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Estado, gobiernoy sociedad
POT una teoria general de la politica
POT NORBERTO BOBBIO
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FONDO DE CULTURA ECONOMlCA
Primera edicion en italiano, 1985Primera edicion en espafiol, 1989
Decimocuarta reirnpresion, 2010
Bobbio, NorbertoEstado, gobierno y sociedad: por una teoria general de
la polftica / Norberto Bobbio ; trad. de Jose F. FernandezSantillan. - Mexico: FCE, 1989
244 p. ; 17 x 11 em - (Colee. Breviarios ; 487)Titulo original Stato, governo, societa, Per una teoria ge
nerale della politicaISBN 978-968-16-3142"()
I. Estado, E12. Democracia I. Fernandez Santillan.jose F.,tr. II. Ser. III. t.
LCJCI83.B7
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Titulo original:Stato, grroerno, societe. Per una teoria generaledella politica© 1985, Giulio Einaudi editore, s.p.a., TurinISBN 88..()6-5881-4
D. R. © 1989, FONDO DECULTURA ECONOMICACarretera Picacho Ajusco, 227; 14738 Mexico, D. F.
Se prohibe la reproduccion total 0 parcial de esta obra-incluido eI disefio tipografico y de portada-,sea cual fuere eI medio, electronico 0 mecanico,sin el consentimiento por escrito del editor.
ISBN 978-968-16-3142-0
Impreso en Mexico s Printed in Mexico
III. ESTADO, PODER Y GOBIERNO
1. PARA EL ESTVDIO DEL ESTADO
Las disciplinas hist6ricas
PARA EL estudio del Estado las dos fuentes principales son la historia de las instituciones politicas y lahistoria de las doctrinas politicas. Que la historia delas instituciones pueda derivar de la historia de lasdoctrinas no quiere decir que las dos historias debanser confundidas. Par ejemplo: una cosa es la historiade los parlamentos europeos, y otra la historia de losescritores parlamentarios. No hay duda de la importancia de la obra politica de Aristoteles para elestudio de las instituciones politicas de las ciudadesgriegas, 0 ellibro VI de las Histories de Polibio para elestudio de la constitucion de la republica romana;pero ninguno se conformaria con leer a Hobbespara conocer el ordenamiento de los primerosgrandes estados territoriales de la epoca moderna, 0
a Rousseau para conocer el ordenamiento de lasdemocracias modernas. Par 10 dernas, si el estudiode las obras de Aristoteles 0 de las historias de Polibio es importante para conocer el ordenamiento delas ciudades griegas y de la republica rornana, senecesitan otras fuentes, literarias y no literarias,desde la epoca antigua hasta la edad moderna , para
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PARA EL ESTUDIO DEL ESTADO 69
conocer a fondo los mecanismos muchas vecescomplejos mediante los cuales son instit~ida30 m~dificadas las relaciones de poder en un sistema politico. Por razones facilmente entendibles, pero fundamentalmente por la gran dificu~tad~ue pres~Ht~
la recopilaci6n de las fuentes, la hlston~de .las msutuciones se desarro1l6 despues que la historia de lasdoctrinas, de manera que frecuenternente los ordenarnientos de un sistema politico determinado hansido conocidos 0 nos hemos conformado con co nocerlos mediante la reconstruccion, e incluso la deforrnacion 0 idealizacion, hecha por los escritores.Han sido identificados: Hobbes con el Estado absoluto, Locke con ia monarquia parlamentaria, Montesquieu con el Estado limitado, ~ousse~u c~m lademocracia, Hegel con la monarqUiaconsutuclOnal,etcetera.
La primera fuente para un estud.io aut6~omo d~las instituciones frente a las doctrmas esta consntuida par los historiadores: come~tan~oa Tito Livio, Maquiavelo reconstruye la historia y e~ ordenarniento de las instituciones de la republica romana; Vico, para reconstruir.la historia civil de lasnaciones desde el estado fenno hasta los grandesestados de su tiernpo, denuncia la arrogancia d~ losdoctos "que desean que 10que saben sea tan anuguocomo el mundo" [1744, ed. 1967, p. 72) y para suinvestigacion desea comportarse "como si no hu-biese libros en el mundo" [ibid., p. 115). .
Posterior al estudio de la historia viene el estud iode las leyes que regulan las relaciones entre gobernantes y gobernados, el conj~nto de la~ ,normas queconstituyen el derecho publico (tam?len una ~at~
goda doctrinal). Las primeras histonas de l~s mstituciones fueron historias del d erecho, escrttas por
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j~ristas que frecuentemente tuvieron experienciadIr~na ~n l?s asuntos de Estado. Hoy la historia del~s m~tltuclOnes no s610 se ha emancipado de lahlstor,la de las doctrinas sino que ha am pliado elestudio de los ordenamientos civiles mucho mas aliade, las for~as juridicas que le~ han dado forma, yo.nenta ,sus mvesngaciones hacia el anal isis del funCl,on.a,!uento con~ret? en un determinado periodohistorico, de un mstituto especifico a traves de losdO~~IJ.lentos escritos, los testimonios de los actores ,el J~ICIO de los coruemporaneos, avanzando del estud io de un !n.s~ituto fundamental como el parla~entoysu.s vICIsltud~s en los diversos paises al estudio de mst~tutos particulares, como el secretar io deEsta?o, el mtendente, el gabinete secreto, etcetera,medianre los cuales se logra describir el paso del~~tado feudal a la monarquia absoluta, 0 la formacion gradual del aparato administrativo, mediantee,l cual se reconstruye el proceso de formaci6n delEstado moderno y contemponineo.
Filosofia poliiica Y ciencia politica
Por e~cima de su desarrollo hist6rico el Estado esestudiado en si mismo, en sus estructuras, funciones: elernen lOS con~titutivos, mecanismos, 6rganos,e~ce~era,como un ststema complejo considerado enSl m~smo y en sus relaciones con los otros sistemascontiguos. Hoy, convencionalmente, el inmensoc~~po de. investigacion esta dividido entre dos disc,lphnas ~,dat:ucan:e,ntc ~ifcrcntes: la filosofia polinca y la ciencia politica. Como todas las distincionesc~mvcncionalcs, tarnbien esta es labil y discutible.Cuando Hobbes llamaba philosophia civilis (filosofia
civil) al conjuntu de los analisis sobre el hombre ensus relaciones sociales en ella incluia una serie deconsideraciones que hoy e ntrarian en la ciencia politica; por el contrario, Hegel di~ a sus Principios defilosofia del derecho {l821} el s~butulo ?es~atwzssenschaft im Grundrisse "Principios de ciencia del. Estado". En la filosofia politica estan cornprendidostres tipos de investigaci6n: a) sobre l~ mejor formade F;obierno 0 sobre la optima republica; b) sobre elfundamento del Estad o, 0 del poder politico, conla consiguiente justificaci6n (0 injustificacion) de laobligaci6n politica; c) sobre ~a, e,sencia de la cat~goria
de 10 politico 0 de la p<:>h~ICI~ad, con la. ~Isputapreponderante sobre la ,dIS nncion en!re la ,~uca y.l~politica. Estas tres vers~ol1es de la hlos?t,Ia, POllUca estan representadas ejemplarmente al inicio de laepoca moderna por t~es o?ras que han ?~jado huelias indelebles en la his tona de la reflexion sobre lapolitica: la Utopia de Moro {l516}, diserio de republica ideal; elLeviatdn de Hobbes [1651), que pretende proporcionar un~justi~icaci6~1racional y P?rtanto universal de la existencia del Estado y de senalar los motivos por los cuales sus ordenes deben serobedecidas; el Principe de Maquiavelo [I513},. en elcual, por 10 menos bajo una de sus interpr:taclOnes,la unica por 10 dernas que ha dado ongen a un"ismo" (el maquiavelismo), se mostr~r!a en qu~ ~onsiste la propiedad espedfica de la actividad politica ycomo se distingue, en cuanto tal, de la moral.
Hoy entendemos por "cie,ncia p~l~tica" una ~nves
tigacion en el campo de la v,d~ p~h~ICa que ~a.tlsf~~aestas tres condiciones: a) el pnnClplO de verificaciono de falsificacion como criterio de aceptabilidad desus resultados; b) el uso de tecnicas de la raz6n 9uepermitan dar una explicaci6n causal en sentido
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fuerte y tambien en sentido debil del fenomenoindagado; c) la abstencion 0 abstinencia dejuicios devalor, la Hamada "avaluatividad". Considerando lastres formas de filosofia poli tica descritas anteriormente, observese como a cada una Ie falta por 10~enos u':la de ,las ca,r~cteristicas de la ciencia poht~ca. La f~lo~ofIa p~htlCa como busqueda de la opurna repubhca no tiene caracter "avaluativo"; comoindagacion d~1 fundamento ultimo del poder nopretende exphcar eI fenorneno del poder sino justificarlo, operacion que tiene por objeto calificar uncomportamiento como licito 0 ilicito, 10 que no se~~ede hacer sin r:mitirse a va,l<;>res; com~ investigaCI0':l .de .I? esenCl~ ?e I.a politica se aleja de todaverificacion 0 falsificacion ernpirica, en cuanto 10que se 1.lama presuntuosamente esencia de la polluca deriva de una definicion nominal y como tal noes verdadera ni falsa.
Punta de vista s()ciul6gicu y juridico
Por encima de la distincion de los dos campos lIamados convencionalmente "filosofia'' politica y"ciencia" politica, eI terna del Estado puede serabordado desde diversos puntos de vista. Con laDoctrina general del Estadu (191O}, de Georg jellinek,entr6 por largo tiernpo en eI uso de las teortas delE~tad?la d.istincion entre doctrina sociol6gica y doctnna juridica del Estado. Esta distincion se volvion~cesaria luego de la tecnificacion del derecho pu?h~oyde la consideraci.yn del Estado como personajundica que habia derivado de tal tecnificaci6n. A suvez la tecnificaci.yn del derecho publico era la consecuencia natural de la concepcion del Estado como
Estado de derecho, como Estado concebido principalrnente como organo de p~oduc~io~j~ridi~a,y ensu conjunto como ordenarniento juridico. Esta reconstruccion del Estado como ordenarniento juridico, por 10 dernas, no habia hecho olvidar que eIEstado tarnbien era, a traves del d erecho, una formade organizacion social y que como tal no podia serseparado de las sociedades y de ~as relaciones ~o~ia
les subyacentes. De aqui la necesidad de una distincion entre eI punto de vistajuridico, para reservarloa los juristas que por 10 dernas habian sido durantesiglos los principales artifices de los tratados sobre eIEstado, y el punta de vista sociologico que habriadebido valerse de la contr ibucion de los sociologos,de los etnologos, de los estudiosos de las diversasformas de organizacion social: una distincion queno podria ser concebida antes del advenimiento dela sociologia como ciencia general que engloba lateoria del Estado.
