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BALANCED SCORECARD

Contributos para a implementao na

Administrao Local

Laurinda Fernanda Gomes dos Santos

Dissertao para a obteno do grau de Mestre em Gesto Autrquica

Julho de 2014

ii

INSTITUTO SUPERIOR DE EDUCAO E CINCIAS

Escola de Educao e Gesto

Dissertao para a obteno do grau de Mestre em Gesto Autrquica

BALANCED SCORECARD

CONTRIBUTOS PARA A IMPLEMENTAO NA ADMINISTRAO LOCAL

Autor: Laurinda Fernanda Gomes dos Santos

Orientador: Doutor Antnio Rodrigues

Julho de 2014

i

BALANCED SCORECARD:

CONTRIBUTOS PARA A IMPLEMENTAO NA

ADMINISTRAO LOCAL

i

Resumo

A Administrao Pblica (AP) e, neste caso particular, a Administrao Local (AL)

debatem-se com dois grandes desafios - a necessidade de desenvolvimento de uma gesto

estratgica e, consequentemente, redefinir a interface entre a AP e a sociedade.

A AL, tradicionalmente guiada por um vasto conjunto de normas legais, pressionada pela

diminuio de recursos financeiros enfrenta a necessidade urgente de adotar novos

instrumentos de gesto. O Balanced Scorecard (BSC) um instrumento de gesto muito

divulgado atualmente nas empresas que praticam estilos de gesto modernos e orientados

estratgia. A literatura aponta que as organizaes pblicas ou privadas planeiam a sua

utilizao, mas, os resultados nem sempre so os esperados porque as organizaes tem

caractersticas diferentes e frequentemente confundem o BSC com um mero conjunto de

indicadores ajustados informao disponvel.

Das diversas consultas bibliogrficas efetuadas, verificou-se no serem abundantes as

investigaes sobre o tema com aplicao no contexto da AL em Portugal.

objetivo deste trabalho contribuir para a reduo da lacuna existente nesta rea de

investigao, apresentando linhas de orientao para a implementao do BSC na AL, onde

so evidenciadas as suas potencialidades e a articulao do BSC com os Sistemas de Gesto,

nomeadamente com o Sistema de Gesto da Qualidade e o Sistema de Avaliao de

Desempenho.

Este trabalho permitiu concluir que o BSC uma ferramenta de gesto que simplifica o

planeamento da estratgia e disciplina e sistematiza o pensamento estratgico, facilitando o

alinhamento organizacional e aumentando a eficcia na tomada de deciso. A sua

implementao no simples, deve ser faseada no tempo e adaptado a cada organizao

atendendo s suas especificidades e dinmicas.

O exemplo apresentado para a Cmara Municipal do Porto permite evidenciar o seu efeito

na melhoria da gesto das autarquias com benefcios diretos para os muncipes e

naturalmente para o pas.

O BSC constitui, portanto, a ferramenta adequada para a operacionalizao da gesto

estratgica de qualquer organizao.

Palavras-chave: Administrao local, Balanced Scorecard, Gesto estratgica,

Monitorizao da performance.

ii

Abstact

The Public Administration and particularly the Portuguese Local Government are discussing

two major challenges the need to develop a strategic management and consequently, redefine

the interface between Public Administration and the surrounding society.

The Local Government traditionally guided by a comprehensive set of legal standards and

pressed by the decrease of financial resources, is currently facing the urgent need to adopt new

management tools. The Balanced Scorecard (BSC) is a management tool deeply used in the

enterprises who perform modern management styles and attached to their strategy. The

literature suggests that public and private organizations plan their use, but the results are not

always the ones expected because the organizations have different characteristics and often

confuse the BSC with a mere set of indicators adjusted to the available information.

From the various bibliographic queries made, the investigations on this subject with application

in the context of Local Government in Portugal are not abundant.

It is an aim of this work to exert an effort for the reduction of the present lack in studies in this

area of research, presenting a contribution and guidelines for the implementation of BSC in the

Portuguese Local Government, highlighting its potential and the articulation between BSC and

Management Systems, especially Quality Management System and Performance Evaluation

System.

This study revealed that BSC is a management tool that simplifies the planning of strategy and

discipline and systematizes strategic thinking, facilitating organizational alignment and

increasing the efficiency in decision making. Its implementation is not simple, it must be timely

phased and adapted to each organization given its specificities and dynamics.

The example presented for Porto City Hall allows to demonstrate its effect on improving the

management of local authorities with direct benefits for the citizens and undoubtedly for the

country.

The BSC is therefore a suitable tool for operationalizing the strategic management of any

organization.

Keywords: Local Government, Balanced Scorecard, Strategic Management, Performance

Evaluation, Performance Measurement

iii

Agradecimentos

O meu mais sincero e profundo agradecimento aos meus orientadores, Professor Doutor

Pedro Caldeira, Doutor Jorge Caldeira e Doutor Antnio Rodrigues por terem aceitado

orientar este trabalho. Agradeo pela disponibilidade, apoio e acompanhamento

permanentes, pelos conhecimentos e experincias partilhadas e pelo sentido crtico na

orientao deste projeto de dissertao. Considero um grande privilgio t-los tido

como meus orientadores.

Agradeo tambm a todos os docentes e colegas do Mestrado em Gesto Autrquica,

por todos os conhecimentos partilhados, comentrios, contributos, motivao e

incentivo, em especial ao coordenador do mestrado Mestre Paulo Louro e aos colegas

Alzira, lio e Vicente.

Com muito carinho agradeo a todos que participaram desta fase da minha vida; estou

especialmente grata ao meu marido Carlos Duarte e aos meus filhos Pedro e Mariana

pela pacincia e apoio nos momentos mais difceis.

Agradeo ainda a todos os meus amigos e familiares por compreenderem a minha

ausncia e as minhas tenses e a todos os que, de alguma forma, contriburam para a

concretizao deste trabalho.

A todos o meu muito obrigada.

iv

Lista de Abreviaturas e Siglas

AL Administrao Local

AP Administrao Pblica

BSC - Balanced Scorecard

CAF - Common Assessment Framework

CMP Cmara Municipal do Porto

DGAEP Direo-Geral da Administrao e do Emprego Pblico

DMRH Direo Municipal de Recursos Humanos

EFQM - European Foundation for Quality Management

GRH Gesto de Recursos Humanos

KPIs - Key Performance Indicators

NGP Nova Gesto Pblica

NPM New Public Management

OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

QUAR Quadro de Avaliao e Responsabilizao

RH Recursos Humanos

SGQ Sistema de Gesto da Qualidade

SIADAP Sistema Integrado de Avaliao e Gesto do Desempenho na Administrao

Pblica

SMAS Servios Municipalizados de gua e Saneamento

SWOT - Strenghts Weaknesses Opportunities Threats

TQM - Total Quality Management

v

INDICE

Resumo ................................................................................................................................................. i

Abstact ................................................................................................................................................. ii

Agradecimentos ..................................................................................................................................iii

Lista de abreviaturas e siglas .............................................................................................................. iv

Introduo ............................................................................................................................................ 1

Metodologia ......................................................................................................................................... 3

Objetivos da dissertao ...................................................................................................................... 3

CAPTULO 1 ..................................................................................................................................... 4

O ciclo de gesto na administrao local ............................................................................................. 4

O ambiente da administrao local ...................................................................................................... 5

O estado da arte na administrao local ............................................................................................... 5

Tendncias para o sculo XXI ............................................................................................................. 8

Os desafios da administrao local ...................................................................................................... 9

O modelo de gesto na administrao local ..................................................................................... 100

A administrao pblica no sculo XXI: evoluo terico-prtica .................................................... 10

A Escola Administrativa .................................................................................................................... 16

A Escola Managerial ........................................................................................................................ 160

O New Public Management ............................................................................................................. 161

Atribuies dos municpios ............................................................................................................... 16

Os documentos estratgicos e operacionais na administrao local .................................................. 17

Quadro de avaliao e responsabilizao .......................................................................................... 17

Carta de misso .................................................................................................................................. 19

Plano de atividades ............................................................................................................................ 21

Relatrio de atividades ...................................................................................................................... 22

Balano social .................................................................................................................................... 23

CAPTULO 2 ................................................................................................................................... 24

Balanced scorecard: o modelo ........................................................................................................... 24

Origens do modelo ............................................................................................................................. 25

Privado versus pblico ....................................................................................................................... 29

As quatro dimenses chave do BSC (Perspetivas) ............................................................................. 33

A perspetiva Cliente ....................................................................................................................... 36

A perspetiva Aprendizagem e crescimento .................................................................................... 37

A perspetiva Processos internos ..................................................................................................... 39

A perspetiva Financeira (oramento) ............................................................................................. 40

Objetivos estratgicos ........................................................................................................................ 41

Meta versus indicadores .................................................................................................................... 41

Iniciativas estratgicas ....................................................................................................................... 43

Relaes de causa e efeito ................................................................................................................. 43

Definio da estratgia ...................................................................................................................... 44

Balanced Scorecard uma nova viso .............................................................................................. 48

A construo do mapa estratgico ..................................................................................................... 51

