Belső kontrollok és integritás az önkormányzatoknál

Békéscsaba, 2013. december 6.

Integritás az államigazgatásban, integritás az önkormányzatoknál

Varga Zoltán

integritás tanácsadó

Békés Megyei Kormányhivatal

„Magyarország a rokonságok és a panamák lápvilága.  Ez egy olyan furcsa lápvilág, hogy aki ebbe beleplántálódik, vagy akklimatizálódik, vagy elpusztul. Az olyan növények, amelyek szeretik ezt a nedvdús talajt, buja nagy virágokat hajtanak, azok, akik nem szeretik, belefúlnak a sárba.”

(Móricz Zsigmond: Rokonok)

„Érjétek el, hogy a becsületesség jobban kifizetődjék, mint a lopás, és akkor nem lesz lopás.”

(Konfuciusz)

Mindig, mindenhol?

Mennyiben új?

Szükséges?

Hol tartunk?

Vezetési és irányítási rendszer funkcionális alrendszere

ÁSZ, Bíróság, GV, Belügyminisztérium, Rendőrség, Ügyészség, PSZÁF, KIM, Közbeszerzési Hatóság, KEHI, NAV, NVSZ, Alkotmányvédelmi Hivatal

• Megelőzésen, értékeken, elveken a hangsúly;

• megtorlás, fenyegetés helyett meggyőzés, rávezetés;

• fegyelmi, munkaügyi és büntetőjogi eljárásokhoz és szankciókhoz csupán illeszkedik.

Integritás

• A latin in tangere kifejezésből;• jelentése: érintetlen, egységes, osztatlan,

tiszta;• morális értékként: pártatlanságot és józanságot, illetőleg – a szó

etimológiája alapján – egységességet, osztatlanságot jelent;

• gyakran használt jelentése: elvek, értékek, cselekvések, módszerek,

intézkedések konzisztenciája;• olyan magatartásmód, amely meghatározott

értékeknek megfelel.

A szervezet

• rendeltetésének megfelelően látja el feladatait;• működése átlátható, elszámoltatható, tisztességes, etikus, fedhetetlen,

sebezhetetlen;• követett értékek, célok és az egyes személyek viselkedése összhangban áll.

Közigazgatási szervek

• működése megfelel a szervet létrehozó jogszabályban meghatározott közérdekű céloknak;

• először a társadalmi rendeltetésüknek való megfelelés, és csak ezt követően mérlegelhetők a gazdaságossági és hatékonysági szempontok.

Rendszerek szintjén

• az integritást egyfajta védőpajzs;• ha nem a társadalom által elvártak szerint

működik, könnyen elveszítheti az emberek bizalmát, és ezáltal saját tekintélyét is.

Korrupció

A korrupció fogalma a latin corruptio szóból ered, ami romlást, rontást jelent. Eredetileg Niccolo Machiavelli Polübiosztól vette át a fogalmat, s a corruzione kifejezést általánosságban a kormányzás romlására használta, függetlenül annak okaitól.

Az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet 2.§ d) pontja értelmében a jogalkotó Magyarországon korrupció alatt a jogtalan előny nyújtását vagy megszerzését érti, míg korrupciós kockázat alatt a jogtalan előny nyújtásának vagy megszerzésének lehetőségét.

2011: Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program

• A jó állam megteremti a hatékony joguralmat, valamint az egyéni és közösségi jogok tiszteletben tartását és számonkérhetőségét.

• A túlburjánzó állami szervezetrendszer és a tisztázatlan felelősségi viszonyok átláthatatlan szövevénye nemcsak rossz hatékonyságú, hanem egyben a korrupció egyik fő oka.

A jó kormányzásnak az egyéni és szervezeti integritás az egyik alapköve.

Magyary Zoltán: Magyarországon az élet azért rossz, mert az ország a hitbizományok szorításában, továbbá a személyes és a közboldogulást gátló előjogokból fakadó nyers önzésben, nepotizmusban és korrupcióban fuldoklik

A korrupció elleni kormányzati intézkedésekről és a Közigazgatás Korrupció-megelőzési

Programjának elfogadásáról szóló 1104/2012. (IV. 6.) Korm. határozat

A Kormány elkötelezte magát, hogy minden eddiginél határozottabban fellép a korrupció minden formája ellen.

A Kormány a határozatban elfogadta a Korrupció-megelőzési Programot.

Korrupció-megelőzési Program

• Kísérleti projekt kezdeményezése az integritás tanácsadó intézményének;

• integritás irányítási rendszernek az állami szerveknél történő bevezetésére.