La d istincion de jellinek fue reconocida comouna aportacion importante, y fue acreditad a porMax Weber, quien, partiendo precisarnente de laDuctrina general del Estado, sostuvo la necesidad dedistinguir eI punto de vista juridico del punto devista sociologico.] ellinek habia afirmado que la doctrina social del Estado "tiene por contenido la existencia objetiva, historica y natural del Estado",mientras que la doctrina juridica se ocupa de las"normas juridicas que en aquella existencia realdeben manifestarse" (1900, trad. it., 1, p. 73} y habiabasado la distincion en la contraposicion, destinadaa tener exito, entre la esfera del ser y la esfera deldeber ser. Weber, al iniciar eI estudio de la sociologfa juridica, de la cual es considerado uno de losfundadores, afirma que "cuando se habla de dere-
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cho, ordenamiento juridico, norma juridica, es necesario un especial rigor para distinguir el punto devistajuridico del punto de vista sociologico" [Weber1908-20, trad, it., I, p. 309}, una distincion que el
traduce en la diferenciaci6n entre validez ideal,de la que se oeupan los juristas, y validez empirica delas normas de la que se ocupan los sociologos, ParaWeber, esta distinci6n era una premisa indispensable para hacer entender que se ocupana del Estadocomo sociologo y no como jurista. Tal estudio sevuelve un capitulo de la teoria de los gru pos sociales,de los cuales una especie son los grupos politicos,que a su vez se vuelven estados (en el sentido de"Estado moderno") cuando estan dotados de unaparato administrativo que logra con exito apropiarse del monopolio de la fuerza en un determinado territorio. Unicarnente con Kelsen [1922}, quecritica el doble pun to de vista de Jellinek (que llamaZioeiseuentheorie -teoria dual-), el Estado se resuelvetotalmente en el ordenamiento juridico y por tantodesaparece como entidad consisten te en la produccion y ejecuci6n de normas juridicas. De todas lastesis kelsenianas la reduccion radical del Estado aordenamiento jurtdico es la que ha tcnido menosexito.
Con la transformaci6n del puro Estado de derecho en Estado social, las teorias meramen te jurid icasdel Estado, cond enadas como forrnalistas, han sidoabandonadas por los mismosjuristas, y han tornadofuerza los estudios de sociologia politica que tienenpor objeto el Estado como forma com pleja de organizacion social (de los cuales el derecho solo es unode los elementos constitutivos) .
Funcumalismo y marxismo
Entre las teorias sociol6gicas del Estado, dos hanacaparado el campo en estos ultirnos arios, con f'recuencia en polernica entre si, pero mas a menudoignorandose, yendo cada una por su propio caminocomo si la otra no existiese: la teo ria marxista yfa teoria funcionalista, esta ultima dominante en lapolitical science norteamericana, pero que tam bienha tenido gran in fluencia en Europa y ha sido tomada durante arios como la ciencia politica por excelencia. En tre las dos teorias existen di ferenciasrespecto a la concepcion de la ciencia en. gener~1como en referencia al metodo; pero la diferenciafundamen tal radica en la ubicacion del Estado en elsistema social considerado en su conjunto. La concepcion marxista de la sociedad distingue en ~oda
sociedad hist6rica, por 10 menos desde una ciertaetapa del desarrollo econornico, dos momentos, queno son puestos en el mismo nivel con respecto a sufuerza determinante y su capacidad de cond icionarel desarrollo del sistema y el paso de un sistema aotro: la base econornica y la superestructura. Lasinstituciones politicas, en una palabra el Estado,pertenecen al segundo momento. EI memento subyacente que comprende las relaciones economicas,caracterizadas en toda epoca por una deterrn inadaforma de producci6n, es el mornento determinante,aunque no siempre, de acuerdo con algunas interpretaciones, dominante; al contrario, la concepcionfuncionalista (que proviene de Parsons) concibe elsistema global en su conjunto dividido en cuatrosu bsistemas (patter-maintenance, goal-attainment,adaptation, integration), caracterizados por las funciones igualmente esenciales que cada uno desem-
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peria para la co~servaciondel. equilibrio social, yencua~to tales rcc~l?rocamenteInterdependientes. Alsubsistem a polf tico corresponde la funcion delgoa~~ttamm~nt,10cual quiere decir que la funcionpohtica realizada por el conjun to de las institucionesque constituyen el Estado es una de las cuatro funciones fundamentales de todo sistema social. Esverdad que tambien en la concepcion marxista larel~~ion entre base ecoriornica y superestrucnu-aP?I~tICaes.una r~laci6nde acccion redproca, pero esvaltda la Idea (SIn la cual una de las caractensticasesenciales de Ia teorta marxista vendria a men os) de.que la base econornica a pesar de todo sea en ultimainstancia deterrninanre. En la teorta funcionalistano existe diferencia de niveles entre las diversasfu~ciones de I~s que todo sistema social no puededejar de prescindir. En todo caso , el subsistema alque se ~e atribuye una funcion preponderante no esel subsisterna econ0!Uico sino el cultural, porque lamayor fuerza cohesiva de todo grupo social dependena d~ la adhesion a los valores y a las normasestablecidas, a traves del proceso de socializacion deun lado (interiorizacion de los valores sociales) y decontrol social de otro lado (observancia de las norm~s que regulan la generalidad de los comportarruen tos].
Las dos diversas, mas aun , opuestas concepciones pueden ser llevadas al diferenre problema defondo que se plantean y pretenden resolver: mientras la t~ona funcionalista, especialmente su versionparsomana, esta dominada por el tema hobbesianodel orden, la teoria marxista esta dominada por eltema de la ruptura .del orden, por el paso de unorden a otro, concebido como paso de una forma deproduccion a otra, mediante la explosi6n de las I:i.~·:..•.•...•.•...•0' ,
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contradiccioncs imernas del sistema, especialrnentede la contradiccion entre fuerzas productivas y relaciones de produccion; mientras la primera se preocupa esencialmente del problema de la conservacion social, la segunda se preocupa fundamentalmente del cambio social. Los carnbios que Ie interesan ala teoria funcionalista son los que se presentandentro del sistema y que este tiene la capacidad deabsorber mediante pequenos ajustes previstos porel mecanismo mismo del sistema. Marx y los marxistas siempre han preconizado, analizado y prefigurado el gran cambio, que pone en crisis un sistemadeterrninado y crea, por medio de un salto cuaiitativo, otro, De acuerdo con el lugar comun (pero nopor esto erroneo) del pensamieruo sociologico, lagran division es la que opone los sistemas que destacan el mornento de la cohesion a los sistemas quesubrayan el momenta de antagonismo, los sistemasllamados integracionistas a los sistemas nombradosconflictualistas, Dificilme nte se encontraria en lahistoria del pensamiento sociologico dos prototiposde esta gran division mas puros que el marxismo y elfuncionalismo. Se puede agregar que la concepcion funcionalista es en ciertos aspectos sernejante aaquella contra la que Marx desencadeno una de susbatallas teoricas mas celebres, la concepcion de laeconomia clasica de acuerdo con la cualla sociedadcivil, a pesar de los conflictos que la sacuden, obedece a una especie de orden preestablecido, y gozade las vcntajas de un mecanismo, el mercado, orientado a mantener el equilibrio mediante un ajustecontinuo de los intereses en cornpetencia.
En los ultimos anos el punto de vista que ha termin ado por prevalecer en la r epresentacion del Estado es el sisternico derivado, aunque con poco rigor
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y ~O~ alguna,s variantes, de la teo ria de sistemas (inprimis, en pnmer lugar, David Easton y Gabriel AImond). La relacion entre eI conjunto de las instituClones politicas y el sistema social en general estarepresentada como una relacion demandar~spuesta (~nput-outPUt). La funcion de las institucrones politicas es la de dar res puesta a las demandasque provl~nendel ambients social 0, de acuerdo conuna termInologia cornun , de convertir las demandas.e.n respuestas. Las respuestas de las institucionespobtlC~sson dadas bajo forma de decisiones colecti,vas obhgat~rIas para toda la sociedad; a su vez talesr~spuesta~ influven en la transformacion del ambiente social, del que, dependiendo de la manera enque Son dadas las respuestas, nacen nuevas demandas en un proceso de cambio continuo, que puedeser gradual cuando existe correspondencia entreden:anda y respuesta, y puede ser brusco euandodebido a una ~obrecargade las demandas sobre lasr~.spuestas se Interrumpe el flujo de retroalimenm.cion; esto conlleva a que las instituciones politicasvigen tes al no lograr ya dar respuestas satisfactoriassufren un proces~) de transformacion que puedelIegar a la ~~se ~In~1 ?e su cambio Completo. LarepresentaclO~ sisterrnca del Estado es perfectame~1te com patible con las dos teorias generales de las~cleda~ de las q~e hable poco antes, pero no cambia la diferenn- Interpretacion de la funcion delEstado en la sociedad. La representaci6n sisternicadel Estado in.tenta proponer un esquema conceptua~ para anal~zar la manera en que las institucionespob~~cas funclOnan, la forma en que cumplen lasfU~~lones que les son proplas, y cual sea su interpretacion ,
Estado y sociedad
Lo que ha cambiado, que incluso se ha invertidocompIetamente en el curso de la reflexion secularsobre el problema del Estado, es la relacion entre elEstado y la sociedad. Durante siglos la organizacionpolitica fue el objeto por excelencia de toda consideracion sobre la vida social del hombre, sobre elhombre como animal social, como 7TOALTLXDV 'wov,donde 7TOALTLX6v estaba comprendido sin d iterenciacion del doble significado actual de "social" y"politico". Con esto no se quiere decir qu.e el p~nsamiento antiguo no haya resal~ado la existencia deformas asociativas humanas diferentes del Estado,pero la familia es tom ada en cuenta por Aristotelescomo la primera forma embrional e irnperfecta dela 7TOAL~ y su estudio es ubicado al inicio de la Politica.Por 10 que hace a las otras formas de sociedad 0
XOLVWVLat, que son constituidas por acuerdo 0 pornecesidad de los individuos con objeto de alcanzarfines particulares, son abordadas por el mismo Aristoteles en el capitulo de laEtica nicomaquea dedicadoa la amistad, y precisamente en cuanto son formaspara ellogro de fines particulares, la navegacion departe de los navegantes, la victoria en la guerrade parte de los hombres de arrnas, el placer y la molicie de pane de quienes se reunen en un banquete, estan subordinadas a la sociedad politica que no se orientaa una u tilidad particular 0 momentanea sino a I,autilidad general y durable que inv?lucra a toda la ~I
da del hombre [1160 a], La relacion entre la sociedad politica que unicamente es la societas perfecta ylas sociedades particulates es una relacion entre eltod o y sus partes, en la que eI todo , el ente queengloba, es la 7T6AL~, las panes englobadas son la
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familia y las asociaciones. En todo el estudio de lapolftica hasta Hegel induido, esta relacion entre elEstado y las socied ades menores 0 parciales es constante. En el Leinatdn de Hobbes [l651}, adernas delcapitulo sobre la familia y la sociedad patronal, quees comun a todos los tratados de polftica de aqueltiempo, hay tam bien un capitulo (el XXII) sobre lassociedades parciales llamadas grecamente systems,de las wales se presenta una rica ejernplificacioncon una tipologia, que hoy constituiria uno de loscapitulos principales de un tratado de sociologia;la teoria politica de Hegel, como es presentada en latercera parte de 10sLineamientus defilusufia del derechu{l821}, es una teorta del Estado como momentaculrninante del espiritu objetivo, culminante encuanto resuelve y supera los dos momentos anteriores de la familia y de la sociedad civil, y donde esubicado, entre otros, el estudio de las corporaciones, tipicas sociedades parciales con fines particulares en el sentido tradicional. Con la ernancipacionde la sociedad civil-burguesa, en el sentido marxista,ode la sociedad industrial, en el sentido saintsimoniano, frente al Estado, la relacion entre instituciones politicas y sociedad se invierte. Paulatinamentela sociedad en sus diversas articulaciones se vuelve eltodo del que el Estado, considerado de manera restringida como el aparato coactivo con el que unsector de la sociedad ejerce el poder sobre otrosector, es degradado en parte. Si el cursu de lahumanidad hasta ahora se ha desarrollado de lassociedades menores como la familia al Estado,ahora finalmente, de un lado, con el descubrimiento de las leyes econornicas que permiten alhombre una convivencia arrnonica con la minimanecesidad de un aparato coercitivo y por tanto de
poder politico, de otro lado, con el desarrollo d~ laorganizaci6n industrial de la que se ocupan los cientificos junta con los propios indrrstriales que deahora en adelante podran prescindir de la espadade Cesar, se desarrollara un proceso inverso, delEstado opresivo a la sociedad liberada. De este cambio nace una de las ideas dominantes del siglo XIX,
comun tanto al socialismo utopico como al socialismo cientifico, 10 mismo a las diversas formas depensamiento libertario que al pensamiento liberalen sus expresiones mas radicales, de la inevitableextinci6n del Estado 0 por 10menos de su reducciona los terminos minimos. Por 10 que se refiere a losestudios del Estado, estes se vuelven cada vez masparciales con respecto al analisis general de la sociedad. Pocos afios despues de la muerte de Hegel seedita el COUTS de philosophie positive (1830-42) queculmina en la teoria general de la sociedad 0 sociologia del que el tema del Estado constituye tan s610una parte. En la misma Alemania de Hegel, conLorenz von Stein desaparece lagesamte Staatsunssenschaft "ciencia general del Estado", y a una Staatswissenschaft, "ciencia del Estado'', cada vez mas restringida en su objeto y reducida a un estudio del Estadodiferente de la sociedad global, se contrapone unaGesellschaftswissenschaft, "ciencia de la socied.ad".Hoy la sociologia polftica es una parte de la S?ClO~O
gia general; la ciencia pol~tica es un~?e las cienciassociales; el Estado como sistema politico es con respecto al sistema social un subsistema.
