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El proyecto Aysén: un caso de lecciones desaprovechadas en manejo ambiental / DESARROLLO HIDROELÉCTRICO

Revista Ambiente y Desarrollo 22(2): 11-20, Santiago de Chile, 2006

LA NATURALEZA DEL CONFLICTO

Endesa no es una empresa novata en el terreno de los conflictos ambientales. Sin embargo, tras cada conflicto, los denunciantes se muestran más profesionales y so-fisticados. Las ONG ahora tienen una mejor capacidad para detener proyectos, especialmente en el sector energético eléctrico (hídrico, térmico, geotérmico, solar, eólico y nuclear). Son eficientes en el manejo de los medios de comunicación, donde las malas noticias suelen tener más valor que las buenas.

El proyecto contempla cuatro represas hidroeléctricas (con capacidad de 2.400 MW) en los ríos Baker y Pascua, las que inundarán más de 9.000 ha. Además, incluye la construcción de 2.300 km de nueva línea de transmisión de alta tensión (corriente directa) desde Aysén hasta Santiago. Hasta ahora, en la oposición al proyecto se alinean unos pocos propietarios de las 9.300 hectáreas a ser inundadas por los embalses y grupos locales del área de influencia inmediata de la represa, organizados principalmente por ONGs y algunos políticos. Ambos alegan que los impactos negativos de las represas en la región y a lo largo de la línea de transmisión son razón suficiente para rechazar el proyecto sin mayor indagación (Orrego,

El proyecto Aysén: un caso de lecciones desaprovechadas en manejo ambiental

Michael Nelson1 y Guillermo Geisse2

1. Investigador asociado de CIPMA, E-mail: [email protected]

2. Director Ejecutivo de CIPMA, E-mail: [email protected]. Bucarest 046, Of. D, Santiago, Chile

El intercambio de opiniones sobre la construc-ción de centrales hidroléctricas en Aysén anun-ciada por Endesa el año 2005 nació polarizado

entre dos posiciones ideológicas excluyentes, como ha sido habitual en Chile en los proyectos de inversiones de gran impacto ambiental. En un lado están quienes piensan a priori que las consecuencias sociales y am-bientales son completamente inaceptables. En el otro, los que ven la expansión y diversificación de la oferta de energía renovable de bajo costo y bajo impacto ambiental (en relación a las alternativas) como clave en la continuidad del modelo chileno de crecimiento económico. Llama la atención la falta de información sobre los principales temas en juego, lo cual dificulta la transparencia y participación pública en la decisión final de los proyectos. Sin desmerecer el esfuerzo de la Conama para conciliar posiciones, desde la tercera fila del escenario, ya se respira en el ambiente el diá-logo de sordos. Por eso, inevitablemente, la Presidenta será quien tendrá que tomar la decisión final entre crecimiento y conservación, como si las dos cosas fueran opuestas y sin que la ciudadanía, la comuni-dad científica independiente y las empresas líderes en desarrollo sustentable tengan la oportunidad de aclarar los beneficios y costos económicos, sociales y ambientales, y de ponderar los diversos valores y trade-offs en juego.

* Sucesivos borradores de este artículo han sido distribuidos en círculos especializados en el tema y en el sitio web www.cipma.cl desde mediados de 2006.

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Michael Nelson, Guillermo Geisse / REVISTA AMBIENTE Y DESARROLLO de CIPMA


2006). Aceptan que habrá beneficios económicos, pero anticipan que la distribución de los costos y beneficios será marcadamente inequitativa. La mayor parte de los costos (económicos, sociales y ambientales) recaerían en los habitantes de Aysén y en la vecindad inmediata a la línea de transmisión, mientras que la mayor parte de los beneficios económicos será para los residentes del Valle Central y/o las grandes compañías mineras transnacionales que funcionan principalmente en el norte del país. Además, se argumenta que las grandes represas hidroeléctricas no son necesarias para satis-facer la demanda eléctrica de Chile en el 2020, y que los requerimientos energéticos podrían satisfacerse con la reducción de la demanda mediante el uso de instrumentos como precios, impuestos, subsidios y regulaciones para el desarrollo del amplio rango de fuentes energéticas no convencionales.

Por su parte, los proponentes del proyecto sostienen que, aun contando lo que se gane por vía de eficien-cia y restricciones en el uso de energía, la demanda efectiva continuará creciendo durante las siguientes dos décadas de un 5% a 6% anual. Consideran que, por razones de alto costo, no más del 5% a 10% de la demanda incremental puede ser suplida por fuentes no convencionales. Por ello, asumiendo el rechazo de la opción nuclear y dados los crecientes costos de ge-

neración termoeléctrica, sostienen que el proyecto (y la opción hidroeléctrica en general) representa la solución energética más costo-efectiva y ambientalmente más favorable para Chile.

