Captulo 2EL NUEVO REGIONALISMOEN AMRICA LATINA

Los aos noventa se caracterizaron por la intensa acti-vidad de las fuerzas de la globalizacin y la regiona-lizacin. De hecho, la globalizacin se hizo muyevidente en la creciente participacin de los flujos deintercambios comerciales, financieros y de inversinextranjera directa (IED) en el producto mundial, lafuerte presencia de las empresas multinacionales y lacreciente importancia de las corrientes migratorias yde las remesas de los trabajadores a sus pases de ori-gen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de glo-balizacin se acentu de forma importante el procesode regionalizacin. Si bien las limitaciones de datosdificultan la tarea de documentar plenamente la regio-nalizacin, este proceso queda reflejado claramenteen el comercio exterior. Los intercambios regionales nohan dejado de crecer. A fines de los aos noventa dosterceras partes del comercio de mercancas de Europase realizaba entre pases europeos, en tanto que lascifras para Asia y el Pacfico y Amrica eran 40% y50%, respectivamente (cuadro 2.2).

Las fuerzas centrfugas de la globalizacin yla dinmica centrpeta de la regionalizacin puedenparecer contradictorias a simple vista, pero cada vezms se interpretan como fuerzas complementarias enel desarrollo de los mercados privados (Oman, 1998).Es ms, los dos procesos estn impulsados por muchosde los mismos factores. Los avances tecnolgicos en eltransporte, las comunicaciones, la informacin y otrasesferas han ampliado rpidamente el alcance mundialde la actividad de los mercados, de forma parecida acomo ocurri en el siglo XIX.

El proceso de globalizacin dista mucho de ser

un fenmeno nuevo. Los economistas han identificado lasegunda mitad del siglo XIX como el inicio de la globa-lizacin, que se interrumpi durante la Gran Depresin,pero se renov en el perodo de posguerra. Entonces,como ahora, hubo un incremento sostenido e importan-te de los flujos internacionales de bienes, capitales y per-sonas. Es ms, algunas corrientes, como las migratorias,fueron mucho ms intensas que en la actualidad, y tuvoque pasar gran parte del perodo de posguerra paraque los flujos de capitales y de comercio excedieran alos que se registraron un siglo antes (Williamson, 1997;Rodrik, 1997 y Crafts, 2000). Al mismo tiempo, la evo-lucin tecnolgica de los procesos de produccin en lapoca de posguerra increment las exigencias relativasde flexibilidad, suministro puntual y respuestas descen-tralizadas a la demanda y a los distintos gustos. Esto diolugar a economas de aglomeracin que alentaron laregionalizacin de la produccin, incluso para empre-sas que haban concebido una estrategia global (Oman,1998; Humphrey y Schmitz, 2000).

La poltica econmica tambin impuls lasdobles fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin.La liberalizacin y la desregulacin unilaterales de laposguerra, as como las sucesivas rondas multilateralesen el contexto del Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio (GATT) liberaron al comercio ya las finanzas mundiales de las restricciones administra-tivas del perodo de entreguerras, en tanto que los movi-mientos legales de personas a travs de las fronteras(con distintos grados de tolerancia para los ilegales)incrementaron notablemente la participacin de losinmigrantes en muchos mercados de trabajo.

2CAPTULO28

Las medidas deliberadas de poltica econmicatambin dieron empuje a la regionalizacin. Cada vezms los pases estn recurriendo a la integracin regio-nal formal para atemperar las fuerzas de la globaliza-cin. Durante el siglo XIX las naciones Estado tenan unaaccin mediadora directa en la economa mundial,pero la conmocin econmica que se produjo entreambas guerras indujo a los pases a cooperar y a sen-tar las bases para crear el sistema multilateral que cono-cemos hoy en da, cuyo objeto es fomentar un entornointernacional conducente a una mayor estabilidad y auna creciente participacin en la economa mundial(James, 2001). Esto fue adems complementado poruna red de acuerdos bilaterales que abarcan todo tipode cuestiones. Pero a medida que fueron cobrandovigor las fuerzas de la globalizacin, hubo respuestas

adicionales de poltica econmica, que incluyen la des-centralizacin de la administracin por parte de lasnaciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adap-tacin local a los retos de la globalizacin y al lanza-miento de iniciativas formales de integracin regional.

Si bien estas iniciativas tienen una larga histo-ria, en los ltimos aos hubo una apreciable expan-sin de esta actividad, especialmente desde 1990.Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas deintegracin regional al GATT y otras 15 durante losaos ochenta. No obstante, durante los aos noventase registr prcticamente una explosin de nuevosacuerdos que superaron holgadamente las notificacio-nes de los aos anteriores (grfico 2.1). Pese a queexisten varias motivaciones para procurar la integra-cin regional, muchas pueden entenderse como un

Cuadro 2.1 Indicadores de la globalizacin

Indicador 1970 1980 1990 1999

Comercio (% del PIB)OCDE 25,6 39,5 37,1 41,1frica 49,9 60,1 52,6 61,3Asia 10,2 26,2 38,3 53,5Amrica Latina y el Caribe1 22,3 30,2 28,4 35,6

Flujos de capitalFlujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)Mundo 6,3 8,3 18,3OCDE ingreso alto 7,1 11,8 28,2Amrica Latina y el Caribe 4,7 3,9 7,3Inversin extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)Mundo 1,0 2,2 4,6OECD ingreso alto 1,3 3,3 7,0Amrica Latina y el Caribe 0,6 0,4 3,0

Memorandum temValor bruto del stock de capital extranjero (% del PIB)Pases en desarrollo2 10,9 21,7

Migracin y remesasFlujos de migracinTasa de inmigracin de la Unin Europea3 2,4 1,5 2,8 2,4Tasa de inmigracin de Estados Unidos4 2,1 3,1 3,6% de hispanos o latinos en la poblacin

de Estados Unidos 6,4 9,0 12,5

Ingresos por remesas de trabajadores (balanza de pagos, % del PIB)

Amrica Latina y el Caribe 0,2 0,4 0,7

1 Amrica Latina y el Caribe corresponden a la definicin del hemisferio occidental del FMI.2 El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001).3 La migracin neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la poblacin y su crecimiento natural (migracin neta corregida). La tasa anuales por 1.000 habitantes de la UE. Los nmeros entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.4 La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998.Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).

punto de partida para una participacin ms eficienteen el sistema de comercio multilateral y en una econo-ma mundial globalizada.

INTEGRACIN REGIONAL EN AMRICA LATINA

En el mbito de la poltica econmica, Amrica Latinaha seguido simultneamente las trayectorias global yregional. Acuciada por la crisis econmica de los aosochenta, la regin comenz a emprender ambiciosas

reformas estructurales que incluan polticas unilateralespara abrir las economas al resto del mundo y desre-gularlas a fin de proporcionar ms espacio para laactividad del sector privado. A ttulo ilustrativo, losaranceles promedio en la regin bajaron de ms del40% a mediados de los aos ochenta a aproximada-mente 12% a mediados de los noventa, lo que se com-bin con la participacin en la Ronda Uruguay denegociaciones multilaterales y la adopcin de sus disci-plinas de amplio alcance. La regin complement estaapertura global con una red de nuevas iniciativas deintegracin regional: casi 30 desde 1990, que abarcandesde zonas de libre comercio a uniones aduanerascon ambiciones de convertirse en un mercado comn.En la actualidad, numerosos acuerdos se encuentran endistintas etapas de negociacin (cuadro 2.3).

Los efectos de estas polticas comerciales sereflejan en el comportamiento de los intercambioscomerciales. La apertura global de las economas de laregin contribuy a un crecimiento anual promedio delcomercio extrarregional que supera la expansin delcomercio mundial (10,8% frente a 6,6%) en los aosnoventa1, con un crecimiento de las importaciones sen-siblemente ms rpido que el de las exportaciones (12%y 9,7% respectivamente) (BID, 2000). En el grfico 2.2puede verse que el coeficiente de apertura de la regintambin se elev en el mismo perodo, pero sigue sien-do bajo en relacin con otras reas comerciales.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 29

Cuadro 2.2 Participacin en el comercio intrarregional, 1980-2000

(Comercio intrarregional/comercio total, en porcentaje)

Regin 1980 1990 1999 2000

Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC)1 55,1 63,8 68,4 68,6

Unin Europea y Europa del Este2 57,5 65,6 66,1 64,2Unin Europea (UE) 57,2 64,5 62,0 60,0Hemisferio occidental 44,6 44,1 53,0 53,3Asia y Pacfico3 33,4 32,9 38,9 40,6

1 Incluye Australia, Brunei, Canad, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japn, Repblica de Corea, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papa NuevaGuinea, Per, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.2 Incluye la UE ms Bulgaria, Repblica Checa, Hungra, Polonia, Rumania, Repblica de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repblicas Checa yde Eslovaquia antes de 1993).3 Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japn, Corea, Australia y NuevaZelanda.Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

Grfico 2.1 Nmero de acuerdos regionales notificados al GATT/OMC, 1948-2002

0

20

30

40

50

70

60

Nota: Los datos son el nmero de acuerdos que han sido notificados al GATT/OMC bajo el artculo XXIV y bajo la Clusula de habilitacin. Algunos de los acuerdos incluidos ya no estn vigentes. Las accesiones a acuerdos existentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de la OMC estn organizados por ao de entrada del acuerdo y fueron calculados por el Departamento de Integracin y Programas Regionales del BID. Los datos del ao 2002 van hasta el 30 de abril.Fuente: Secretara de la OMC.

