1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Masalah

Indonesia merupakan negara agraris yang sebagian besar penduduknya

bermata pencaharian di bidang pertanian, sebenarnya negara ini diuntungkan karena

dikaruniai kondisi alam yang mendukung sehingga bisa menanam sepanjang tahun.

Sumber daya alam seperti ini sewajarnya mampu membangkitkan Indonesia menjadi

negara yang makmur dan tercukupi kebutuhan pangan bagi seluruh warganya.

Meskipun belum terpenuhi, pertanian menjadi salah satu sektor yang memiliki peran

sangat nyata dalam membantu penghasilan devisa negara.

Sebagai negara agraris, Indonesia telah memanfaatkan sumberdaya alam

untuk menunjang kebutuhan hidup masyarakatnya dan memiliki peran yang sangat

penting, karena Setelah kemerdekaan tahun 1945 menghadapi masalah mendasar di

bidang hukum pertanahan, yaitu terdapatnya masalah kepemilikan tanah yang tidak

proporsional dan kebutuhan tanah pertanian yang meningkat terus di dorong oleh

pertambahan penduduk. Bali sebagai salah satu daerah sektor pertanian yang cukup

luas dan selama ini sangat banyak potensi sumberdaya alamnya tentu dikenal sebagai

daerah yang sangat mengandalkan sektor pertaniannya dalam pembangunan dan dari

sektor ini pulalah Bali dikenal sebagai daerah pertanian dan pariwisata. Dalam

Konstitusi Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945 pada Pasal 33 (3)

disebutkan bahwa ”Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya

2

dikuasai oleh Negara dan dipergunakan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”, disini

jelas tersirat bahwa termasuk juga lahan pertanian seharusnya mendapatkan

perlindungan dari Negara, selain karena fungsinya sebagai sumber pangan bagi

masyarakat, juga merupakan mata pencaharian penduduk. Selain itu masyarakat bali

juga memiliki organisasi tradisional pertanian yakni subak. Dalam Pasal 18B (2)

UUD 1945 disebutkan bahwa: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-

kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih

hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.” jelas Subak sebagai salah

satu bentuk organisasi tradisional yang merupakan bentuk kesatuan masyarakat

hukum adat harus mendapatkan perlindungan oleh Negara.

Tindakan alih fungsi lahan pertanian sebenarnya telah terjadi sejak adanya

manusia di dunia dengan mengenal bermacam-macam sesuatu yang di kehendaki

demi mempertahankan dan memperoleh kepuasan hidupnya seperti pangan, sandang,

dan sebagainya. Namun kebutuhan itu terus meningkat seiring dengan bertambahnya

populasi manusia. Oleh karenanya dengan kebutuhan ini berarti menghendaki lebih

banyak lagi lahan pertanian yang perlu dirubah baik fungsi, pengelolaan sekaligus

menyangkut kepemilikannya.

Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, maka setiap orang, badan

hukum atau instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah wajib

menggunakan tanahnya sehingga lebih berdaya guna dan berhasil guna serta

bermanfaat bagi kesejahteraan masyarakat. Beralih fungsinya tanah pertanian menjadi

3

tanah non-pertanian merupakan fenomena yang sering terjadi. Pertumbuhan suatu

kota, yang berakibat pada peningkatan kebutuhan tanah akan membawa implikasi

terhadap semakin pesatnya aktivitas ekonomi di luar bidang pertanian. Sejalan

dengan hal tersebut, semakin meningkatnya jumlah penduduk dan pola aktivitas

manusia yang menutup ruang untuk bergerak berakibat pada pergeseran perubahan

lahan. Pertanian adalah main sector yang menompang perekonomian di provinsi Bali.

Pembangunan yang berkembang pesat terutama di sektor pariwisata

menyebabkan peralihan fungsi tanah pertanian tidak bisa di hindari. Alih fungsi tanah

yang berakibat berkurangnya luas sawah terjadi hapir di semua kecamatan di kota

Denpasar dengan laju yang cukup pesat.Indonesia menganut pola pembangunan

berkelanjutan sustainable development. Batasan pengertian tentang pembangunan

berkelanjutan telah dikemukakan dengan jelas oleh Brundtland yang menyebutkan

bahwa pembangunan berkelanjutan adalah “pembangunan yang mampu memenuhi

kebutuhan masa kini tanpa mengabaikan kemampuan generasi mendatang dalam

memenuhi kebutuhan mereka.”1

Kemajuan pesat yang telah dicapai Bangsa Indonesia dalam bidang industri,

jasa dan properti tidak sebanding dengan perkembangan dalam sektor pertanian.

Salah satu penyebabnya adalah karena tanah pertanian (lahan pertanian) yang

menjadi tempat gantungan hidup dan sumber penghidupan petani sebagian besar

dikonversi menjadi lahan industri dan lahan perumahan yang praktis membutuhkan

1

Prasetijo Rijadi, 2005, Pembangunan Hukum Penataan Ruang Dalam Konteks Kota

Berkelanjutan, cetakan I, Airlangga University Press, Surabaya, hal.1.