Por una parte, la posición de las ONG nacionales e internacionales podría ser vista como altamente sub-jetiva por su rechazo al proyecto, sin consideración a sus varios costos y beneficios. Pero Endesa, a pesar de que ha estudiado los ríos de Aysén por los últimos 40 años (Riestra, 2005), no ha considerado de su interés compartir la información o participar en discusiones con el gobierno regional, encargado de la estrategia de desarrollo (Gobierno Regional de Aysén, 2005). Por otra parte, el gobierno central no ha hecho ningún intento para fijar un marco para el debate1. Por el contrario, se ha mantenido en un bajo perfil, lo que sugiere “una política de no tener política” en la preparación de proyectos potencialmente conflictivos (El Mercurio, 2005)2. No se ha hecho ningún esfuerzo sistemático para identificar e involucrar a los diferentes grupos de interés que debieran estar preocupados por la decisión que se tome sobre el proyecto.

En este artículo analizaremos cinco temas interrelacio-nados que nos parecen claves en el debate sobre el proyecto: (i) la política energética; (ii) los impactos del

1 Una excepción es el pronunciamiento del ex Ministro de Economía Jorge Rodríguez (El Mercurio, septiembre 2005).2 A nivel regional, qué otra cosa explicaría que tanto el Plan Regional de Desarrollo como los estudios estratégicos de desarrollo y conservación de la biodiversidad hayan ignorado el proyecto de las cuatro represas. (SERPLAC, 2000; SAG, 2003).

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El proyecto Aysén: un caso de lecciones desaprovechadas en manejo ambiental / DESARROLLO HIDROELÉCTRICO


proyecto; (iii) la metodología para obtener la informa-ción; (iv) la participación de los actores involucrados (stakeholders) de los que se esperan interpretaciones de la información puesta a disposición; y (v), un tema que es transversal, el proceso institucional (aplicación de reglas informales y formales, leyes y regulaciones) para establecer la política, contar con la necesaria informa-ción y decidir sobre su calidad, diseminar información, asegurar la participación de los grupos potencialmente interesados, y para aprobar, modificar o rechazar el pro-yecto. En este aspecto, podemos decir que el proceso representa una falla institucional.

POLÍTICA ENERGÉTICA

Hay al menos cuatro aspectos en materia de política energética que requieren de atención cuando se aborda el debate sobre el proyecto de centrales hidroeléctricas en Aysén:

La demanda eléctrica. La estimación del 6% del incre-mento anual de la demanda energética asumida por Endesa se basa en tendencias históricas. El gobierno ha iniciado un “Programa País de Eficiencia Energética” que apunta a un ahorro energético del 1,5% al año y que podría reducir la capacidad de generación eléctrica del proyecto en el año 2020 a 2.000-3.000 MW. Algunas estimaciones sugieren que se podría lograr un ahorro del 3% anual, con lo cual la capacidad de generación podría ser de 6.000 MW más baja que los 60.000 MW que se han considerado como meta nacional. El gobierno llama a los chilenos a un compromiso nacio-nal de eficiencia energética o, mejor aún, de terminar con el derroche de energía como una contribución al Bicentenario y, de paso, al cambio global.

Sustitución por fuentes no convencionales. En este contexto de compromiso nacional, el gobierno podría optar por un programa (similar al de ahorro de energía) que provea incentivos para el desarrollo de fuentes no convencionales y les fije metas en porcentaje de electricidad y fechas de cumplimiento. A pesar de los enormes potenciales mencionados (100 veces la actual capacidad convencional y no convencional instalada), parece improbable que estas fuentes puedan abastecer una fracción signicativa del crecimiento de la demanda, debido a la elevada inversión y altos costos opera-cionales requeridos por cada MW. A esto se suma la escasa atención dada a los impactos ambientales y los altos costos de transmisión de plantas de generación pequeñas y dispersas (The Economist, 2006). Quienes se

R E S U M E NEl intercambio de opiniones sobre las centrales hidroeléctricas en Aysén anunciadas por Endesa el año 2005 nació polarizado entre dos posiciones ideológicas excluyentes, como ha sido habitual en Chile en torno a proyectos de inversiones de gran impacto ambiental. En un lado están quienes piensan a priori que las consecuencias sociales y ambientales son completamente inaceptables. En el otro, los que ven la expansión y diversifi-cación de la oferta de energía renovable de bajo costo y bajo impacto ambiental (en relación a las alternativas) como clave en la continuidad del modelo chileno de crecimiento económico. Llama la atención la falta de información sobre los principales temas en juego. No es el tipo de transparencia y participación pública que facilite la decisión final de proyectos. Sin desmere-cer el esfuerzo de la Conama para conciliar posiciones, desde la tercera fila del escenario, ya se respira en el ambiente el diálogo de sordos. Por eso, inevitablemente, la Presidenta será quien tendrá que tomar la decisión final entre crecimiento y conservación, como si las dos cosas fueran opuestas, y sin que la ciudadanía, la comunidad científica independiente y las empresas líderes en desarrollo sustentable tengan la oportunidad de aclarar los beneficios y costos económicos, sociales y ambientales, y de ponderar los diversos valores y trade-offs en juego.