De parte de los gubemantes o de Ius gubernadus
Al lado de las diferentes maneras de considerar elproblema del Estado que hemos examinado hasta
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aqui con respecto al objeto, el metodo , al punto devista, a la concepcion del sistema social, es necesariomencionar una contraposicion que generalmente esdescuidada, pero que divide en dos campos opuestos las doctrinas politicas quiza mas que cualquierotra dicotomia: nos referimos a la contraposicionque deriva de la diversa posicion que los escritoresadoptan con respecto a la relacion poIitica fundamental, gobernantes-gobernados, 0 sober an osubdito, 0 Estado-ciudadanos, r elacion que generalmente es considerada como una relacion entresuperior e inferior, salvo en una concepcion democratica radical donde gobernantes y gobernados seidentifican por 10 menos idealmente en una solapersona y eI gobierno se resuelve en el autogobierno. AI considerar la relacion poIitica como unarelacion especifica entre dos sujetos de los cualesuno tiene eI derecho de mandar , otro el deber deobedecer, eI problema del Estado puede ser tratadofundamentalmente desde el pun to de vista del gobemante 0 desdeel puntodevistadel gobernado: exparte principis (de la parte del prIncipe) 0 ex partepopuli (de la parte del pueblo). En realidad por unalarga tradici6n que va del Politico de Platon al Principe de Maquiavelo, de la Ciropedia de Xenofonte alPrinceps christianus de Erasmo (1515), los escritorespoliticos han tratado eI problema del Estado principalmente desde el punta de vista de los gobemantes: temas esenciales, el arte de gobernar bien, lasvirtudes, habilidades 0 capacidades que se pidenal buen gobernante, las diversas formas de gobierno, la distincion entre buen gobierno y malgobierno, la fenomenologia de la tirania en sus masdiversas forrnas, derechos, deberes, prerrogativasde los gobernantes, las diferentes funciones del Fs-
tado y los podcrcs neccsarios para dcscmpcnarloscorrectarnente, los diversos segmentos de la adrninistracion, conceptos fundarnentaics como dominium (dominio), imperium (imperio), mairstas majestad), autoritas (autor id ad ), potestas (potestad) ysumma potestas (potestad suprema), todos los cualesse refieren a uno solo de los dos sujetos de la relacion, al que esta arriba y que de tal manera se vuel veeI verdadero sujcto activo de la relacion, el otro estratado como cI sujeto pasivo, la materia con respecto a la forma (formante). No es que haya permanecido completarnente ausente la otra perspcctiva,la sociedad politica contcmplada desde abajo, desdclos intereses, las necesidades, los derechos de losdestinatarios de los beneficios (0 maleficios segunlos casos) del gobierno; pero la persistencia 0 insistencia de ciertas metaforas, eI pastor que presu poneuna grey, el gubernator (gobernador en eI sentidooriginal de "tirnonel") que presupone una chusma,eI padre que presupone hijos menores de edad yque necesitan proteccion, eI amo que presuponeesclavos, muestran mas que una larga ejemplificacion el sentido y la direccion preponderantes en lossiglos pasados del discurso politico. Tarnbien la metafora utilizada por Platon en eI Politico del gobernante-tejedor -"e1 fin de la tela de la accionpolitica es un buen tejido'' [311 bJ- no sale de estaperspeetiva: el arte de tejer es el que "indica a cadaquien cuales son las obras que deben terrninarse"[ibid., 308 eJ.
EI carnbio, el descubrimiento de la otra cara de laLuna, se presenta al inicio de la epoca modcrna conla doctrina de los derechos naturales que pertenecen al individuo. Estos dercchos son anteriores a laforrnacion de cualquier sociedad politica y por tan to
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de cualquier estructura de poder que l a caracteriza.A diferencia de la familia 0 de la sociedad patronal,la sociedad politica comienza a ser entendida fundamentalmente (anteriormente tarnbien habia estado en la epoca clasica) como un producto voluntario de los individuos que deciden con un acuerdoredproco vivir en sociedad e instituir un gobierno.Johannes Althusius, uno de los mayores artifices deesta nueva forma de ver las cosas, define la politicade la siguiente manera: "La politica es el arte pormedio del cuallos hombres se asocian con objeto deinstaurar, cultivar y conservar entre sf la vida social.Por tal motivo se define simbi6tica" I1603, ed. 1932,I, I]. Althusius parte de los "hombres" y se mueve atraves de la obra de los hombres hacia la descripcionde la comunidad politica, EI punto de partida deArist6teles, que predomin6 durante siglos, es exactamente 10 opuesto: "Es evidente... que el Estadoexiste par naturaleza fy por tanto no es instituidopor los hombres] y que es anterior a cualquier individuo" fPolitica, 1253a, 25]. ~Que implica este cambio del punto de partida, aunque Althusius no 10llev6 a sus ultimas consecuencias? Implica la relevancia dada a los problemas politicos que son diferentes de los tratados normalmente por quien sepone ex parte principis: la libertad de los ciudadanos(de hecho 0 de derecho, civil 0 politica, negativa 0positiva) y no el poder de los gobernantes; el bienestar, la prosperidad, la felicidad de los individuostornados uno por uno, y no solamente la potenciadel Estado; el derecho de resistencia a las leyes injustas, y no s610eldeberde obediencia (activa 0 pasiva);la articulaci6n de la sociedad politica en partes incluso contrapuestas (los partidos que ya no son juzgados exclusivarnente como facciones que danan el
tejido del Estado), y no s610 sl;! unidad .compacta; ladivisi6n y contraposici6n vertical y honzontal de losdiferentes centros de poder y no unicamente elpoder en su concentracion y centralizaci6n~ el merito de un gobierno que debe buscarse ?las. ~n lacantidad de derechos de los que goza el individuoque en la medida de los poderes de los gobernantes.Para Locke, la finalidad del gobierno civil es la garantfa de la propiedad que es un derecho individual, cuya formaci6n es anterior al n~cimiento delEstado; para Spinoza y Rousseau es la hbert~d, no lalibertas que Hobbes leia en los muros de las clUda~esfortificadas, e interpretaba correctamente como mdependencia frente a las otras ciudades (la autosuficiencia de la que habia hablado Arist6teles). La masalta expresion practica de esta mutacion .son lasDeclaraciones de los derechos norteamencanas yfrancesas, en las cuales esta enunciado solemnemente el principio de que el gobierno es para losindividuos y no los individuos para el gobierno, u~principio que no s610 ha influido ~n todas I~s consntuciones que vinieron despues, smo tarnbien la reflexi6n sobre el Estado. Tal principio se ha vuelto,por 10 menos idealmente, irreversible. En. ~a reflexi6n politica, por 10 menos de la Re~oluclOn francesa en adelante, la mod ificaci6n mas importante hasido la que se refiere a la idea de "cambio'' , en elsentido dellibro v de la Politica aristotelica, es decir,del paso de una forma de gobierno a otra. Considerado este paso generalmente como un mal (conclusi6n 16gica de una doctrina pol~t.ica qu~ du~antesiglos privilegi6 y exalt6 la estabilidad y Juz~o a laguerra civil como el peor de los ma!es~, adqUlere unvalor positivo de parte de los m~vlml~n.t~s revolucionarios que miran en el carnbio el mICIO de una
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n~~va er~; asi como la guerra civil representa la~:rIS1S del Estado vista ex parte principis, la revolue ion,I~terpretada positivarnente, representa la crisis delEstado contemplada ex parte populi.