4

ketersediaan tanah yang tidak sedikit. Disamping itu masih banyak terdapatnya

kepemilikan tanah yang tidak proporsional karena sebagian besar tanah-tanah

pertanian dimiliki oleh penguasa absentee yang berdomisili di kota-kota atau di

tempat lain jauh dari tanah miliknya dengan cara mengupayakan multi identitas, tidak

saja pemilikan tanah pertanian di luar kecamatan tetapi juga adanya pemilikan di luar

kabupaten, sehingga banyak pemilik tanah yang tidak mengerjakan atau

mengusahakan sendiri secara aktif tanah pertanian miliknya.

Berbagai peraturan perundang-undangan yang ada dimaksudkan untuk secara

langsung maupun tidak langsung memberikan jaminan bagi terwujudnya hak-hak

baik bagi orang perorangan maupun kelompok, namun demikian dalam kenyataan

tidak semua peraturan perundang-undangan mendukung tujuan tersebut, bahkan

mungkin bertentangan dengan semangat. Undang-undang No 5 Tahun 1960 tentang

Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria selanjutnya disingkat (UUPA) yang

diterbitkan dalam rangka mewujudkan amanat Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia 1945 itu sejak semula berciri populis. “Sebagai

Undang-Undang nasional pertama yang dihasilkan 15 (lima belas) tahun setelah

kemerdekaan RI, ketentuan yang termuat dalam pasal-pasal Undang-Undang Pokok

Agraria merupakan perwujudan dari sila-sila pancasila.”2

Dalam perjalanan waktu terjadi pergeseran kebijakan pertanahan dari yang

semula berciri populis kearah kebijakan yang cenderung prokapital yang terjadi

2

Maria S.W. Sumardjono, 2009, Tanah Dalam Perspektif Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, PT

Kompas Media Nusantara, Jakarta, hal.1

5

karena pilihan orientasi kebijakan ekonomi, terutama sejak tahun 1970-an. Pada awal

berlakunya UUPA sudah mulai terasa adanya gejala ketimpangan pemilikan dan

penguasaan tanah. Perbandingan antara ketersediaan tanah sebagai sumber daya alam

yang langka di satu sisi, dan pertambahan jumlah penduduk dengan berbagai

pemenuhan kebutuhannya akan tanah di sisi lain, tidak mudah dicari titik temunya.

Tanah pertanian merupakan bagian dari penataan ruang kota dengan tujuan

pendukung bagi perekonomian Bali. Tanah pertanian membuat perkotaan menjadi

seimbang antara alam dan lingkungan hidup yang berguna untuk kepentingan

masyarakat. Meningkatkan keserasian lingkungan perkotaan sebagai sarana

pengaman lingkungan perkotaan yang aman, nyaman, segar, indah dan bersih.

Dibandingkan dengan proyeksi kebutuhan Bali pada umumnya terhadap pertanian

tersebut, dirasa sulit untuk mencapai swasembada pangan, melihat laju alih fungsi

tanah pertanian yang tinggi tiap tahunnya dan kurangnya ruang terbuka hijau dapat

dipastikan keserasian lingkungan perkotaan sebagai sarana pengaman lingkungan

perkotaan yang aman, nyaman, segar, indah dan bersih tidak dapat seimbang antara

dan lingkungan hidup.

Kepemilikan lahan tidak hanya penting untuk pertanian saja melainkan juga

bagi penentuan berbagai kebutuhan lain dalam kehidupan bermasyarakat, termasuk di

dalamnya untuk keperluan-keperluan kawasan industri dan pabrik maupun dipakai

sebagai pemukiman. Dilema yang dihadapi tentang peruntukan lahan pada sektor

pertanian seringkali bersaing dengan sektor lain seperti industri, pemukiman dan

perdagangan. Penguasaan dan pemilikan lahan pertanian sering di katakan sebagai

6

masalah yang rumit. Di mana menyangkut berbagai aspek seperti ekonomi,

demografi, hukum, politik, dan sosial. Bahkan kerumitan itu akan bertambah dengan

keterkaitkannya dengan aspek-aspek teknis seperti agronomi, ekologi, dan lain

sebagainya.

Tabel pengurangan luas lahan pertanian di Kota Denpasar.

TAHUN LUAS

2008 2.717 Ha

2009 2.693 Ha

2010 2.632 Ha

2011 2.597 Ha

2012 2.519 Ha

Sumber Data : Data BPS Provinsi Bali.

Dari gambaran tabel tersebut di atas dapat diketahui terjadi pengurangan luas

lahan pertanian yang signifikan di wilayah Kota Denpasar. Di mana pengurangan ini

terjadi terus menerus setiap tahunnya, padahal pemerintah Kota Denpasar sudah

mengatur perlindungan lahan pertanian ini dalam bentuk Peraturan Daerah tentang

RTRW Kota Denpasar.