10

1948-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 2000-02

1 Sin incluir a Mxico, el comercio extrarregional de Amrica Latinaera 7,8%.

En lo que se refiere a la regionalizacin delcomercio exterior, el comercio subregional de AmricaLatina aument con una rapidez considerablementemayor que el comercio extrarregional (grfico 2.3). Enlos grficos 2.4 y 2.5, en los que se comparan los aos1990 y 2000, se percibe un notable incremento de laimportancia relativa del comercio intrarregional, sien-do los acuerdos comerciales subregionales el principalvehculo para los pases que los integran. En el recua-

230 CAPTULO

Grfico 2.3

Nota: El porcentaje representa un promedio simple. Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

Participacin en el comercio intrasubregional(Como porcentaje del comercio total)

Caricom

CA

MCCA

Mercosur

TLCAN

Amrica Latina y el Caribe

0 5 10 15 20 25 30 35 40 5045

1990 20001995

Cuadro 2.3 Acuerdos regionales en

Amrica Latina

Fecha de la firma

Acuerdos de integracin regional /Uniones aduaneras

Mercado Comn Centroamericano (MCCA) 19601Comunidad Andina (CA) 19691Comunidad del Caribe (Caricom) 19731Mercado Comn del Sur (Mercosur) 1991ChileVenezuela 1993ColombiaChile 1994Costa RicaMxico 1994Grupo de los Tres (G-3) 1994BoliviaMxico 1994ChileMercosur 1996BoliviaMercosur 1996MxicoNicaragua 1997ChilePer 1998MCCARepblica Dominicana 19982ChileMCCA 1999ChileMxico 1999MxicoTringulo Norte de Centroamrica 2000CaricomRepblica Dominicana 2000Costa RicaTrinidad y Tobago 20022El SalvadorPanam 20022

Acuerdos nortesurMxicoTLCAN 1992ChileCanad 1996MxicoUnin Europea 1999MxicoEFTA 2000MxicoIsrael 2000Costa RicaCanad 20012ChileUnin Europea 2002

NEGOCIACIONES EN PROGRESO

Acuerdos de libre comercio entre pases de Amrica Latina

MercosurCACosta RicaPanamMxicoPanamMxicoPerMxicoEcuadorMxicoTrinidad y Tobago

Acuerdos norte-surrea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)MercosurUnin EuropeaChileEFTAChileEstados UnidosCaricomUnin Europea (acuerdos recprocos

post Cotonou)Centroamrica (4)CanadMCCAEstados UnidosUruguayEstados UnidosMxicoJapnChileCorea del Sur

OtrosBrasilChinaBrasilRusia

1 Relanzado en los noventa.2 En espera de ratificacin.

Grfico 2.2 Coeficiente de apertura(Comercio como porcentaje del PIB)

0

20

30

40

50

80

70

Nota: El coeficiente de apertura es un promedio simple.Fuente: Banco Mundial (2001).

10

60

Sudeste Asiticoy Pacfico

Europa y Asia Central

Africa Sub Sahariana

OCDEingreso alto

Amrica Latinay el Caribe

1980 19991990

dro 2.1 se resumen las principales caractersticas delos acuerdos de integracin subregionales y en elrecuadro 2.2 se presenta un examen ms detallado dela Comunidad del Caribe (Caricom) como ejemplo delos ambiciosos objetivos de integracin que caracteri-zan todas las iniciativas de Amrica Latina.

Si se incluye el mercado de Amrica del Norteen este anlisis, puede verse que su importancia paraAmrica Latina tambin ha aumentado en los aosnoventa. En ese decenio creci la importancia relativa

del continente americano en el comercio total de laregin, en gran medida a expensas del comercio conla Unin Europea (UE)2. Por consiguiente, los aosnoventa muestran un claro perfil de intensificacin dela regionalizacin en el comercio latinoamericano.Mientras tanto, Brasil, Chile y unos pocos pases de laCaricom presentan una tendencia ms globalizada.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 31

Grfico 2.4

Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

Composicin geogrfica de los flujos de comercio, 1990 (Porcentaje del comercio total con pases o regiones seleccionados)

EE.UU. y CanadUE

0 20 40 60 80 100

Resto de Amrica LatinaIntrasubregional

Costa Rica (MCCA)

Ecuador (CA)

Venezuela (CA)

Mxico (TLCAN)

Belice (Caricom)

Hait (Caricom)

Bolivia (CA)

Honduras (MCCA)

Nicaragua (MCCA)Guyana (Caricom)

Paraguay (Mercosur)Uruguay (Mercosur)

San Vicente y Gran. (Caricom)

Granada (Caricom)

Bahamas (Caricom)Santa Luca (Caricom)

Surinam (Caricom)Colombia (CA)

Argentina (Mercosur)Per (CA)

Antigua y Barbuda (Caricom)

Brasil (Mercosur)Chile

Trinidad y Tobago (Caricom)

El Salvador (MCCA)

Rep. Dominicana

Guatemala (MCCA)

Panam

San Kitts y Nevis (Caricom)

Jamaica (Caricom)

Barbados (Caricom)

Dominica (Caricom)

Resto del mundo

Grfico 2.5

Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).

Composicin geogrfica de los flujos de comercio, 2000 (Porcentaje del comercio total con pases o regiones seleccionados)

0 20 40 60 80 100

Bolivia (CA)

Panam

Trinidad y Tobago (Caricom)

Honduras (MCCA)

San Kitts y Nevis (Caricom)

Mxico (TLCAN)

Paraguay (Mercosur)

Belice (Caricom)

Uruguay (Mercosur)Ecuador (CA)

Barbados (Caricom)Santa Luca (Caricom)

Guyana (Caricom)

San Vicente y Gran. (Caricom)

Costa Rica (MCCA)Argentina (Mercosur)

Brasil (Mercosur)Chile

Surinam (Caricom)Colombia (CA)

Per (CA)

Bahamas (Caricom)Antigua y Barbuda (Caricom)

Rep. Dominicana

Hait (Caricom)

El Salvador (MCCA)

Venezuela (CA)

Granada (Caricom)

Guatemala (MCCA)

Dominica (Caricom)

Nicaragua (MCCA)

Jamaica (Caricom)

EE.UU. y CanadResto de Amrica LatinaIntrasubregional

Resto del mundoUE

2 Vase un anlisis ms detallado en BID (2002).

232 CAPTULO

Recuadro 2.1 Principales acuerdos de integracin subregionales en las Amricas

Comunidad Andina (CA)

Miembros. Bolivia, Colombia, Ecuador, Pery Venezuela.

Establecimiento. El Acuerdo de Cartagenafue firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador yPer en mayo de 1969. Venezuela se adhiri en febre-ro de 1973 y Chile se retir en octubre de 1976.

Objetivos. El acuerdo original contemplabauna unin aduanera andina como primer paso hacia lacreacin de un mercado comn latinoamericano.Durante el segundo quinquenio de la dcada de lossetenta, el proceso de integracin perdi impulso y fuerevitalizado en los aos noventa cuando los pasesmiembros volvieron a lanzar un proyecto de mercadocomn. Concluyeron la zona de libre comercio antesde 1992 y acordaron la aplicacin de un arancelexterno comn. En 1996 las recientemente institucio-nalizadas Cumbres del Consejo Presidencial Andinodieron nuevo mpetu al proceso y allanaron el caminopara la adopcin del Protocolo de Trujillo, por el cualse cre la Comunidad Andina (CA) (que hasta enton-ces se llamaba Grupo Andino), con base en una nuevaestructura institucional funcional y ms moderna. Ade-ms de la renovacin institucional, las partes acorda-ron progresivamente un cronograma para reincorporara Per en la zona de libre comercio (ese pas estabasuspendido desde 1992), se comprometieron a crearun mercado comn para 2005 e iniciaron las nego-ciaciones sobre un nuevo arancel externo comn decuatro niveles, que se espera que entre en vigenciapara fines de 2003.

Situacin actual. La CA es uno de los acuer-dos regionales ms institucionalizados entre pases endesarrollo. El programa de liberalizacin comercialintrarregional concluy con la materializacin de lazona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecua-dor y Venezuela en 1993. El libre comercio interno seaplica de manera generalizada en toda la gama dearanceles. Per comenz a poner en prctica un pro-grama de liberalizacin en 1997, con el objetivo delograr el libre comercio interno sin restricciones para2005. El arancel externo comn que entr en vigenciaen 1995 entre Colombia, Ecuador y Venezuela estestructurado en cuatro niveles arancelarios (5%, 10%,15% y 20%) con una tasa promedio nominal de 13,6%.Cada pas puede divergir del arancel externo comnpara ciertos productos, en tanto que las excepciones

sectoriales estn determinadas por la aplicacin deregmenes especiales en los sectores agropecuario yautomotor. Se refleja cierto avance de la coordinacinmacroeconmica en la fijacin de metas de convergen-cia para la inflacin y el dficit pblico.

Mercado Comn Centroamericano (MCCA)

Miembros. Costa Rica, El Salvador, Guate-mala, Honduras y Nicaragua.

Establecimiento. En diciembre de 1960Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firma-ron el Tratado General de Integracin Econmica Cen-troamericana. Costa Rica se adhiri en julio de 1962.

Objetivos. El tratado general contemplabala creacin de un mercado comn, que originalmentecomenzara a funcionar dentro de un plazo de cincoaos a partir de la fecha de entrada en vigencia delacuerdo. Tras una primera dcada de integracinsumamente promisoria, el proceso se fue estancandodebido a los conflictos polticos de los pases miembrosy a la crisis de la deuda. Se revitaliz en 1993 con lasuscripcin del Protocolo de Guatemala, que sentabanuevos cimientos para la integracin econmica en elmarco del Sistema de Integracin Centroamericana(SICA). El protocolo introdujo los principios de gradua-lismo, progresividad y flexibilidad para la plena inte-gracin del MCCA. Con base en estos criterios, losmiembros suscribieron acuerdos conducentes al esta-blecimiento de una unin aduanera para finales de2003. Belice y Panam se incorporaron al rgano pol-tico del sistema de integracin.

Situacin actual. La mayor parte del comer-cio intrarregional est exento de aranceles, con laexcepcin comn del caf y el azcar y unas pocasexcepciones en el comercio bilateral de productos agro-pecuarios. El Salvador, Guatemala y Honduras estable-cieron instalaciones aduaneras conjuntas, y el PlanPuebla-Panam contempla una mayor simplificacin delos procedimientos fronterizos, la eliminacin de barre-ras no arancelarias en los controles fitosanitarios y nor-mas tcnicas, y una mayor integracin de lainfraestructura. Los pases miembros convinieron enaplicar una cdula arancelaria de cuatro niveles (0%,5%, 10% y 15%), con algunas excepciones sectorialesy nacionales y un nivel promedio de alrededor de7,5%. Actualmente se est aplicando alrededor del80% del arancel externo comn.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 33

Asociacin Latinoamericana de Integracin(ALADI)

Miembros. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,Colombia, Cuba, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per,Uruguay y Venezuela.

Establecimiento. Mediante el Tratado deMontevideo de 1980 se estableci la ALADI como suce-sora de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comer-cio (ALALC).

Objetivos. Fomentar el comercio bilateralentre los pases miembros y entre estos y terceros pasesmediante acuerdos bilaterales y multilaterales. El trata-do contemplaba una zona de preferencia econmicapara los bienes procedentes de estados miembros yacuerdos parciales con el objeto de fomentar la com-plementariedad econmica, los intercambios comercia-les, el comercio de productos agropecuarios y lacooperacin cientfica y tecnolgica.

Situacin actual. En el marco de la ALADIse han celebrado 40 acuerdos de alcance parcial entredos o ms pases; la mayora de los acuerdos fueron fir-mados en los aos noventa.

Tratado de Libre Comercio de Amrica delNorte (TLCAN)

Miembros. Canad, Estados Unidos y Mxico.Establecimiento. El acuerdo se firm en

diciembre de 1992, fue ratificado por las tres legislatu-ras nacionales en 1993 y entr en vigencia en enero de1994.