Palabras clave: Hidroelectricidad, Aysén, ENDESA, Impacto Ambiental

A B S T R A C TAs has been habitual for projects in Chile having major environ-mental impacts, since Endesa’s 2005 announcement of plans for building hydroelectric stations in Aysén, the exchange of opinions has been polarized and ideologically driven. On one side are those who think, a priori, that the social and environmental consequences are completely unacceptable. On the other are those who see the expansion and diversification of the supply of renewable energy at low cost and low environmental impact (in relation to the alterna-tives) as key to the continuity of the Chilean model of economic growth. What is remarkable is the lack of information about the central themes, reflecting a lack of transparency and public par-ticipation that would facilitate final decisions about the projects. Without belittling the efforts of Conama to reconcile the contending parties, from the sidelines, it appears to be a dialogue among the deaf. Therefore, it is inevitable that the President will have be the one to take the final decision between growth and conservation, as if those things were necessarily in opposition, and without inputs from the public, the independent scientific community, and leading sustainable development enterprises, all of whom should have the opportunity to declare their views of the economic, social, and environmental costs and benefits, and to weight the diverse values and trade-offs in play.

Key words: Hidroelectricy, Aysén, ENDESA, Environmental Impact

Recibido: junio de 2006

Aceptado: noviembre 2006

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oponen a las represas recomiendan que En-desa adopte centrales de pasada como regla general en cualquier cuenca en base a sus bajos costos sociales y ambientales. No he-mos visto la reacción pública de Endesa a esta sugerencia. Sería útil para el debate que sus estimaciones sobre fuentes hidro-eléctricas de pasada y no convencionales sean ampliamente conocidas por todos los que están involucrados de una u otra manera en la decisión sobre Aysén.

Sustitución por fuentes tradicionales. Los 2.400 MW que generaría el proyecto de Aysén podrían fácilmente ser sustituidos por plantas de energía eléctrica nuclear o térmica. La opción nuclear es claramente controver-sial y su decisión depende de trade-offs entre riesgos, costos de la disposición de desechos, autosuficiencia nacional de energía y el grado de compromiso na-cional en el cumplimiento de metas de reducciones de emisiones de CO2. Si los temas de la seguridad nacional en cuanto a energía (dependencia externa) y calentamiento global (emisiones asociadas con energía térmica) son críticos, la única fuente de energía que podría concebiblemente sustituir a la hidroeléctrica en los 50.000 a 60.000 MW adicionales necesarios, es la energía nuclear. Considerando que la Presidenta Ba-chelet ha decidido no considerar este tipo de energía en la agenda política de su periodo presidencial, esta no constituiría una alternativa en los próximos tres a cuatro años.

Política energética como requisito para una deci-sión. Algunos de los que están involucrados en el actual debate sostienen que sin un plan de energía, o al menos una clara visión de una política de energía, es imposible tomar decisiones sobre el proyecto de Aysén. Es evidente que una empresa eléctrica privada que pretende invertir US$ 4 billones, espera señales claras y oportunas en cuanto a políticas nacionales sobre energía y medio ambiente (El Mercurio, 2006). ¿Debe la empresa esperar las decisiones de un pronun-ciamiento de la Comisión Nacional de Energía (CNE) respecto a la demanda de energía proyectada para el año 2020, tomando en cuenta los ahorros por eficien-


cia, energías no con-vencionales, sistemas tradicionales y fuen-tes hidroeléctricas para satisfacer las demandas? Por su parte, la anunciada Estrategia Nacional de Cuencas debe atender una serie de temas multiobjetivo, multiuso de recursos y multisectoriales del largo plazo para el manejo integral de cuencas. No hay que

olvidar que en esa línea en Chile se han realizado des-de hace 40 años sucesivos estudios, pero sin buenos resultados debido a la carencia de información y a fracasos en persuadir que participen algunos de los mayores actores, incluyendo el sector energético, el de agua potable y el de riego. Las complejidades técnicas e institucionales de esta propuesta sugieren la necesidad de realizar análisis convincentes para establecer una jerarquía nacional de las cuencas que son adecuadas para el desarrollo hidroeléctrico y que podría excluir a los ríos Baker y Pascua, decisión que no se conocería hasta en dos a tres años más.

LOS IMPACTOS DE LAS REPRESAS Y LA LÍNEA DE TRANSMISIÓN

Otro punto de discusión se refiere a los impactos ambientales, económicos y sociales del proyecto.

Impactos en el medio ambiente. Se han hecho afirma-ciones sobre diversos impactos ambientales negativos del proyecto, la mayoría de los cuales deben ser objeto de un análisis empírico. Por ejemplo, daños relaciona-dos con aspectos tales como:

• Pérdida de biodiversidad de alto valor (BAV) en las 9.300 ha que serían inundadas por los embalses, en las 12.000 ha que tendrán que ser despejadas para la línea de transmisión y en las áreas de construcción de infraestructura asociada, como caminos, puertos y aeropuertos (Conama, 2003).