Berdasarkan permasalahan tersebut maka adanya penelitian ini dimaksud

untuk menentukan apakah faktor-faktor penyebab tanah pertanian berkurang dan

bagaimanakah pelaksanaan dan penerapan ketentuan tentang peraturan peruntukan

lahan untuk pertanian, yang setiap tahun mengalami pengurangan di kota Denpasar.

Sehingga penelitian ini mengetengahkan judul “TINDAKAN PEMERINTAH KOTA

DENPASAR DALAM MENANGGULANGI BERKURANGNYA TANAH

PERTANIAN DI KOTA DENPASAR.”

7

1.2. Rumusan Masalah

1. Bagaimanakah pengaturan ketentuan peruntukan tanah pertanian yang

mengalami pengurangan?

2. Apakah faktor-faktor penyebab yang mempengaruhi tanah pertanian di

Kota Denpasar berkurang?

1.3. Ruang Lingkup Masalah

Ruang lingkup masalah dalam penulisan ini terbatas pada faktor penyebab

yang mempengaruhi tanah pertanian berkurang di kota Denpasar. Selain itu dibatasi

juga pada tindakan Pemerintah kota Denpasar dalam menanggulangi berkurangnya

tanah pertanian di kota Denpasar. Berbagai permasalahan yang timbul didalam

masayarakat merupakan kewajiban pemerintah untuk memberikan penyelesaian

melalui kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah yang dikeluarkannya. Kenyataan ini

melukiskan, bahwa kebijaksanaan merupakan upaya pemerintah untuk melaksanakan

kewajiban guna mengurusi kepentingan masyarakat.

1.4. Orisinalitas

Dalam rangka menumbuhkan semangat anti plagiat didalam dunia

pendidikan Indonesia, maka mahasiswa diwajibkan untuk mampu menunjukan

orisinalitas dari penelitian yang tengah dibuat dengan menampilkan beberapa judul

penelitian tesis atau disertai dahulu sebagai pembanding. Adapun dalam penelitian

8

kali ini, peneliti akan menampilkan 1 Skripsi dan 1 Tesis terdahulu yang

pembahasannya berkaitan dengan “Tindakan pemerintah kota Denpasar dalam

menanggulangi berkurangnya tanah pertanian di kota Denpasar”.

Tabel 1.4.1 Daftar Penelitian Sejenis

No Judul Skripsi Penulis Rumusan Masalah

1. Pelaksanaan alih

fungsi tanah

pertanian menjadi

perumahan di

Pemda Bantul

Putri Dresthiana

Werdoyo

(Mahasiswa Fakultas

Hukum Universitas

Islam Negeri Sunan

Kalijaga

Yogyakarta), Tahun

2014

1. Bagaimana pelaksanaan alih

fungsi tanah pertanian

menjadi perumahan di Pemda

Bantul?

2. Apa upaya-upaya Pemda

Bantul dalam mengatasi alih

fungsi tanah pertanian

menjadi perumahan di Bantul

yang semakin meningkat?

2. Kewenangan

pemerintah dalam

menetapkan

penguasaan dan

pemilikan luas

tanah pertanian

Ni Nyoman Mariadi

(Mahasiswa

Program Studi

Magister Hukum

program

Pascasarjana

Universitas Udayana

Denpasar), Tahun

2010

1. Apa dasar kewenangan

pemerintah dalam

menetapkan batas maksimum

dan batas minimum

penguasaan dan pemilikan

luas tanah pertanian?

2. Apa konsekwensi yuridis

terhadap penguasaan dan

pemilikan tanah pertanian

yang melampaui batas

maksimum dan/atau dibawah

batas minimum?

9

Table 1.4.2 Daftar Penelitian Penulis

No. Judul Skripsi Penulis Rumusan Masalah

1. Tindakan

pemerintah kota

Denpasar dalam

menanggulangi

berkurangnya

tanah pertanian di

kota Denpasar

Gede Rendy

Purnama Putra

Darmada

(Mahasiswa Fakultas

Hukum Universitas

Udayana), Tahun

2014

1. Bagaimanakah pengaturan

ketentuan peruntukan tanah

pertanian yang mengalami

pengurangan?

2. Bagaimana faktor-faktor

penyebab yang

mempengaruhi tanah

pertanian di kota denpasar

berkurang?

Judul skripsi dari Putri Dresthiana Werdoyo (Mahasiswa Fakultas Hukum

Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta), Tahun 2014 yaitu Pelaksanaan

alih fungsi tanah pertanian menjadi perumahan di Pemda Bantul berbeda dengan

penelitian ini, perbedaannya apabila skripsi tersebut membahas tentang alih fungsi

tanah pertanian menjadi perumahan sedangkan dalam penelitian ini membahas

tentang penerapan hukum terhadap alih fungsi tanah pertanian.

