclusivas em termos de eficácia e eficiência.


Outra metodologia: Revisão das Despesas Públicas (PER)

• A Revisão das Despesas Públicas (PER) é um estudo diagnóstico que ajuda os países a compreenderem desafios econômicos e da despesa, proporcionando perspectivas para orientar o diálogo sobre políticas e recomendar mecanismos mais eficazes para alocar recursos públicos disponíveis.

• As PERs tem sido parte do trabalho econômico e setorial do Banco Mundial há mais de quatro décadas e são feitas em colaboração com os países.


Principais diferenças PER e revisão de despesa

Objetivos e Escopo

PER

Adaptadas às necessidades da análise de despesas dos formuladores de políticas. Podem ser questões macrofiscais ou extremamente focadas.

Revisão de despesa

Foco restrito: reexaminam as políticas de despesa existentes, especialmente no âmbito do governo central. Tem o objetivo explícito de auxiliar os formuladores de decisão no processo de preparação do orçamento acerca do futuro nível de financiamento para os programas existentes.



Vínculo com o Orçamento Anual

PER

Documento analítico com recomendações para melhorias na elaboração e implementação da política; ela não está necessariamente vinculada ao ciclo orçamentário.

Revisão de despesa

Reexaminar a fundamentação para as políticas de gastos iniciais, ou seja, em relação ao cenário de referência de gastos com o objetivo de modifica-las no próximo orçamento anual.



Uso de Ferramentas Analíticas

PER

Ampla gama de ferramentas analíticas (ex.: análise custo-benefício, BIA, DEA). Em alguns casos bancos de dados detalhados.

Revisão de despesa

Menor número de ferramentas, pois está frequentemente voltado para a compreensão das ligações entre os resultados da despesa e o tamanho das alocações de orçamento.



Recomendações sobre Políticas

PER

Embora as recomendações das PERs possam enfocar as melhorias na política de despesas, as revisões de despesa têm mais probabilidade de sugerir opções para cortes de financiamento.

Revisão de despesa



Regularidade das Atualizações

PER

Em geral são revisões únicas e não exercícios contínuos.

Revisão de despesa

Geralmente preparada em um ciclo anual regular ou plurianual (ex.: três anos).


Por fim...


http://www.congressocq.net/

https://correio.tesouro.gov.br/owa/redir.aspx?SURL=x1hEnwAQroSTIzFkZ8bia35LoCrtlm5n_DQWUJffTiRZT5yNN6nSCGgAdAB0AHAAOgAvAC8AdwB3AHcALgBjAG8AbgBnAHIAZQBzAHMAbwBjAHEALgBuAGUAdAAvAA..&URL=http://www.congressocq.net/


ALEX PEREIRA BENÍCIO

Coordenador de Estudos Econômicos-Fiscais

CESEF - Coordenação-Geral de Estudos Econômicos-Fiscais

STN - Secretaria do Tesouro Nacional

(61) 3412-2203

OBRIGADO!

avaliação da qualidade do gasto público 1º congresso catarinense de contadores, controladores,...

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