• Conectividad interrumpida que perjudica la biodi-versidad.

• Aceleramiento del repliegue glacial debido a los embalses.

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El proyecto Aysén: un caso de lecciones desaprovechadas en manejo ambiental / ARTÍCULOS GENERALES

• Daño a la biodiversidad acuática (agua fresca y marina) debido a cambios en los flujos fluviales, sedimentos y nutrientes.

• Contaminación visual por causa de la línea de trans-misión.

Se ha dicho que las líneas serían capaces de cubrir una capacidad general de 7.000 MW, esto es, 4.600 MW más que la corriente generada por el proyecto de Ay-sén. De modo que uno podría especular una reacción en cadena, de manera de ganar ventajas en la economía de escala de la inversión de US$ 1.4 billón en la línea de transmisión, y pensar que se construirían represas adicionales entre el 2015 y el 2035 en los ríos de Ay-sén y Palena para desarrollar su potencial de 6.000 a 8.000 MW. Si así se dan las cosas, habría que prender ya la luz roja respecto a un conflicto de proporciones mucho mayores que el que se anticipa por las centra-les del presente proyecto3. Sería deseable una mayor transparencia sobre el plan de largo plazo.

Impactos económicos. La cuantificación de los efectos económicos del proyecto deben incluir :

• Pérdidas en el potencial comercial y en la producción en los sectores agrícola, turismo, forestal y pesca.

• Costos y beneficios de actividades de servicios, tales como transportes, hoteles, etc.

• Incrementos en el costo de la vida de los residentes durante la construcción y sus efectos en la genera-ción de empleos.

Por ejemplo, se ha dicho que el proyecto detendrá el crecimiento del turismo, actividad en la cual se espera un incremento de un 500% en los próximos 15 años (en el escenario sin represas). Se sostiene que con tecnología avanzada hoy disponible, la producción gana-dera podría incrementarse hasta 10 veces en el mismo período. ¿Cuál es el verdadero cambio económico, negativo o positivo, atribuible a las represas y su infra-estructura asociada? Contestar esta pregunta es una obligación tanto del gobierno en representación del interés público, como de la empresa para cumplir con su enunciada Responsabilidad Social Corporativa.

Impacto social. Las evidencias del proyecto en materia social sugieren:


• El desplazamiento y reasentamiento de 100 a 150 familias campesinas de subsistencia.

• Un impacto sociocultural en las comunidades locales –principalmente Cochrane, Tortel y Villa O’Higgins– como producto de la llegada y subsiguiente retiro de 3.000 a 4.000 obreros de la construcción durante 12 años.

• Un impacto perjudicial en gente pobre y en desven-taja de la población local que, por razones técnicas y culturales, no pueden ser integrados laboralmente por los contratantes de Endesa o Transelec.

Ha habido mucha especulación de par te de los oponentes al proyecto sobre varios aspectos: la probabilidad de que pequeños propietarios de tierra podrían tener dificultades en consolidar títulos y, en consecuencia, tener que afrontar la perspectiva de poca o ninguna compensación4; la entrada ilegal de contra-tistas que ejecutan estudios geológicos en propiedades adyacentes a los sitios de las represas; y el uso inde-bido de influencias de la empresa sobre funcionarios de gobierno, búsqueda de apoyo local con promesa de energía a bajo costo o de mejoramiento de los servicios de salud y educación. Hay mucha retórica y poca o ninguna evidencia concreta sobre esto. En el contexto de resolución de conflictos, sería útil clarificar estos puntos en vez de dejar que la imaginación corra y termine con conflictos innecesarios.

METODOLOGÍA

Basados en estudios convencionales de factibilidad económica, y usando un 5% de tasa de descuento por 30 años, se podría aceptar que la inversión de US $4 billones tendrá un mayor valor presente neto (VPN) que cualquier otro esquema energético alternativo. Sin embargo, el verdadero problema surge al preguntarse cómo han sido ponderados el medio ambiente y los aspectos sociales en el ciclo del proyecto, desde la identificación de opciones hasta el diseño final.

La decisión sobre el tamaño y localización de las repre-sas en la región parece haber sido tomada sin ninguna atención a los temas ambientales. Se supone que

3 Endesa ya lo hizo una vez. Desde su primera represa –Pangue– negó que su plan original contemplaba seis represas en lugar de una. La segunda, Ralco, se le hizo mucho más difícil y conflictiva, y hasta ahí llegó en la Cuenca del Biobío.4 Las investigaciones sobre conflictos ambientales de CIPMA revelaron que una de las principales preocupaciones de la población de la ciudad de San José de Mariquina anticipada de la planta Celco de Valdivia era el impacto social de los 3.000 obreros a contratar en la construcción del proyecto de la planta, algo que ni siquiera fue mencionado en el EIA.