Lebih lanjut kepada tesis Ni Nyoman Mariadi (Mahasiswa Program Studi

Magister Hukum program Pascasarjana Universitas Udayana Denpasar), Tahun 2010

dengan judul Kewenangan pemerintah dalam menetapkan penguasaan dan pemilikan

luas tanah pertanian dimana dalam tesis tersebut dibahas tentang kewenangan

10

pemerintah dalam penguasaan dan kepemilikan tanah pertanian. Sedangkan berbeda

dengan penelitian ini dengan judul Tindakan pemerintah kota Denpasar dalam

menanggulangi berkurangnya tanah pertanian di kota Denpasar.

1.5. Tujuan Penelitian

a. Tujuan Umum

Setiap penulisan karya ilmiah memiliki tujuan ataupun maksud tertentu,

adapun yang menjadi tujuan umum dari penelitian ini adalah:

1. Untuk melatih mahasiswa dalam usaha menyatakan pikiran ilmiah secara

tertulis

2. Untuk melaksanakan Tri Dharma Perguruan Tinggi, khususnya pada

bidang penelitian yang dilakukan oleh mahasiswa

3. Untuk perkembangan ilmu pengetahuan hukum.

4. Untuk mengetahui sejauh mana Tindakan pemerintahan terhadap

pengurangan tanah pertanian di kota Denpasar.

b. Tujuan Khusus

Tujuan Khusus yang ingin dicapai dari penelitian ini, adalah:

1. Untuk memahami pengaturan ketentuan peruntukan tanah pertanian yang

mengalami pengurangan di kota Denpasar.

2. Untuk memahami faktor yang mempengaruhi tanah pertanian di Kota

Denpasar berkurang di kota Denpasar.

11

1.6. Manfaat Penelitian

a. Manfaat Teoritis

1. Untuk dapat memperkaya pengembangan teori ilmu pengetahuan guna

menambah pustaka hukum yang berkaitan dengan hukum pemerintahan

2. Untuk memperoleh pemahaman dan gambar tentang hukum pemerintahan

b. Manfaat Praktis

1. Untuk memberikan masukan kepada pemerintah dalam rangka

menerapkan suatu kebijaksanaan dalam menyempitnya tanah pertanian.

2. Untuk dapat dipakai sebagai acuanbagi para praktisi hukum terkait dengan

kebijaksanaan pemerintah.

1.7. Landasan Teoritis

Dalam setiap penelitian selalu disertai dengan teori-teori, konsep-konsep,

maupun pandangan-pandangan para ahli yang berpengaruh sebagai landasan

pemikiran penelitian. Pandangan-pandangan para ahli tersebut dipakai untuk

mengkaji isu-isu hukum dalam penelitian ini secara teoritis dengan mengkaji

peraturan perundang-undangandan instrument-instrument hukum.

1.7.1. Teori Negara Hukum

Konsep negara hukum menjunjung tinggi perlindungan hak-hak rakyat,

termasuk hak-hak rakyat atas sumber daya agraria, dengan tujuan terwujudnya

masyarakat adil dan makmur.Negara dikatakan sebagai suatu Negara Hukum dapat

dilakukan melalui penelusuran pandangan ilmiah para ahli.

12

Dalam Pasal 1 ayat (3) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945, menyatakan bahwa “Negara Indonesia adalah Negara Hukum.” Negara

Kesatuan Indonesia adalah sebuah negara yang dalam menyelenggarakan

pemerintahan adalah berdasarkan atas prinsip-prinsip hukum untuk membatasi

kekuasaan pemerintah, ini berarti bahwa kekuasaan Negara dibatasi oleh hukum

(rechtsstaat), bukan didasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat) yang secara jelas

ditentukan dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Menurut Philipus M. Hadjon, dengan merujuk bahwa asas utama Hukum Konstitusi

atau Hukum Tata Negara Indonesia adalah asas negara hukum dan asas demokrasi

serta dasar negara Pancasila, oleh karena itu dari sudut pandang yuridisme Pancasila

maka secara ideal bahwa Negara Hukum Indonesia adalah “Negara Hukum

Pancasila.”3

Suatu negara agar dapat dikatakan sebagai negara hukum maka perlu

diketahui elemen-elemen atau unsur-unsurnya yang tertuang di dalam Undang

Undang Dasar beserta peraturan pelaksananya, dan yang terpenting dalam praktek

sudah dilaksanakan atau belum.4

Mencermati bunyi Alenia ke-4 Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara

Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa:

“Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu pemerintahan negara

Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah

darah Indonesia dan untuk memajikan kesejahteraan umum, mencerdaskan

3

I Dewa Gede Atmadja, 2010, Hukum Konstitusi: Problematika Konstitusi Indonesia Sesudah

Perubahan UUD 1945, Setara Press, Malang, hal.162. 4 Joeniarto,1968, Negara Hukum, Yayasan Badan Penerbit Gajah Mada, Yogyakarta, hal.8

13

kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan

kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial, maka (untuk mencapai

tujuan negara tersebut) disusunlah Kemerdekaan kebangsaan Indonesia

dalam suatu UUD Negara Republik Indinesia yang terbentuk dalam suatu

sususan Negara Republik yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan

kepada Pancasila”.