Integritásmenedzsment

• Ciklikusan megújuló;• tudatos szervezeti tevékenység;• célja az integritás központú szervezeti

működés;• a vezetés értékek mellett köteleződik el;• elérendő célokat határoz meg;• erőforrásokat szabadít fel, melyek

felhasználását gondosan nyomon követi, ellenőrzi és kiértékeli.

Egy intézmény integritásmenedzsment rendszere:

• eszközök,

• szervezeti eljárások és

• struktúrák összessége.

Integritásmenedzsment eszközök:

Az integritás szervezeten belüli meghatározása, definiálása, jogi és szakmai szabályok, értékek, viselkedés-, illetve magatartásformák deklarálása, érdekes élethelyzetek feldolgozása, kockázatelemzés (hatósági jogalkalmazás, bírságok, támogatások, méltányosság, mérlegelés, rotáció, eljárási cselekmények rögzítése, „forgóajtó”).

Az integritás érdekében végzett folyamatos útmutatás, tanácsadás, vezetői példamutatás, integritás tréningek, ünnepélyes fogadalmak, eskütétel, integritás a mindennapi beszédben, tanácsadás, korrekt személyzeti politika.

Az integritás nyomon követése

Passzív monitoring eszközök:

• bejelentő rendszerek, whistle blowing, telefonon, interneten.

Aktív monitoring eszközök:

• személyi integritás szintjén ellenőrzés, megfigyelés,

• szervezeti integritás szintjén statisztikai elemzés, etikai megbízhatósági tesztek.

Az integritás érvényesítése, „kikényszerítése”

Következmények:

• az integritási követelmények megsértésének megállapítása;

• a történteknek az integritás ellen vétő személy tudomására hozása;

• súlyosabb esetben közösség tájékoztatása a történtekről.

Az integritásmenedzsment rendszerben az integritás-menedzsment eszközöket

• definiált eljárások, az ezek mentén felépített

• belső szervezeti struktúrák és

• szükségszerinti kulcsszereplők hozzák működésbe.

Elsődleges folyamatok: közvetlenül az integritás célokat meghatározó, a célok megvalósítást irányító, mérő-monitorozó, ill. az integritást kikényszerítő integritásmenedzsment eszközök alkalmazásához kapcsolódnak.

Másodlagos folyamatok: a szakmai feladatellátást támogatva a funkcionális szervezeti működést – az emberi erőforrás-menedzsment, az IT-menedzsment, a minőségmenedzsment, valamint a közbeszerzési területet, a kifizetéseket és a szerződéses ügyek kezelését – érintik.

Elsődleges folyamatokhoz kapcsolódó szereplők: vezetők, integritás felelősök.

Másodlagos folyamatokhoz kapcsolódó szereplők: személyügyi, pénzügyi, közbeszerzési, informatikai, minőségbiztosítási területek munkatársai.

1080/2013. (II. 25.) Korm. határozat Magyarországnak a Nyílt Kormányzati Együttműködés elnevezésű nemzetközi kezdeményezés keretében teendő vállalásairól szóló akcióterv jóváhagyásáról.

Integritásirányítási rendszer létrehozása a közszférában, ennek elemeként:

– Integritásirányítási rendszer bevezetése a központi államigazgatásban;

– a bejelentővédelmi intézményrendszer megteremtése;

– az állami szervek érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartására vonatkozó szabályok meghatározása;

– kormány-előterjesztések és miniszteri rendelettervezetek esetében – előzetes hatásvizsgálatok keretében – a korrupciós hatások elemzése;

– hivatásetikai kódexek készítése a kormánytisztviselői és a rendvédelmi állomány számára.

Integritás: az államigazgatási szerv működésének a rá vonatkozó szabályoknak, valamint a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működése.

2013. március 25-i hatállyal Integritás rendelet

Integritásirányítási rendszer: a vezetési és irányítási rendszernek a szervezet integritásának biztosítására irányuló, a belső kontrollrendszerbe illeszkedő funkcionális alrendszere.

• Értékek meghatározása• Útmutatás• Nyomon követés• Kikényszerítés

• Integritás tanácsadók kijelölésének előírása az 50 fősnél nagyobb államigazgatási szervek esetében;

• módszertani segédletek közzétételének előírása az integritási és korrupciós kockázatok felmérése, valamint a korrupciómegelőzési intézkedési terv és az integritás jelentés elkészítése vonatkozásában.

Új lobbiszabályozás kialakítása (10.§):

ügyfélnek, panaszosnak vagy az eljárásban résztvevő más személynek nem minősülő, államszervezeten kívüli személlyel, érdekérvényesítővel csak felettese előzetes tájékoztatását követően találkozhat.

6.§: Az integritás tanácsadó

• Kockázatok felmérése;• intézkedési terv;• integritás jelentés;• képzések;• tanácsadás;• bejelentések fogadása és kivizsgálása.

Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex rendelkezései 2013. szeptember 1-től hatályosak, az etikai vétség miatti eljárásra vonatkozó rendelkezéseit azt követően elkövetett etikai vétségekre kell alkalmazni.

• Alapelvek,

• visszaélések bejelentése,

• elfogulatlanság megőrzése,

• összeférhetetlenség

• ajándékok,

• jogtalan előnyök,

• vezetők fokozott felelőssége,

• etikai szempontból méltatlan magatartások,

• etikai eljárás szabályai.

• 2014. január 1-től hatályos a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény

• 1.§ (1) Az állami szervek és a helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.

• Újdonság: a bejelentések védett elektronikus rendszere (üzemeltetéséről az alapvető jogok biztosa gondoskodik).

Integritás az önkormányzatoknál – a törvényességi felügyelet szemszögéből

Önkormányzati integritás jogi szabályozása

• 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről

• 7. Cikk A helyi feladatok gyakorlásának feltételei• 3. Az olyan tisztségeket vagy

tevékenységeket, amelyek összeférhetetlenek a választott helyi tisztség viselésével, törvénynek vagy alapvető jogelvnek kell meghatároznia.

• 8. Cikk A helyi önkormányzatok tevékenységének

államigazgatási felügyelete• 2. A helyi önkormányzat tevékenységének

államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat.

• Magyarország Alaptörvénye

• 34. cikk

• (4) A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.

Személyi szintű integritás

Az önkormányzati képviselők és a polgármester esetében az összeférhetetlenségi és méltatlansági esetekről a 2014. évi általános önkormányzati választások napjától Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX törvény (Mötv.) rendelkezik.

2014-től az önkormányzati tisztséget betöltőnek kötelező kérelmeznie az állami adóhatóságnál a köztartozásmentes adózói adatbázisba történő felvételét.

,

A szervezeti szintű integritás

• Az Mötv. a képviselő-testület ülésének nyilvánosságára helyezi a hangsúlyt, amely lehetővé teszi bárki számára az önkormányzati döntések átláthatóságát.

• Kötelező szabályozási terület: helyi rendeletben, a szervezeti és

működési szabályzatban rendelkezzen a nyilvánosság biztosításáról.

Nyilvánosság - Alaptörvény

Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. [VI. cikk (2) bekezdés]

A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. [39. cikk (2) bekezdés]

Nyilvánosság

Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) 32. § értelmében: „A közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben – így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan – köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.”

Az elektronikus közzétételi kötelezettség:

• szervezeti, személyzeti adatok;

• tevékenységre, működésre vonatkozó adatok;

• gazdálkodási adatok;

• digitális formában;

• bárki számára, személyazonosítás nélkül;

• korlátozástól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is adatvesztés és -torzulás nélkül kimásolható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtatás, a kimásolás és a hálózati adatátvitel szempontjából is;

• díjmentesen kell hozzáférhetővé tenni.

Belső kontrollrendszer

• Törvény szabályozza a pénzügyi bizottság feladatait, az Mötv. 57. § (2) bekezdés alapján kettőezernél több lakosú településen kötelező a pénzügyi bizottság.

• A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait haladéktalanul közli a képviselő-testülettel, amely ha a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a jegyzőkönyvet és észrevételeit megküldi az Állami Számvevőszék részére.

• A helyi önkormányzatra vonatkozó éves belső ellenőrzési tervet a képviselő-testület az előző év december 31-ig hagyja jóvá.

A helyi jogalkotás átláthatósága

Az Mötv. szabályozási tárgykörök önkormányzati integritás és az átláthatóság

biztosítására

41. § (9) bekezdés államháztartáson kívüli forrás átadása, átvétele

68. § (4) bekezdés polgármester forrásfelhasználásról szóló döntése

109. § (4) bekezdés vagyonkezelői jog ellenértékét, az ingyenes átengedés, a vagyonkezelői jog gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének részletes szabályai

A gazdasági kamarákról 1999. évi CXXI. törvény 37. § (4) bekezdés : gazdasági előterjesztésnek a helyi önkormányzat képviselő-testületéhez való benyújtása előtt meg kell kérni a helyi önkormányzat területén működő, érdekelt gazdasági érdek-képviseleti szervezet, valamint a gazdasági kamara véleményét.

A helyi önkormányzatok integritásának elősegítése

• Helyi szinten a jegyző feladata;• törvényességi felügyeleti jogkörben a

kormányhivatal feladat és hatásköre;• az Mötv. a törvényességi felügyeleti

eszközök között sorolja fel az Állami Számvevőszék és a Magyar Államkincstár felé történő intézkedés kezdeményezésének a lehetőségét.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket!