BALANCE SCORECARD SEBAGAI PENGUKURAN KINERJA DALAM

ORGANISASI SEKTOR PUBLIK

PENDAHULUAN

Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan

mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan

peraturan perundang-undangan (UU 32/2004). Pemerintahan daerah menyelenggarakan

urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, yang merupakan limpahan Pemerintah

Pusat kepada Daerah. Meskipun demikian, urusan pemerintahan tertentu seperti politik luar

negeri,

Implikasi langsung pendelegasian kewenangan dan penyerahan dana tersebut adalah

kebutuhan untuk mengatur hubungan keuangan antara Pusat-Daerah dan pertanggungjawaban

pengelolaan keuangan oleh pemerintah daerah. Undang-Undang No. 17 tahun 2003 tentang

Keuangan Negara mengatur antara lain pengelolaan keuangan daerah dan

pertanggungjawabannya. Pengaturan tersebut meliputi penyusunan Anggaran Pendapatan dan

Belanja Daerah (APBD) berbasis prestasi kerja dan laporan keuangan yang komprehensif

sebagai bentuk pertanggungjawaban yang harus diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan

(BPK).

Untuk merealisasikan pengaturan pengelolaan dan pertanggunganjawaban keuangan tersebut,

pengembangan dan pengaplikasian akuntansi sektor publik sangat mendesak dilakukan

sebagai alat untuk melakukan transparansi dalam mewujudkan akuntabilitas publik untuk

mencapai good governance (accounting for governance).

Setelah suatu sistem pengelolaan keuangan terbentuk, perlu disiapkan suatu alat untuk

mengukur kinerja dan mengendalikan pemerintahan agar tidak terjadi KKN (Korupsi, Kolusi,

dan Nepotisme), tidak adanya kepastian hukum dan stabilitas politik, dan ketidakjelasan arah

dan kebijakan pembangunan (Mardiasmo, 2002a).

Pengukuran kinerja memiliki kaitan erat dengan akuntabilitas, seperti halnya akuntabilitas

memiliki kaitan erat dengan NPM. Untuk memantapkan mekanisme akuntabilitas, diperlukan

manajemen kinerja yang didalamnya terdapat indikator kinerja dan target kinerja, pelaporan

1

kinerja, dan mekanisme reward and punishment (Ormond and Loffler, 2002). Indikator

pengukuran kinerja yang baik mempunyai karakteristik relevant, unambiguous, cost-effective,

dan simple (Accounts Commission for Scotland, 1998) serta berfungsi sebagai sinyal atau

alarm yang menunjukkan bahwa terdapat masalah yang memerlukan tindakan manajemen

dan investigasi lebih lanjut (Jackson, 1995).

Fokus pengukuran kinerja terdiri dari tiga hal yaitu produk, proses, dan orang (pegawai dan

masyarakat) yang dibandingkan dengan standar yang ditetapkan dengan wajar

(benchmarking) yang dapat berupa anggaran atau target, atau adanya pembanding dari luar

(Hoque, 2002). Hasil pembandingan digunakan untuk mengambil keputusan mengenai

kemajuan daerah, perlunya mengambil tindakan alternatif, perlunya mengubah rencana dan

target yang sudah ditetapkan apabila terjadi perubahan lingkungan.

Selama ini, sektor publik sering dinilai sebagai sarang inefisiensi, pemborosan, dan sumber

kebocoran dana. Tuntutan baru muncul agar organisasi sektor publik memperhatikan value

for money yang mempertimbangkan input, output, dan outcome secara bersama-sama. Dalam

pengukuran kinerja value for money, efisiensi dapat dibagi menjadi dua, yaitu: efisiensi

alokasi (efisiensi 1), dan efisiensi teknis atau manajerial (efisiensi 2). Efisiensi alokasi terkait

dengan kemampuan mendayagunakan sumber daya input pada tingkat kapasitas optimal.

Efisiensi teknis terkait dengan kemampuan mendayagunakan sumber daya input pada tingkat

output tertentu. Kedua efisiensi tersebut merupakan alat untuk mencapai kesejahteraan

masyarakat apabila dilaksanakan atas pertimbangan keadilan dan keberpihakan terhadap

rakyat (Mardiasmo, 2002a).

 Kampanye implementasi konsep value for money pada organisasi sektor publik perlu gencar

dilakukan seiring dengan meningkatnya tuntutan akuntabilitas publik dan pelaksanaan good

governance. Implementasi konsep tersebut diyakini dapat memperbaiki akuntabilitas sektor

publik dan memperbaiki kinerja sektor publik dengan meningkatkan efektivitas layanan

publik, meningkatkan mutu layanan publik, menurunkan biaya layanan publik karena

hilangnya inefisiensi, dan meningkatkan kesadaran akan penggunaan uang publik (public

costs awareness).

Kinerja organisasi publik harus dilihat secara luas dengan mengidentifikasi keberhasilan

organisasi tersebut dalam memenuhi kebutuhan masyarakat. Pendekatan dalam pengukuran

kinerja bisa dimodifikasi agar layak digunakan untuk menilai kinerja akuntabilitas publik

2

dengan sebenarnya. Balanced Scorecard dan Value for Money bisa digunakan dalam berbagai

macam cara agar mampu mendeteksi ketercapaian organisasi publik dalam melayani

pelanggan (masyarakat).

Sistem manajemen strategik berbasis BSC yang mengakomodasi konsep-konsep di atas

seperti value for money, NPM, dan best value meliputi sistem pengukuran kinerja. Scorecard

sektor publik berbeda dengan scorecard sektor swasta, karena sektor publik lebih berfokus

pada pelayanan masyarakat bukan pada profit, tidak mempunyai shareholders, lebih berfokus

pada kondisi regional dan nasional, lebih dipengaruhi oleh keadaan politik, dan mempunyai

stakeholders yang lebih beragam dibandingkan dengan sektor swasta.

Scorecard merefleksikan ukuran kinerja komprehensif yang mencerminkan lingkungan

kompetitif dan strategi yang digunakan. Scorecard berfokus pada strategi yang diterapkan

bukan pada pengendalian penerapan scorecard (Hoque, 2002), meskipun pengawasan

terhadap scorecard perlu dilakukan mengingat fokus strategi terus berubah seiring dengan

perubahan kondisi sosial ekonomi masyarakat (Accounts Commission for Scotland, 1998).

Pengukuran kinerja dilakukan dengan mempertimbangkan empat perspektif BSC yaitu

perspektif financial, customer, internal business dan learning and growth (Kaplan and

Norton, 1992 dalam Quinlivan, 2000) secara proporsional. Dengan demikian, pemerintah

seharusnya tidak hanya diukur dengan kinerja keuangan, tetapi juga kinerjanya dalam

memenuhi kebutuhan masyarakat secara ekonomis, efisien, dan tepat sasaran.

3

PEMBAHASAN

Pengertian Balanced Scorecard 

Konsep BSC dikembangkan oleh Robert S. Kaplan dan David P. Norton yang berawal dari

studi tentang pengukuran kinerja di sektor bisnis pada tahun 1990. Balanced Scorecard terdiri

dari dua kata: (1) kartu skor (scorecard) dan (2) berimbang (balanced). Kartu skor adalah

kartu yang digunakan untuk mencatat skor hasil kinerja suatu organisasi atau skor

individu. Kartu skor juga dapat digunakan untuk merencanakan skor yang hendak

diwujudkan di masa depan. Melalui kartu skor, skor yang hendak diwujudkan

organisasi/individu di masa depan dibandingkan dengan hasil kinerja sesungguhnya. Hasil

perbandingan ini digunakan untuk melakukan evaluasi atas kinerja organisasi/individu yang

bersangkutan. Kata berimbang dimaksudkan untuk menunjukkan bahwa kinerja

organisasi/individu diukur secara berimbang dari dua aspek: keuangan dan non keuangan,

jangka pendek dan jangka panjang, internal dan eksternal. (Pusat Analisis Dan Harmonisasi

Kebijakan Sekretariat Jenderal Kementerian Keuangan, Jakarta, Januari 2010 : Panduan

Pengelolaan Kinerja Berbasis Balanced Scorecard Di Lingkungan Kementerian Keuangan)

Pengakuan atas beberapa kelemahan dan ketidakjelasan dari pendekatan pengukuran kinerja

keuangan sebelumnya, BSC menyajikan sebuah perspektif yang jelas sebagaimana sebuah

perusahaan harus mengukur supaya tercapai keseimbangan perspektif keuangan. Kaplan dan

Norton merangkum rasional untuk BSC sebagai berikut. BSC tetap mempertahankan

pengukuran keuangan tradisional. Tetapi pengukuran keuangan menceritakan kejadian masa

lalu, suatu laporan yang cukup untuk era industri untuk kemampuan investasi jangka panjang

dan relationship pelanggan tidak secara kritis untuk keberhasilan. Pengukuran keuangan

adalah tidak layak, bagaimanapun juga, untuk memandu dan mengevaluasi suatu perjalanan

yang mana perusahaan pada era informasi harus membuat suatu nilai masa depan melalui

investasi dalam pelanggan, pemasok, pekerja, proses, teknologi, dan inovasi.