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estos temas serán materia en un estudio de impacto ambiental (EIA) de un proyecto cuyo diseño es un pro-ceso reservado para los ingenieros de Endesa una vez “acordado” y terminado a fines del año 2007. ¿Podría esperarse que los componentes ambientales y sociales hubieran sido rutinariamente incorporados dentro de los estudios de factibilidad técnica y económica? O ¿podría contarse con la participación del público desde el inicio del proceso de diseño y no cuando esté pro forma para un estudio de impacto ambiental exigido por el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)? En ese caso, a estas alturas Endesa ya podría tener respuestas a preguntas sobre costos y trade-offs ambientales en relación con alternativas en cuanto a localización o tamaños, opciones de centrales de pasada y alterna-tivas de transmisión.

Dado el tamaño y alcance multi-dimensional y larga vida del pro-yecto y de sus efectos en la región, ¿no debiera este estar sujeto a un estudio estratégico de impacto ambiental que tomara en cuenta todas las inversiones directamente asociadas y las inversiones indi-rectamente inducidas que podrá alterar el estado de los recursos naturales renovables del área de influencia? Y, ¿no deberíamos exigir un análisis de los efectos en cadena generados por las inversiones en infraestructura, otras represas, servicios, etc., con un enfoque de ordenamiento territorial a nivel regional o hasta el nivel nacional? Por último, ¿podría considerarse un enfoque de ciclo de vida en el análisis del proyecto, tal como se comienza a hacer en la evaluación de los proyectos mineros, donde los costos de restauración del medio ambiente a su estado original son incluidos en el flujo de caja?

PARTICIPACIÓN

Los intereses creados estarían divididos en tres gru-pos:

• Aquellos directamente impactados (negativa o posi-tivamente) en lo económico y social en las “áreas de influencia” de las represas del proyecto. Esto incluye aquellos que ven su bienestar disminuido por daños ambientales.

• Aquellos con impactos similares en el área de in-fluencia de la línea de transmisión.

• Aquellos fuera de las áreas de influencia que po-drían ser económicamente beneficiados o que se ven social y ambientalmente perjudicados por el proyecto.

Se debería considerar que estos grupos de interés estén siendo informados de manera transparente y oportuna y garantizar que sus puntos de vista serán seriamente considerados en las decisiones sucesivas y finales del proyecto. Hay una dimensión propia de las ciencias sociales para este tipo de participación: ¿cómo y por quién serán identificados estos grupos?,

¿quién les provee de información objetiva?, ¿cómo son transmitidas sus preocupaciones a los cuerpos gubernamentales que toman las decisiones finales? y ¿cómo la enti-dad que organiza este proceso de participación logra credibilidad en todos los actores involucrados?

Los alcaldes de las cinco munici-palidades que se consideran en el área de influencia de las represas han sostenido varias reuniones abiertas con el público. Sin embar-go, ante el vacío de información,

no han logrado llegar a conclusiones (AREMU, 2006). Hasta ahora, la participación parece ser movilizada ex-clusivamente por ONGs activistas que por principio se oponen a la construcción de las represas, enfocándose principalmente en el primer grupo: aquellos en Aysén con intereses económicos, sociales y ambientales, al-gunos de los cuales están en conflicto entre sí. No hay evidencia hasta ahora, de ningún interés articulado de los otros dos grupos de interés mencionados.

FALLA INSTITUCIONAL

El confuso estado del actual debate sobre el proyecto de Aysén refleja una falla institucional que involucra a casi todo el sector público y privado con responsa-bilidad en la decisión de establecer y/o dar el segui-miento al proyecto conforme a reglas del juego claras y apropiadas.

El sector público. La energía, y particularmente la elec-tricidad, no es solo un sector más, como es por ejemplo la industria del cemento o del calzado, donde el go-


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El confuso estado del actual debate sobre el proyecto de Aysén refleja

una falla institucional que involucra a casi todo el sector público y privado con responsabilidad en la decisión de establecer y/o dar el seguimiento al proyecto conforme a reglas del juego

claras y apropiadas.

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bierno puede y debe mantenerse pasivo en los temas ambientales hasta que un proyecto es totalmente pre-parado y sometido a las necesarias aprobaciones. Cada aspecto de la generación, distribución y tarificación de la electricidad, y su largo proceso de gestión (10 a 15 años), es sensible tanto social como ambientalmente. ¿En quién recaen los costos sociales y ambientales de las centrales y de las líneas de transmisión y quién recibe los beneficios de una oferta confiable de elec-tricidad o tarifas preferenciales? El gobierno parece no ver los potenciales trade-offs o conflictos del rol que podría jugar en llegar a consensos. A pesar de la historia de conflictos que se desataron con las centrales hidro-eléctricas del Biobío, el Estado ha actuado como si le correspondiera a Endesa encargarse del proyecto de Aysén hasta que sea sometido al SEIA, tal como podría ser el caso de la construcción de una planta de pulpa y papel. Aun aceptando el tardío involucramiento, los procedimientos del Estado para asegurar la calidad del EIA final han sido totalmente inadecuados. A Endesa, como parte interesada, le ha sido permitido designar los términos de referencia para varios contratantes y para supervisar los contratos y reunir los varios des-coordinados componentes en un informe final de EIA, lo que conduce a una situación en la cual ningún juicio profesional independiente es requerido para evaluar el amplio contexto ambiental dentro del cual el proyecto será construido y operado.