Objetivos. El TLCAN tiene por objeto elimi-nar las barreras al comercio, facilitar el movimientotransfronterizo de bienes y servicios entre los pases,promover la competencia leal en la zona de librecomercio, incrementar sustancialmente las oportunida-des de inversin y proporcionar proteccin eficaz a losderechos de propiedad intelectual. A ms tardar para2008 se eliminarn los derechos de importacin sobreprcticamente todos los bienes. El TLCAN est comple-mentado por dos acuerdos paralelos adicionales sobreel medio ambiente y normas laborales.

Situacin actual. El programa de libera-lizacin del comercio se ha ejecutado conforme al cro-nograma o incluso antes de las fechas establecidas. Enuna reunin de la Comisin de Libre Comercio celebra-da en abril de 1998 se acord eliminar los arancelesde unos 600 bienes en agosto de ese ao, derogando

de esa manera muchos de los aranceles 10 aos antesde lo previsto en un principio. Actualmente, ms del90% de los bienes est exento de aranceles.

Mercado Comn del Sur (Mercosur)

Miembros. Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay.

Establecimiento. Los cuatro estados miem-bros firmaron el Tratado de Asuncin en marzo de1991.

Objetivos. La integracin de los estadosmiembros en un mercado comn mediante la libre cir-culacin de bienes, servicios y factores de produccin;la adopcin de un arancel externo comn y una polti-ca comercial comn; la coordinacin de polticasmacroeconmicas y sectoriales, y la armonizacinlegislativa en esferas conducentes a una integracinms vigorosa.

Situacin actual. En 1994 el programa deliberalizacin del comercio elimin en forma progresi-va, lineal y automtica los aranceles intrarregionalesestableciendo una zona de libre comercio con excep-ciones significativas. Se cre adems un proyecto demercado comn que prevea la materializacin del libremercado interno para 2000, meta que tuvo que apla-zarse debido a las graves dificultades econmicas delos pases miembros. En 1995 entr en vigencia unarancel externo comn organizado en 11 niveles contasas arancelarias que iban de 0% a 20% y un nivelpromedio de 13,5%. El arancel externo comn esimperfecto, porque hubo una incorporacin gradual dedeterminadas excepciones nacionales. Adems, se apli-can regmenes aduaneros especiales a la produccinazucarera y a la industria automotriz, aunque esta lti-mo ingres en el Mercosur en condiciones que an seestn negociando. Se han aprobado pero se aplicanparcialmente disposiciones regionales comunes quecubren el comercio de servicios, salvaguardias, medi-das antidumping y mecanismos de solucin de contro-versias. En 2000 el Consejo del Mercado Comn(CMC), rgano supremo del Mercosur, convino en unprograma de trabajo centrado en la eliminacin de lasbarreras an existentes de acceso a los mercados. Lasexcepciones nacionales a la aplicacin del arancelexterno comn se prorrogaron hasta diciembre de2002. En 2001 el CMC permiti que Argentina dero-gase con carcter excepcional y temporal la aplicacinde ese arancel hasta diciembre de 2002.

234 CAPTULO

Recuadro 2.2 Hacia un mercado y una economa nicos en la Caricom: situacin actual y cuestiones pendientes

Miembros. Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica,Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca,San Kitts y Nevis, Surinam, y Trinidad y Tobago.

En 1989 los miembros de la Comunidad del Caribe(Caricom) acordaron crear un mercado y una economanicos que suponan la eliminacin de obstculos alcomercio de bienes y servicios, la libre circulacin detrabajadores calificados, el fin de las restricciones a losmovimientos de capital, un arancel externo y una polti-ca comercial comunes, y una mayor coordinacin enotras esferas de la poltica econmica. Por medio denueve protocolos que modifican el tratado por el cual seestableci la Caricom se procura facilitar la materiali-zacin del Mercado nico Econmico del Caribe(MUEC): Marco institucional (Protocolo I); Estableci-miento, prestacin de servicios y movimientos de capi-tal (II); Poltica industrial (III); Poltica comercial (IV);Poltica agrcola (V); Poltica de transporte (VI); Pases,regiones y sectores en desventaja (VII); Poltica de com-petencia (VIII), y Solucin de controversias (IX). Cuatrode los protocolos entraron en vigencia (I, II, IV y VII) ytres (III, V y VI) estn siendo aplicados de manera pro-visional por la mayora de los miembros. La mayora delos pases firmaron los Protocolos VIII y IX, pero sola-mente uno se aplica en forma provisional.

El proceso de cambio institucional prescrito enel Protocolo I ya qued concluido y los nuevos rganosresponsables de polticas de la Caricom han estado enoperacin desde 1997. El comercio intrarregional debienes es prcticamente libre: se han eliminado todos losaranceles y la mayora de las restricciones cuantitativasno autorizadas. El comercio se ve afectado por algunosimpuestos que sustituyen la prdida de ingresos fiscalesy por exenciones autorizadas. El Protocolo VIII permiteacciones antidumping y la Secretara de la Caricom estredactando una legislacin modelo para los pases queno cuentan con una ley antidumping moderna. Los sub-sidios a la exportacin deben eliminarse antes de 2003.Se han hecho esfuerzos para armonizar las leyes adua-neras nacionales, pero los estados miembros an tienenque poner en prctica la legislacin correspondiente. Enla Caricom se ha instituido un rgimen de normas comu-nes para el comercio de bienes, y se est estableciendola Organizacin Regional de la Caricom sobre Normasy Calidad (CROSQ).

El arancel externo comn se aplica en 10 de15 pases, con varias excepciones nacionales. Por otraparte, el mantenimiento de un arancel comn sobre lasimportaciones procedentes de terceros pases se veafectado por el derecho de los estados miembros anegociar acuerdos comerciales bilaterales con tercerospases. El Protocolo IV resta flexibilidad a estas iniciati-

vas bilaterales porque obliga a los miembros que nego-cian esos acuerdos a obtener la aprobacin del Conse-jo de Comercio y Desarrollo Econmico cuando senegocian los aranceles. Los ciudadanos de pases de laCaricom que se dediquen a actividades industriales,comerciales y profesionales no asalariadas tienen dere-cho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Losestados miembros tendrn que eliminar todos los obst-culos en este sentido para 2005, la misma fecha lmiteque se aplica a la liberalizacin plena del comerciointrarregional de servicios. Al vincular las polticas intra-rregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IVampliaron la capacidad de la Caricom para disear yaplicar polticas conjuntas al comercio de bienes y ser-vicios. Los miembros crearon un mecanismo conjuntopara las negociaciones sobre comercio exterior: laMaquinaria de Negociacin Regional.

En lo que se refiere al libre movimiento decapital, el Protocolo II prev la eliminacin de las res-tricciones a los servicios bancarios, de seguros y otrosservicios financieros y a las transacciones en cuentacorriente y de capital, as como una mayor coordina-cin de las polticas cambiarias. Se ha avanzado en laelaboracin de cross listings y en la negociacin trans-fronteriza de valores en los mercados burstiles de laregin, en la reduccin o eliminacin de controles cam-biarios, y en el mejoramiento de los mercados burstilespara facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003se eliminar el requisito de obtener permiso de trabajopara graduados universitarios, profesionales de mediosde difusin, artistas, msicos y deportistas. Los estadosmiembros acordaron establecer un sistema de acredita-cin ante el MUEC con normas armonizadas de certifi-cacin, reconocimiento mutuo de calificaciones y unrgano regional de acreditacin. En 1997 entr envigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficiosde la seguridad social, pero no todos los pases promul-garon la legislacin correspondiente. Para 2003 seexpedir un documento de identidad que acredita a suportador como miembro de la Caricom para todos losviajes intrarregionales.

Los pases miembros procuraron armonizar susmarcos normativos. Tambin se estn haciendo esfuerzospara mejorar la coordinacin de polticas fiscales, indus-triales, agrcolas y de transporte. El xito depender enparte de la capacidad de la Caricom para movilizar losrecursos tcnicos y financieros necesarios. Tambin senecesita financiamiento para establecer un fondo de asis-tencia a los pases menos avanzados y poner en prcti-ca otros cambios institucionales, como la creacin de laCorte de Justicia del Caribe, una comisin sobre compe-tencia (para asegurar el cumplimiento de normas empre-sariales), y los distintos rganos jurdicos previstos en elnuevo mecanismo de solucin de controversias.

Son muchos los factores que impulsaron laregionalizacin de Amrica Latina, incluyendo laapertura unilateral de las economas, que diluy lasfronteras y permiti que cobraran fuerza los impulsosnaturales de la geografa y de la cultura y los gustoscomunes. Pero la regionalizacin inducida por la pol-tica el regionalismo tambin desempe un papelmediante la creacin de acuerdos de integracinregional (AIR) que, entre otras cosas, permitieron laeliminacin preferencial de aranceles entre socioscomerciales y un acceso ms seguro a los mercadosque el que ofrece el resto del mundo.

La regionalizacin fue ms all del comercioexterior. Si bien los datos son sumamente limitados ylos valores relativamente bajos en comparacin con losflujos extrarregionales, existen indicaciones de mayo-res flujos de inversin dentro de Amrica Latina duran-te los aos noventa (Garay y Vera, 1998). En tanto, elTratado de Libre Comercio de Amrica del Norte(TLCAN) ha sido un imn para la IED de Estados Uni-dos. Mxico registr un notorio incremento de los flu-jos procedentes de Amrica del Norte, que alcanzaronun promedio de ms de US$6.000 millones anualesentre 1994 y 1999, en comparacin con aproximada-mente US$2.000 millones en los aos precedentes(Lpez-Crdova, 2001; CEPAL, 1998). La migracinde trabajadores latinoamericanos a Estados Unidosfue creciendo en forma significativa, como ha ocurridocon las remesas de los trabajadores en el sentido con-trario. Cabe sealar que para varios pases latinoa-mericanos estas remesas son una fuente msimportante de divisas que la IED o la asistencia exter-na (FOMIN, 2001). Se registr asimismo una crecien-te regionalizacin de los acuerdos de cooperacin decarcter funcional, tema que se examinar ms ade-lante en este y otros captulos.

EL NUEVO Y EL VIEJO REGIONALISMO

La ola contempornea de regionalismo suele denomi-narse nuevo regionalismo (Ethier, 1998; CEPAL,1994)3. No obstante, el regionalismo en s no es algonuevo para Amrica Latina. Algunas de las primerasiniciativas tras la independencia de muchos pasescontenan propuestas de unin poltica. Hubo tambinvarios intentos histricos de integracin econmica. Es

ms, este ltimo tipo de regionalismo estaba bastantegeneralizado a principios del perodo de posguerracon la formacin de iniciativas ambiciosas como laAsociacin Latinoamericana de Libre Comercio (Am-rica del Sur y Mxico), que evolucion hasta convertir-se en la Asociacin Latinoamericana de Integracin(ALADI), el Mercado Comn Centroamericano(MCCA), el Grupo Andino (un proyecto de mercadocomn que evolucion hasta convertirse en la Comuni-dad Andina, CA) y la Asociacin de Libre Comerciodel Caribe (posteriormente Caricom, tambin un pro-yecto de integracin profunda).