Misso, viso, valores ........................................................................................................................ 51

Objetivos estratgicos ........................................................................................................................ 51

Indicadores e metas............................................................................................................................ 54

Iniciativas........................................................................................................................................... 56

Mapa estratgico ................................................................................................................................ 56

O BSC e os sistemas de gesto na administrao local ...................................................................... 59

Balanced Scorecard: como articular com o sistema de gesto da qualidade? ................................... 59

Balanced Scorecard: como articular com o sistema de avaliao de desempenho? .......................... 61

Balanced Scorecard: articulao com sistemas de gesto da performance ....................................... 63

vi

Vantagens da implementao do Balanced Scorecard ...................................................................... 64

Limitaes implementao do BSC ................................................................................................ 68

Balanced Scorecard - de que depende o seu sucesso? ....................................................................... 71

CAPTULO 3 ................................................................................................................................... 74

Balanced Scorecard: contributos para a implementao ................................................................... 74

Balanced Scorecard - como implementar? ........................................................................................ 75

Fases da implementao do Balanced Scorecard ............................................................................... 77

Fase 0: Deciso sobre a implementao do BSC ............................................................................... 78

Fase 1: Definir o mbito do BSC ....................................................................................................... 78

Fase 2: Definir a equipa ..................................................................................................................... 79

Fase 3: Definir a misso, viso e valores ........................................................................................... 81

Fase 4: Identificar as perspetivas ....................................................................................................... 82

Fase 5: Formular a estratgia ............................................................................................................. 83

Fase 6: Definir os objetivos estratgicos ........................................................................................... 87

Fase 7: Definir indicadores ................................................................................................................ 90

Fase 8: Definir metas estratgicas...................................................................................................... 93

Fase 9: Definir as iniciativas (aes) ................................................................................................. 95

Fase 10: Elaborar o mapa estratgico e o mapa consolidado ............................................................. 97

Fase 11: Identificar o modelo de acompanhamento do projeto ......................................................... 98

Fase 12: Comunicar os resultados ..................................................................................................... 99

Fase 13: Avaliar e melhorar ............................................................................................................. 100

Roadmap das fases ........................................................................................................................... 101

Consideraes sobre a implementao do BSC ............................................................................... 102

Monitorizao e avaliao do processo ........................................................................................... 105

CAPTULO 4 ................................................................................................................................. 107

Balanced scorecard e a sua implementao na Direo Municipal de Recursos Humanos da Cmara

Municipal do Porto .......................................................................................................................... 107

O exemplo da Cmara Municipal do Porto ...................................................................................... 108

Breve caracterizao do municpio do Porto.................................................................................... 108

Breve caracterizao da Cmara Municipal do Porto ...................................................................... 108

A estratgia de gesto da Cmara Municipal do Porto .................................................................... 111

Definio da estratgia .................................................................................................................... 112

Definio da misso ......................................................................................................................... 115

Definio da viso ........................................................................................................................... 116

Definio dos valores ...................................................................................................................... 116

Definio dos objetivos estratgicos ................................................................................................ 116

Definio dos indicadores ................................................................................................................ 118

Definio das metas ......................................................................................................................... 121

Definio das iniciativas - plano de ao ......................................................................................... 121

Mapa estratgico .............................................................................................................................. 123

Mapa consolidado ............................................................................................................................ 126

Avaliao e monitorizao do processo ........................................................................................... 132

Balano da implementao do BSC na DMRH ............................................................................... 133

Concluses ...................................................................................................................................... 134

Limitaes do trabalho .................................................................................................................. 136

Desafios para o futuro ................................................................................................................... 137

Bibliografia ...................................................................................................................................... 140

vii

INDICE DE FIGURAS

Figura 1: Modelo evolutivo da gesto estratgica ...................................................................................... 8

Figura 2: Ciclo de gesto dos servios da administrao pblica ............................................................. 15

Figura 3: Quadro de avaliao e responsabilizao ................................................................................... 17

Figura 4: Evoluo do conceito de BSC .................................................................................................... 26

Figura 5: Componentes do Balanced Scorecard ........................................................................................ 27

Figura 6: Diferenas entre o BSC tradicional e o adaptado ao setor pblico ............................................ 31

Figura 7: Exemplo de estruturas do BSC para o setor pblico .................................................................. 32

Figura 8: As quatro dimenses chave do BSC .......................................................................................... 34

Figura 9: Metodologia do Balanced Scorecard adaptado ao setor pblico ............................................... 35

Figura 10: Exemplo de barreiras execuo da estratgia ........................................................................ 46

Figura 11: Esquema para construo de uma anlise SWOT ..................................................................... 48

Figura 12: Inovao do BSC indicadores financeiros e operacionais ..................................................... 49

Figura 13: O BSC e a gesto estratgica .................................................................................................... 60

Figura 14: As sinergias atravs de um completo alinhamento organizacional: SGQ e BSC ..................... 62

Figura 15: Avaliao do desempenho nos diferentes nveis organizacionais ............................................ 70

Figura 16: Contributo do BSC para os resultados estratgicos ................................................................. 76

Figura 17: As perspetivas do BSC na administrao pblica ................................................................... 82

Figura 18: Mapeamento e traduo da estratgia ..................................................................................... 87

Figura 19: Sntese dos atributos dos indicadores ..................................................................................... 90

Figura 20: Roadmap das fases de implementao do BSC ..................................................................... 101

Figura 21: Fatores crticos de sucesso .................................................................................................... 103

Figura 22: Pirmide estratgica .............................................................................................................. 104

Figura 23: Painel de controlo do tipo velocmetro............................................................................... 105

Figura 24: Modelo de Balanced Scorecard ............................................................................................. 109

Figura 25: Anlise SWOT - DMRH (2012) ............................................................................................ 111

Figura 26: Anlise dos stakeholders internos - DMRH (2012) ............................................................... 112

Figura 27: Anlise dos stakeholders externos - DMRH (2012) .............................................................. 113

Figura 28: Matriz do nvel de interesse e poder dos stakeholders - DMRH (2012) ................................ 116

Figura 29: Composio sistmica da estratgia - DMRH (2012) ............................................................ 118

Figura 30: Matriz de objetivos estratgicos e operacionais .................................................................... 119

Figura 31: Mapa de indicadores e respetivas metas - DMRH ano 2012 ................................................ 120

Figura 32: Mapa de iniciativas e sua monitorizao - DMRH ano 2012 ............................................... 122

Figura 33: Mapa estratgico exemplo1: DMRH (2012) ....................................................................... 124

Figura 34: Mapa estratgico exemplo 2: DMRH (2013) ...................................................................... 125

Figura 35: Mapa consolidado DMRH (2013) ...................................................................................... 127

viii

INDICE DE TABELAS

Tabela 1: Questes sobre as perspetivas do Balanced Scorecard ............................................................. 42

Tabela 2: Caracterizao dos intervenientes ............................................................................................ 79

Tabela 3: Exemplo de um plano do processo de desenvolvimento de um BSC ....................................... 80

Tabela 4: Matriz de stakeholders .............................................................................................................. 84

Tabela 5: Grelha de anlise dos stakeholders ............................................................................................ 85

Tabela 6: Modelo de matriz SWOT ........................................................................................................... 86

Tabela 7: Modelo de tabela de formulao da estratgia .......................................................................... 87

Tabela 8: Exemplos de objetivos e indicadores - perspetiva do cliente ..................................................... 91

Tabela 9: Exemplos de objetivos e indicadores - perspetiva processos internos ...................................... 91

Tabela 10: Exemplos de objetivos e indicadores - perspetiva aprendizagem e crescimento .................... 91

Tabela 11: Exemplos de objetivos e indicadores - perspetiva financeira ................................................. 92

Tabela 12: Modelo de mapa de indicadores .............................................................................................. 93

Tabela 13: Modelo de ficha de caracterizao de indicadores .................................................................. 93

Tabela 14: Exemplos de iniciativas/aes ................................................................................................. 95

Tabela 15: Exemplo de calendarizao de uma iniciativa semana ......................................................... 95

Tabela 16: Exemplo de mapa de caracterizao das iniciativas ................................................................ 96

Tabela 17: Modelo de ficha de caracterizao de iniciativas .................................................................... 96

Tabela18: Impacto das iniciativas nos objetivos estratgicos ................................................................... 97

Tabela 19: Plano de ao para a iniciativa X ........................................................................................... 100

Tabela 20: Representao semforo de limites de tolerncia ............................................................... 105

Tabela 21: Anlise dos stakeholders internos - DMRH (2012) ............................................................... 113

Tabela 22: Anlise dos stakeholders externos - DMRH (2012) .............................................................. 113

Tabela 23: Matriz do nvel de interesse e poder dos stakeholders - DMRH (2012) ................................ 114

Tabela 24: Exemplos de avaliao da performance ................................................................................ 132

Tabela 25: Aspetos positivos e negativos da implementao do BSC na DMRH ................................... 133

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INTRODUO

As reformas iniciadas durante as ltimas dcadas na Administrao Pblica,

essencialmente nos pases da OCDE, vieram impor uma nova gesto s organizaes

pblicas. Tambm o contexto de globalizao que caracteriza a sociedade atual,

associado ao ambiente extremamente competitivo e em contnua mudana, impe a

qualquer organizao, pblica ou privada, uma direo estratgica para dar resposta s

necessidades do mercado e da sociedade. Neste sentido, todas as organizaes tm sido

fortemente pressionadas para se tornarem mais competitivas, responsveis e

transparentes, para prestarem um servio pblico com maior qualidade e, ainda, para

melhorarem os ndices de eficincia, eficcia e qualidade. Estas diretrizes so ainda

mais prementes num momento de fortes restries oramentais devido ao agravamento

do dfice pblico e difcil conjuntura econmica que Portugal est a atravessar.