Dari pernyataan tersebut, dapat ditarik benang merah bahwa sebenarnya

konsep negara hukum Indonesia merupakan perpaduan tiga unsur yaitu Pancasila,

hukum nasional, dan tujuan negara. Ketiga unsur tersebut merupakan satu kesatuan

yang utuh.Pancasila merupakan dasar pembentukan hukum nasional. “Hukum

nasional disusun sebagai sarana untuk mencapai tujuan negara.Tidak ada artinya

hukum nasional disusun apabila tidak mampu mengantarkan bangsa Indonesia dalam

mencapai kehidupan yang sejahtera dan bahagia dalam naungan ridha Illahi.”5

1.7.2.Teori Otonomi Daerah

Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunani, yaitu “autos” yang artinya sendiri

dan “nomos” yang artinya peraturan. “Sehingga otonomi berarti peraturan sendiri atau

undang-undang sendiri, yang kemudian berkembang pengertiannya menjadi

menjalankan pemerintahan sendiri.”6 Otonomi daerah merupakan suatu wewenang

untuk menyelenggarakan pemerintahan sendiiri (local self government) yang

memiliki dua unsur utama, yaitu mengatur (rules making, regeling) dan mengurus

(rules application, bestuur). “Pada tingkat makro (negara) ke dua wewenang itu lazim

5

Sudjito Bin Atmoredjo, Negara Hukum Dalam Perspektif Pancasila, dalam Kongres Pancasila

kerjasama dengan Mahkamah Konstitusi RI dan Gadjah Mada, Balai Senat UGM, Yogyakarta, 30, 31,

dan 1 Juni 2009 6

Dharma Setyawan Salam, 2003, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan Nilai dan

Sumber Daya Alam, Djambatan, Jakarta, hal. 81

14

disebut sebagai wewenang membentuk kebijakan (policy making) dan wewenang

untuk melaksanakan kebijakan (policy executing). Sehingga dengan pembentukan

daerah otonomi berarti telah terkandung penyerahan wewenang untuk mengatur dan

mengurus oleh local government.”7 Dengan demikian otonomi daerah adalah hak,

wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri

urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

1.7.3.Teori Kewenangan

Wewenang atau kewenangan sering disejajarkan dengan istilah Belanda

“bevoegdheid” (yang berarti wewenang atau berkuasa). “Wewenang merupakan

bagian yang sangat penting dalam Hukum Tata Pemerintahan (Hukum Administrasi),

karena pemerintahan baru dapat menjalankan fungsinya atas dasar wewenang yang

diperolehnya. Keabsahan tindakan pemerintahan diukur berdasarkan wewenang yang

diatur dalam peraturan perundang-undangan. Perihal kewenangan dapat dilihat dari

Konstitusi Negara yang memberikan legitimasi kepada Badan Publik dan Lembaga

Negara dalam menjalankan fungsinya. Wewenang adalah kemampuan bertindak yang

diberikan oleh undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan dan

perbuatan hukum.”8

7

Hoessein, Benyamin, Evaluasi Undang Undang Pemerintah Daerah, Harian Suara Karya,

Jakarta, edisi 14 Februari 2002 8

SF. Marbun, 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administrasi di Indonesia,

Liberty, Yogyakarta, hal. 154.

15

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai

dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan disetiap negara

hukum. Dengan kata lain, setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan

harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang.

Dengan demikian, substansi asas legalitas adalah wewenang, yaitu suatu kemampuan

untuk melakukan suatu tindakan-tindakan hukum tertentu. Pengertian kewenangan

dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia diartikan sama dengan wewenang, yaitu hak

dan kekuasaan untuk melakukan sesuatu.