Los aspectos novedosos de este nuevo regio-nalismo pueden encontrarse en sus objetivos, modali-dades y resultados.

El viejo regionalismo

Amrica Latina llev la delantera con estrategias deindustrializacin por sustitucin de importaciones (ISI)que dominaron la poltica y la teora del desarrollo aprincipios del perodo de posguerra. Este enfoquetiene sus orgenes en los albores del siglo XX como unavariante de la entonces dominante poltica econmicaliberal, pero cobr plena expresin durante la GranDepresin, cuando se derrumbaron los mercados pri-vados, el comercio y las finanzas internacionales, y losgobiernos de todo el mundo levantaron drsticamentebarreras proteccionistas. Ante esa situacin, los paseslatinoamericanos tambin levantaron sus barreras ycomenzaron a tener una intervencin mucho msdirecta sobre la economa para estimular la inversiny el crecimiento durante esos aos de crisis.

Los argumentos de posguerra a favor de laestrategia de sustitucin de importaciones procedande algunos supuestos prevalecientes, muchos de loscuales tenan profundas races en la experiencia de laGran Depresin. Entre ellos cabe sealar el pesimismoen torno de la evolucin secular de los trminos deintercambio con el exterior para los exportadores deproductos bsicos, el escepticismo sobre la vocacinempresarial del sector privado, la confianza en la efi-

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 35

3 Fue la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe(CEPAL) la que document por primera vez el nuevo enfoque delregionalismo bajo el lema de regionalismo abierto.

cacia de la empresa pblica y de la planificacin esta-tal, el temor a depender de empresas extranjeras y asu extraccin de rentas con nimo de explotacin, y lapoca fe en el GATT y en el sistema de comercio multi-lateral (solo ocho pases latinoamericanos eran miem-bros del GATT en los aos cincuenta y ese nmero seincrement apenas a 11 a finales de los sesenta).

Sobre la base de estos supuestos, las estrate-gias de ISI para el desarrollo fomentaron el nacimien-to de industrias con elevados niveles de proteccincontra la competencia externa, impulsaron la planifi-cacin econmica estatal con una funcin preponde-rante de las empresas pblicas en los sectoresestratgicos y exigieron la regulacin de la IED.

Si bien la economa mundial comenz areconstruirse a principios de la posguerra con proce-sos paulatinos de liberalizacin y la recuperacin deflujos de comercio y finanzas internacionales, el creci-miento de Amrica Latina comenz a tambalear, ini-cialmente en las economas ms pequeas y ms tardeen el resto. Sin embargo, el modelo de desarrollo,quiz vctima de su propio xito4, nunca fue cuestio-nado en sus fundamentos. En cambio, el diagnsticoprevaleciente de la poca era que los pequeos mer-cados internos haban agotado las posibilidades deuna sustitucin eficiente de importaciones en las nue-vas industrias y era necesario un mercado ms exten-so para lograr la eficacia de las economas de escala,sobre todo en la industria pesada, centro medular deese enfoque estratgico.

En el debate sobre el desarrollo, la integra-cin regional surgi como una de las herramientasestratgicas potenciales para fortalecer el modelo deISI. Haciendo un anlisis simplista, el enfoque tenapor objeto eliminar las barreras al comercio y a lainversin entre los pases que comerciaban entre s,mantener e incluso elevar la proteccin contra tercerospases, extender la planificacin y la intervencin esta-tal a nivel regional, regular la IED y respaldar todoesto con una arquitectura institucional colectiva cuyopunto claro de referencia era el naciente proyecto deintegracin europea.

Los resultados de estas primeras iniciativas deintegracin econmica regional fueron limitados encuanto a la liberalizacin arancelaria y a los flujos decomercio e inversin a nivel regional, con la excepcinde Centroamrica por algn tiempo. Hacia mediados

de los aos setenta, los procesos mostraban clarasseales de fatiga. Algunos de los principales obstcu-los fueron los siguientes:

Tendencia al proteccionismo nacional. Laapertura de un mercado regional se vio obstaculizadapor el proteccionismo nacional inherente al modelo. Poreso, la liberalizacin regional se llev a cabo por logeneral mediante un laborioso enfoque de listas posi-tivas, a menudo con alcance limitado. En efecto, laherramienta estratgica de la integracin regional sevio socavada por el mismo modelo que deba rescatar.

Tensin entre el Estado y el sector privado.Por un lado, esto reflejaba la amplia intervencin esta-tal en el funcionamiento de los mercados; por el otro,los hbitos proteccionistas del sector privado. La ten-sin se agrav an ms por las instituciones regiona-les excesivamente burocrticas que generaron algunosde los acuerdos.

Inestabilidad macroeconmica. El modelode ISI era inherentemente desbalanceado y tenda aagravar la inestabilidad macroeconmica, porque exi-ga una fuerte demanda de importaciones de bienesde capital e intermedios sin la correspondiente gene-racin de exportaciones. Esto se exacerbaba por lainestabilidad de los precios de los productos bsicos yde los flujos financieros.

Distribucin de beneficios. El desequilibriode las balanzas comerciales entre los pases quecomerciaban dio lugar a agudas tensiones polticas enel seno de los acuerdos.

Infraestructura. La escasa infraestructuraregional fue un factor limitante del crecimiento delcomercio regional.

Gobiernos autoritarios. Ese perodo estabadominado por gobiernos autoritarios que estimulabanrivalidades nacionales, conflictos fronterizos y restric-ciones al flujo de bienes y de personas y al desarrollode una infraestructura regional.

Escepticismo de Estados Unidos. El gobier-no estadounidense no vea con buenos ojos los enfo-ques regionales durante ese perodo, dado su intersexclusivo en el sistema multilateral.

2CAPTULO36

4 Como seal Daz Alejandro (1985), mientras Nueva York estabapadeciendo la Gran Depresin, las mquinas no paraban de tra-bajar en So Paulo.

El nuevo regionalismo

La eclosin de la crisis de la deuda de principios de losaos ochenta fue un golpe mortal para el vacilanteenfoque de ISI para el desarrollo y para los dbilesesquemas de integracin regional introducidos pararespaldarlo. Una vez ms, la crisis dio lugar a unimportante cambio en el paradigma de desarrollo deAmrica Latina. El colapso econmico de la regin enla dcada de los ochenta se produjo en el contexto deuna expansin de la economa mundial y la aperturaglobal de los mercados. Es ms, para ese entonceshaba claros efectos de demostracin en los pases dela Organizacin para la Cooperacin y el DesarrolloEconmicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial decrecimiento que entraaban la apertura de los merca-dos y las exportaciones a la economa mundial. Bajola presin de un prolongado colapso econmico y uncambiante consenso en materia de poltica econmica,la regin inici otra aventura histrica basada en elconjunto de reformas econmicas estructurales men-cionadas previamente.

La diferencia clave entre el nuevo regionalis-mo de los aos noventa y las experiencias anterioresde la posguerra fue el entorno de polticas en el cualestas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevoregionalismo se insertaba en un marco de reforma depolticas que fomentaba la economa de mercado enun ambiente institucional democrtico y moderno. Elnuevo regionalismo era en s una extensin del mismoproceso de reforma estructural que haba comenzadoa mediados de los aos ochenta (Ethier, 1998; Devliny Estevadeordal, 2001).

Quizs el cambio ms drstico durante losaos noventa fue el progresivo inters hacia acuerdosinterregionales (norte-sur) en lugar de la integracinintrarregional tradicional (sur-sur), que vinculancomercialmente a los pases industrializados en unaliberacin recproca del comercio, a menudo en con-juncin con ambiciosos programas de cooperacinfuncional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido polticamen-te inconcebible antes de que apareciera este nuevomarco de poltica en Amrica Latina. En general, losobjetivos del nuevo regionalismo son los siguientes:

Fortalecimiento de las reformas econmicasestructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-

nalismo es crear una herramienta de poltica estratgi-ca para fortalecer el proceso de reforma econmicaestructural en un perodo de globalizacin muy com-petitiva. Actualmente los pases valoran una mayorparticipacin en la economa mundial como manerade estimular la inversin y el crecimiento. Se conside-ra que la integracin regional es una herramienta depoltica adicional que complementa y refuerza los pro-cesos de reforma nacionales. El vnculo ms claro conel proceso de reforma estructural es la profundizacinde los compromisos con la liberalizacin del comercioexterior, que ha sido una caracterstica central demuchas estrategias desarrollistas de los pases endesarrollo. Como se analizar con detalle en el Cap-tulo 3, la integracin econmica regional debe consi-derarse como un nivel adicional de un proceso de tresniveles que se refuerzan entre s y que tambin inclu-yen la apertura unilateral y multilateral. La libera-lizacin del comercio regional super muchos de losproblemas de credibilidad del viejo regionalismo alrealizarse en paralelo con la apertura unilateral y mul-tilateral, y tambin ayud a reducir an ms los nive-les de proteccin y a mejorar la competitividad. Esms, la apertura regional entendida como herramien-ta de poltica se beneficia de ciertas consideracionesno tradicionales de la economa poltica: la dimensincompensatoria de la reciprocidad, la capacidad deafianzar la reforma mediante compromisos jurdica-mente vinculantes basados en normas, y la posibilidadde dar seales de los compromisos de liberalizacin alsector privado, sobre todo cuando no es factible lograruna mayor apertura unilateral o multilateral (Fernn-dez, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercioregionales, especialmente los que tienen objetivos pro-fundos incluyendo las zonas de libre comercio desegunda generacin que van ms all del acceso tra-dicional a los mercados de bienes, alientan la moder-nizacin estructural de las instituciones directamente atravs de las disciplinas que introducen, e indirecta-mente mediante las mayores demandas que surgen dela competencia regional.

Transformacin econmica. Si bien la libera-lizacin y la creciente participacin en la economamundial se consideran fundamentales para la moderni-zacin de la regin, los pases tienen graves vulnerabi-lidades debido a la estrecha base de exportaciones y ala insuficiente competitividad de gran parte de la oferta

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 37

del sector privado. La reciprocidad de la apertura, lasgarantas del acceso a los mercados, las preferenciasy otros aspectos de un programa regional pueden tra-ducirse en nuevas oportunidades para la exportaciny la diversificacin y, con el tiempo, constituir un puntode apoyo estratgico para competir ms eficazmenteen una economa global. Como puede verse en el cua-dro 2.4, el comercio regional se caracteriza por unapresencia considerablemente mayor de manufacturasde ms alto valor agregado que el comercio extrarre-gional, que se inclina ms hacia los productos bsicos.Es ms, esta participacin tendi a incrementarse en elcontexto de los principales acuerdos de comercio. Losmercados regionales tambin son un destino para unaimportante gama de productos en los que AmricaLatina tiene una ventaja comparativa como los texti-les, los productos lcteos, la carne, los alimentos pro-cesados pero que confrontan niveles persistentementealtos de proteccin en los mercados internacionales.