Bajo los procedimientos actuales, el diseño del pro-yecto final estará sujeto a un EIA con tres posibles resultados:

• El proyecto será aceptado tal cual.

• El proyecto será aprobado sujeto a la incorporación satisfactoria de medidas de mitigación sobre sus im-pactos ambientales negativos previstos en el EIA.

• El proyecto será rechazado.

Tradicionalmente, la tercera opción, que es la deseada por las ONG, casi nunca es tomada por las autoridades. De vez en cuando una empresa retira su proyecto a raíz de los costos de las medidas de mitigación exigidas. Pero, en general, se puede inferir que el proyecto es “SEIAisado” y Conama negocia la adecuación de las medidas de mitigación.

El sector privado. Inversionistas privados, particular-mente Endesa, Colbún y Transelec, no han reconocido en forma explícita la debilidad de los arreglos institu-cionales, la naturaleza sensible de la hidroelectricidad y, debido a ello, el efecto descriptivo que podrían jugar

ONGs nacionales e internacionales. Si este contexto hubiese sido reconocido, una alta transparencia y participación pública en sus planes con una visión de largo plazo sobre la oferta y transmisión de electricidad debieran haber sido un asunto de su propio interés. En cambio, manteniendo un hermético silencio sobre sus planes para los ríos Cisnes, Futaleufú y del Alto Biobío (bajo la creencia que ello podría reducir el conflicto), han jugado a favor de aquellos que pueden obstruir el proyecto.

Las comunidades académicas y de negocios. Estos grupos han fallado en llamar la atención del Estado y de inversionistas privados sobre la contraproductiva consecuencia de sus enfoques respecto a información y toma de decisiones.

Las ONG. Uno puede encontrar fallas en las ONG por actuaciones que fomentan conflictos. La agenda de organizaciones tales como Natural Resources Defense Council, International Rivers Network y CODEFF, es suficientemente clara: bloquear el proyecto indepen-dientemente de sus costos y beneficios sociales, eco-nómicos y ambientales y su distribución entre aquellos perjudicados y beneficiados en el proceso. Para avanzar en sus agendas, ellos han sido efectivos en explotar las fallas enumeradas anteriomente. Su visión de blanco o negro de la protección ambiental y el desarrollo sustentable han contribuido a trabar el debate.



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CONCLUSIONES

En este artículo hemos levantado preguntas sobre cómo se ha desarrollado el proyecto de Aysén hasta ahora, pero tenemos pocas respuestas a esta pregunta. La primera conclusión es que debe haber una mejor manera de hacerlo (el recuadro 1 propone lo que serían los próximos pasos deseables para atenuar las causas de la desordenada discusión que ha tenido lu-gar en torno al proyecto). En términos pragmáticos, la decisión para construir depende del EIA. Independiente de los temas planteados aquí, existe poca duda que la Conama y la Corema regional aprobarán el estudio sujeto a algunas medidas de mitigación. Será fieramente impugnado por algunas ONG locales e internacionales, políticos e intereses creados en Aysén que piensan que la región será sacrificada de su exclusividad para sostener altas tasas de crecimiento económico nacional. Terminará en el escritorio de la Presidenta para una revisión final y será aprobado. Este es un proceso de toma de decisiones demasiado lejos de ser ideal. Dado los imperativos políticos de corto plazo –el colapso del contrato de gas con Argentina, el creciente costo de los combustibles importados, la necesidad de ser visto en una postura contraria a la energía nuclear, demandas por autosuficiencia energética, y un sentido de obligación de estar en línea con el protocolo de Kioto–, la decisión tiene que ser tomada pronto.

En teoría, debiéramos esperar en los próximos meses más transparencia en la información concerniente a las cuestiones sociales y ambientales; estudios más elabo-rados en el tema de ordenamiento territorial regional o de evaluación ambiental estratégica y una participación sistemática de aquellos que podrían ser perjudicados o beneficiados. En la práctica ninguno de estos re-querimientos podría cambiar la decisión. La cuestión relevante es por qué estamos en esta incómoda po-sición que demuestra lo poco que hemos aprendido de las lecciones de innumerables casos, como Trillium, Alumysa, Pangue, Ralco, Gas Andes y Celco.

Agradecimientos

Los autores agradecen a: Sanford Malman, Nicola Borre-gaard, Nicolo Gligo, Aldo Cerda, Eladio Susaeta, Eduardo Fuentes y Hernán Blanco por sus comentarios sobre una versión preliminar de este artículo.