Balanced Scorecard Model ini pada awalnya memang ditujukan untuk memperluas area

pengukuran kinerja organisasi swasta yang profit-oriented. Pendekatan ini mengukur kinerja

berdasarkan aspek finansial dan non finansial yang dibagi dalam empat perspektif, yaitu

4

perspektif finansial, perspektif pelanggan, perspektif proses internal, dan perspektif inovasi &

pembelajaran (Quinlivan, 2000). 

Untuk menjembatani aplikasi BSC yang awalnya diterapkan di lembaga bisnis maka perlu

diperhatikan karakteristik antara lembaga bisnis dan lembaga publik, sebagaimana

ditunjukkan dalam table berikut.

PERBANDINGAN ANTARA LEMBAGA BISNIS DAN PUBLIK

Strategic Feature Private Sector Public Sector

General Strategic Goal Competitiveness mission effectiveness

General Financial Goals

values

Profit, growth, market share

innovation, creativity, good

will recognition

Cost reduction, efficiency,

accountability to public,

integrity, fairness

Desired outcome Customer satisfaction Customer satisfaction

Stakeholders Stakeholders, owners,

market

Taxpayers, inspectors,

legislators

Budget priorities defined

by :

Customer demand Leadership, legislators,

planners

Justification for secrecy Protection of intellectual

capital, propriertary

knowledge, growth rate,

earnings, market share

National security

Key success factors Uniqueness

Advanced technology

Best management practices.

Source : Paul Aversen, Translating Performance Metrics from The Private to The Public

Sector, 1999.

5

Perspektif BSC

Kaplan dan Norton menggunakan empat standar perspektif BSC yaitu , customer,

internal business process, dan learning and growth.

1. Perspektif Finansial

BSC dibangun dari studi pengukuran kinerja di sektor bisnis, sehingga yang

dimaksud perspektif di sini adalah terkait dengan sustainability. Perspektif ini

digunakan oleh shareholder dalam rangka melakukan penilaian kinerja organisasi.

Apabila dinarasikan akan berbunyi: ”organisasi harus memenuhi sebagaimana harapan

shareholder agar dinilai berhasil oleh shareholder”.

2. Perspektif customer

Perspektif customer adalah perspektif yang berorientasi pada pelanggan karena merekalah

pemakai produk/jasa yang dihasilkan organisasi. Dengan kata lain, organisasi harus

memperhatikan apa yang diinginkan oleh pelanggan. Perspektif pelanggan meliputi

faktor-faktor seperti customer satisfaction, customer retention, customer profitability, dan

market share 

3. Perspektif internal business process

Perspektif internal business process adalah serangkaian aktivitas yang ada dalam

organisasi untuk menciptakan produk/jasa dalam rangka memenuhi harapan pelanggan.

Perspektif ini menjelaskan proses bisnis yang dikelola untuk memberikan layanan dan

nilai-nilai kepada stakeholder dan customer. Perspektif ini mengidentifikasi faktor kritis

dalam proses internal organisasi dengan berfokus pada pengembangan proses baru yang

menjadi kebutuhan pelanggan. 

4. Perspektif learning & growth.

Perspektif learning & growth adalah perspektif yang menggambarkan kemampuan

organisasi untuk melakukan perbaikan dan perubahan dengan memanfaatkan sumber

daya internal organisasi. Kesinambungan suatu organisasi dalam jangka panjang sangat

bergantung pada perspektif ini. Perspektif ini mengukur faktor-faktor yang berhubungan

dengan teknologi, pengembangan pegawai, sistem dan prosedur, dan faktor lain yang

perlu diperbaharui.

6

Proses Balanced Scorecard

Proses implementasi BSC dapat diuraikan sebagai berikut: 

1. Mendefinisikan Tujuan, Sasaran, Strategi, Dan Program Organisasi

Kita tidak bisa menilai segala sesuatu jika tidak mempunyai  kriteria yang jelas sebagai

pedoman penilaian. Demikian juga, jika kita hendak menilai kinerja organisasi harus

mempunyai kriteria yang jelas. Kriteria ini adalah indikator pencapaian tujuan, sasaran,

strategi, dan program. Dengan demikian langkah pertama pengukuran kinerja dengan

BSC adalah pendefinisian tujuan, sasaran, strategi, dan program sebagai dasar

menentukan indikator pengukuran.

2. Merumuskan Framework Pengukuran Setiap Jenjang Manajerial.

Dalam tahap ini dirumuskan area pengukuran kinerja secara bertingkat dengan

berpedoman pada struktur organisasi yang ada untuk diarahkan pada pencapaian tujuan

dengan tingkat kedalaman yang berbeda-beda. Selain itu juga dirumuskan pengukuran

kinerja untuk setiap individu, team, dan kelompok organisasi.