Por lo tanto, si bien el nuevo regionalismodebera apuntar a la creacin de comercio, su objeti-

vo inherente primario es aprovechar consideracionesestratgicas de ms largo plazo derivadas de la nece-sidad de corregir las imperfecciones de los mercadosdentro del pas y en el extranjero que ponen a los pa-ses en desarrollo en una seria desventaja en el comer-cio mundial. En efecto, se buscan resultados de unatransformacin dinmica a partir del acceso preferen-cial a un mercado ms seguro y ms amplio, flujos deinformacin ms especficos, una competencia defini-da en el mercado y oportunidades de exportacinidentificables que procedan de una plataforma regio-nal institucionalmente organizada. Con el correr deltiempo, se espera que estas ventajas con respecto alresto del mundo sirvan para catalizar la diversificacinde las exportaciones, la inversin, una mayor especia-lizacin gracias a las economas de escala y la dife-renciacin de productos, y un mayor comerciointraindustrial (vase el recuadro 2.3), todo lo cualeleva la productividad, la competitividad, el empleo yel crecimiento. En este proceso, la integracin regionaltambin puede contribuir a mejorar los mercados

238 CAPTULO

Cuadro 2.4 Exportaciones de manufacturas

(En porcentaje del comercio total intra y extrarregional)

Mercado 1980 1986 1992 1998 2000

CAIntrarregional 29,5 47,5 45,5 56,0 46,5Extrarregional 3,6 6,9 11,3 12,8 10,1

MCCAIntrarregional 74,3 72,5 63,7 59,2 54,7Extrarregional 5,7 10,7 17,1 36,5 38,9

MercosurIntrarregional 40,7 33,7 49,3 55,8 55,7Extrarregional 28,1 35,4 38,2 35,1 39,7

Mxico (TLCAN)Intrarregional 9,2 52,8 74,7 85,1 84,5Extrarregional 16,7 24,2 43,9 67,2 61,4

Amrica Latina1Intrarregional 46,3 50,7 57,9 60,8 55,9Extrarregional 10,5 26,2 38,9 54,0 56,1

Nota: Las cantidades son promedios simples.1 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,Per, Uruguay y Venezuela.Fuente: Clculos del BID basados en DATAINTAL-BID.

nacionales en esferas tales como mano de obra, finan-zas y tecnologas (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5.

Atraccin de IED. Existe una competenciamundial entre los pases en desarrollo para atraer IEDdebido a su potencial para desarrollar redes de expor-tacin, incorporar adelantos tecnolgicos y nuevosconocimientos, as como lograr la modernizacin ins-titucional. Al crear un mercado liberalizado msamplio basado en un sistema normativo con ventajasderivadas de su localizacin, un acuerdo regionalpuede distinguir a los pases miembros y ayudarlos acompetir y a atraer IED (Bmstrom y Kokko, 1997). Porotra parte, la IED tiende a concentrarse, de maneraque el xito inicial puede dar lugar a ms xitos(Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la res-puesta estratgica de la IED a los acuerdos regionaleses muy compleja.

La dcada de los noventa coincidi con unauge de los flujos de IED a Amrica Latina. Hay evi-dencia de que parte de esto fue resultado de acuerdosregionales como el TLCAN, pero en general pareceque otros factores nacionales relacionados con el buenfuncionamiento de los mercados fueron ms importan-tes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999).

Geopoltica. Un grupo de pases con intere-ses similares puede utilizar un acuerdo regional con elfin de proteger las democracias ms frgiles, promo-ver el desarme y la paz en los pases vecinos y acre-centar el poder de negociacin en los forosinternacionales. Estos motivos fueron en parte los quesustentaron las decisiones del Mercado Comn del Sur(Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuer-dos comerciales en forma conjunta. Los pases queintegran el Mercosur y la CA colaboraron para supe-rar las amenazas a la democracia en pases miembrosy ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Este-vadeordal, 2001).

Cooperacin regional funcional. Por variasrazones, los acuerdos de comercio preferenciales yrecprocos son un punto de partida comn o un com-ponente estratgico fundamental para el lanzamientode iniciativas formales de integracin regional msambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).En primer lugar, el comercio por lo general atrae elapoyo de los sectores empresariales privados relativa-mente bien organizados y financiados. En segundolugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econ-

micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comer-ciales y su distribucin pueden ser razonablementeevaluados ex ante por los participantes, y monitorea-dos y aplicados ex post, dado que por lo general con-tienen clusulas jurdicas muy precisas. Adems, lasinstituciones para la negociacin de acuerdos comer-ciales y su administracin ya existen en los ministeriosencargados del comercio exterior y en foros de nego-ciacin ya establecidos. Tercero, los acuerdos comer-ciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porquepueden disearse de manera tal que al principio entra-en pocas concesiones de la soberana nacional,como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto,estos acuerdos comerciales estn sujetos a ciertasreglas y procedimientos en el mbito multilateral de laOrganizacin Mundial del Comercio (OMC). Por lti-mo, la existencia de una masa crtica de comercioregional entre los pases asociados acta como unapercha de la que pueden colgarse otras esferas decooperacin regional (recuadro 2.4).

Es ms, la interdependencia econmica cre-ciente y mutuamente beneficiosa entre los pases queforman parte de un acuerdo genera por lo generalms demandas de cooperacin econmica regionaladicional para explotar as ms plenamente las venta-jas de un mercado regional que va madurando. Porotra parte, las externalidades generadas por vnculoseconmicos crecientes exigen que los pases cooperenen reas no econmicas e incluso polticas. Por eso, lasfuerzas centrpetas del comercio entre pases que for-man parte de un acuerdo pueden ser un vehculo efi-caz para una integracin formal ms profunda, sehaya planificado o no. Tenemos el ejemplo contempo-rneo de Europa Occidental, donde la creciente inter-dependencia por medio del comercio ha dado lugar aplanes de accin poltica de ciertos pases para lograruna integracin profunda y una amplia cooperacin.En efecto, la apertura del mercado regional en Europase volvi funcional para ampliar el alcance de la coo-

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 39

5 Hay pruebas de que los acuerdos regionales como el TLCAN estnvinculados con aumentos de la productividad. A su vez, algunosestudios de casos sectoriales respaldados por el BID/INTAL (1999)muestran distintos resultados con respecto a los efectos de la inte-gracin regional en la transformacin productiva, y sugieren cmotienen lugar esos efectos y cmo una poltica desacertada puederestarles eficacia.

2CAPTULO40

Recuadro 2.3 Por qu es importante el comercio intraindustrial dentro de la misma regin

El comercio intraindustrial es el comercio bilateral deproductos similares dentro del mismo sector industrial.Es un fenmeno ampliamente observado que aparente-mente contradice los modelos tericos tradicionales queexplican los intercambios internacionales a partir de lasdiferencias en la dotacin de factores. Con base en lalabor pionera de Lancaster (1979) y Krugman (1981),un nuevo segmento de la literatura terica sobre elcomercio aporta una justificacin de este fenmenoapoyndose en la funcin de las economas de escalay la diferenciacin de productos. El ndice propuestopor Grubel y Lloyd (1975), calculado a un nivel sufi-cientemente desagregado, puede emplearse para ilus-trar la transformacin de los perfiles comerciales. En elcuadro 1 se presenta la evolucin del ndice de Grubely Lloyd del comercio intraindustrial observado en los flu-

jos de comercio intrarregional y extrarregional de pa-ses o regiones de Amrica Latina1.

El ndice muestra el fuerte impacto de la inte-gracin regional en la promocin del comercio intrain-dustrial. De hecho, con excepcin de la RepblicaDominicana cuyas relaciones comerciales intraindus-triales con Estados Unidos son particularmente intensaspese a que no se ha celebrado ningn acuerdo decomercio regional entre ambos pases, en 1997 elndice era ms alto para el comercio intrarregional quepara el extrarregional en todos los pases y subregio-nes. A travs del TLCAN, Mxico logr la medida msalta de comercio regional intraindustrial. Sus nivelesactuales son comparables con los de las economasdesarrolladas. El Mercosur y la CA tambin se caracte-rizan por un grado importante y creciente de comercio

Cuadro 1 ndice de comercio intraindustrial (Grubel y Lloyd), 1980-1997

Mercado 1980 1985 1990 1995 1997

CAIntrarregional 7,2 7,0 11,3 28,7 30,2Extrarregional 2,8 3,9 7,6 8,4 6,7

CaricomIntrarregional 17,5 11,5 23,0 18,4 14,2Extrarregional 9,4 16,7 15,4 8,3 6,0

MCCAIntrarregional 31,0 36,7 25,7 33,9 33,3Extrarregional 2,9 3,8 7,2 6,8 17,0

MercosurIntrarregional 17,0 21,1 36,7 47,9 51,2Extrarregional 10,7 15,7 18,8 15,5 15,1

MxicoIntrarregional 14,4 50,2 34,4 56,8 60,0Extrarregional 6,4 8,8 14,6 16,5 15,3

ChileIntrarregional 4,4 6,3 6,3 12,2 15,7Extrarregional 2,1 2,1 3,5 3,2 3,3

Repblica DominicanaIntrarregional 0,3 1,1 0,8 1,9 2,3Extrarregional 2,0 17,3 37,3 37,5 38,5

PanamIntrarregional 4,2 8,6 4,7 5,0 5,5Extrarregional 0,2 0,4 0,7 0,2 0,3

Fuente: Clculos del BID basados en Feenstra (2000).

peracin o, en palabras de Garca Herrero y Glcker(2000), para la integracin a hurtadillas.

La cooperacin regional entre dos o ms pa-ses tambin puede tener lugar sin pretensiones deintegracin regional como tal (Balassa, 1961). Estacooperacin regional ms funcional supone un ajus-te de polticas y actividades para lograr los resultadosque los pases prefieran en lugar del statu quo y estoes posible en prcticamente todas las esferas de la

poltica pblica. Si bien la cooperacin regional fun-cional puede surgir independientemente de la integra-cin formal y de hecho lo hace, puede constituirtambin una va paralela para ese proceso formal o,con el tiempo, contribuir a su surgimiento.

Con el avance de la regionalizacin delcomercio en los aos noventa hubo cada vez ms inte-rs en la cooperacin regional de carcter funcional enlos pases miembros de diferentes acuerdos de integra-

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 41

intrarregional bilateral. En estos grupos la expansindel comercio intraindustrial se aceler claramente en elltimo decenio, paralelamente con el cumplimiento delos nuevos compromisos de integracin regional.

A nivel microeconmico, el auge del comercioregional intraindustrial es una prueba preliminar de latransformacin estructural cualitativa que promueve laintegracin regional. De hecho, dado que el comerciointraindustrial surge generalmente al intercambiar pro-ductos industriales diferenciados, no es solo una sealde la madurez progresiva de la composicin del comer-cio por productos, sino tambin de una matriz de cali-dad en expansin y de una fragmentacin funcionalpaulatina de los procesos productivos entre los interlo-cutores comerciales regionales.