Consequentemente, a introduo da gesto estratgica dos recursos pblicos e da

avaliao de desempenho, atravs de uma maior eficincia na realizao das despesas e

na cobrana das receitas, constituem a base atual das decises pblicas. neste contexto

que surge o Balanced Scorecard (BSC).

O BSC um sistema de gesto estratgica desenvolvido na dcada de 1990 por Robert

Kaplan1

e David Norton2

cuja aplicao no setor pblico, nomeadamente na

Administrao Local, comea a ser cada vez mais significativa como consequncia das

reformas introduzidas pela New Public Management3 (NPM).

O BSC foi apresentado inicialmente como um simples modelo de avaliao do

desempenho organizacional, mas rapidamente evoluiu para uma metodologia de gesto

estratgica, permitindo a medio do desempenho dos ativos intangveis4 e procurando

complementar as medidas de desempenho das organizaes com novos indicadores no

financeiros.

1 Professor da Universidade de Harvard 2 Consultor de empresas 3 A Nova Gesto Pblica baseia-se na introduo de mecanismos de mercado e na adoo de ferramentas de gesto privada, na

promoo de competio entre fornecedores de bens e servios pblicos, na expectativa da melhoria do servio para o cidado, no

aumento da eficincia e na flexibilizao da Gesto. (Rodrigues & Arajo, 2005). 4 De acordo com Silva (2013), a definio de ativo intangvel pode ser diversa, consoante os autores. As estratgias de criao de

valor deixaram de assentar na gesto de ativos tangveis para passarem a assentar nas estratgias baseadas no conhecimento,

contribuindo decisivamente para o peso crescente dos ativos intangveis nas empresas.

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A palavra balanced reflete o equilbrio entre objetivos5 de curto e de longo prazo,

indicadores financeiros e no-financeiros, indicadores de mdio/longo prazo com

indicadores de curto prazo, indicadores de resultado com indicadores de ao e

perspetivas externas (Financeira e Cliente) e perspetivas internas (Processos internos e

Aprendizagem e crescimento).

A aplicao do BSC, de modo transversal, a uma organizao da Administrao Local

assumir-se-, indiscutivelmente, como um processo inovador com impacto ao nvel da

comunicao, envolvimento, empowerment6

e responsabilidade de todos os que

estiverem envolvidos direta ou indiretamente no processo.

Foi com o objetivo de evidenciar as potencialidades do BSC num contexto evolutivo de

gesto estratgica, nomeadamente na melhoria da performance da Administrao

Pblica, mais especificamente estabelecer linhas de orientao para a implementao do

BSC na Administrao Local, articulando-o com o Sistema de Gesto da Qualidade e

com o Sistema de Avaliao de Desempenho, que surgiu a ideia deste trabalho.

Face aos objetivos propostos, esta dissertao encontra-se estruturada em quatro

captulos. No primeiro faz-se uma breve caracterizao da Administrao Pblica e da

Administrao Local portuguesas. O captulo 2 apresenta a estrutura do modelo BSC,

apresentando-se no captulo 3 um guio para a implementao do BSC na

Administrao Local. No ltimo captulo, apresenta-se um exemplo de aplicao

Direo Municipal de Recursos Humanos da Cmara Municipal do Porto. A dissertao

termina com as concluses obtidas, as limitaes do trabalho e os desafios para o futuro.

Assim, este trabalho, para alm de evidenciar as potencialidades do BSC, pretende

apontar caminhos para a implementao no terreno da respetiva metodologia na AL,

articulando-o com outros sistemas de gesto, como o SGQ e o SIADAP.

5 Segundo a DGAEP (2013), a palavra objetivo definida pela como a formulao de uma situao desejada, especificando os

resultados ou efeitos pretendidos, de acordo com a misso da organizao. Estes objetivos podem ser estratgicos (globais de mdio e longo prazo, que nos indicam organizao a direo pretendida, definindo os resultados e os efeitos finais a prosseguir)

operacionais (que consiste na formulao mais concreta de um objetivo estratgico podendo, no imediato, ser convertido num

conjunto de atividades e aes). 6 Segundo a DGAEP (2013), empowerment o processo pelo qual se atribui mais autoridade ou poder acrescido a um indivduo ou

grupo de pessoas no processo de tomada de deciso. Pode aplicar-se a cidados ou colaboradores atravs do envolvimento de uma

pessoa/grupo concedendo-lhes um grau de autonomia nas suas aes/decises.

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METODOLOGIA

A metodologia utilizada de natureza descritiva com carter exploratrio e foi aplicada

na Cmara Municipal do Porto.

Quanto aos meios de investigao, a pesquisa foi essencialmente bibliogrfica,

desenvolvida com base em fontes documentais diversas, estudos acadmicos, livros,

revistas e artigos cientficos. Este trabalho baseou-se, portanto, em reviso da literatura

e publicaes da internet no mbito do tema e em investigao qualitativa, com recolha

de dados primrios e secundrios e respetiva anlise; os dados primrios foram

recolhidos em conversas informais, quer na Direo de Recursos Humanos (DMRH),

abrangendo dirigentes e um grupo de 12 colaboradores7, quer nas autarquias referidas

na pgina 69.

Privilegiou-se a metodologia baseada no contacto direto com as organizaes da

Administrao Local, atravs do dilogo com os seus responsveis, ou seja, baseado na

observao direta, consulta de documentos e entrevistas exploratrias, informais, a

responsveis de entidades pblicas e privadas com experincia na implementao do

Balanced Scorecard.

OBJETIVOS DA DISSERTAO

Os principais objetivos so:

Evidenciar as potencialidades do Balanced Scorecard num contexto evolutivo

da gesto estratgica, nomeadamente na melhoria da performance da

Administrao Local;

Estabelecer linhas de orientao para a implementao do BSC na

Administrao Local;

Articular o BSC com os Sistemas de Gesto, nomeadamente com o Sistema de

Gesto da Qualidade e o Sistema de Avaliao de Desempenho.

7 Por exigncia dos entrevistados mantido anonimato em relao ao nome e funes exercidas.

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CAPTULO 1

O CICLO DE GESTO NA ADMINISTRAO LOCAL

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O AMBIENTE DA ADMINISTRAO LOCAL

O estado da arte na Administrao Local

Aps a Segunda Guerra Mundial e durante algumas dcadas, a Administrao Local

(AL), enquanto agente social estruturante, apoiou-se em diversos modelos mistos de

gesto para proteger os cidados e gerar estabilidade e crescimento econmico. A

alterao e modernizao dos seus procedimentos, fortemente ancorados em aspetos de

carter normativo, legislativo e burocrtico, evoluram para um novo modelo de gesto

por objetivos.

A avaliao da performance das organizaes pblicas uma questo complexa, que h

dcadas preocupa os governos de diversos pases - Portugal no foge regra.

A New Public Management (NPM) ou Nova Gesto Pblica (NGP) teve um forte

impacto no desempenho organizacional e na implementao de novos sistemas de

informao e de controlo de gesto. Segundo Rocha (2000a), com a NPM assistimos

decadncia dos modelos burocrticos de gesto e ascenso de modelos com provas

dadas nas organizaes privadas. So exemplos a implementao de adequados sistemas

de informao e de controlo de gesto, o conceito do value for Money, a monitorizao

do desempenho baseada em resultados (outputs e outcomes) e a racionalizao dos

recursos pblicos. Desta forma, as organizaes pblicas tm conseguido aumentar

ligeiramente os seus ndices de eficincia, eficcia e qualidade, melhorando o processo

de tomada de deciso.

Diagnsticos realizados ao longo dos anos sempre sustentaram a existncia de um gap

entre a qualidade e a eficincia dos servios prestados pela administrao pblica e as

expectativas dos seus clientes. A Resoluo do Conselho de Ministros n 95/2003 de 10

de julho, que aprovou as linhas de orientao da reforma da Administrao Pblica

(AP), descreve as origens desse gap:

Tradicionalmente assente numa estrutura burocrtica e de pendor centralista, a

Administrao Pblica Portuguesa no tem conseguido fazer face, de uma forma adequada

e eficaz, s necessidades dos cidados e das empresas.

Acrescenta ainda:

A falta de coerncia do modelo de organizao global, a morosidade e complexidade dos

processos de deciso e o consequente clima de desconfiana em matria de transparncia e

de legalidade administrativas, bem como a desmotivao dos funcionrios e a

desvalorizao do prprio conceito de misso de servio pblico, so factores que urge

corrigir.