3. Mengintegrasikan Pengukuran ke Dalam Sistem Manajemen.

Sistem pengukuran kinerja yang telah dirumuskan merupakan sub sistem manajemen

organisasi. Oleh karena itu, sistem pengukuran kinerja harus diitegrasikan ke dalam

sistem manajemen baik formal maupun non formal organisasi. Sistem pengukuran kinerja

merupakan bagian dari perencanaan, pengorganisasian, pengkoordinasian, motivasi dan

pengendalian yang ditetapkan organisasi.

4. Monitoring Sistem Pengukuran Kinerja.

Monitoring dapat diartikan sebagai aktivitas untuk menjamin kesesuaian pelaksanaan

kegiatan dengan rencana yang telah ditetapkan sebelumnya dengan cara mengamati

perkembangan kegiatan tersebut. Kegiatan ini dilakukan direncanakan. Hasil monitoring

digunakan untuk melaksanakan evaluasi. Periode monitoring dan evaluasi capaian kinerja

disesuaikan dengan level unit organisasi.

Implementasi sistem pengukuran kinerja harus selalu dimonitor karena organisasi selalu

menghadapi lingkungan yang dinamis. Kondisi pada saat sistem didesaian sangat

7

mungkin tidak relevan lagi akibat perubahan lingkungan. Oleh karena itu, perlu dilakukan

monitoring terhadap ukuran yang telah ditetapkan dan hasilnya secara terus menerus

secara konsisten, dan  mengevaluasinya untuk memperbaiki sistem pengukuran pada

periode berikutnya. Menghadapi turbulensi lingkungan ini, organisasi kemungkinan

mengubah strategi pencapaian tujuannya. Monitoring  dilakukan dengan mengidentifikasi

permasalahan berkaitan dengan (1) Bagaimana  organisasi berjalan sampai saat ini?, (2)

Bagaimana efektivitas strategi organisasi dalam pencapaian tujuan?, (3) Bagaimana

strategi berubah sejak awal hingga akhir? (3) Bagaimana sistem pengukuran bisa

mencapai strategi yang berubah-ubah? (4) Bagaimana organisasi bisa memperbaiki sistem

pengukuran?.

8

KESIMPULAN

Pada pertama kali dikenalkannya konsep Balanced scorecard pada tahun 1990 oleh Robert S

kaplan dan David P. Norton, Balanced scorecard hanya digunakan sebagai alat pengukuran

kinerja pada organisasi bisnis. Balanced scorecard sebagai suatu sistem pengukuran kinerja

dapat digunakan sebagai alat pengendalian, analisa dan merevisi strategi organisasi.

Dengan adanya perbedaan-perbedaan antara organisasi bisnis dan publik, maka Balanced

scorecard harus dimodifikasikan terlebih dahulu agar sesuai dengan kebutuhan organisasi

publik. Meskipun organisasi publik tidak bertujuan untuk mencari profit, organisasi ini terdiri

dari unit-unit yang saling terkait yang mempunyai misi yang sama yaitu melayani

masyarakat. Pada sektor publik, Nilai (value) diasosiasikan dengan proses penciptaan produk

dan jasa (output) yang diikuti dampak (outcome) pada sosial ekonomi masyarakat pada

umumnya

Balanced scorecard merupakan sistem manajemen strategis yang menterjemahkan visi dan

strategi suatu organisasi kedalam tujuan dan ukuran operasional. Tujuan dan ukuran

operasional tersebut kemudian dinyatakan dalam empat perspektif yaitu perspektif finansial,

pelanggan (customers), proses bisnis internal (internal business process), serta pembelajaran

dan pertumbuhan (learning and growth).

Implementasi Balanced Scorecard pada organisasi sector publik merupakan suatu alternatif

yang sangat tepat didalam upaya menjabarkan strategi organisasi melalui langkah-langkah

aksi baik dalam jangka panjang maupun jangka pendek, memadukan internal maupun

eksternal, keuangan maupun non keuangan dan menunjukkan aspek hubungan sebab dan

akibat, kedalam bentuk alat ukur yang lengkap dan memadai serta accountable.

Hal ini tentu saja harus diimbangi dengan pentahapan menuju organisasi yang berfokus pada

strategi, tidak sekedar berada pada tingkatan ukuran kinerja organisasi sehingga tema strategi

organisasi sektor publik pada upaya peningkatan layanan mesyarakat dapat dilakukan secara

lengkap dan komprehensif.

9

10