A nivel macroeconmico, el desarrollo delcomercio regional intraindustrial altera la estructura deinterdependencia mediante los intercambios comercia-les y fomenta una creciente correlacin de ciclos macro-econmicos. Cuando las economas nacionales de unmercado regional integrado se especializan en elcomercio intraindustrial, los choques de demanda yproductividad afectan a los socios comerciales de lamisma manera. Esto, a su vez, incrementa la correla-cin de los ciclos macroeconmicos y hace de la coor-dinacin de la poltica macroeconmica la opcinptima.

Otra caracterstica interesante es que la espe-cializacin intrarregional a lo largo de las lneas delcomercio intraindustrial disminuye las resistencias de laeconoma poltica a la liberalizacin comercial, dadoque ese tipo de comercio entraa menores costos deajuste del mercado laboral que el comercio entre distin-tos sectores industriales. Adems, la movilidad de lamano de obra en diferentes empresas y ocupacionespodra ser mayor dentro de un mismo sector que entresectores distintos, los salarios relativos podran ser ms

flexibles dentro de un mismo sector, y tambin otros fac-tores de produccin seran ms mviles. Desde estaptica, el comercio intraindustrial podra ser uno de losfactores que ayude a explicar por qu el nuevo regio-nalismo de los aos noventa fue relativamente mejorrecibido que la globalizacin por las sociedades lati-noamericanas, como herramienta de transformacineconmica e institucional.

Sera prematuro tratar de llevar registro preci-so de los factores determinantes del perfil del comerciointraindustrial de las economas de Amrica Latina.Pero en los prximos aos probablemente los respon-sables de formular polticas quieran nutrir el desarrollode esta modalidad de comercio mediante la implemen-tacin de polticas sectoriales congruentes con los prin-cipios de la OMC.

1 Para cada pas, se calcula el ndice de comercio intraindustrialponderado por los intercambios comerciales con cada sociocomercial i y cada sector j por medio de la siguiente frmula:

donde X y M, respectivamente, representan las exportaciones ylas importaciones del producto j del pas i. Los clculos se reali-zaron empleando datos agregados al nivel de cuatro dgitos dela Clasificacin Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI)(Rev. 2). Las cifras regionales son promedios ponderados de losndices nacionales, utilizando la participacin relativa de cadapas en el comercio intrarregional y extrarregional total de laregin seleccionada como ponderacin. El comercio intrarregio-nal se refiere al que tiene lugar con socios comerciales regiona-les; el extrarregional se refiere al comercio con el resto delmundo.

IIT X MX M

X MX M

X M

X Mi i

i i =1i =1

mj j

j j

j j

j jj

n

= ++

++

+

1

242 CAPTULO

Recuadro 2.4 Una nueva oportunidad para el ALCA: cooperacin y comercio de petrleo en el continente

El desequilibrio energtico que padece el continenterepresenta una excelente oportunidad para profundizarlas relaciones comerciales y la integracin comercial enel sector de la energa. Esto significa no slo el comer-cio de energa primaria, sino tambin el comercio decapital, tecnologa, bienes y servicios para las activi-dades productivas que insumen gran cantidad de ener-ga, aprovechando la abundante dotacin de recursosenergticos de Amrica Latina.

Por un lado, Estados Unidos tiene un dficit deenerga cada vez mayor y actualmente importa el 60%del petrleo que consume: 11 millones de barriles dia-rios (mbd), con un nivel de consumo de 19 mbd. La bre-cha de energa se triplic en los ltimos 15 aos, de 3,5mbd en 1985 a casi 11 mbd en 2001, dado queaumentaron los niveles de consumo al intensificarse laactividad econmica y cayeron los niveles de produc-cin al agotarse las reservas en Amrica del Norte. Sicontinan las mismas tendencias de los ltimos 15 aos,las importaciones de petrleo de Estados Unidos podr-an aumentar alrededor de 9 mbd, lo que prcticamentelas duplicara, en los prximos 20 aos.

La magnitud y la composicin de las importa-ciones se modificaron sensiblemente en los ltimos 15 aos. En la actualidad 50% del petrleo que impor-ta Estados Unidos procede de otros continentes, entanto que 30% tiene su origen en los socios comercialesdel TLCAN (Mxico y Canad) y 20% en la CA, espe-

cialmente en Venezuela. A fines de la dcada de losochenta menos del 30% del petrleo que importabaEstados Unidos vena de afuera del continente, pero suvolumen se quintuplic en 15 aos. Esta dependenciacada vez mayor plantea inquietudes para el pas en tr-minos de la seguridad del suministro. Si en el futuro noaumentan las exportaciones netas del resto del conti-nente a Estados Unidos y contina la tendencia ascen-dente de las importaciones, el pas podra llegar a unadependencia de fuentes extracontinentales de hasta75%, lo que entraa una mayor seguridad en trminosdel suministro (vase el grfico 1).

Los pases de Amrica Latina y el Caribe, porotra parte, son exportadores netos de energa y cuentancon las reservas necesarias para cubrir las necesidadesactuales y futuras de importacin de hidrocarburos deEstados Unidos. En los ltimos 15 aos las exportacio-nes netas de petrleo latinoamericanas se duplicaron de2 mbd a 4 mbd. Si las tendencias de produccin y con-sumo no cambian, las exportaciones netas de AmricaLatina podran aumentar en 2 mbd (es decir, 50%) en losprximos 20 aos.

No obstante, an si suponemos que todas lasexportaciones netas de los pases latinoamericanos ten-drn como destino Estados Unidos, su participacin enlas importaciones totales de petrleo de ese pas baja-ra del nivel actual de 32% a 27% en 2020. Si, por otraparte, los pases latinoamericanos desean que sus

Grfico 1 Produccin, consumo e importaciones de petrleo(En millones de barriles diarios, mbd)

5

10

20

25

1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02 04 06 08 10 12 14 16 18 20

15

Consumo Insumos no hemisfricos Importaciones de CA Produccin

cin en esferas econmicas, sociales y polticas comoresultado de las externalidades generadas por unainterdependencia cada vez mayor en los mercadosregionales, hemisfricos e interregionales. El desarrollode la infraestructura regional se ha convertido en unpunto focal de la cooperacin funcional en AmricaLatina, como se refleja en la iniciativa para la Integra-cin de la Infraestructura Regional en Sudamrica(IIRSA), en la que participan 12 pases, y el Plan Pue-bla-Panam en el que participan ocho. Algunas de lasprincipales nuevas esferas de cooperacin regional enAmrica Latina son el apoyo a la competitividadempresarial, el control de los desastres naturales, laproteccin del medio ambiente y la seguridad de laregin.

Ha habido tambin algunas iniciativas ambi-ciosas de cooperacin que acompaaron a las iniciati-vas de integracin norte-sur. En 1994 las 34democracias del hemisferio occidental lanzaron unaserie de iniciativas de cooperacin juntamente con elrea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Lasiniciativas de libre comercio con la UE tambin estnacompaadas de un conjunto de programas de coope-racin econmica y de dilogo poltico. Los programas

de cooperacin son tambin parte integral del procesode libre comercio del Foro de Cooperacin EconmicaAsia-Pacfico (APEC)(cuadros 2.5, 2.6 y 2.7).

Por su mismo carcter, la cooperacin funcio-nal plantea varios desafos. Es muy difcil negociarcuestiones no comerciales, porque si bien los acuerdosde comercio preferencial que, como ya se ha men-cionado, constituyen en general el punto de partida dela integracin econmica formal se ocupan de elimi-nar las polticas que provocan distorsiones, la coope-racin en otras esferas econmicas, as como encampos sociales y polticos, a menudo exige introducirpolticas adicionales, lo que puede ser ms difcil. Ade-ms, las esferas no relacionadas con el comercio sue-len disponer de menor capacidad institucional encomparacin con las relacionadas con el comercio,por lo que se requiere una movilizacin ms intensa derespaldo colectivo de tipo financiero, logstico y tcni-co. Por ltimo, muchas esferas de cooperacin funcio-nal no son fciles de cuantificar, y resulta difcil hacerun seguimiento eficaz y una evaluacin de los resulta-dos. Estas complejidades se exacerban especialmentecuando se trata de la cooperacin funcional interre-gional e interviene un gran nmero de pases hetero-

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 43

exportaciones aumenten hasta representar el 50% delas importaciones estadounidenses en ese ao, lasexportaciones de petrleo a Estados Unidos tendranque aumentar 6 mbd y no 2 mbd. Esto significa que enlos prximos 20 aos tendr que duplicarse la produc-cin actual.

Parece haber dos escenarios posibles para laproduccin petrolera de Amrica Latina. En el primero,que llamamos tendencial, los niveles de produccin yconsumo siguen la misma trayectoria que en los ltimos15 aos. El consumo aumenta 4 mbd, la produccin 6mbd y las exportaciones 2 mbd. En el segundo escena-rio de crecimiento acelerado, la produccin aumenta10 mbd y, como resultado, las exportaciones aumentan6 mbd.

En ambos escenarios se requieren inversionesde US$120.000 millones o US$200.000 millones, res-pectivamente, solo para elevar la produccin. Y si aesta inversin se suman los costos de mantener el incre-mento de la produccin, el gasto total en el sector petro-lero se ubicara en US$143.000 millones yUS$233.000 millones, en uno y otro escenario respec-tivamente. Por ltimo, se calcula que el impacto directoe indirecto en el PIB regional estar comprendido entreUS$200.000 millones y US$320.000 millones. Estascifras representan, respectivamente, 10% y 17% delvalor agregado actual de las economas de AmricaLatina en un ao. El impacto sera significativo, muchomayor que el de cualquier otra actividad industrial dela regin.

gneos, como es el caso del proceso de las cumbreshemisfricas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).

Costos potenciales del nuevo regionalismo

Los AIR son parte integral del proceso de reforma estruc-tural, pero como cualquier otro cambio estructural, exi-gen ajustes y tienen costos potenciales para los pasesparticipantes. Los pases deberan disear acuerdos queen la medida de lo posible reduzcan al mnimo los cos-tos innecesarios. Algunos de los costos tpicos para lospases que forman AIR son los siguientes:

Desviacin del comercio. Las preferenciasen los acuerdos de comercio regional (unidas a lasnormas de origen en las zonas de libre comercio) pue-den desviar el comercio alejndolo de destinos mseficientes en pases que no son miembros del acuerdo.Cierta desviacin del comercio es inevitable en losacuerdos preferenciales, lo que tiene costos para losconsumidores nacionales y los pases no miembros.Esto debe sopesarse contra la creacin de comercio yla posibilidad de que la desviacin del comercio tengaefectos de transformacin productiva que reduzcan loscostos y mejoren el bienestar, promoviendo el creci-

miento y la capacidad de importacin a futuro (Cor-den, 1972; Ffrench-Davis, 1980).