Referencias bibliográficas

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CONAMA, Región Aysén (2003) “Estrategia y Plan de Acción de Biodiversidad”, Coyhaique.

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AREMU (2006) “Transacción Momentos Encuentro Referente Regional por Aysén – Tema Energético”, Cochrane.

Riestra, F. (2005) “Hydrography of the Aysen Region”, presentation to Pan American Advanced Studies Institute, Coyhaique.

Orrego, J. P. (2006) “Centrales Hidroeléctricas en Aysén: Razones Ecológicas, Sociales y Económicas de un Rechazo”, Edición Rafael Valenzuela, Santiago.

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Vajjhala, S. P. (2006) “Ground Truthing Policy: Using Participatory Map-Making to Connect Citizens to Decision Makers”, Resources, Nº 162, RFF, Washington, DC

Fotografías: Archivo Defensa Patagonia. www.defensapatagonia.cl


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temas, clarificar los valores en juego entre el público y promover el diálogo dirigido al propósito en cons-truir consensos y, en el proceso, generar información adicional útil para la decisión final.

Acciones para mejorar el proceso de toma de decisiones en el futuro

1. Los servicios públicos con responsabilidad en la apro-bación de inversiones, particularmente en el caso de megaproyectos orientados a la explotación de recur-sos naturales, deberían proveer claras señales sobre los requerimientos de información. Ellos deben espe-cificar: (i) qué clase de información técnica, económica y social debe ser reunida; (ii) cuándo, en el ciclo de preparación del proyecto entre la identificación y la selección de las opciones (tamaño, localización y tec-nología) y el diseño final, estas opciones serán dadas a conocer y a quiénes; y (iii) cuándo y cómo debiera el público general ser invitado a la discusión sobre los temas socioeconómicos y ambientales que surgen de la información puesta a disposición general.

2. Las compañías deben estimular al máximo la transpa-rencia a lo largo del ciclo de preparación del proyecto, de manera de evitar conflictos innecesarios.

3. En los temas ambientales, CONAMA debe tomar una posición proactiva. No debiera esperar hasta que el diseño final de un megaproyecto sea sometido al SEIA para involucrarse en la evaluación de la información requerida bajo el punto 1 (arriba). En un proyecto como el de Aysén, temprano en el ciclo de prepa-ración, el Consejo Consultivo de CONAMA y la propia Comisión debiera estar en una posición que le permita especificar el amplio contexto esperado como guía para el EIA. En el contexto del EIA, la CONAMA debiera:

• aprobar tanto los términos de referencia y la firma consultora seleccionada para llevar a cabo el estu-dio;

• asegurarse que la responsabilidad de la coordinación e integración de los análisis descansa solo en la firma consultora y que su trabajo es enteramente independiente entre las empresas que desarrollan el proyecto.

* En vista de la historia de decisiones presentada aquí, parece poco probable que muchas de esas recomendaciones serían adoptadas.

Recuadro

Próximos pasos recomendados

Con el fin de atenuar las causas de la desordenada discusión que ha tenido lugar en torno al proyecto de las centrales en Aysén*, sería importante que los dife-rentes actores se comprometieran con las siguientes acciones.

1. Como parte de su tarea de reducir el grado de in-certidumbre sobre el proyecto, el gobierno debería explicitar que:

• es urgente una decisión final sobre el proyecto en vista de que, en el caso de rechazo, sería necesario actuar sobre otras opciones energéticas; y

• en el futuro todos los proyectos de desarrollo hi-droeléctrico serán evaluados en el contexto de la estrategia del desarrollo integral de cuencas.

2. Por su parte, la Comisión Nacional de Energía, contribuirá a reducir la incertidumbre, clarificando la actual discusión sobre la demanda de energía eléctrica proyectada para los próximos 20 años y las opciones para enfrentarla (hídrica, termal, nuclear y basada en recursos renovables no convencionales), incluyendo ahorro de energía y ganancias por efi-ciencia de su uso.

3. ENDESA-COLBÚN-TRANSELEC debieran dar seguridad de completa transparencia respecto a la información reunida por ellos y de planes para el proyecto. Los estudios de factibilidad, términos de referencia para el EIA (y otros estudios plani-ficados o en progreso) deben ser puestos en línea a disposición del público. Deberán especificar los escenarios actualmente bajo consideración en el desarrollo de largo plazo de la hidroelectricidad en los ríos de Aysén y Palena y en ríos de más al norte, particularmente el río Biobío.

4. Las comunidades académicas y de negocios (centros de investigación, consultores, Colegio de Ingenieros, SOFOFA, etc.) debieran prevenir a las tres corpora-ciones que reteniendo información no podrán evitar conflictos sino que más bien los exacerbarán.