Prajudi Atmosudirdjo berpendapat tentang pengertian wewenang dalam

kaitannya dengan kewenangan sebagai berikut :

“Kewenangan adalah apa yang disebut kekuasaan formal, kekuasaa yang

berasal dari Kekuasaan Legislatif (diberi oleh Undang-Undang) atau dari

Kekuasaan Eksekutif/Administratif. Kewenangan adalah kekuasaan terhadap

segolongan orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap sesuatu bidang

pemerintahan (atau bidang urusan) tertentu yang bulat, sedangkan

wewenang hanya mengenai sesuatu onderdil tertentu saja.Di dalam

kewenangan terdapat wewenang-wewenang. Wewenang adalah kekuasaan

untuk melakukan sesuatu tindak hukum public.”9

Indroharto mengemukakan, bahwa wewenang diperoleh secara atribusi,

delegasi, dan mandat, yang masing-masing dijelaskan sebagai berikut :

“Wewenang yang diperoleh secara “atribusi”, yaitu pemberian wewenang

pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-

undangan. Jadi, disini dilahirkan/diciptakan suatu wewenang pemerintah

yang baru”. Pada delegasi terjadilah pelimpahan suatu wewenang yang telah

ada oleh Badan atau Jabatan TUN yang telah memperoleh suatu wewenang

pemerintahan secara atributif kepada Badan atau Jabatan TUN lainnya.Jadi,

suatu delegasi selalu didahului oleh adanya sesuatu atribusi wewenang. Pada

9 Prajudi Atmosudirdjo, 1981, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta hal. 29

16

mandat, disitu tidak terjadi suatu pemberian wewenang baru maupun

pelimpahan wewenang dari Badan atau Jabatan TUN yang satu kepada yang

lain.”10

Menurut Stroink dan Steenbeek sebagaimana dikutip oleh Ridwan,

mengemukakan pandangan yang berbeda, sebagai berikut :

“Bahwa hanya ada dua cara untuk memperoleh wewenang, yaitu atribusi

dan delegasi. Atribusi berkenaan dengan penyerahan wewenang baru,

sedangkan delegasi menyangkut pelimpahan wewenang yang telah ada (oleh

organ yang telah memperoleh wewenang secara atributif kepada organ lain;

jadi delegasi secara logis selalu didahului oleh atribusi). Mengenai mandat,

tidak dibicarakan mengenai penyerahan wewenang atau pelimbahan

wewenang. Dalam hal mandat tidak terjadi perubahan wewenang apapun

(dalam arti yuridis formal), yang ada hanyalah hubungan internal.”11

Menurut Philipus M. Hadjon mengatakan bahwa:

“Setiap tindakan pemerintahan disyaratkan harus bertumpu atas kewenangan

yang sah. Kewenangan itu diperoleh melalui tiga sumber, yaitu atribusi,

delegasi, dan mandat.Kewenangan atribusi lazimnya digariskan melalui

pembagian kekuasaan negara oleh undang-undang dasar, sedangkan

kewenangan delegasi dan mandat adalah kewenangan yang berasal dari

“pelimpahan.”12

1.7.4.Teori Perundang-Undangan

Undang-Undang dibedakan menjadi dua, yaitu Undang-Undang dalam arti

materiil dan undang-undang dalam arti formil. Hal ini merupakan terjemahan secara

harafiah dari “wet in formele zin”dan “wet materiёle zin”yang dikenal di Belanda.

“Yang dinamakan Undang-Undang dalam arti materiil merupakan keputusan atau

10

Indroharto, 1993, Usaha memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara,

Pustaka Harapan, Jakarta, hal. 90 11

Ridwan, HR., 2003, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, UII Pres, hal. 74 12

Philipus M. Hadjon, 1994, Fungsi Normatif Hukum Administrasi dalam Mewujudkan

Pemerintahan yang Bersih, Pidato Penerimaan jabatan Guru Besar dalam Ilmu Hukum pada Fakultas

Hukum Universitas Airlangga, Surabaya, hal. 7

17

ketetapan penguasa yang dilihat dari isinya disebut undang-undang dan mengikat

setiap orang secara umum.”13

“Undang-undang dalam arti formil ialah keputusan

penguasa yang disebut dengan undang-undang dilihat dari cara pembentukannya.

Undang-Undang bersifat umum karena mengikat setiap orang dan

merupakan produk lembaga legislatif. Pada umumnya Undang-Undang terdiri dari

dua bagian, yaitu konsederans atau pertimbangan yang berisi pertimbangan-

pertimbangan mengapa Undang-Undang itu dibuat, dan diktum atau amar. Di dalam

amar terdapat isi dari Undang-Undang yaitu yang kita sebut pasal-pasal. Selain dua

bagian tersebut ada bagian lain yang juga penting keberadaannya, yaitu ketentuan

peralihan.

Ketentuan peralihan mempunyai fungsi penting, yaitu untuk mengisi

kekosongan hukum (rechtsvacuum) karena ada kemungkinannya suatu Undang-

Undang baru tidak mengatur semua hal atau peristiwa yang diatur oleh Undang-

Undang yang lama. Kalau terjadi suatu peristiwa yang diatur dalam Undang-Undang

yang lama tetapi tidak diatur dalam Undang-Undang yang baru maka disinilah

peranan ketentuan peralihan. Biasanya bunyi dari ketentuan peralihan yaitu: “apabila

tidak ada ketentuannya, maka berlakukan peraturan yang lama.” “Undang-Undang

adalah hukum.”14

Hal ini karena Undang-Undang berisi kaedah hukum yang

bertujuan untuk melindungi kepentingan manusia. Setiap orang dianggap tahu akan

adanya suatu Undang-Undang. Pernyataan ini merupakan fictie karena kenyataannya

13

L.J. van Apeldoorn, 1978,Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita,Jakarta, hal. 92. 14

Sudikno Mertokusumo, 1999,Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta,

hal.80.