El debate sobre creacin y desviacin delcomercio se remonta a Jacob Viner (1950), quienseal los riesgos de la desviacin del comercio en elcontexto del viejo regionalismo, cuando era muy altala proteccin contra terceros y an as segua aumen-tando (Devlin y Estevadeordal, 2001) (recuadro 2.5).Este riesgo volvi a surgir como fuente de inquietud enel debate contemporneo sobre el nuevo regionalismo(Bhagwati y Panagariya, 1996). No obstante, los estu-dios empricos ms recientes apuntan en gran medidahacia los efectos de creacin del comercio derivadosdel proceso simultneo de liberalizacin unilateral,multilateral y regional.

Vulnerabilidad de los bienes regionales. Unacuerdo regional puede crear comercio pero al mismotiempo sustentar en el mercado regional la circulacinde bienes para los cuales hay poca demanda en elresto del mundo. La falta de un mercado externo puededeberse a las caractersticas particulares de ciertos bie-nes basados en la cultura y los gustos locales, a rgidasredes de exportacin y comercializacin, o a una faltade competitividad internacional de los bienes (debido,

244 CAPTULO

Cuadro 2.5 Programas de cooperacin regional en APEC

Cooperacin relacionada con el comercioDesregulacin, mediacin de diferencias comerciales, implementacin de obligaciones con la OMC, procesos de aduanas, estndares yconformidad, derechos de propiedad intelectual, poltica de competencia, gastos del gobierno y reglas de origen.

Cooperacin no relacionada con el comercioEconmicaPoltica macroeconmica, estabilidad financiera, reformas estructurales, infraestructura econmica, facilitacin de negocios, sistemasfinancieros, libre movilidad de capitales, movilidad de personas de negocios, mercados de capitales, energa, turismo, pesca, transporte,telecomunicaciones, pequeas y medianas empresas (PyME), agricultura, infraestructura rural, produccin alimentaria y biotecnologa.

PolticaDilogo poltico a travs de reuniones ministeriales.

Social y culturalRedes de solidaridad social, desarrollo social e integracin de gnero.

AmbientalProteccin ambiental y conservacin de recursos martimos.

Recursos humanos y ciencia y tecnologaCiencia y tecnologa industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnologa de la informa-cin, comunicaciones y comercio electrnico.

OtrosPreparacin para emergencias.

Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).

por ejemplo, a la baja productividad o a un tipo decambio sobrevaluado) que tienen cabida en funcin delas preferencias y las normas de origen.

Si la creacin o desviacin del comercio ocu-rre con mucha ms rapidez que los efectos dinmicosconducentes a la competitividad internacional, enton-ces la creciente interdependencia con un pas que essocio comercial puede dar lugar a que el miembro olos miembros se vuelvan excesivamente vulnerables a

una recesin o a una depreciacin del tipo de cambioen el mercado regional. Esto se debe a que ante unmercado regional recesivo o ante la devaluacin de lamoneda de un importante socio comercial, no es fcilredirigir las exportaciones a terceros mercados. Comosealan Bevilaqua y Talvi (1999), este problema se hasuscitado en el Mercosur, donde Argentina, Paraguayy Uruguay dependen mucho del mercado regionalpara sus exportaciones. Tambin puede ser un factor

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 45

Cuadro 2.6 Cumbre de Santiago Temas del plan de accin

Fortalecimiento de la educacin

Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechoshumanos

Democracia y derechos humanosEducacin para la democraciaSociedad civilTrabajadores migrantesFortalecimiento de las administraciones municipales

y regionalesCorrupcinFinanciamiento de campaas electoralesPrevencin y control del consumo indebido y del trfico

ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas y otros delitos conexos

TerrorismoFomento de la confianza y seguridad entre los estadosFortalecimiento del sistema de justicia y de los rganos

judicialesModernizacin del Estado en la administracin de materias

laborales

Integracin econmica y libre comerciorea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)Acciones adicionales

Fortalecimiento, modernizacin e integracin de los mercados financieros

Ciencia y tecnologaCooperacin energtica regionalCambio climticoInfraestructura hemisfrica

- Infraestructura general- Transportes- Telecomunicaciones

Erradicacin de la pobreza y la discriminacinFomento de microempresas y PyMERegistro de propiedadesTecnologas de la saludMujerDerechos bsicos de los trabajadores Poblaciones indgenasHambre y malnutricinDesarrollo sostenibleCooperacin

Fuente: Declaraciones y planes de accin de la cumbre.

Cuadro 2.7 reas tpicas de cooperacin entre Amrica Latina y la UE en la Asociacin de Acuerdos Interregionales

Dilogo polticoPaz y estabilidadMedidas constructivas de confianza y seguridadProteccin de derechos humanos, democracia e imperio

de la leyDesarrollo sostenibleAcciones en trfico de drogas, de armas, crimen

organizado y terrorismo

Cooperacin econmicaCooperacin industrial Regulacin tcnica y evaluacin de conformidad ServiciosPromocin de la inversinPoltica macroeconmicaCooperacin cientfica y tecnolgicaCooperacin energticaTransporteTelecomunicacionesAgriculturaPescaProcedimientos aduanerosEstadsticasMedio ambienteProteccin al consumidorProteccin de datos

Cooperacin financiera y tcnica Modernizacin de la administracin pblicaCooperacin interinstitucional Cooperacin en integracin regional

Cooperacin social Educacin y entrenamientoDilogo socialDrogas y crimen organizadoCultura

Fuente: Devlin (2001).

2CAPTULO46

Recuadro 2.5 Creacin y desviacin del comercio

Si bien los acuerdos de integracin regional (AIR) raravez se implementan exclusivamente sobre la base dejustificaciones econmicas (Fernndez y Portes, 1998),sus efectos sobre el bienestar se han convertido en unode los principales temas de la literatura acadmica(Baldwin y Venables, 1995; Winters, 1996; Panagari-ya, 2000) y de formulacin de polticas (Banco Mun-dial, 2000; OCDE, 1995; OMC, 1995). El anlisis dela liberalizacin del comercio preferencial es muy com-plejo, dado que requiere marcos analticos integrales ytcnicas empricas sofisticadas.

La precursora contribucin de Viner (1950) ala teora de las uniones aduaneras sent las bases parael debate en el que se destacan los efectos estticos delos AIR de creacin y desviacin del comercio en unmismo sector industrial. Como resultado de la libera-lizacin preferencial del comercio, la creacin de comer-cio es la sustitucin de una fuente de abastecimientointerno de costo ms alto por una de costo ms bajo deun pas miembro, en tanto que la desviacin del comer-cio es la sustitucin de una fuente de abastecimiento demenor costo de un tercer pas por una fuente de abaste-cimiento de un costo ms alto de un pas miembro. LosAIR pueden tener efectos favorables sobre el bienestarde los pases miembros y no miembros (Kemp y Wan,1976), en tanto que los efectos de creacin y desviacindel comercio pueden materializarse incluso antes de queentre en vigencia el acuerdo, si lo dan por seguro loscomerciantes y los inversionistas (Freund y McLaren,1999). La evaluacin del efecto neto necesita entoncesun cuidadoso anlisis de la estructura y de los costos delmercado en el cual interviene la poltica de integracin,un detalle completo de sus efectos dinmicos en el largoplazo y una explicacin clara de las formas institucio-nales de los AIR (Pomfret, 1997).

La investigacin permite entender cada vezmejor la magnitud de los efectos de la integracin regio-nal. En el caso de Amrica Latina en particular, el nuevoregionalismo de los aos noventa estimul una nuevaliteratura emprica que paulatinamente mitig lasinquietudes anteriores sobre los efectos perjudiciales dela integracin regional para el bienestar de miembros yno miembros. A continuacin se examinan algunas con-tribuciones significativas que se centran en los efectosde la creacin/desviacin del comercio de los princi-pales acuerdos de la regin.

Las primeras evaluaciones integrales delTLCAN, como las que hicieron Hufbauer y Schott(1993) convergen en torno a la conclusin de que laexpansin extraordinaria de los flujos de comerciointrarregional no tuvo lugar a expensas del resto delmundo. Al analizar la evolucin geogrfica y la com-posicin de los flujos comerciales a nivel sectorial,Krueger (1999) seala que la implementacin de una

poltica de comercio preferencial ha creado ms comer-cio del que ha desviado, dada la alta participacinintrarregional de los miembros del acuerdo y el incre-mento paralelo de los flujos de comercio con el resto delmundo. Krueger tambin subraya la funcin de la evo-lucin del tipo de cambio real para explicar la expan-sin de los flujos de comercio intrarregional. En elanlisis se determin que la entrada en vigencia del AIRno modificaba en forma sustancial el perfil de comer-cio, conclusin que tambin sugieren Soloaga y Win-ters (1999).

En uno de los primeros estudios sobre el Mer-cosur, Yeats (1997) lleg a la conclusin de que la orien-tacin regional de las exportaciones creci msrpidamente para los productos respecto de los cualeslos pases miembros no tenan ventajas comparativas ydedujo que hubo una significativa desviacin del comer-cio. Nogues (1996) cuestion esta conclusin y en cam-bio subray la existencia de ventajas comparativasintrarregionales en ciertos sectores de los pases miem-bros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, sealque el anlisis de las distorsiones del perfil de comerciodebera centrarse en las importaciones y sugiri que elsesgo regional ha sido mitigado por la liberalizacinunilateral paralela a la puesta en prctica del acuerdo.Nagarajan (1998) llega a una conclusin emprica simi-lar, sealando que la creacin de comercio probable-mente tuvo ms peso que su desviacin. Adems,Giordano (2001) muestra que la reorientacin de los flu-jos de comercio regional se debi a la trayectoria diver-gente de los tipos de cambio efectivos reales dentro yfuera de la regin. Soloaga y Winters (1999) compar-ten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravita-cional, afirman que la tendencia significativa delcomercio de los pases miembros refleja la liberalizacindel comercio universal y sugiere que el desempeo delcomercio fue dominado por la sobrevaluacin de lasmonedas y no por la poltica comercial en s. A su vez,Echavarra (1998), quien examina los flujos de comerciointrarregional en la CA, destaca los efectos de creacinde comercio del acuerdo.

Por ltimo, en los estudios de equilibrio gene-ral computable de la integracin regional que incorpo-ran las conclusiones de la nueva teora del crecimiento,se ha encontrado invariablemente que la creacin decomercio es mucho mayor que la desviacin (Robinsony Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois yShiells (1994) confirman esta conclusin al aseverarque todos los pases miembros se benefician, particu-larmente Mxico, lo que podra incrementar el bienes-tar entre 1% y 5%. En la misma lnea, Flres (1997),que analiz el Mercosur, demostr que Argentina, Bra-sil y Uruguay podran incrementar el PIB en 1,8%, 1,1%y 2,3%, respectivamente.

El nuevo regionalismo en Amrica Latina 47

determinante para algunos sectores de Mxico que atravs del TCLAN estn muy integrados en las redes deproduccin y comercializacin de la economa esta-dounidense (Dussel Peters et al., 2002).