2. EL NOMBRE Y LA COSA
Origl'n del nombre
Es indi.:cUI~I~le que la p.al~lbra "Fstado" se impusopur la ~hJuslOn y cl prestlglO del Prinripl' de Maquiavelo. Como sc sabc.Ia obra comienza con las siguientcs palabras: "Todos los estados, todas las dominaciones que cjerricron y ejercen imperio sobre loshom bres, fucron y son republic.as 0 prineipados"[1513, e~l. 1.~)77, p. ~}. Esto no quier« dccir que lapalabra fuc Il1trodunda pOI' Maquiavelo. Minuciosas y amplias investigaciones sobre el uso de "Estado", en cl lcnguajc de los siglos xv YXVI, muestranque cl paso del significado comu n del termino,ltat1/.1de "situacion" a "Lstado" vn cl scnt ido moclcrno dela palabra, ya se habfa dado mediante el aisJamientodel primer terrnino en la ex presion c\;'lsica status rripub~li~al'. EI mismo Maquiavelo no hubicra podidocscribir tal frase prccisa mente al com icnzo de laobra si la palabra en cuestion no hu biese sido va deuso <orriente. .
.Cie~.tamcnt~... eOl~ cl :Illlor d~ Fl Prinnpl' el ter1ll1l10 Estado susutuvo pauIatll1amente, si bien atraVl'S de u n largo camino, los terminos tradiciollales c(~Il.Jos que h~bfa sido designada hasta entoneesla maxima o~gaI~lzaci6n de un grupo de individuossobre un terntono en virtucl de un poder de mando:
civitas (jue traducia el griego 7TOAL,>, Yres publica, con10 (jue los escritores rornanos designaban al conjunto de las instituciones politicas de Rorna, precisamente de la civitas. Ellargo camino se demuestrapar el hecho de que, todavia a finales del siglo XVI,Jean Bodin intitulara su tratado politico De La republique (1576), dedicado a todas las formas de Estadoy no solo a las r epublicas en sentido restringido, yClue en el siglo XVII Hobbes usara preponderantemente los terrninos civitas en las obras latinas y commonwealth en las obras inglesas en todas las accpciones en las cuales hoy se usa "Estado". No cs (jue losromanos no conociesen y usa ran el terrnino rl'gnumpara serialar un ordenarniento diferente del de civitas, un ordcnamiento regido pOl' el podcr de unosolo, peru a pesar de Clue fuese bastante clara lad istincion entre el gobierno de uno solo y el gobierno de un euerpo colectivo, jarnas tuvieron unapalabra (jue sirviese para designar el genero, delque rl'gna y res publica en sentido restringido fuesenlas csperies, de sucrte que res publica fue usada a lavez como especie y co 111 0 genero: "Cum penesunum est omnium summa rerum, reg em iliumunum vocamus et regnum eius rei publicae status"[Ciceron, DI' rr publica, I. 26, 42). POI' 10 dernas, lamisma historia rorna na ofrecia un ejemplo altamente significativo y perfertarnente reconocido delpaso de una forma de regimen politico a otro, en latransicion del regnum a la res publica, de la res publicaalprincipatus. Cuando, durante el dominio de Cesar,Ciceron escribe: "rem publ ieam verbo retinemus, reipsa vero iam pridem amisimus'' (ibid., V, I, 2) muestra estar perfectarnente consciente del sentido ambiguo del terrnino res publica y de tener bien clara ladistincion entre la republica como forma de go-
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bierno especifica, 0 sea, como la forma de gobiernode la Roma "republicana", y otras posibles formasde gobierno. La unica palabra de genero conocidapor los antiguos para serialar las diversas formas degobierno era civitas, pero ya en Europa en tiemposde Maquiavelo, el t.errnino civitas debia haberse considerado, especialmente para quien hablaba en vulgar, como cada vez mas inadecuado para representar la realidad de los ordenamientos politicos queterritorialmente se extendian mucho mas alla de losmuros de una ciudad, incluidas las republicas quetomaban el nombre de una ciudad, como la republica de Venecia; la necesidad de disponer de unterrnino de genera mas acorde para representar lasituacion real debio ser mas fuerte que el vinculo deuna larga y reconocida tradicion. De aqui el exitodel termino "Estado" que paso a traves de carnbiosno del todo claros de un significado generico de situacion a un significado especifico de posesion permanente y exclusiva de un territorio y de situacionde mando sobre sus habitantes, como aparece en elpropio fragmento de Maquiavelo, en el que el ter mino "Estado" apenas introducido , inmediatamente es acompanado del terrnino "dorninio". Apesar de la novedad del fragmento en el que "Estado" es usado como el terrnino de genero, y"republica" , como el terrnino de especie, para sefialar unade las dos formas de gobierno, y la importancia queha tenido para la forrnacion del lexico que se usahasta ahora, el significado tradicional de estos terminos no es abandonado del todo por Maquiavelo, ysu usa continua siendo comun, como 10 muestra elsiguiente fragmento de los Discursos sobre La primeradecade de Tito Livio, en el que Maquiavelo aborda eltema de las formas de gobierno, teniendo como guia
a Polibio: "Algunos de los que han esc~ito de lasre publicas distinguen tres clases de goblern~ queHaman principado, notables y popular, y sostle~en
que los legisladores de una ciudad deben prefenr alquejuzguen mas a proposito'' [1513-19, ed. 1977,pagina 130].
Argumentos en favor de La discontinuidad
EI problema del nombre "Estado" no seri.a tan importante si la introducci6n del nuevo tern~moen losumbrales de la cpoca moderna no hubiese dadoocasion para sostener que no solamente corresponde a una necesidad de claridad terminol6gicasino que resol viola exig~nciade encontrar ~n nombre nuevo para una realidad nueva: la reahdad. delEstado precisamente moderno que debe considerarse como una forma de ordenamiento tan diferente de los ordenamientos anteriores que ya nopuede ser llamado con los nombres antiguos. Efectivarnente, es una opinion muy difundida y sostenida con autoridad por los historiadores,juristas yescritores politicos que con Maquiavelo no unicamente se inicia el exito de una palabra sino la reflexion sobre una realidad desconocida para los escritores antiguos, y de la cual l~ nueva palabra es unejernplo, de manera que serra oportl.~no habl~~ de"Estado" unicamente para las formaciones politicasque nacen de la crisis de la soc~edad m~dieval, y nopara los ordenamientos antenores. Dicho de otr.omodo: el terrnino "Estado" deberia usarse con CUl
dado para las organizaciones politicas que existieron antes del ordenamiento que de hecho fue llamado por primera vez "Estado"; el nombre nuevo
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no es mas que el simbolo de una cosa nueva. Frecuenternente el debate ha asumido la forma de unarespuesta a preguntas de este tipo: "~Existio unasocied ad politica que pueda lIamarse "Estado" antesde los grandes estados territoriales con los cualescomienza la historia del Estado moderno?" 0 bien:"~EI adjctivo 'rnoderno' es necesario para distinguiruna realidad que nacio con el nombre 'Estado' ypara la cual, en consecuencia, cualquier otra aclaracion es inutil?" 0 incluso: "~Que cosa agrega eldenso significado de 'Estado' al adjctivo 'rnoderno',que no este ya en el sustantivo que ciertamente losantiguos no conodan?"
Preguntas de estc tipo se enlazan con un problema todavia mas amplio y sobre el cual las respuestas son infinitarnente variadas y rad icalrnentecontrastantes: el problema del origen del Estado.Entre los historiadores de las institucioncs que handescrito la forrnarion de los grandes estados territoriales sobre la d isolucion y t ransforrnacion de lasociedad medieval hay una tcndcncia a sostcner larontinuidad entre lo~ ordcnarnien tos de la Antigti"edad y del mcdicvo y los de la epoca moderna, ypOI' tanto a considerar el Estado como una formacion historica que no solo no ha existido siernpre,sino que nario en una epoca rclativarnente reciente.No faltan los argumentos en favor de una tesis deeste tipo. EI mayor argumento es el proceso inexorable de concentracion del poder de mandar en unterritorio determinado incluso muy vasto, que se daa t raves de la monopolizarion de algunos serviciosesenciales para el mantenimiento del orden interno yexterno, como la producxion del derecho mediantela ley, que a difcrencia de la costumbre proviene dela voluntud del sobcrano, y el aparato coactivo nece-
sario para la aplicacion del d erccho contra los rcticentes; pero tarnbien a traves del reordcnarnientode la imposicion y de la exencion fiscal, necesariospara el ejercicio efectivo de los poderes que vanhaciendose cada vez mas grandes. Quien describiocon extraordinaria lucidez este fenorneno fue MaxWeber que conternplo en el proceso de forrnaciondel Estado moderno un fenorneno de expropiacionde parte del poder publico de los medios de servicio ,como las arrnas, el cual corrc paralelarnente al proceso de expropiacion de los medios de produccionposeidos pOl' los artesanos de parte de los posccdores de capital. De csta observacion deriva la concepcion weberiana, que ya se ha vuclto communis opinio(opinion cornu n), del Estado moderno definidomediante los dos elementos constitutivos de la presencia de un aparato administrativo que tiene lafuncion de ocuparsede la prestacion de los serviciospublicos, y del munopolio legitimo de la fuerza.
Cualesquiera que sean los argumentos en favor 0
en contra de la continuidad de una organizacionpolitica de la socicdad , la cucstion de si el Estadoexistio siempre 0 si se puecle hablar de Esuulo solamen te a partir de una cierta epoca es u n asu.n ~(: cu yasolucion depende unicarnente de la definicion delEstado de la que se parte: si se d~l una definic~6~1amplia 0 restringida. La preferenua por una definicion depende de cr iterios de oportunidad y no deverdad. Se sabe que cuanto m{IS numerosas son lasconnotaciones de un concepto tanto mas se restringe el campo que et d cnota , es d cxir , su extension. Quien considera como clemente constitutivodel concepto de Estado un detcrminado aparatoadministrativo v la rcalizaci6n de ciertas funcioncsque solo el Est~do modcrno descmpen a, forzosa-
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mente debera sost~nerque la 7TOAt'; griega no es unEstado, que la sociedad feudal no tenia un Estadoetc.etera. El problema real del que debe preocupars~quien tenga interes por entender el fenomeno delordenamiento politico no es si el Estado existe COmotal unicamente de la epoca moderna en adelanresino mas bien si encuentra semejanzas y diferencia;entre elll~mado~stadomoderno y los ordenamien.tos antenore~, Sl deben resaltarse mas unas queotras, cualq';llera que sea el nombre que quieradarse a los diferentes ordenamientos. Quien considere que solo puede hablarse de Estado cuando sehace referencia a los ordenamientos politicos sobrelos que trataron Bodin, Hobbes 0 Hegel, se com~or~a de esta manera porque observa mas la discontInUidad ~ue la con~inuidad, ~as l,as diferencias quelas semeJanzas; quien habla iodiferenremenre deEstado tan to en referencia al Estado de Bodin comoen el ~aso de la 1TO,At'; gri~ga, contempla mas lasanalogias que las dlferenClas, mas la continuidadque la discontinuidad. Al poner la cuestion en estoster.minos, se d,et;>e ir mas a~la del propio lexico paraubicar y describir los cambios que se presentaron enel paso de ~,na forma de or~~namientoa otra, 10queperrnanecio y 10 que cambio, los elementos de discontinuidad, y los elemen tos de continuidad sin quesorprenda la apariencia de un nombre nuevo.