18

tidak setiap orang dapat mengetahui setiap Undang-Undang yang di undangkan hal

ini karena ketidaktahuan seseorang bukanlah termasuk dasar pemaaf. Agar dapat

diketahui setiap orang, maka Undang-Undang harus di undangkan atau di umumkan

dengan memuatnya dalam lembaran negara. Dengan dimuatnya dalam lembaran

negara maka peraturan perundang-undang tersebut mempunyai kekuatan mengikat

setiap orang untuk mengetahui eksistensinya.

1.7.5 Konsep Tata Ruang

Dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang serta

dalam Perda Provinsi Bali Nomor 16 Tahun 2009 tentang Rencana Tata Ruang

Wilayah Provinsi bali mengatur bahwa Penataan ruang adalah suatu sistem proses

perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang.

Penyelenggaraan penataan ruang adalah kegiatan yang meliputi pengaturan,

pembinaan, pelaksanaan, dan pengawasan penataan ruang. Penyelenggaraan penataan

ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman,

produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan

Nasional dengan:

a. terwujudnya keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan

buatan;

b. terwujudnya keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan

sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia; dan

c. terwujudnya pelindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif

terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.

Asas dan Tujuan Penataan ruang dalam pasal 2 dan 3 Undang-Undang

Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, yaitu :

19

Dalam Pasal 2 menyebutkan kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia,

penataan ruang diselenggarakan berdasarkan asas:

a. keterpaduan;

b. keserasian, keselarasan, dan keseimbangan;

c. keberlanjutan;

d. keberdayagunaan dan keberhasilgunaan;

e. keterbukaan;

f. kebersamaan dan kemitraan;

g. pelindungan kepentingan umum;

h. kepastian hukum dan keadilan; dan

i. akuntabilitas.

Dalam Pasal 3 Undang-Undang ini menyebutkan penyelenggaraan penataan

ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman,

produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan

Nasional dengan:

a. terwujudnya keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan buatan;

b. terwujudnya keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan sumber

daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia; dan

c. terwujudnya pelindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif

terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.

1.8. Metode Penelitian

Dalam penulisan suatu karya ilmiah, terdapat satu komponen penentu sebagai

syarat yang di pergunakan untuk pencarian data dari hasil karya ilmiah tersebut,

dalam hal ini adalah metode penelitian. Menururt Sutrisno Hadi yang dimaksud

dengan metodelogi ialah suatu cara metode untuk memberikan garis-garis yang

cermat dan mengajukan syarat-syarat yang keras, yang maksudnya adalah menjaga

20

ilmu pengetahuan yang dicapai dari suatu research dapat mempunyai harga ilmiah

yang setinggi- tingginya.15

1.8.1. Jenis Penelitian

Dalam penelitian Skripsi ini Penulis menggunakan penelitian hukum normatif

(penelitian dokrinal) dengan ciri-ciri sebagai berikut :

- Beranjak dari adanya kesenjangan dalam norma/asas hukum;

- Tidak menggunakan hipotesis;

- Menggunakan landasan teoritis; dan

- Menggunakan bahan hukum yang terdiri atas bahan hukum primer dan bahan

hukum sekunder dan bahan hukum tersier.

Menurut pendapat Rony Hanitijo Sumitro Penelitian menyebutkan, bahwa Hukum

Normatif merupakan penelitian kepustakaan yaitu penelitian terhadap data sekunder,

yang dipandang dari sudut kekuatan mengikatnya, data sekunder terdiri dari bahan

hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier.

Dalam penelitian hukum normatif ini” lazimnya hukum diartikan sebagai kaidah atau

norma” yang menurut Soerjono Soekanto menyebutkan bahwa kaidah atau norma

mempakan patokan atau pedoman perilaku manusia yang pantas. Dalam hal ini yang

perlu di perhatikan pula bahwa dalam penelitian hukum, adanya kerangka

15

Sutrisno Hadi, 1979, Metodelogi Reserch, Yayasan Penerbit Fakultas Psikologi Universitas

Gajah Mada, Yogyakarta, hal.4.

21

konsepsional dan landasan atau kerangka teoritis menjadi syarat yang sangat penting

sehingga akan mengarah kepada pemasalahan. Dalam penelitian ini beranjak dari

kesenjangan dan kekaburan norma atau tidak jelas (Vague normen) yang dapat

ditemukan dalam pemberian sanksi terhadap pelanggar perlindungan lahan pertanian

di Kota Denpasar.