5. Las entidades estatales responsables (por ejemplo, CONAMA, Ministerio de Economía o CNE) debieran contratar de inmediato una entidad independiente y especializada en la difusión de información y en promover la participación en situaciones tales como la del proyecto de Aysén (un procedimiento usado por el Banco Mundial en proyectos muy conflictivos). La CONAMA debiera avanzar en el compromiso ciudadano, incentivar la conciencia pública sobre los

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Comentario de Hernán Blanco / REVISTA AMBIENTE Y DESARROLLO de CIPMA

Revista Ambiente y Desarrollo 22(2): 11 - 20 Santiago de Chile, 2006

Los proyectos hidroeléctricos de Aysén nos obligan a pensar en el tipo de desarrollo que queremos. Esto no es nuevo en Chile. Nos ha pasado con cada proyecto de gran escala que se ha llevado a cabo en el pasado. Es como si hiciéramos las cosas contrarias al sentido común. En vez de acordar una “carta de navegación” sobre qué queremos y qué no queremos, en la cual se inserten proyectos concretos, son los proyectos individuales que surgen —en un contexto casi de urgencia— los que van definiendo qué queremos y qué no. Esto es básicamente lo que viene ocurriendo desde que empezamos a hablar de medio ambiente y desarrollo sustentable en Chile (a comienzos de los 90). Al parecer no es mucho lo que hemos aprendido.

Hay cuatro elementos que considero importantes y en los cuales creo podríamos avanzar. Uno es la planificación territorial: qué somos como territorio, qué queremos ser y cómo lo hacemos. La Región de Aysén tiene una vocación, expresada en su potencial y actual desarrollo, hacia el turismo y la salmonicultura. Pero, en concreto, ¿qué sabemos sobre la capacidad de los ecosistemas ahí presentes para seguir ofreciendo condiciones apropiadas para estas actividades? ¿Cuánto territorio y cuántos re-cursos hídricos, y en qué condiciones, requerimos para satisfacer estas actividades? ¿Hasta qué escala queremos potenciar el desarrollo turístico, así como el pesquero? Las respuestas informadas a estas y otras preguntas nos ayudarían a dilucidar cómo se podría insertar un eventual desarrollo hidroeléctrico en la región.

El segundo elemento es la planificación energética en el nivel país. La energía es demasiado crucial para nuestro desarrollo y para nuestro medio ambiente como para dejar su desarrollo a las contingencias del momento. Más aún considerando el cambio climático. ¿Cuáles son las po-sibilidades que Chile tiene para satisfacer su demanda por energía? ¿Hasta qué punto es posible manejar la demanda (y no solo la oferta)? Esto último guarda relación con el tercer elemento que mencionaré. Solo si tenemos una visión panorámica de las distintas opciones energéticas, con sus pro y sus contra para nuestro desarrollo sustentable, podríamos tener mayor claridad sobre qué queremos potenciar. Esto sería una señal poderosa para que el sector privado haga las inversiones correspondientes. En concreto,

estoy pensando en una evaluación de la sustentabilidad del desarrollo de energía eléctrica para el país para un horizonte de largo plazo (o una evaluación ambiental estratégica). Tal ejercicio, realizado con la participación de los distintos actores relevantes y con información apropiada, nos entregaría una “política” sustentable de energía eléctrica.

El tercer elemento es en realidad el cruce de los dos anteriores: es reconocer que la manera en la cual usamos el territorio define o al menos está relacionada con, en este caso, la energía que requerimos. Chile es un país, querámoslo o no, centralizado. Santiago y las grandes ciu-dades representan una demanda energética significativa y difícil de abastecer con soluciones no tradicionales. Por otra parte, somos un país angosto y largo en el cual la interconexión eléctrica y los grandes proyectos repre-sentan ventajas comparativas. Hay así una situación, de facto, que favorece los grandes proyectos de generación eléctrica. Pero la pregunta que podemos hacernos es hasta qué punto queremos seguir favoreciendo esta situación y qué podemos hacer, en particular a través de la planificación territorial, para buscar soluciones que garanticen mayor sustentabilidad.

El cuarto elemento es el “proceso” que efectivamente seguimos en la toma de decisiones. Como el artículo destaca, los procesos de toma de decisiones que hemos visto en el pasado en el caso de grandes proyectos son bastante deficientes. Al respecto tenemos mucho que hacer. La planificación territorial y sectorial no serán efectivas si no cuentan con la participación mayoritaria, informada, transparente y organizada, de los actores cla-ves. Requerimos apremiantemente espacios de diálogo verdadero, que nos permitan primero conocernos para luego superar nuestras desconfianzas, miedos, prejuicios y llegar a soluciones. Al final, el desarrollo sustentable no es otra cosa que el resultado de las negociaciones (no en el sentido monetario) que hagamos sobre qué privilegiamos. Los conflictos surgirán de todos modos, pero lo importante será estar bien equipados para enfrentarlos.

Qué desarrollo queremosComentario de Hernán Blanco

Director Ejecutivo de RIDES. E-mail: [email protected]

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