Argumentos en favor de la continuidad
Si en favor de la discontinuidad son validos los argu?"entos ant,e:iormente indicados, para la continuidad son validos otros argumentos igualmentefuertes. Ante todo la constatacion de que un tratado
de politica como el de Aristoteles or~entadoal analisis de la ciudad griega no ha perdido nada de sueficiencia descriptiva y explicativa con respecto a losordenamientos politicos que se fuer~m dando deentonces a la fecha. Piensese, por ejernplo, en latipologia de las formas de gobierno que ha llegadohasta nosotros y que ha sido utilizada, si bien co~
correcciones y adaptaciones, po: los mayores esc:Itores politicos que han hecho objeto de sus r~f1exlo
nes al Estado moderno. 0, para dar otro ejernplo,en la definicion que da Aristoteles de "constitucion"(1TOAt'TEia), como ordenamiento de ~as magistraturas, y en las magistraturas que c0':lstI.tuye.~el ordenamiento de una ciudad, en la distribucion de loscargos y de las funciones qu~ permite,n. analisiscomparados con los ordenam,ento~ .politIcos modernos, 0 bien, considerese el analisis de los cambios, es decir, de las diversas forrnas de transici~ndeuna forma de gobierno a otra, al que esta dedicadoellibro v, un analisis en el que cualquier lector de hoypuede encontrar elementos utiles de confrontacioncon fenomenos sernejantes a los que siempre han estado expuestos los estados en el curso de su evolucionhistorica, De manera semejante las relaciones entrelas ciudades griegas, caracterizadas por guerras, represalias, treguas, tratados de paz que se reproducen a un nivel cuantitativamente superior, pero nocualitativamente diferente, en las relaciones entrelos estados de la epoca moderna en adelante, Quienlea el De iure belli ac pacis (Derecho de guerra y.depaz) de Grocio [1625}, no debera sorprenderse Slsetopa con una gran cantidad de ejemplos de iusgen,tium (derecho de gentes) tornados del mundo antiguo cuando los estados modernos, en el sentido quele atribuyen a esta expresion los modernistas, toda-
via no existian. Asi como la Politica de Aristotelespara las relaciones internas, tarnbien las Histonas deTucidides para las relaciones externas son todaviahoy una fue~ te inagotable de enserianzas, de pun lOSde referencia y de cornparacion. Par 10d ernas elpropio Maquiavelo leyo y cornento la historia ~omana, no como un historiador, sino como un estudio~o de politica para derivar enserianzas practicasaphca?les a los estados de su tiempo. EI estudio de lahlsto~la ro.~ana traves de los grandes historiadores,de Tno LI~IO .a Tacito, siempre ha sido una de lasfuentes _prmClpales ~el estudio de la politica queacampana la forrnacion y crecimiento del Estado~oder.no. Tarnbien Montesquieu escribio sus Consideracumes sobre las causas de la grandeza y decadenciade los romanos [1734]. Rousseau dedica la ultimapart~ del Contrato social [1762] a un examen de lasma!?lstraturas romanas, los comicios, el tribunado,la dlC~,~Ur?, I.a ~ensur~,.~o c~:m el objetode desfogaruna facil e inutil erudicion smo fundamentalmentepara mostra~su perenn~.vitalidad. No podria explicar es~ C?nU~1Ua reflex Ion sobre la historia antiguay las msutuciones de los antiguos si en un ciertomomento del desarrollo historico se hubiese dadouna fraet~ra .~I que.hubiese. ~ad? origen a un tipode orgaruzacion sO~lal y politica mcomparable conI~s del pasado, tan Incomparable que el solo mereciera el nombre de "Estado".
EI mismo disc~rso se puede hacer y se ha hechopar~ ellar.go periodo de historia que va de la caidadel lmpeno romano al nacimiento de los grandesesta~os te:ritori?les, y para el cual se ha presentadocon mteres particular la cuestion de la continuidadtanto ~I in.icio: es decir, en referencia a la sociedad ;a las msntucrones econornicas y sociales del bajo
imperio, con dos preguntas diferentes: ..~ el ~ajoimperio ya contiene algunos eleme~tosdel m.edlev.oo bien el alto medievo conserva residues de la Ann-guedad clasicar: como al .~inal, en el proceso d~siempre mayor concentraClOn del poder que da.ongen a la realidad y a la idea de Estado que sobrevlvenhasta hoy. Una vez mas, nada ~uestra co~ m~yorclaridad la relatividad de la nooon d~ contmmdadhistorica que la disputa sobre la .Iarga ~poca d: transicion y de su puesta decad.en~la (la ba~bar~e. queregresa" de Vico) que h~bna sldo, el medleV(~. C.continuidad respecto a que cosa? ~En refe.ren~l.a a lasinstituciones politicas como la ~rg~mz~ClOn delpoder central 0 con respecto a las InStItu~IO~eseconomicas como la gran propiedad rerr itoria! .y elmodo de tenencia de la tierra?; ~hay. contInUldadentre las ciudades romanas y las med~evales, en trelos collegia (colegios) y las corpor~~lones? So~retodo. por 10 que hace ala orgamZaClOn poht.lCa, ~sepuede hablar propiamente de Estado. que l~pllCala idea de la unidad del poder en un determl~a~oterritorio, en una sociedad fr~ccionada y.pohcentrica como la de los primeros slglos, e.n l~ epoc~ delos reinos ba rbaros en los que las prmClpales. funciones que ahora se suelen atribuir al Estado y Slrvenpara caraeterizarlo son desempenadas p~r po~ere~perifericos, donde no hay distincion m. ?baJo marriba entre el poder propiame~te pohuco y elpoder economica, donde las reiaclOnes de derechopublico estan reguladas por institutos tipicos delderecho privado como el contrato, que es u~a relacion de do ut des (doy y das), donde pr~do~man lasrelaciones personales so?r~ I~.s terntonales, deacuerdo con la conocida dlstmClOn entre el Pers?nenVerbandstaat Yel institutioneller Fliichenstaat?; ~donde
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disminuye y se dilu ye la idea abstracta de Estado tanbien designada por el termino latino res publica y elEstado cada vez mas es identificado en el poderpersonal de un hombre investido por deseo divinodel mando sobre otros hombres? Asi y todo, tambien. en el.alto medievo no decae la idea del regnum ydel impenum, 0 sea, de un poder que es el unicoautorizado para ejercer en ultima instancia lafu~rza, porque tien~ c?mo fin supremo de su pree~me?~lael manternrmento de la paz yel ejercicio dela justicia (rex a r:ecte regendo): dos funciones que nopueden ser reahzadas mas que por quien posee unpoder coactivo superior y legitimo, y precisamenteporque es de esta manera, como observo MarcBloch, ha conservado durante siglos un vigor quesobrepaso el sistema de la sociedad feudal, y sevolvio uno de los principios basicos del estudio delEstado que llega hasta nuestros dias. Asi y todo, esprecisamente durante el medievo cuando los juristas elaboran la concepcion juridica del Estado queno era desconocida para la teoria politica romana(recuerdese el Coetus multitudinis iuris consensu deCiceron), pero que solamente a traves de la elaboracion ~e los pri~eros comentadores del Corpus iurisllega mtacta cast hasta hoy, la relacion entre lex y rex(ley y rey), la teorfa de la soberania como independ encia (superiorem non recognoscens) y por tan to comopoder de dictar leyes sin autorizacion (la ciudad sibipri;tceps que reproduce el sentido del aVToxpaTT/<;g:lego), y que mediante las diferentes interpretaClones de la lex regia de imperio, pone en discusion elproblema del fundarnenro del poder. Pertenece alos estudios medic/ales y atraviesa toda esa epocauno de los temas mas constantes de la teoria politica,la distincion entre rey y tirano, que a fin de cuentas
es el problema del buen gobierno. Este es uno de lostemas principales del Polycraticus, de John of Salisbury (siglo xu), y luego de uno de los mas conocidostratados de Bartolo da Sassoferrato (Tractatus deregimine civitatis y de Coluccio Salutati (De tyrannofinales del siglo XIV) con el cual se llega a los umbrales de la epoca moderna. En fin, a traves del debatesobre el fundamento del poder puesto en terrninosjuridicos nace la idea del contrato social y del contrato de sujecion, destinada a inspirar las doctrinascontractualistas que tanta parte tuvieron en el debatesobre el origen y fundamento del Estado en la epocamoderna; doctrinas que el siglo XIX rechazo peroque hoy se han vuelto de nuevo de gran actualidadporque son utiles para explicar la funcion mediadora de los grandes conflictos sociales, propia delEstado conternporaneo, mas que las teorias organicas del Estado en nombre de las cuales el contractualismo fue abandonado.
iCudndo naci6 el Estado?
Por 10 dernas, induso quien considera que el concepto de Estado y la correspondiente teoria debanser tan amplios que abarquen ordenamientos diferentes del Estado moderno y anteriores a el, y enconsecuencia no tienen ninguna dificultad en disociar el origen del nombre del origen de la cosa, nopuede dejar de plantearse el problema de si el Estado existio siempre 0 si es un fenorneno historicoque aparece en un cierto momento de la evolucionde la humanidad. Una tesis recorre con extraordinaria continuidad toda la historia del pensamientopolitico: el Estado, entendido como ordenamiento
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politico de una comunidad, nace de la disolucion dela comunidad primitiva basada en vinculos de parentesco y de la forrnacion de comunidades masamplias derivadas de la union d.e mu.c~os gruposfamiliares por razones de sobrevivencia mterna (lasustentacion) y externa (la defensa). Mientras paraalgunos historiadores contemporaneos , comohemos dicho, el nacimiento del Estado seriala elinicio de la epoca moderna, de acuerdo con esta masantigua y cornun interpretacion el nacimiento delEstado representa el paso de la epoca primitiva,dividida en salvaje y barbara, a la epoca civil, donde"civil" significa al mismo tiempo "ciudadano" y "civilizado" (Adam Ferguson). En toda la tradicion iusnaturalista el estado de naturaleza que es anterior alestado civil es representado indiferentemente comouna condicion de aislamiento puramente hipoteticao como la situacion en la cual habrtan vivido lospueblos primitivos y viven hasta hoy los sal vajes; enambos casos, como la condicion en la que los hombres viven cuando todavia no ha surgido el EstadoHamado no por casualidad, en antitesis al estado denaturaleza, societas civilis (civil, precisamente, comono natural y al mismo tiempo como no salvaj e). ParaVico la primera forma de Estado en sentido estrictoesta precedida por el estado ferino (asocial) y por elestado de las familias, que es un estado social, perotodavia no es propiamente politico, y nace cuandodespues de la revuelta de los "sirvientes" los jefes defamilia se yen obligados a unirse y a dar vida a laprimera forma de Estado, la republica aristocratica.