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Este documento refere tambm a necessidade de planear, de forma adequada, o

enquadramento geral da reforma da AP:

Apesar da evidncia do diagnstico e dos muitos estudos elaborados faltou, at agora, o

enquadramento geral de uma reforma articulada e coerente, capaz de responder tanto

satisfao das necessidades colectivas pblicas como criao de condies motivadoras

de quantos trabalham na Administrao.

Como resposta a esta lacuna, a AP portuguesa iniciou um projeto de reforma baseado na

Resoluo do Conselho de Ministros n 53/2004 de 21 de abril. Trata-se de um

documento que descreve a operacionalizao da reforma da AP, nomeadamente, no

referente a reas de atuao e metodologias de aplicao. No seu prembulo pode ler-se:

No quadro da organizao da Administrao Pblica, a perspetiva estratgica do

Governo reflectida nos diplomas legais aprovados assenta na introduo de novas prticas

de gesto elegendo a gesto por objectivos como a grande matriz da mudana, associando

sistematicamente os organismos pblicos a objetivos e resultados.

A Administrao Local (AL), como parte integrante da AP est tambm envolvida neste

projeto de grande complexidade, que est a ser desenvolvido segundo o modelo

aprovado por esta Resoluo. Estas organizaes defrontam-se com uma necessidade

premente de criar mecanismos e modelos eficazes para medir, avaliar e gerir a sua

performance.

H vrios anos que ouvimos falar da aplicao AP da gesto por objetivos, da

avaliao da performance, dos sistemas de avaliao de desempenho, da orientao para

os resultados e dos princpios da eficincia, eficcia e economia. As metas a atingir so,

muitas vezes, conflituantes: aumentar a eficincia e, ao mesmo tempo, a produtividade e

a qualidade dos servios prestados.

Neste contexto, surgem no final do sculo XX novos modelos de gesto estratgica,

entre os quais, o BSC.

Segundo Kaplan e Norton (1996), o BSC surge como um paradigma de gesto

estratgica que permite relacionar toda a estratgia organizacional e conjugar as

medidas financeiras (at ento, consideradas as mais importantes) e as medidas no-

financeiras que, em conjunto, conduziriam a uma melhoria do desempenho

organizacional.

Esta transformao para uma nova realidade foi impulsionada pelo aumento da

competitividade e pelo facto das organizaes sentirem necessidade de desenvolverem

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novos instrumentos e ferramentas de gesto que possam inovar e agilizar a AP, medindo

objetivamente o seu desempenho.

Assim, o BSC surge como um sistema de gesto estratgica que interliga a estratgia

organizacional com os objetivos definidos e, consequentemente, melhorando a

performance e o sucesso organizacional.

De acordo com Niven (2003) existem vrios estudos sobre a aplicao do BSC ao setor

pblico (Ho e Chan, 2000 e 2002; Kaplan, 2001; Johnsen, 2001; Carmona e Grnlund,

2003; Wilson et al., 2003; Zelman et al., 2003; Chan, 2004; Wisniewski e Olafsson,

2004; Gomes et al., 2008). Todos estes estudos abordam a utilidade da implementao

desta ferramenta e as principais diferenas entre o setor pblico e privado. Tal como as

organizaes privadas, a AP reconhece o contributo desta ferramenta para a criao de

uma significativa cultura de monitorizao e avaliao do desempenho. Apesar disso e

da importncia e foco nos resultados ser um dos fundamentos bsicos da nova forma de

atuao da AP, assistimos ainda a pouqussimas experincias no setor pblico, sendo

ainda muito escassas as organizaes que medem e monitorizam de maneira sistemtica

os seus resultados.

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Tendncias para o sculo XXI

Segundo Rodrigues (2009), os principais aspetos que distinguem o modelo evolutivo da

gesto estratgica do sculo XX para o sculo XXI so os seguintes:

Figura 1: Modelo evolutivo da gesto estratgica (Fonte: Rodrigues, 2009)

No sculo XXI as organizaes preocupam-se em estabelecer parcerias que resultem em

vantagens competitivas. O lder tende a ser inspirador, focado e motivado no

desenvolvimento das pessoas, ao contrrio do lder autocrtico, que mais focalizado

nas tarefas, tomando decises individuais sem auscultar a opinio dos liderados.

Estes diversos aspetos podem ser agrupados em trs grandes grupos (Rocha, 2000):

1 Modernizao Interna, o que significa aposta em resultados e introduo de novas

tcnicas de gesto, como sejam a contabilidade de custos, BSC, gesto da

qualidade e reengenharia, e nos processos de trabalho com equipas interfuncionais

e com uma fora de trabalho heterognea e diversificada.

2 Democratizao do seu papel, o que supe crescente autonomia e envolvimento

dos clientes/cidados (exemplo: rede de parcerias com valor acrescentado).

3 Orientao para o mercado, implicando competio num mercado que global.

As tendncias globais do sculo XXI baseiam-se, portanto, no deslocamento das

relaes de poder, no aumento do valor da informao, numa maior nfase nos

processos e objetivos e na confirmao da posio estratgica da organizao

relativamente ao ambiente externo.

Modelo do Sculo XX

Diviso de trabalho e cadeia escalar de

hierarquia

Desenvolver a maneira atual de fazer negcios

Domsticos e regionais

Custo

Ferramenta para desenvolver a mente

Cargos funcionais e separados

Homognia e padronizada

Autocrtica

Aspetos

Organizao

Misso

Mercados

Vantagem competitiva

Tecnologia

Processo de Trabalho

Fora de Trabalho

Liderana

Prottipo do Sculo XXI

Rede de parcerias com valor acrescentado

Criar mudanas com valor acrescentado

Globais

Tempo

Ferramenta para desenvolver colaborao

Equipas interfuncionais de trabalho

Heterognea e diversificada

Inspiradora

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No contexto da AP, o processo de reforma e modernizao preconizado baseia-se no

desenvolvimento de um novo modelo de servio pblico, fundamentado na

aproximao do Estado aos cidados, famlias e empresas e na simplificao,

facilitao, racionalizao, credibilizao e qualificao da interao entre eles.

A transio da modernizao interna para a gesto estratgica implica a necessidade de

redefinir a interface entre a AP e a sociedade envolvente.

Os desafios da Administrao Local

A promoo da qualidade dos servios e a orientao para a Excelncia so desafios

inadiveis que se colocam s organizaes. A AP e, em particular, a AL no exceo.

Qualquer servio da AL dever ter por misso promover a gesto racional dos recursos

pblicos, o aumento da eficincia e equidade na sua obteno e a melhoria dos sistemas

e dos processos de gesto. Essa misso deve ser respeitada, cumprida e trazer os

benefcios esperados populao (muncipes).

Relatando Gomes et al. (2008), o servio pblico sempre foi mal visto pela populao

seu principal cliente. Alguns dos motivos so o no cumprimento da sua misso, a falta

de informao populao dos resultados/benefcios, o mau atendimento dos clientes

pelos colaboradores das organizaes pblicas e a falta de conhecimento e,

principalmente, de comprometimento por parte destes mesmos colaboradores com a

misso do servio pblico.

Por outro lado, as mudanas que se verificam em ritmo acelerado implicam uma atitude

de desenvolvimento constante por parte dos servios da AL no sentido de melhor

satisfazerem as novas exigncias dos muncipes/cidados e de promover o crescimento

socioeconmico. Para isso necessrio, entre outros fatores, equilibrar (balance) a

gesto financeira com o capital intangvel da organizao.

neste contexto que tem surgido uma crescente consciencializao para a necessidade

de um eficaz planeamento estratgico, como forma de enfrentar os problemas

resultantes destas dinmicas competitivas.

A constante procura de nveis de excelncia pelas organizaes requer uma avaliao

sistemtica do seu desempenho, pelo que imperativa a utilizao de sistemas

dinmicos de informao e de gesto, que atendam estas novas exigncias e que

auxiliem eficiente e eficazmente o processo de deciso.

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O MODELO DE GESTO NA ADMINISTRAO LOCAL

A Administrao Pblica no sculo XXI: Evoluo terico-prtica

A necessidade de reformar a Administrao Pblica Portuguesa, tornando-a menos

burocrtica e mais prxima dos cidados, referida no art. 267 da Constituio, tendo

sido estas preocupaes vertidas na agenda poltica dos sucessivos Governos dos

ltimos anos. A resistncia mudana, a elevada instabilidade poltica que se tem

verificado, a burocracia, a falta de transparncia e de responsabilidade e a concentrao

nos inputs em vez dos outputs, determinaram a descontinuidade das medidas adotadas,

levando ao insucesso das sucessivas reformas.

A Escola Administrativa

Tendo em vista a resoluo dos grandes problemas econmicos, sobretudo gerados pela

Segunda Guerra Mundial, o Estado Providncia (Welfare State), tentou gerar

estabilidade e crescimento econmico, apoiando-se em modelos mistos de economia.