1.8.2. Jenis Pendekatan

Disebutkan sebelumnya bahwa penelitian ini adalah jenis penelitian normatif.

Adapun metode pendekatan yang dipakai terhadap masalah ini adalah beberapa

metode yang dikenal dalam penelitian hukum normatif, antara lain pendekatan

perundang-undangan (statute approach), pendekatan kasus (case approach),

pendekatan historis (historical approach), pendekatan komparatif (comparative

approach), dan pendekatan konseptual (conceptual approach).16

Berdasarkan latar

belakang masalah yang yang telah diungkapkan pada bagian terdahulu, maka terdapat

beberapa pendekatan yang akan digunakan dalam penelitian ini antara lain

pendekatan analisis konsep hukum (analytical and conceptual approach), pendekatan

perundang-undangan (statue approach) serta pendekatan perbandingan.

1.8.3.Sumber Bahan Penelitian

Bahan-bahan hukum yang digunakan dalam tesis ini, dibagi ke dalam tiga

jenis, yakni sebagai berikut :

16

Peter Mahmud Marzuki, 2000, Penelitian Hukum, Edisi Pertama, Kencana Prenada Group,

Jakarta, hal. 93.

22

1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yakni

sebagai berikut ;

- Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun

1945,

- Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah,

- Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Lahan

Pertanian Pangan Berkelanjutan,

- Peraturan Daerah Provinsi Nomor 16 Tahun 2009 Tentang RTRW

Provinsi Bali,

- Peraturan Daerah Nomor 27 Tahun 2011 Tentang RTRW Kota

Denpasar Tahun 2011-2031.

2. Bahan Hukum Sekunder, yang memberikan penjelasan mengenai bahan

hukum primer, seperti rancangan undang-undang, hasil-hasil penelitian, hasil

karya dari kalangan hukum, dan seterusnya17

. Penelitian ini mempergunakan

beberapa bahan hukum sekunder antara lain hasil-hasil penelitian,

yurisprudensi, buku-buku dan hasil karya dari kalangan pakar hukum yang

mempunai relevansi dengan penelitian ini;

17

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Op.cit, hal. 13

23

3. Bahan hukum tersier, yaitu bahan yang memberikan penjelasan atau petunjuk

mengenai bahan hukum primer dan sekunder, seperti kamus dan ensikiopedia.

1.8.4 Teknik Pengumpulan Bahan Penelitian

Teknik pengumpulan bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian

hukum normative adalah dilakukan dengan melalui kegiatan studi pusataka, studi

dokumen, dan studi catatan hukum. Pustaka yang dimaksud terdiri dari perundang-

undangan, putusan pengadilan (jurisprudensi), dan buku karya tulis bidang hukum.

Ketiga jenis pustaka ini biasanya dikoleksi di perpustakaan umum dan perpustakaan

khusus bidang hukum.18

Dalam penyusunan tesis ini pengumpulan pustaka yang

dimaksud tersebut dilakukan di perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Udayana

dan perpustakaan umum daerah. Selain itu pengumpulan pustaka juga dilakukan

melalui media cetak dan juga media online (website).

1.8.5. Teknik Analisis Bahan Hukum

Dalam penelitian ini, setelah bahan hukum terkumpul maka bahan hukum

tersebut dianalisis untuk mendapatkan konklusi/kesimpulan, bentuk dalam analisis

bahan hukum adalah teknik deskriptif, interpretatif, evaluatif, dan argumentatif.

Masing-masing teknik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut :

18

Abdulkadir Muhamad, 2004, Hukum dan Penelitian Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung,

hal. 121

24

a. Teknik deskriptif, maksudnya adalah gambaran dari uraian-uraian secara

apa adanya tersebut suatu kondisi atau posisi dari proposisi hukum ataupun

non-hukum.

b. Teknik Interpretatif, teknik ini digunakan dengan cara menjelaskan

penggunaan penafsiran dalam ilmu hukum terhadap norma yang ada baik

sekarang maupun diberlakukan dimasa mendatang. Teknik interpretatif

yang digunakan adalah secara gramatical interpretatie yaitu interpretasi

atau penafsiran menurut arti kata dan sitematiche interpretatie yaitu

penafsiran yang dilakukan dengan mencari penjelasan dalam pasal demi

pasal dari perundang-undangan.

c. Teknik Evaluatif, yaitu dilakukan dengan melakukan penelitian terhadap

suatu pandangan, pendapat, pernyataan, atau perumusan norma baik dari

sumber primer, maupun dari sumber hukum sekunder dan terteir.

d. Teknik Argumentatif, yaitu teknik analisis yang dilakukan berdasarkan

pada alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum. Dalam permasalahan-

permasalahan hukum yang dikaji makin dalam argumennya berarti semakin

dalam penalaran hukumnya.19

19

Soerjono Soekanto, 2008, Pengantar Penelitian Hukum,UI-Press, Jakarta, hal. 252