Una conocida variante de esta tesis es la de losprimeros antropologos, como Charles Morgan,adoptada y divulgada por Engels que la trasplanto ala teoria marxista del Estado como instrumento de
dominio de cIase. Tambien para Engels el Estadonace de la disolucion de una sociedad gentilicia basada en relaciones familiares, y el nacimiento delEstado sefiala el paso de la barbarie a la civilizaci~'m
(donde eI terrnino civilizacion es usado roussomanamente con una connotacion negativa). En contraste con todas las interpretaciones anterioressobre el origen del Estado y la misma teorfa deMorgan, Engels se distingue por la interpretaci~n
exclusivamente econornica que da de este acontecimiento extraordinario cual es la forrnacion del Estado. Se trata de una interpretacion que recuerda lareconstruccion fantastica de Rousseau que hacesurgir la sociedad civil de quien por pri~erave.z ce~coun terreno y dijo "esto es mio", es decir, de la msntucion de la propiedad privada. Para Engels en lacomunidad primitiva, sea ella lagens de los romanoso las tribus de los iroqueses, rige el regimen de lapropiedad colectiva. Con. ~l .~acimiento ~e la propiedad privada nace la diVISIOn del .t~abaJo, con ladivision del trabajo la sociedad se divide en clases,en la cIase de los propietarios y en la cIase de losdesposeidos, con la division ?; cIases ~ace el poderpolitico, el Estado cuya funcion esencialmente es lade rnantener el dominio de una cIase sobre otraincluso recurriendo ala fuerza y por tanto de im pedir que la sociedad dividida en cIases se transformeen un estado de anarquia perrnanente.
De acuerdo con esta tr adicion de pensamiento elproblema del surgimiento del Estado en las sociedades primitivas es uno de los grandes te.mas dedebate de la antropologia cultural: (las sociedadesprimitivas conocieron y conocen ordenarnientos deconvivencia que pueden IIamarse estados 0 debenconsiderarse "sociedades sin Estado", 0 como ha
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sido dicho con intenciones polemicas, "sociedadcontra el Estado" (Iastres)? Este debate en granparte es nominalista en euanto esta condicionadopor la variedad de sentidos del terrnino "Estado";una alternativa aparente es la que tomancada vezcon mas frecuencia los an trop6logos que evitan hablar de Estado, termino demasiado comprometidodebido al uso que se hace de el para designar alEstado moderno, y hablan mas bien de organizacionpolitica 0 de sistema politico (vease al respecto laobra fundamental en este cam po de EvansPritchard y Fortes (1940)). Digo que es una alternativa aparente porque no resuelve la obligacion dedelimitar y definir el concepto de politica que esigualmente ambiguo que el de Estado, aunqueofrezca la ventaja de tener tradicional y convencionalmente una extension mayor (la 1TOAL" griegapuede no entrar en la definicion de Estado, pero noseria posible dejarla fuera de la definicion de ordenamiento politico). La preferencia por alguna de lasdos afirmaciones siguientes: hay sociedades primitivas sin Estado en cuanto no tienen una organizacion polftica 0 bien hay sociedades primitivas queaunque no son estados tienen una organizacion politica, dependen de una convencion inicial sobre elsignificado de terminos como "politica'' y "Estado",Una vez mas 10 que importa es el analisis de lassemejanzas y diferencias entre las diversas formasde organizacion social, como se pasa de una a otra,cuando se lIega a una forrnacion que presenta talescaracteres diferenciales en referencia a la anteriorque lleva a atribuirle un nombre diferente 0 unaespecificacion diferen te del mismo nombre. Porejemplo, cuando un estudioso distingue tres tiposde sociedades sin Estado a las que llama "sociedad
con gobierno rninimo", "con gobierno difuso" y"con gobierno en expansio~", no exclu~e que estassociedades puedan ser consid eradas socledad~spoliticas, como el uso del terrnino govemment deja entender (La Mair). Aillegar a este punto el problemase traslada a otro lugar: ~existensociedades primitivas que ni siquiera s~an organizaciones politicas enel sentido mas ampho de la palabra? Para dar otroejernplo, quien distin~ue soci~dades a~eralas deaquellas que tienen un Jefe considera sociedades nopoliticas a las primeras porque intro??cen comocriterio dis tin tivo una cierta concentracion de podery la necesidad de un guia en el vertice; ~i en ~mbioel Estado en un primer momento es identificadocon la organizacion de un poder concentrado, peroluego se introduce otra distincion entre poder coactivo el cual utiliza la fuerza para hacerse valer, ypoder de las palabras, poder del gesto, de los si~bolos, es posible sostener que solamente son sociedades politicas las primeras.
3. EL ESTADO Y EL PODER
Teorias del poder
Antes de la aparicion y del uso corriente del terrnino"Estado" el problema de la distincion entre ordenamiento politico y Estado ni siquiera se plant;~ba;pero la identificacion entre la esfera de la politica yla esfera del Estado va mucho mas alia de la aparicion del terrnino "Estado". Desde la Politicamethodicedigesta de Johannes Althusius (1603) hasta la Polaicade Heinrich von Treitschke (1874-96), pasando por
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la Politica in nua de Croce (1925], el estudio de lostemas del Estado continua apareciendo bajo elnombre de "politica", derivado originalmente deaquella forma particular de ordenamiento politicoque es la 7TOAL". En estos ultimos arios los estudiososde los fenornenos politicos han abandonado el termino "Estado" para sustituirlo por uno mas comprensivo, "sistema politico". Entre otras ventajasque ofrece esta expresion se encuentra la de tenerun significado axiologicamente mas neutral que elt~r,?i.no :'~stado", el cual resiente por un lado ladivinizacion, y por otro la satanizacion, que ha sidohecha, res~ectiv~mentepor los conservadores y porlos revolucionarios, de los ordenamientos con granc~mcentracionde poder que desde Maquiavelo hansido llamados asi cada vez con mas frecuencia.
Lo que el "Estado" y la "politica" tienen en cornun(yes la razon de su intercambiabilidad) es la referencia al fenorneno del poder. Del griego xpaTO""fuerza", "potencia" y apx.ri "autoridad", nacen losnombres de las antiguas forrnas de gobierno "aristocracia", "democracia", "oclocracia", "monarquia","oligarquia'', y todas las palabras que de vez en vezhan sido utilizadas para indicar forrnas de poder:"fisiocracia", "burocracia", "partidocracia", "poI~arquia", "exarquia", etcetera. No hay teoria poliuca que no parta de alguna manera directa 0 indire~t~~ente de una definicion de "poder" y de unanal ISIS del fenomeno del poder. Tradicionalmente el Estado es definido como el portador de lasumma potestas (poder supremo); y el analisis delEstado se resuelve casi totalmente en el estudio delas diferentes potestades que Ie competen al soberano. La teoria del Estado se entrelaza con la teonade los tres poderes (legislativo, ejecutivo,judicial) y
de sus relaciones. De acuerdo con un texto canonicode nuestros dias, Power and Society (Poder y sociedad) de Lasswell y Kaplan (1952], el proceso politicoes definido como "la forrnacion, la distribucion , elejercicio del poder". Si la teoria del Estado puedeser considerada como una parte de la teoria polttica,la teoria politica a su vez puede ser consideradacomo una parte de la teoria del poder.
En la filosofia politica el problema del poder hasido presentado bajo tres aspectos, con base en loscuales se pueden distinguir tres teorias fundamentales del poder, sustancialista, subjetivista y relacional. Una tipica interpretacion sustancialista delpoder es la de Hobbes, segun la cual "EL PODER deunhombre. . . son los medios que tiene en el presentepara obtener algun aparente bien futuro" (1651,trad. it., p. 82]. Que estos medios sean dotes naturales, como la fuerza y la inteligencia, 0 bien adquiridas, como la riqueza, no cambia el significado especifico del poder, entendido como algo que sirvepara alcanzar 10 que es objeto de nuestro deseo.Semejante es la muy conocida definicion de Bertrand Russell (1938] de acuerdo con la cual el poderconsiste en la "produccion de los efectos deseados" ycuanto tal puede adoptar tres formas: poder flsicoy constrictivo, que tiene s.u. expre~ion, ~oncreta
mas visible en el poder militar; psicologico, conbase en amenazas de castigos 0 promesas de recompensas, en el que consiste principalmente el dominio econornico y mental, aquel que se ejerce mediante la persuasion 0 la disuacion, y tiene su formaelemental y presente en todas las sociedades mediante la educacion. Una tipica interpretacion subjetivista del poder es la expuesta por Locke (1694, II,
XXI], quien por "poder" no entiende la cosa que
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sirve a aIcanzar eI objet iva sino la capacidad delsujeto de obtener ciertos efectos, par 10que se diceque "el fuego tiene eI poder de fundir los metales"de la misma manera que el soberano tiene eI poderde hacer leyes y al hacerlas influye en la conducta desus subditos, Esta forma de entender eI poder es laque adoptan los juristas para definir eI derechosubjetivo: que un sujeto tenga un derecho subjetivoquiere decir que eI ordenamiento juridico Ie atribuyo eI poder de obtener ciertos efectos. Aharabien, la interpretacion mas utilizada en eI diseursopolitico conternporaneo es la tercera, que se refiereal concepto relacional de poder y para la cual par"poder" se debe entender una relacion entre dossujetos de los cuales eI primero obtiene del segundoun comportamiento que este de otra manera nohabria realizado. La mas conocida y sintetica de lasdefiniciones relacionales es la de Robert Dahl: "Lainfluencia [concepto mas amplio que abarca al depoder) es una relacion entre actores, en la que unode elias induce a los otros a actuar de un modo en elque no 10harian de otra manera" [1963, trad. it., p.68}. En c.uanto ;e1acion entre dos sujetos, eI poderaSI definido esta estrecharnente ligado al conceptode libertad, de manera que los dos conceptos pueden se~ de,finidos uno mediante la negacion de otrode I.a siguiente forma: "EI poder de A implica lano-hbertad de B"; "La libertad de "A implica elno-poder de B."
LasJormas de podery el poder politico
Una vez ubicado eI concepto de Estado en el depolitica, y eI concepto de politica en eI de poder,
debemos distinguir ahara eI poder politico de todaslas otras formas que puede asumir la relacion depoder. La teoria politica de todos los tiempos se haocupado de este tema con infinitas variaciones. Latipologia clasica trasmitida durante siglos es la quese encuentra en la Politica de Aristoteles, donde sedistinguen tres tip as de poder can base en eI criteriade la esfera en la que se ejerce: eI poder del padresabre eI hijo, del amo sabre eI escIavo, del gobernante sobre los gobernados. Aristoteles agrega quelos tres tipos de poder tarnbien se pueden distinguircon base en el diferente sujeto que se beneficia delejercicio del poder: eI poder paternal es ejercido eninteres de los hijos, el patronal 0 despotico en interes del amo, el politico en interes de quien gobiernay de quien es gobernado (de donde derivan lasformas corruptas de regimen politico donde eI gobernante, convertido en tirana, unicarnente gobierna para su provecho). Esta tipologia ha tenidorelevancia politica porque ha servido para proponer dos esquemas de referencia para definir lasformas corruptas de gobierno: eI gobierno paternalista 0 patriarcal en eI que el soberano se comportacon los subditos como un padre, y los subditos sontratados eternamente como menores de edad (Iacritica mas celebre a esta forma de gobierno fuehecha por Locke en eI segundo de los Dos ensayossobre el gobiemo civil [1690}, en polernica can eI Patriarca de Robert Filmer [1680}, Yfue retomada parKant con la critica del Estado eudernonologico quese preocupa por la felicidad de sus subditos en vezde Iimitarse a garantizarles la libertad); el gobiernodespotico en eI que eI soberano trata a los subditoscomo esclavos a los que no se les reconocen derechosde ninguna especie (esta forma de gobierno ya fue
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claramente seiialada por Aristoteles que la considero adecuada para los pueblos esclavos por naturaleza como son los orientales, los barbaros, los cualessoportan el peso del poder opresivo sin lamentarseo rebelarse, y tendra reconocimiento pleno, siempre en referencia a los pueblos orientales, en Montesquieu y Hegel). La triparticion de las formas depoder en paternal, despotico y civil, es uno de losr67ToL de la teorta politica clasica y moderna. En susobras politicas Hobbes, antes de tratar del podercivil, analiza el gobierno familiar y el gobierno patronal. Locke comienza el segundo Ensayo manifestando el prop6sito de buscar en que cosa se distingan el poder del padre sobre sus hijos, del capitande una galera sobre los galeotes (que es la formamoderna de esclavitud), del gobierno civil. Sin embargo, el estudio de Locke se distingue del de Aristoteles por el diferente criterio de diferenciacion,que se refiere al diverso fundamento de los trespoderes, hoy se dina del diferente principio de legitimidad: el poder del padre es un poder cuyo fundamento es natural en cuanto deriva de la procreacion, el patronal es el efecto del derecho de castigara quien se ha hecho culpable de un delito grave ypor tanto es acreedor a una pena igualmente gravecomo la esclavitud; el poder civil, unicamente entretodas las otras formas de poder, esta fundado en elconsenso manifiesto y tacito de quienes son sus destinatarios, Como se puede apreciar, se trata de lastres formas clasicas del fundamento de toda obligacion: ex natura, ex delicto, -ex contractu.
Esta division clasica, a pesar de su exito , no permite distinguir el poder politico de otras formas depoder. Los dos criterios, el aristotelico, basado en elinteres, y el lockiano, fundado en el principio de
legitimidad, no son criterios analiticos sino axiologicos, en cuanto son utiles para distinguir el poderpolitico como deberia ser y no como es, las formasbuenas de las formas corruptas. Tan es asi que 10mismo Aristoteles que Locke deben reconocer queexisten gobiernos en los que el poder es ejercido enlas otras dos formas. Una teoria realista del poderpolitico, como forma de poder diferente de cualquier otra, se forma mediante la elaboracion, debida a losjuristas medievales, del concepto de soberania 0 summa potestas. Mientras la sociedad antiguano conoce mas que una sociedad perfecta, el Estadoque abarca a todas las otras sociedades menores, lasociedad medieval conoce dos, el Estado y la Iglesia.La disputa secular sobre la preeminencia de uno 0 deotra exige una delimitacion de las dos esferas decompetencia y por tanto de dominio, y consecuenternente la delimitacion de los caracteres especificosde las dos potestates. Se vuelve una opinion comun ladistincion entre la vis directiva, que es prerrogativade la Iglesia y la vis coactiva, que es prerrogativa delEstado. En contraposicion ala potestad espiritual ya sus pretensiones, los defensores y los detentadoresde la potestad temporal tienden a atribuirle al Estado el derecho y el poder exclusivo de ejercer sobreun determinado territorio y en referencia a los habitantes del territorio la fuerza fisica, dejando a laIglesia el derecho y el poder de enseriar la religionverdadera y los preceptos de la moral, de salvaguardar la doctrina de los errores, de dirigir lasconciencias hacia ellogro de los bienes espirituales,el primero entre todos la salvacion del alma. De estarnanera el poder politico se identifica con el ejerciciode la fuerza, y es definido como el poder que paraobtener los efectos deseados (retomando la defini-
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cion hobbesiana) tiene derecho de servirse, si bienen ultima instancia, como extrema ratio (razon extrema), de la fuerza. Aqui, el criterio de distincionentre el poder politico y el poder religioso de nuevacuenta es el medio utilizado para hacerlo valer: elpoder espiritual se sirve de la arnenaza de penas 0 dela prumesa de premios ultraterrenales; el poderpolitico utiliza la constriccion ffsica como es la que seejerce mediante las armas.
Para la definicion del poder politico el uso de lafuerza ffsica es la condicion necesaria, pero no es lacondicion suficien te. De acuerdo con la doctrinaque se afirma en las grandes controversias entre elEstado y la Iglesia, 10 que distingue al Estado frentea la Iglesia es el ejercicio de la fuerza; peru unacontroversia igualrnerue decisiva para la definiciondel poder politico es la que observa como contrapuesios los reinos al imperio universal y las ciudadesa los reinos. Aqui el problema es otro; no es el delderecho de usar la fuerza, sino el de la exclusividadde este derecho sobre un determinado territorio.Quien tiene el derecho exclusivo de usar la fuerzasobre un determinado territorio es el soberano.~omo la fuerz~ ~s el medio mas resolutivo paraejercer el dorninio del hombre sobre el hombre,quien detenta el uso de este medio exduyendo atodos los dernas dentro de ciertos confines es quiendentro de esos confines tiene la soberania entendidacomo sum~ potestas, como poder supremo; summaen el ~entldo de que no reconoce superior alguno(superwrem non recognoscmsi, suprema en el sentidode que no tiene ningun poder por encima de simisma. Si el uso de la fuerza es la condici6n necesaria del poder politico, solo el uso exclusivo de estepoder es la condicion suficiente. Las formulas que
anticipan el concepto de soberama, que se vuelve atraves de los escritores politicos de la epoca rnoderna el concepto fundamental para la definiciondel Estado, son la distincion entre lascivitates superiorem recognoscentes y superiorem non recognoscentes delos juristas medievales que defienden la autonorniajuridica y en consecuencia la politica de las ciudades,y el principio rex in regno suo imperator, afirmado porlos juristas franceses que defienden la soberania delrey de Francia de las pretensiones del emperador.
Aquel que es tornado como el teorico de la soberania (en realidad mas que el teorico, el reconocidoexpositor de un concepto que tiene tras de sf unalarga y consolidada rradicionj.jean Bodin, define alEstado como "un gobierno justo de muchas familiasy de 10 que les es cornun con poder soberano" y alpoder soberano como "el poder absoluto y perpetuo" (1576, trad. it., pp. 345 Yss), donde "absoluto"significa que no esta sometido a otras leyes mas quea las naturales y divinas, y "perpetuo" significa quelogra obtener obediencia a sus mandatos con continuidad tambi en gracias al uso exclusivo del podercoactivo. El terna de la exclusividad del uso de lafuerza como caracteristica del poder politico es eltema hobbesiano por excelencia; el paso del estadode naturaleza al Estado esta representado por elpaso de una condicion en la que cada cual utilizaindiscriminadamente su fuerza contra todos losdernas a la situacion en la que el derecho de usar lafuerza Ie corresponde solamente al soberano. Apartir de Hobbes, el poder politico asume una connotacion que perrnanece constante hasta hoycuando en el escrito de juventud La constituci6n deAlemania (1799-1802) Hegellamenta que Alemaniaya no sea un Estado, observa que "una multitud de
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hombres puede darse el nombre de Estado solamente si esta unida por la defensa comtin de todo 10que es su propiedad" (trad. it., p. 22) y repite masadelante: "Donde una rnultitud forme un Estado esnecesario que constituya un aparato militar y unpod.er estatal comunes'' [ibid., p. 23]. Con un lenguaJe tornado de la economia, Weber define al Estado como el detentador del monopolio de la coaccion fisica legitima. Para Kelsen el Estado es unordenamiento coercitivo, en particular: "EI Estadoes.una organizacion politica porque es un ordenamiento que regula el usa de la fuerza" [1945, trad.i~., p. 1,94}. En U~lO de los manuales de ciencia polinca mas difundidos en estos ultimos arios se lee:"~~tamo~~e acuerdo.con Max Weber que la fuerzafisica legitima es el hilo conductor de la accion delsistema politico" [Almond y Powell, 1966, trad. it.,p.55}.
Las tres[ormas de poder
Desde. el punto de vista de los diversos criterios quehan sido adoptados para distinguir las diversasformas de poder, la definicion del poder politico~o~o e~ poder ~ue esta en posibilidad de recurrir enultima mstancia a la fuerza (yes capaz de hacerloporque detenta su monopolio) es una definicionque se refiere al medio del que se sirve quien dete~ta ~l poder para obtener los efectos deseados. EIcriterro del medio es el que se utiliza comtinmenteporque per~iteu~a tipologia a la vez simple yelara,~a lIa~a.da upol~~ade los tres poderes, economico,ideologico y p?htlCO, 0 sea, de la riqueza, del saber yde la fu~r,za. EI poder ecoriomico es eI que se vale dela posesion de ciertos bienes, necesarios 0 conside-
rados como tales, en una situacion de escasez, parainducir a quienes no los po seen a adoptar una ci~rta
conducta, que consiste principalm~nteen la reah~a
cion de un trabajo util. En la posesion de los medicsde produccion reside una enorme fuente de poder de parte de quienes los poseen ~rente a lo~ que nolos poseen, precisamente en eI sentido espeClflc.o decapacidad de determinar el comrortamlen~o aJ~no.
En cualquier sociedad donde eXIst~n pr.oplet~nosyno pro pietarios, eI poder del propl~tanoden.va dela posibilidad que la posesion exclusiva de un ~Ien I.eda de obtener que eI no propietario (0 proptetarrosolarnente de su fuerza de trabajo) trabaje para eIbajo las condiciones que 8 imponga. ~~ poder .ideologico es el que se slr~e de la po~es.lOn de .Clertasformas de saber, doctrinas, con ocmuentcs, melusosolamente de informacion, 0 de codigos de conducta, para ejercer influencia en el comportam.ientoajeno e inducir a los miembros del grupo a reahzar~)
dejar de realizar una accion. De ~ste t~po de c~ndlcionarniento deriva la im portanCla social de qUlenessaben, los sacerdotes en las sociedades tradicionaIes,los literates, los cientificos, los tecnicos, los lIamados"intelectuales", en las sociedades secularizada~,
porque mediante los conocimie.ntos q1!e ellos difunden 0 los valores que predican e inculcan serealiza eI proceso de socializacion del que todogrupo social tiene necesidad para permanecerunido. Lo que tienen en cornun estas t~es formas depoder es que elias con~ribuyen conJu~tament~ ~
instituir y mantener sOCledades de deslg~ales divididas en fuertes y debiles con base en eI pnm.ero, enricos y pobres con base en eI segundo, en ~~ptenteseignorantes con base en eI tercero. Genencamenteentre superiores e infer iores.