Este tipo de vulnerabilidad puede ocurrir encualquier acuerdo de integracin en que el comercioregional se expande rpidamente ya sea por la pro-teccin ofrecida a ciertos sectores industriales, por nor-mas de origen excesivamente restrictivas, o por laapreciacin simultnea de los tipos de cambio de lossocios comerciales (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Esavulnerabilidad seala la necesidad de reducir progre-sivamente la proteccin externa y el carcter restrictivode las normas de origen a medida que se hace msprofunda la interdependencia comercial entre los pa-ses de un acuerdo regional, y para protegerse contrauna apreciacin prematura o abrupta del tipo de cam-bio ante el resto del mundo.

Efectos redistributivos de la prdida deingresos arancelarios. Cuando existen importantesasimetras en los niveles de proteccin externa entrepases que forman parte de un acuerdo de integra-cin econmica, la prdida de ingresos arancelariosen el pas con los aranceles ms elevados puedetener un grave efecto redistributivo en los otros pa-ses (Panagariya, 1996). De hecho, parte de lo quehubiese obtenido el pas con aranceles ms altoscomo ingreso arancelario sobre las importacionesprovenientes del pas con aranceles ms bajos antesdel acuerdo se transfiere ahora a los productores delpas de aranceles ms bajos, debido a la eliminacinde los aranceles dentro del acuerdo. Esto se debe aque los exportadores del pas de aranceles ms bajostoman como referencia los aranceles significativa-mente ms altos a terceros del socio comercial alestablecer sus precios. La desviacin del comercioagrava este problema. Panagariya (1996) indica queeste efecto fue significativo para Mxico cuando seuni al TLCAN, ya que Estados Unidos y Canadtenan aranceles mucho ms bajos a terceros pases,pero fue claramente un costo que Mxico estaba dis-puesto a pagar para poder obtener los beneficios deintegrarse econmicamente con Amrica del Norte.Para contrarrestar este costo, Mxico fue reduciendosus niveles de proteccin mediante la celebracin deacuerdos de libre comercio con la mayora de lospases de Amrica Latina y la UE, y est en conver-

saciones con Japn para la firma de un acuerdosimilar.

Impacto asimtrico en el desarrollo. Cuandono existen mecanismos de ajuste, los beneficios de laintegracin regional para el desarrollo suelen distribuir-se de manera asimtrica entre los pases o en regionesde esos pases (Puga y Venables, 1997). La integracineuropea ha sido muy sensible a este problema, que serefleja en la creacin de un conjunto amplio de meca-nismos institucionales de carcter colectivo para resolverdesequilibrios potenciales (Pastor, 2001).

Los graves desequilibrios comerciales y losproblemas de ajuste han sido histricamente unaimportante fuente de tensiones para las iniciativasregionales en Amrica Latina y, en algunos casos,inclusive han provocado su desaparicin (Salgado,1979). En el viejo regionalismo se contemplabaampliamente el tratamiento especial y diferencial paralos pases menos avanzados a fin de que pudieranresolver algunos de estos problemas. No obstante, elnuevo regionalismo tendi a prestar mucha menosatencin a tratamientos especiales, restringindolos enla mayora de los casos a cronogramas de libera-lizacin un poco ms largos para el pas menos avan-zado (Devlin y Estevadeordal, 2001).

La liberalizacin asimtrica puede facilitaruna liberalizacin regional gradual, pero existenmuchas otras fuentes de desequilibrios y tensionesentre pases con intercambios regionales significativos.A medida que las economas se vuelven ms interde-pendientes en el curso de la creacin de acuerdosregionales, la falta de coordinacin de las polticasmacroeconmicas y de los regmenes cambiariospuede ser un factor especialmente corrosivo en loscompromisos regionales. Por otra parte, los exitososprogramas de liberalizacin comercial en AmricaLatina no se han visto acompaados por esfuerzosparalelos de coordinacin de las polticas macroeco-nmicas y cambiarias entre los pases.

La integracin regional puede tener efectosasimtricos importantes en el interior de un pas miem-bro. Esto ha ocurrido en Mxico, donde la influenciadel TLCAN se ha concentrado sobre todo en los estadosdel norte, agravando la brecha del desarrollo entre elnorte y el sur de este pas (Perry, 2001). El Plan Puebla-Panam lanzado en 2001 se inspir en parte en eldeseo del gobierno mexicano de impulsar fuerzas que

ejercieran un efecto compensador para el desarrollo delos estados del sur.

El spaghetti bowl. El nmero cada vezmayor de acuerdos de integracin econmica condiferentes cronogramas de liberalizacin, mrgenesde preferencias, normas de origen y otras disposicio-nes y disciplinas, crea lo que se ha dado en llamar unspaghetti bowl de sistemas normativos de comercioexterior. Esto reduce la transparencia y eleva los cos-tos administrativos (Wonnacott y Wonnacott, 1995).Como se ver en el Captulo 3, el spaghetti bowl de lasAmricas es cada vez ms complejo. Otra ineficienciaadicional se presenta cuando se establece un sistemaradial en el cual el pas eje celebra tratados de librecomercio con varios pases que no tienen acuerdosentre s (hub and spoke). Esto provoca una desviacindel comercio y de la inversin (Wonnacott, 1996).Debido a sus mltiples acuerdos, Mxico y Chile sehan convertido en ejes de un sistema radial de acuer-dos comerciales en la regin. Estados Unidos podratambin convertirse en un importante eje si siguenegociando acuerdos bilaterales recprocos.

Desviacin de la inversin. En tanto que laexpansin de los mercados regionales y las preferen-cias arancelarias pueden atraer IED, potencialmentepodran tambin desviarla de lugares ms eficientes(Winters, 1998). Desde la perspectiva de Viner, el des-tino de la IED puede estar motivado por una desvia-cin del comercio derivada de la aplicacin dearanceles y barreras no arancelarias elevadas (entreellas, las normas de origen) para captar los efectosestticos discriminadores inherentes a los procesos deintegracin regional (Kindleberger, 1966). Ciertos pa-ses pueden percibir costos incluso cuando la IED es efi-ciente en la seleccin de su destino. Por ejemplo,cuando la IED tiene por objeto evitar el pago de aran-celes, puede reorientarse hacia un destino ms eficien-te en otro pas en el que hay una liberalizacin delcomercio y de la inversin a nivel regional.

Otros costos. Se ha sostenido que los acuer-dos de integracin pueden crear un efecto de pandi-lla (gang effect) que deja con pocas opciones a lospases que no pertenecen a ellos, obligndolos a adhe-rirse por temor a una desviacin del comercio y lainversin (Winters, 2000). Esta es evidentemente unadinmica que los pases confrontan en la ola del nuevoregionalismo. Es probable que Uruguay y Paraguay no

hubiesen podido resistir fcilmente como observadorespasivos ante la integracin de Brasil y Argentina. Laadhesin de Mxico al TLCAN contribuy a las deman-das de Centroamrica para la firma de acuerdos delibre comercio con Estados Unidos y Canad. Porsupuesto, los efectos coercitivos de la integracin regio-nal deberan evaluarse en trminos de la contribucinde dichos acuerdos a las reformas estructurales enlugar de adoptar otras trayectorias posibles, y en estecontexto la presin para unirse a una iniciativa regio-nal podra ser un beneficio y no un costo.

Mientras tanto, la formacin de grandes blo-ques regionales puede generar un poder de mercadoy modificar los trminos de intercambio con el resto delmundo, lo que representa un beneficio para la reginpero un costo para los dems (Stein, 1994; Winters,1998). En un mundo de competencia perfecta, estorepresentara una prdida de bienestar, pero en elmundo subptimo en el que los pases operan real-mente, no es posible llegar a priori a esa conclusin.En todo caso, Schiff y Chang (2000) han calculadoestos efectos en el caso de la formacin del Mercosur.

Evaluacin del balance entre costos y beneficios

Por ltimo, debe recordarse que la integracin regio-nal no es un fin en s misma sino un instrumento paralograr un objetivo. De aqu que no todas las iniciativasde integracin regional tengan sentido desde el puntode vista econmico, e incluso aquellas que s lo tienenpueden no llegar a concretarse si el marco de polticaeconmica es inadecuado. Por consiguiente, la nicamanera de determinar si un acuerdo tiene o no senti-do para los pases participantes y para el resto delmundo es evaluar los beneficios en relacin con loscostos. Una de las cuestiones fundamentales de unacuerdo es su pertinencia econmica. Existen casi 30iniciativas de integracin en la regin y se estn nego-ciando varias ms pero, han generado intercambioscomerciales? El grfico 2.6 muestra que la mayora delos acuerdos estn asociados con un aumento signifi-cativo del comercio6. La posibilidad de acceder a nue-

248 CAPTULO

6 Por supuesto, es necesario un mayor anlisis para determinar lacausalidad entre el acuerdo y el comercio.

vos mercados para comerciar es solo una de las con-sideraciones del valor econmico de los nuevos acuer-dos, y se requiere un anlisis emprico mucho msdetenido de los efectos. Lamentablemente, la evalua-cin emprica es de por s difcil debido a las brechasgravsimas de disponibilidad de datos, a la complejacausalidad de los efectos dinmicos de transformacinproductiva (donde uno espera que existan los grandesefectos), y a las dificultades metodolgicas de derivarconclusiones plausibles de un anlisis contrafactual(Devlin y Ffrench-Davis, 1999).

Dado que el nuevo regionalismo abarcamucho ms que el comercio como tal, la atencin delanalista debe ir ms all del examen esttico de lacreacin o desviacin del comercio (cuyos problemasde evaluacin emprica tampoco deben menospreciar-se; vase Winters, 2000) y centrarse ms en la dificul-tad de evaluar efectos dinmicos sobre laproductividad y el crecimiento sectoriales y econmi-cos (o la falta de ellos) y sobre la contribucin delregionalismo a la economa poltica de la reformaestructural. Adems, tambin es necesario evaluar losobjetivos polticos, dado que tienen gran peso enmuchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para elestablecimiento de un mercado comn. Hasta la fechaeste tipo de evaluacin global ha escapado en granmedida al debate.

Los acuerdos norte-sur y el ALCA

El creciente inters suscitado en Amrica Latina poracuerdos regionales con pases industrializados es dealguna manera la mejor expresin del nuevo regiona-lismo. Estos acuerdos vinculan a pases que estn enproceso de reforma estructural con pases que ya hanlogrado un alto grado de liberalizacin. Por consi-guiente, la liberalizacin del acuerdo regional tiene unpeso asimtrico en el pas que est emprendiendoreformas. Adems, los acuerdos tienden a tener unamplio alcance de disciplinas de segunda generacin,de manera que las implicaciones para el cambioestructural son cuantiosas para el pas en desarrollo.

Por qu los pases se someten a un procesoasimtrico de liberalizacin? Bsicame