Tentou tambm proteger os cidados da ameaa da excluso social e das demais

contingncias econmicas e sociais. O Welfare State sob a influncia das doutrinas

econmicas Keynesianas que apoiavam o papel do estado na vida econmica e social

contribuiu fortemente para o aumento da despesa pblica.

Apesar disso, o desemprego e a excluso social no s se mantiveram como se

agudizaram.

Nos anos 70 a economia mundial foi sacudida com a crise petrolfera e o Estado

Providncia comeou a entrar em insustentabilidade oramental e gestionria.

Decorrente da falncia eminente do Estado Providncia, criaram-se novos modelos de

administrao que estiveram na gnese da Reforma Administrativa. Podemos pois

afirmar que a Reforma Administrativa foi uma consequncia da falncia do Welfare

State.

Em Portugal a reforma decorreu (decorre) a um ritmo distinto de alguns pases devido

nossa cultura organizacional mas tambm ao atraso na passagem para o Estado Social

que s aconteceu aps a revoluo do 25 de abril de 1974.

A Escola Managerial

Rocha (2000a) citando Lane (1995), refere que este definiu a Reforma Administrativa

como a substituio de um Estado Administrativo por um Estado Managerial que

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respondia s tradicionais ineficincias das organizaes burocrticas. Segundo o autor, o

managerialismo afirma-se essencialmente como opo gestionria inpcia e s

ineficincias tradicionalmente conotadas com as organizaes burocrticas.

Gradualmente vai-se substituindo a gesto pblica tradicional por processos e tcnicas

caractersticas da gesto privada.

Peters e Waterman (1982) defendiam a ideia de que se poderia adotar um novo modelo

de gesto nas organizaes, independentemente de estas serem pblicas ou privadas.

Este novo modelo de gesto apostava na descentralizao, flexibilizao e autonomia.

Os sistemas de gesto privada prevaleciam relativamente aos da gesto pblica. A

influncia da Escola Managerial na Administrao Pblica materializou-se num

conjunto de princpios fundamentais, entre os quais se destacam:

A descentralizao com a consequente reduo dos nveis hierrquicos,

permitindo aumentar a participao, a criatividade e a inovao organizacional;

A delegao de competncias, permitindo libertar a gesto de topo para as

questes estratgicas da organizao em detrimento das preocupaes com a

gesto corrente;

A desregulao, contribuindo para que os gestores pudessem ter uma

interveno direta na gesto dos recursos humanos, financeiros e materiais.

Em suma, a Escola Managerial contribuiu para que as organizaes do setor pblico se

aproximem do setor privado, em termos de princpios de gesto.

O New Public Management

Conforme referido, a recesso econmica provocada pela crise do petrleo dos anos 70

originou dfices considerveis nos oramentos pblicos e foi determinante para a

reforma da AP. Com o NPM ou NGP, o setor pblico passou a ser mais controlado em

termos de resultados e reduo de custos, mais responsvel e promotor de uma cultura

baseada na qualidade do desempenho. Uma das premissas da NGP a substituio dos

velhos processos administrativos, burocrticos, pelos novos mtodos de gesto

empresarial, mais flexvel, mais eficiente e eficaz.

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De acordo com o prembulo da Resoluo do Conselho de Ministros n 40/2011 de 12

de julho:

so quatro os vetores estratgicos que importa ter presente no mbito das medidas

tendentes obteno de um novo paradigma de responsabilidade e de valorizao da

eficincia na afetao de recursos destinados ao desenvolvimento social, econmico,

cultural e ambiental: a descentralizao e a reforma administrativa; o aprofundamento

do municipalismo; o reforo do associativismo municipal e a promoo da coeso e

competitividade territorial atravs do poder local.

Tambm o Programa do XIX Governo Constitucional definia como objetivo estratgico

para a AP:

Um Estado gil e inovador, adaptado aos desafios da sociedade de informao, que

preste servios de qualidade e individualizados aos cidados, segundo novos paradigmas

de organizao e funcionamento em rede, suportados pelas tecnologias de informao e

comunicao.

Hood (1995) refere que as caractersticas bsicas da NGP so a reduo das diferenas

entre o setor pblico e privado, com um maior foco na responsabilidade baseada nos

resultados (outputs) em vez da preocupao com a responsabilidade sobre os processos

(inputs).

A partir dos anos 90, no sentido de aproximar cada vez mais a gesto pblica gesto

das organizaes privadas, introduziram-se novos instrumentos de gesto, como o Total

Quality Management (TQM), adaptado por Frederickson (1994) para Total Quality

Politics (TQP).

Em 1993 foi aprovada a Carta de Qualidade em Servios Pblicos, que tinha por base

dois conceitos fundamentais (Rocha, 2009):

O cidado-cliente passou a ser o centro das atenes dos servios pblicos; estes

existem para satisfazer as suas necessidades e os procedimentos e regulamentos

internos devem ter isso em considerao;

Os cidados-clientes so os barmetros da qualidade dos servios prestados,

pelo que as suas opinies ou sugestes so muito importantes para a adoo de

medidas corretivas ao funcionamento dos servios.

Os diversos organismos da AP, autonomamente, implementaram sistemas de gesto da

qualidade, elaboraram cartas de misso, definiram estratgias e objetivos concretos com

vista melhoria do servio prestado aos cidados, efetivando os processos de

modernizao da AP.

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Em 2007, atravs da publicao do Decreto-Lei 300/2007 de 23 de agosto, o Governo

definiu as orientaes de gesto conducentes s boas prticas de governo e

organizao interna das empresas pblicas. No art. 4 da referida Lei pode ler-se o

seguinte:

A actividade do Setor Empresarial do Estado (SEE) deve orientar-se no sentido da

obteno de nveis adequados de satisfao das necessidades da colectividade, bem como

desenvolver-se segundo parmetros exigentes de qualidade, economia, eficincia e

eficcia, contribuindo igualmente para o equilbrio financeiro do conjunto do sector

pblico.

Ainda em 2007 publicada a Lei n. 66-B/2007 de 28 de dezembro, que estabelece o

Sistema Integrado de Gesto e Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica

(SIADAP), que visa contribuir para:

a melhoria do desempenho e qualidade de servio da Administrao Pblica, para a

coerncia e harmonia da ao dos servios, dirigentes e demais colaboradores e para a

promoo da sua motivao e desenvolvimento de competncias.

O propsito desta Lei contribuir para uma melhoria na gesto dos servios do Estado,

atravs da otimizao dos recursos existentes, gerando e acrescentando valor aos

servios prestados aos cidados, bem como desenvolver e aprofundar a avaliao quer

dos servios quer dos seus dirigentes e colaboradores. A avaliao dos servios baseia-

se no Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR), que , segundo a DGAEP8:

um quadro referencial sobre a razo de ser e de existncia dos servios (misso), dos seus

propsitos de ao (objetivos estratgicos), da aferio da sua concretizao e da

explicitao sumria dos desvios apurados no fim do ciclo de gesto.

Deste modo, o QUAR evidencia a comparao entre os meios e os resultados e permite

divulgar interna e externamente os nveis de desempenho.

Baseado em diversos indicadores, Pinto (2009) afirma que Portugal tem vindo a perder

competitividade em termos de performance dos servios pblicos. As medidas

introduzidas por outros pases na dcada de 80 e 90 comeam a produzir efeitos,

situando-se, hoje as suas preocupaes num patamar superior, permitindo concentrar-se

na eficcia dos resultados (outcomes), na satisfao dos clientes e na inovao contnua.

A figura 2 evidencia a ligao entre a liderana gestionria e a liderana poltica no

ciclo de gesto da AP. Os resultados da avaliao de desempenho, os compromissos

assumidos na carta de misso e os objetivos estratgicos definidos pela organizao,

devero ser os principais inputs para a definio dos objetivos operacionais. A

8 Este assunto retomado na pgina 17.

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monitorizao e reviso destes objetivos dever basear-se no oramento bem como no

plano e relatrio de atividades.

Figura 2: Ciclo de gesto dos servios da Administrao Pblica (Fonte: Adaptado de Carapeto9)

Alm de um enquadramento legislativo adequado, para concretizar estas mudanas,

necessrio ter colaboradores efetivamente preparados. Este processo vai demorar ainda

alguns anos at que sejam evidentes as melhorias na performance. No entanto muitas

medidas tm sido promovidas no sentido dessa modernizao. So exemplos o

programa Simplex (simplificao administrativa e legislativa), o PRACE (Programa de

Reestruturao da Administrao Central do Estado), o RAFE (Reforma da

Administrao Financeira do Estado) e o POCP (Plano Oficial de Contabilidade

Pblica).

Segundo Pinto (2006) h trs aspetos importantes que podem ajudar a caracterizar a

mudana com enfoque na gesto da performance:

Relao tangveis/intangveis;

Valor do capital humano;

Valor da informao. 9 Acedido em 2013-02-10, atravs de http://www.slideshare.net/carloscarapeto/siadap-estratgia-e-gesto-estratgica-nas-estruturas-

pblicas

Ciclo de gesto dos Servios da Administrao Pblica

Objetivos das polticas

pblicas Liderana poltica

Objetivos estratgicos

plurianuais

Compromissos assumidos na

carta de misso

Resultados da avaliao de

desempenho

Liderana gestionria

Fixao de objetivos para o

ano seguinte

Aprovao do oramento Aprovao, manuteno ou

alterao do mapa de pessoal

Elaborao do plano de

atividades

Monitorizao e reviso de

objetivos

Elaborao do relatrio de

atividades Elaborao do balano social e

relatrio de autoavaliao

http://www.slideshare.net/carloscarapeto/siadap-estratgia-e-gesto-estratgica-nas-estruturas-pblicashttp://www.slideshare.net/carloscarapeto/siadap-estratgia-e-gesto-estratgica-nas-estruturas-pblicas

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Os sistemas tradicionais de medio da performance organizacional apoiaram-se,

durante muitos anos, nos valores tangveis: capitais investidos, patrimnio,

equipamentos, disponibilidades financeiras, etc. Atualmente, valorizam-se cada vez

mais os valores intangveis, como: a capacidade da gesto, o trabalho em equipa, a

relao com os clientes, a qualidade do servio, o valor do capital humano

(competncias, motivao, soft skils dos colaboradores) e tambm o valor das

tecnologias e dos processos associados.

De acordo com Niven (2008), existem 3 tipos de medidas de performance:

Medidas de input;

Medidas de output;

Medidas de outcome.

As medidas de input esto relacionadas com os aspetos financeiros e geralmente

incluem os oramentos; as medidas de output so o resultado de programas ou aes

(ex: n de relatrios produzidos). Pinto (2009) relata que os resultados medem os

benefcios proporcionados aos stakeholders10

, ou seja, demonstram os resultados; a

identificao dos resultados deve apoiar-se em propostas de valor conseguidas atravs

das respostas s seguintes perguntas: quem so os nossos clientes?, que tipo de

servios querem? e o que mais valorizam?.

Pinto (2009) de opinio que Portugal se deva centrar na satisfao do cliente, no

controlo dos inputs e outputs da sua performance, ou seja, nos recursos oramentais, na

eficincia, na qualidade, na produtividade e valorize a liderana, motivao e

desenvolvimento dos recursos humanos. O mesmo autor refere que a criao de Valor

Pblico11

ser o paradigma de uma administrao pblica moderna, preparada para

inovar e satisfazer continuamente uma sociedade em mudana.

Para o sucesso da mudana essencial que todas as pessoas da organizao percebam

qual o seu papel e qual o seu contributo para o que importante (prioridades

estratgicas) e que, em qualquer momento, possam determinar a sua performance

efetiva, aferindo o seu desempenho atravs da anlise dos desvios face s metas

definidas.

10 Na literatura anglo-saxnica, o termo stakeholders representa o conjunto de interessados na informao de uma organizao (ex: trabalhadores, fornecedores, credores, Administrao Pblica, muncipes e o pblico em geral). 11 De acordo com Barreiros (2013), o conceito de criao de valor pblico est intimamente associado noo de eficincia, ou seja

aos resultados obtidos face aos custos incorridos quando se proporciona benefcios comunidade.

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O objetivo ltimo destas reformas dever ser agilizar procedimentos que promovam o

aumento da economia, da eficcia e da eficincia dos servios pblicos, contribuindo

para o crescimento econmico e para o bem-estar social.

Atribuies dos municpios

Segundo a Constituio da Repblica Portuguesa (artigos 235, 238 e 241):

os municpios ou autarquias locais, so pessoas coletivas territoriais dotadas de rgos

representativos que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes respetivas,

dispondo de patrimnio, finanas prprias e poder regulamentar

De acordo com o art. 2 da Lei n 75/2013 de 12 de setembro, constituem atribuies

das autarquias locais:

a promoo e salvaguarda dos interesses prprios das respetivas populaes

Os municpios prosseguem as suas atribuies atravs do exerccio das seguintes

competncias legalmente previstas (art. 3):

a) De consulta;

b) De planeamento;

c) De investimento;

d) De gesto;

e) De licenciamento e controlo prvio;

f) De fiscalizao.

O art. 23 do mesmo diploma concede uma vasta rea de interveno:

a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c) Transportes e comunicaes; d)

Educao; e) Patrimnio, cultura e cincia; f) Tempos livres e desporto; g) Sade; h)

Aco social; i) Habitao; j) Proteco civil; l) Ambiente a saneamento bsico; m) Defesa

do consumidor; n) Promoo do desenvolvimento; o) Ordenamento do territrio e

urbanismo; p) Polcia municipal; q) Cooperao externa.

As leis estabelecem uma misso para os municpios claramente voltada para o cidado.

Em pleno sculo XXI necessrio ter uma viso integrada da performance

organizacional, o que significa ter estratgias consistentes, saber execut-las de forma

eficiente, ter capacidade de as comunicar com clareza e saber monitorar e avaliar a

execuo dessas estratgias. Neste sentido a reforma da AP poder ser encarada como

um projeto integrado, complexo e diversificado onde necessria uma gesto

participativa que atenda aos comportamentos e expectativas de todos os stakeholders. E

esta nova AP, como organizao aprendente e evolutiva, atenta e conciliadora dos

diversos interesses dos seus stakeholders, pode ser o fio condutor para a criao e

desenvolvimento de uma nova mentalidade impulsionadora das reformas

administrativas do prximo sculo.

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OS DOCUMENTOS ESTRATGICOS E OPERACIONAIS NA

ADMINISTRAO LOCAL

Quadro de Avaliao e Responsabilizao

Um dos documentos centrais do Planeamento estratgico da AP e, em particular da AL,

o QUAR12

. um instrumento de gesto que permite evidenciar a misso, os objetivos,

os indicadores, os meios disponveis, os recursos utilizados, o grau de realizao dos

resultados e a avaliao final da performance do servio.

Plano de atividades

Objetivos

Figura 3: Quadro de Avaliao e Responsabilizao (Fonte: Adaptado de Carapeto13

)

O QUAR resulta do SIADAP 1 que o subsistema dedicado gesto da performance

dos Servios, o qual no mbito da avaliao dos servios e dos dirigentes, impe a

12

O QUAR um instrumento de apoio gesto, concebido para analisar e avaliar o desempenho dos servios. um quadro referencial sobre a razo de ser e de existncia dos servios (misso), dos seus propsitos de ao (objetivos estratgicos), da

aferio da sua concretizao e da explicitao sumria dos desvios apurados no fim do ciclo de gesto. (fonte: http://www.ccas.min-financas.pt/faq/o-que-e-o-quar, acedido em 2013-02-10) 13 Adaptado de http://www.slideshare.net/carloscarapeto/siadap-estratgia-e-gesto-estratgica-nas-estruturas-pblicas, acedido em

2013-02-10)

Objetivos estratgicos plurianuais

Plano estratgico

Grau de realizao dos

objetivos

Avaliao final do

desempenho do servio

Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR)

Misso Viso

Atribuies

Impacto

Resultados

Indicadores de

desempenho

Necessidades e

expectativas dos

clientes

Avaliao da

satisfao dos

clientes

Meios disponveis

http://www.ccas.min-financas.pt/faq/o-que-e-o-quarhttp://www.slideshare.net/carloscarapeto/siadap-estratgia-e-gesto-estratgica-nas-estruturas-pblicas

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construo de um QUAR sujeito a avaliao e atualizao permanentes. Esta dinmica

de revises deve sustentar-se nas oportunidades de desenvolvimento do servio, tendo

em conta a anlise da envolvente externa, a identificao das potencialidades internas e

o grau de satisfao dos clientes (internos e externos).

De acordo com o n 6 do art. 10 da Lei 66-B/2007, de 28 de dezembro

os servios devem recorrer a metodologias e instrumentos de avaliao j consagrados,

no plano nacional ou internacional, que permitam operacionalizar o QUAR.

Um excelente instrumento que poder suportar e integrar os seus diversos componentes

o BSC.

De acordo com o art. 11 da referida lei, os parmetros de avaliao da performance

centram-se nos objetivos de eficcia, eficincia e qualidade - princpios fundamentais do

SIADAP. Os objetivos de eficcia esto relacionados com a prestao de servios; um

servio eficaz se atinge os seus objetivos, isto , se obtm ou ultrapassa os resultados

esperados; os objetivos de eficincia traduzem a relao entre os bens

produzidos/servios prestados e os recursos utilizados para os produzir e tem por

finalidade otimizar a utilizao do oramento. Os objetivos de qualidade so os mais

difceis de quantificar porque o conceito de qualidade, sendo j subjetivo (satisfao

das necessidades explcitas ou implcitas) est aqui a ser aplicado a servios que tm

caractersticas de heterogeneidade e intangibilidade muito significativas. Uma das

formas de medir a qualidade em funo das percees dos utilizadores.

Elaborar um QUAR no difcil; o que exigente o modelo de gesto que este

instrumento pressupe - uma gesto orientada para resultados. Assim, indicam-se os

principais passos a ter em conta na sua construo:

1 Passo: A partir dos objetivos do BSC, selecionar os objetivos estratgicos que melhor

representam o desempenho crtico da organizao.

2 Passo: Agregar os objetivos pelas dimenses: eficcia, eficincia e qualidade. A

eficcia est relacionada com o cumprimento dos objetivos e geralmente medida por

unidades fsicas ou monetrias como, por exemplo n de ocorrncias, custos, etc. A

eficincia diz respeito otimizao da utilizao dos recursos pblicos, ou seja relao

entre os servios prestados e os recursos utilizados para os produzir como, por exemplo

n projetos aprovados/n horas trabalho. Uma das formas de medir a qualidade atravs

das percees dos muncipes/cidados, pela aplicao de questionrios de satisfao.

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A partir deste conjunto de objetivos devidamente estruturados, cobrindo as vrias

vertentes da atividade da organizao, so criados vrios mapas de estratgia em

cascata: desde os nveis corporativos, donde se extrai o QUAR, at ao nvel operacional.

A procura da excelncia e de melhores nveis de desempenho requer uma avaliao

sistemtica do desempenho das organizaes suportados por sistemas de gesto

dinmicos que atendam s novas exigncias, de que exemplo o BSC, e pela utilizao

de sistemas de informao que auxiliem eficiente e eficazmente o processo decisrio.

Carta de Misso

A Carta de Misso uma declarao do propsito de uma organizao e como tal

dever ser assinada pelo representante da Administrao e pelos dirigentes superiores.

Este documento deve orientar a tomada de decises da organizao, explicitando o

contexto da definio da estratgia, a misso da organizao e os objetivos gerais. Os

objetivos devem ser quantificveis, fixados anualmente e definidos de forma a

possibilitar o seu desdobramento pelas vrias unidades orgnicas e subsequentemente

pelos diversos nveis hierrquicos at ao nvel dos colaboradores. A DGAEP recomenda

que os objetivos sejam agrupados em trs categorias: Eficcia, Eficincia e Qualidade.

No caso dos dirigentes superiores estabelece-se os objetivos a atingir no decurso da

respetiva comisso de servio e os indicadores de desempenho aplicveis avaliao

dos resultados. Esta avaliao realizada com base no grau de cumprimento dos

compromissos (resultados de eficcia, eficincia e qualidade na gesto do servio) e na

demonstrao de competncias de gesto, de liderana, de viso estratgica e de

representao externa.

Declaraes de misso eficazes esclarecem os propsitos da organizao, informando

sobre os objetivos e formas de proporcionar valor s partes interessadas.

Trata-se, portanto, de um instrumento inovador na AP, indispensvel avaliao de

desempenho dos dirigentes e ao desenvolvimento de uma cultura de gesto por

objetivos.

A adoo do BSC como instrumento ncora de uma nova perspetiva de gesto por

objetivos, assumida na Carta de Misso tem sido apontada, para alm de reformador,

promotor de inmeros benefcios, quer ao nvel da gesto quer da confiana na tutela.

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SIADAP - Sistema de gesto de desempenho na administrao pblica

O SIADAP uma metodologia criada pela Lei n 10 de 22 de maro de 2004. A

Resoluo do Conselho de Ministros n 53 de 21 de abril de 2004 enquadrou a

introduo do SIADAP no mbito da reforma da Administrao Pblica e discutia o

modelo de Gesto por Objetivos. A regulamentao da aplicao do SIADAP foi feita

pelo Decreto Regulamentar n 19-A de 14 de maio de 2004, sendo nesta mesma data

publicada a Portaria n 509-A/2004 de 14 de maio que aprovou os modelos de

impressos de fichas de avaliao. Mais recentemente, o Decreto Regulamentar n

18/2009 de 4 de setembro veio proceder adaptao do SIADAP aos servios da

administrao autrquica, nomeadamente dos servios municipalizados.

O novo SIADAP, publicado pela Lei n 66-B de 28 de dezembro de 2007, inclui

diversas alteraes em relao aos seus modelos anteriores14

. A alterao mais recente,

publicada atravs da Lei 66-B de 31 de dezembro de 2012, veio introduzir modificaes

nos ciclos de avaliao, passando os servios a serem avaliados anualmente, os

dirigentes de trs ou cinco anos, de acordo com a durao da comisso de servio, e os

trabalhadores de dois em dois anos.

Este sistema considerado como um instrumento estratgico para a criao de uma

dinmica de mudana, de motivao profissional e de melhoria da Administrao

Pblica.

O SIADAP constitui um excelente instrumento para a criao de um modelo global de

gesto da performance pblica. O sistema assenta numa conceo de gesto baseada em

objetivos. A avaliao dos servios, dos dirigentes e trabalhadores tem em conta os

resultados obtidos medidos a partir de objetivos e indicadores previamente definidos.

O desempenho avaliado em funo de resultados esperados, mas no controla os

meios ou atividades que os permitem atingir.

O SIADAP , portanto, ao mesmo tempo, um sistema de gesto e avaliao que permite

alinhar, de uma forma coerente e integrada, o desempenho dos servios e dos respetivos

colaboradores.

Quando bem aplicado e integrado com o BSC pode constituir um instrumento

estratgico para a criao de dinmicas de mudana, de motivao profissional e de

14 Este assunto retomado na pgina 61.

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melhoria da gesto pblica, permitindo fazer um melhor planeamento e monitorizao

do desempenho dos servios, contribuindo para:

A melhoria do desempenho e da qualidade dos servios da AP;

A harmonizao entre as diversas unidades orgnicas, servios, dirigentes e

trabalhadores;

A sistematizao da definio de objetivos, indicadores de medida, metas e

competncias, bem como da monitorizao de resultados;

A promoo da motivao profissional e do desenvolvimento de competncias.

O SIADAP integrado no BSC constitui uma nova cultura de avaliao e

responsabilizao atravs da publicitao dos objetivos e dos resultados dos servios,

ligando-os ao ciclo de gesto.

Plano de Atividades

O plano de atividades um documento que apresenta as orientaes gerais para o

desenvolvimento das atividades da organizao, para um horizonte temporal de 1 ano.

Foi estabelecido pelo Decreto-Lei n 183/96 de 27 de setembro. Deve ser elaborado em

conformidade com o esquema definido na a) do Anexo do citado diploma.

Est estruturado pelos objetivos estratgicos que serviro de base construo dos

objetivos operacionais definidos no QUAR, conforme estabelecido na Lei n 66-B/2007

de 28 de dezembro. De acordo com a alnea c) do art. 8 deste diploma, o plano de

atividades deve incluir os objetivos, atividades, indicadores de desempenho do servio

de cada unidade orgnica. Tambm o n 1 do art. 5 do Decreto-Lei n. 155/92 de 28 de

julho, institui que este documento deve evidenciar a discriminao dos objetivos a

atingir e dos recursos a utilizar, bem como os programas a realizar.

O plano de atividades em articulao com o oramento permite perspetivar o ciclo anual

de gesto da organizao com base no estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas,

atendendo racionalizao da despesa pblica e consolidao oramental. Como

documento orientador fundamental deve refletir as estratgias, as atividades e todas as

iniciativas bem como a afetao de todos os recursos necessrios para a sua

implementao e concretizao, de forma a constituir-se como um quadro de referncia

para a prossecuo da sua misso e avaliao do respetivo desempenho.

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Neste sentido, o plano de atividades deve atender viso e misso da organizao e s

principais metas a atingir para cada um dos projetos das diversas unidades orgnicas,

no descurando a gesto por objetivos e a avaliao dos resultados. Deste modo, o plano

de atividades deve estar de acordo com o SIADAP e refletir a necessria articulao

com o QUAR.

O plano de atividades um instrumento previsional de gesto e, ao mesmo tempo, um

documento estruturante de reflexo estratgica que obriga os seus participantes a

pensarem a comunidade a partir de suas funes internas.

Relatrio de Atividades

Trata-se de um documento que tem por objetivo compilar e sistematizar as principais

informaes sobre as atividades desenvolvidas, previstas (e no previstas) no Plano de

Atividades, com indicao do seu grau de realizao, dos recursos utilizados e dos

resultados alcanados.

um documento obrigatrio de acordo com o estabelecido no Decreto-lei n 183/96 de

27 de setembro. Deve ser elaborado em conformidade com o esquema definido na B) do

Anexo do referido diploma.

O n 2 do art. 5 do Decreto-Lei n. 155/92 de 28 de julho, estabelece que:

as organizaes devem elaborar um relatrio anual sobre a gesto efectuada, com uma

rigorosa discriminao dos objectivos atingidos e dos recursos utilizados, bem como do

grau de realizao dos programas.

Tambm de acordo com o disposto na alnea e), n. 1, artigo 8., da Lei n. 66-B/2007 de

28 de dezembro:

o relatrio de actividades, deve incluir a demonstrao qualitativa e quantitativa dos

resultados alcanados, integrando o balano social.

semelhana do Plano de Atividades, um documento de apoio gesto que avalia as

atividades desenvolvidas, expressando os resultados alcanados de forma qualitativa e

quantitativa, ou seja, pretende mostrar sociedade como foram aplicados os recursos,

dando a conhecer o grau de realizao dos objetivos estratgicos e operacionais

planeados, elucidando o trabalho desenvolvido nas diversas reas de interveno e

justificando os respetivos desvios.

O relatrio de atividades constitui-se, portanto, como um instrumento de avaliao,

anlise e reflexo sobre a interveno desenvolvida durante o ano em anlise.

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Balano Social

O Balano Social um instrumento privilegiado de planeamento e de gesto dos

recursos humanos das organizaes. O Decreto-Lei n 190/96 de 9 de outubro,

consagrou, como medida de modernizao da Administrao Pblica, a obrigatoriedade

de elaborao deste importante instrumento de planeamento estratgico para a

generalidade dos servios pblicos.

Trata-se de um documento com estrutura prpria, onde consta um conjunto de

indicadores nos diferentes mbitos organizacionais, apoiando a tomada de deciso,

nomeadamente no mbito da gesto dos Recursos Humanos.

O Balano Social foi institucionalizado para os organismos autnomos da

Administrao Pblica, atravs do Decreto-Lei n. 155/92 de 28 de julho mas s foi

regulamentado pelo Decreto-Lei n 190/96 de 9 de outubro que estabelece os requisitos

para a sua elaborao e o tornou obrigatrio para todos os servios e organismos com 50

ou mais colaboradores.

Desde 1985 que nas organizaes privadas a sua elaborao foi tornada obrigatria em

todas as empresas com, pelo menos, 100 colaboradores, atravs da Lei 141/85 de 14 de

novembro, alterada pelo Decreto-Lei 9/92 de 22 de janeiro.

De acordo com o Decreto-Lei n 190/96 de 9 de outubro, o Balano Social

elaborado anualmente com referncia a 31 de dezembro do ano anterior. At 31 de

maro dever ser remetido ao membro do Governo competente para conhecimento e

apreciao (n. 3 do art. 1.). At 15 de abril dever ser divulgado por todos os

colaboradores atravs da sua afixao, de forma visvel, nos locais de trabalho (n. 3 do

art. 4.).

O balano social , pois, um instrumento de planeamento e gesto utilizado pelas

organizaes para tornarem pblicas as suas intenes e compromissos e um meio de

informao privilegiado sobre a sua situao social. considerado uma boa prtica de

gesto visando a transparncia das suas aes e contribuindo para uma maior eficincia,

qualificao e transparncia, que se traduziro numa melhoria da qualidade dos servios

prestados.

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CAPTULO 2

BALANCED SCORECARD: O MODELO

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Origens do modelo

Nas suas publicaes, Kaplan e Norton (1996) e (1996a), advogam que os gestores das

grandes empresas americanas sentiam que a avaliao do desempenho organizacional

centrada em indicadores financeiros estava a tornar-se obsoleta. Alm disso, como esto

predominantemente orientados para o curto prazo, falta-lhes a ligao estratgia, no

evidenciando a capacidade das organizaes para criar valor.

Neste sentido, e sendo este um aspeto decisivo para a sobrevivncia das empresas, em

1990 foi criado um grupo de trabalho, designado Measuring performance in the

organization of the future, constitudo por gestores de topo das mais importantes

organizaes americanas. Este grupo contava com a presena de Robert Kaplan

(professor da Universidade de Harvard) e David Norton (consultor de empresas). A

metodologia de BSC surge em 1992, nos EUA, atravs do artigo The Balanced

Scorecard Measures that drive performance, publicado na Harvard Business

Review, da autoria de Robert Kaplan e David Norton. Este artigo traduzia as concluses

do grupo de trabalho e teve grande impacto nos meios profissionais. Daqui resultou a

proposta de um painel de gesto multidimensional e equilibrado que designaram de

Balanced Scorecard. multidimensional porque construdo em torno de 4 perspetivas

distintas e equilibrado porque estabelece uma ligao equilibrada entre:

Objetivos de curto e longo prazo

Indicadores financeiros e no financeiros

Indicadores de resultados e de ao

Indicadores histricos e prospetivos

Indicadores de desempenho interno e externo

Em 1993 publicado um outro artigo designado Putting the Balanced Scorecard to

work que chama a ateno para a importncia de identificar os processos crticos e de

fazer a ligao dos indicadores estratgia.

Em 1996, fruto da experincia de aplicao da metodologia como sistema de suporte a

alguns projetos organizacionais, publicado na mesma revista, o artigo Using the

Balanced Scorecard as a strategic management system. Na sequncia deste artigo,

publicado em 1996 o primeiro livro de Robert Kaplan e David Norton: The Balanced

Scorecard - translating strategy into action que era uma espcie de relatrio de

progresso.

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Em 2001, demonstrando a importncia do foco na estratgia e sugerindo uma

abordagem integrada de gesto, os mesmos autores publicam um segundo livro

intitulado The Strategy-Focused Organization.

Em 2004 surge um novo livro Strategy maps converting intangible assets into

tangible outcomes que chama a ateno para a utilidade dos mapas estratgicos.

Em 2006 seguiu-se o livro Alignment - using the Balanced Scorecard to create

corporate synergies que demonstra a utilizao do BSC no alinhamento organizacional

e na comunicao da estratgia.

Finalmente, em 2008 editado o livro The execution Premium linking stategies to

operations for competitive advantage que mostra como possvel executar a estratgia

integrando outras ferramentas de gesto.

O conceito de BSC evoluiu de um sistema de simples quantificao do desempenho para

um sistema de gesto estratgica.

Figura 4: Evoluo do conceito de BSC (Fonte: Adaptado de Filho, 2011)

Atualmente considerado um excelente modelo integrado de gesto estratgica,

permitindo descrever a atividade das organizaes luz da estratgia. Possibilita a

articulao com outros sistemas de gesto, facilitando a medio do desempenho dos

ativos intangveis e procurando complementar as medidas de desempenho das

organizaes com novos indicadores no financeiros.

Tendo em vista as mudanas do mercado - clientes mais esclarecidos e seletivos, que

exigem desempenhos excelentes - as organizaes do setor pblico e as entidades sem

fins lucrativos precisaram alterar a sua cultura interna de modo a acompanharem o

2004 1990 1992 1993 1996 2000 2004

Capital

Fsico

Intelectual

Sistema de

quantificao do

desempenho

Instrumento para a

implementao da

estratgia

Sistema de gesto

estratgica

Modelo integrado de

gesto estratgica

Restrito

Amplo

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mercado. Para isso nada melhor que adotar esta ferramenta multidimensional e

equilibrada, simples de construir e simples de compreender e utilizar. O Balanced

Scorecard uma ferramenta de gesto baseada numa abordagem estratgica de longo

prazo, cuja implementao numa organizao permite a viso partilhada dos objetivos e

da estratgia organizacional. Este sistema de gesto prope que se analise a organizao

sob quatro perspetivas ou dimenses: - Aprendizagem e crescimento, Processos internos,

Clientes e Financeira.

Trata-se de um modelo integrado de quantificao do desempenho organizacional cujo

objetivo a obteno de ganhos de performance que conduzam criao de valor. Uma das

suas mais-valias est no complemento do uso de indicadores financeiros, habitualmente

usados nos mtodos de gesto tradicionais, com aspetos operacionais, no-financeiros.

O BSC gerado a partir da misso, valores, viso e estratgia da organizao e constitudo

por vrias componentes relacionadas entre si.

Figura 5: Componentes do Balanced Scorecard (Fonte: Adaptado de Barreiros, 2013)

A metodologia do BSC visa, portanto, traduzir a misso e a estratgia da organizao

numa combinao equilibrada de indicadores do desempenho, permitindo executar a

estratgia de forma mais eficiente.

Nvel estratgico Nvel ttico

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Tradicionalmente, a tomada de decises na AP assenta em informao relacionada com

os objetivos de curto prazo, o que no reflete a complexidade de uma organizao,

faltando, segundo Kaplan e Norton (1996), uma abordagem equilibrada e focada no

desempenho financeiro e no financeiro, integrando tambm a estratgia, os processos e

os indivduos.

Para que a estratgia produza melhores resultados, estes mesmos autores e ainda Santos

(2006, p.54), advogam a necessidade de:

Alinhar a organizao com a estratgia;

Traduzir a estratgia numa linguagem operacional;

Fazer da estratgia o trabalho dirio de todos;

Fazer da estratgia um processo contnuo;

Mobilizar para a mudana atravs de uma liderana executiva.

Como instrumento usado para a implementao da estratgia, o BSC tem como

principais funes:

Comunicar a estratgia a toda a organizao;

Alinhar as aes com os objetivos estratgicos;

Medir o desempenho organizacional.

Kaplan e Norton (2001) justificam a adoo deste modelo para avaliao de

desempenho e de gesto estratgica por permitir a definio de objetivos interligados

entre si e articulados com a estratgia organizacional, estabelecendo um conjunto de

relaes de causa e efeito com a estratgia e, ainda, a interligao dos ativos intangveis

com os ativos tangveis demonstrando a criao de valor estratgico. Costa (2009) de

opinio de que, atualmente a criao de valor conseguida atravs de gesto integrada

de ativos tangve