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Despues de todo, definir el poder politie<.> como elpoder cuyo medio espe,d~ico es la fuer~a srrve ~ara
hacer en tender por que slemprc haya sido considerado el poder supremo, 0 sea, el poder cuya posesion distingue en toda sociedad al grupo dominante. En efecto, el poder coactive es aquel del quetodo grupo social tiene necesidad para defendersede ataques externos 0 para impedir su disgregacioninterna. En las relaciones entre los integrantes de unmismo grupo social, a pesar del estado de subordinacion que la expropiacion de los medios de produccion crea en los expropiados. a pesar de la adhesion pasiva a los valores trasmitidos de parte de losdestinatarios de los mensajes emitidos por la clasedorninante, solo la utilizacion de la fuerza flsica sirvepara impedir la insubordinacion y para apac~guar
toda forma de desobediencia. En las relacionesentre los grupos sociales, no obstante la presion quepuede eje rcer la amenaza 0 la ejecucion de sanciones econornicas para persuadir al grupo adversarioa desistir de un comportamiento considerado nocivo u ofensivo (en las relaciones entre grupos loscondicionamientos de naturaleza ideol6gica cuentan menos), el instrumento decisivo para im poner lapropia voluntad es el usa de la fuerza, es decir,la guerra.
Estas distinciones entre los tres tipos principalesde poderes sociales, si bien manifestada de diferentes maneras, es un dato casi constante en las teoriassociales conternporaneas, en las cuales el sistemasocial en su conjunto aparece directa 0 indirectamente articulado en tres subsistemas: la organizacion de las fuerzas productivas, la organizaci6n delconsenso y la organizaci6n del poder coactive. Induso la teoria marxista puede ser interpretada en
este sentido: la base real comprende el sistema econ6mico, mientras la superestructura, escindiendoseen dos momentos d iferentes, abarca el sistema ideologico y el mas propiamente jurfdico-politico (delque Marx, es necesario no olvidarlo, tOl~a sobretodo el aspecto represivo, res~ltandoespeCla.lmenteel aparato de coaccion). EI sistema gramsciano esmas clararnente tricotomico, dond e el momenta superestructural es distinguido en dos momentos, elmomento de la hegemonia 0 del consenso q~~ esllamado "sociedad civil" y el momento del dominic 0de la fuerza llamado ..Estado". Por 10 dernas, d urante siglos los escri tores politicos han ?is~ingui,d<;>elpoder espiritual que hoy se llamana ideologicodel poder temporal, y siempre han int~rpr~~do elpoder temporal constituido por la conjuncion ?eldominium, que es el poder sobre las cosas, consntutivo del poder econornico, con el imperium, que es elpoder de mando sobre los. hombr~s, const,itutivosdel poder politico en sentido estricto".AsI, en ladicotomla tradicional como en la marxista se encuentran las tres formas de poder, con tal de que seinterprete correctamente como compuesto por dosmomentos, tanto en un caso como en otro, el segundo t ermino. La diferencia esencial radica en. elhecho de que en la teoria tradicional ~I po~e~ prmcipal esta representado p<:>r el p~~er IdeologlCo.encuanto el poder economico-politico es concebidocomo dependiente del espiritual, mien tras en ~a teoria marxista el poder princip~1 e~ el econ~~llco ~n
cuanto las ideologias y las instituciones pohtIc~s tienen la funcion de garantizar la permanenCia dedeterminadas relaciones de prod uccion (por 10menos hasta que la contradiccion misma que explota en un cierto momento del desarrollo de estas
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relaciones produce el cambio). Al inicio de la epocamodema es ejemplar el De cive de Hobbes [1642J,dividido en tres partes: libertas, potestas, religio, querorresponden respectivamente a la esfera de la libertad natural donde se desarrollan las relacionesde inrercarnbio en las euales el poder politico debeintervenir 10 menos posible (hay quien como Macpherson ha creido poder observar en el estado denaturaleza hobbesiano una prefiguracion de la sociedad de mercado), al poder politico, que detentalas dos espadas de la justicia y de la guerra, y alpoder espiritual, al que corresponde una tarea fundamentalmente de enseiianza. En Hobbes, el poderpor excelencia es el poder politico, el cual, legitimado para ello por una delegacion especifica deindividuos aislados y aterrorizados, impulsados porla necesidad de salir del estado de naturaleza, controJa 10 mismo el poder espiritual que el poder econ6mico. Tambien bajo este aspecto Hobbes puedeser considerado el primero y tarnbien el maximoteorico del Estado rnoderno, es decir, del Estadocuya forrnacion es acompaiiada por la persistentenea de la primada de la politica.
La primacia de La politica
Ladiversa relacion entre los tres poderes y la diferente manera de disponerlos en orden jerarquicoestan entre los rasgos mas caracteristicos de lasgrandes corrientes del pensarniento politico y de lafdosofia de la historia. La primada de la politica quedistingue al pensamiento politico moderno, de Maquiavelo a Hegel, se contrapone tanto a la primaciadel poder espiritual, que distingue a la epoca me-
dieval de las grandes controversias entre el Estado yla Iglesia y a la mal la Iglesia romana y las otrasiglesias jarnas han renunciado, como a la primaciadel poder econornico cuyo d escubr imiento coincidecon el nacimiento del mundo burgues y el iniciode la reflexion sobre el modo de prod uccion capitalista.
La doctrina de la razon de Est ado esta intimamente vinculada a la idea de la primada de la politica. No por casualidad tal doctrina nace y se desarrolla allado de la teoria del Estad o moderno. Unade las formas en las que se rnanifiesta la prirnacia dela politica es la independencia del juicio politicofrente alju icio moral, 0 inclusive la superioridad delprimero sobre el segundo; que exista una razon deEstado diferente de la razo n de los individuosquiere decir que el Estado, y mas concretamente elhombre politico, es libre de perseguir sus propiosobjetivos sin estar obligado a tomar en cuenta lospreceptos morales con los que esta comprometido elindividuo en sus relaciones con los otros individuos.A la concepcion de la primada de 10 espiritual corresponde la doctrina de la subordinacion completade la accion poli rica a la leyes de la moral, que son lospreceptos de la religion dominante: subordinacionque se refleja en la figura del principe cristiano; encambio, a la concepcion de la prirnacia de la politicacorresponde la doctrina de la necesaria inmoralidado amoralidad de la accion politica que debe contemplar su objetivo propio, la salus rei publicae, sin sentirse obligada 0 comprometida por remoras de otranaturaleza; primada que se refleja en la figura delprtncipe maquiavelico con respecto al cual los medios de los que se sirve para veneer y conquistar elEstado, siempre son, cualesquiera que ellos sean,
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"juzgados honorables, y loados por cada cual"{1513, ed. 1977, p. 88}. En laFilosofia del derecho deHegel, que concluye (10 que Hobbes abre) la teoriadel Estado moderno, el ultimo momenta del espiritu objetivo que cubre el territorio tradicional de lafilosofia practica, no es la moral sino la eticidad, de1a cualla figura suprema es el Estado, Abordando eltema clasico de la distincion entre la moral y lapolitica. 0 sea, de la razon de Estado, Hegel manifiesta con la maxima fuerza la idea de la primacia dela segunda sobre la primera, en un fragmento quepuede ser considerado justarnente la quintaesenciade esta idea y contiene el argumento principal parasu justificacion:
EI bien de un Estado tiene un derecho totalmentediferente del bien del individuo, porque 1.'1 Estado, quees la "sustancia etica", "ticnc su existencia, es dccir, suderecho, inmediatamenrc en una cxistencia no abstracta sino concrcta ... y solamente esta cxistencia concreta. no una de las tantas proposiciones generales,sujctas a prneptos morak-s. puede scr principio de suanion y de su cornportamicnto" [1821. trad. it., p. 286]
~Que quiere decir este fragmento? Significa que elprincipio de accion del Estado debe ser buscado ensu propia necesidad de existencia, que es la condicion misma de la existencia (no solo de la existenciasino tarnbien de la libertad y del bienestar) de losindividuos. Prueba de ella es que el tribunal quejuzga las acciones del Estado no es ni el externoinstituido por el propio Estado para juzgar las acciones de los subditos ni el que cada individuo erigeen su interior para responder a su conciencia 0 aDios, sino el tribunal de la historia universal, cuyossujetos no son los individuos sino los estados.
4. EL FUNDAMENTO DEL PODER
El problema de la legitimidad
En referencia al poder politico tradicionalmente nosolo se ha presentado el problema de su definicion yde las caracteristicas que 10 distinguen de las otrasformas de poder, sino tambien el de sujustificacion.EI problema de la justificacion del poder nace de lapregunta: "~Admitiendoque el poder politico sea elpoder que dispone del uso exclusivo de la fuerza enun determinado grupo social, es suficiente la fuerzapara hacerlo aceptar por aquellas personas sobre lascuales se ejerce, para persuadir a sus destinatarios aobedecerlo?" Una pregunta de este tipo puedetener y ha tenido dos respuestas segun si es interpretada como una pregunta sobre 10 que el poder esde hecho 0 sobre 10 que debe ser. Como sucede en elestudio de los problemas politicos, tarnbien estas dosrespuestas frecuentemente han sido confundidasentre si 0 sobrepuestas, de manera que no siemprese logra entender si quien se plantea el problema dela relacion entre el poder y la fuerza suponga unproblema de mera efectividad (en el sentido de queun poder basado sola mente en la fuerza no puededurar) 0 tarnbien un problema de legitimidad (en elsentido de que un poder basado unicamente en lafuerza de hecho puede ser efectivo pero no puedeser considerado legitimo). Una cos a es sostener queel poder politico no puede ser unicarnente fuerteen el sentido de que no es posible, y otra cosa muydiferente es que no puede ser solamente fuerte en elsentido de que no eslicito. Desde el punto de vista delos destinatarios del poder, el mismo cuestiona-
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mien to ha sido visto como problema de la obligacionpolitica; pero tambien el problema de la obligacion politica puede ser planteado como analisis delas razones por las males se obedecen las ordenes dequien detenta un cierto tipo de poder 0 como determinacion de los casos en los cuales se debe obedecer y de los casos en los que es licita la desobedienciao la obediencia pasiva.
La filosofla politica clasica, que, como se ha dicho(ver la parte referente a ciencia politica y filosofiapolitica), considera que su tarea es plantearse elproblema del fundamento del poder, se ha inclinado a negar que un poder unicamente fuerte, independientemente del heeho de que sea capaz dedurar, pueda serjustificado. De aqui la distincion yano analitica sino axiologica entre poder legitimo ypoder ilegitimo, con base en el argumento ritual:"(Si nos limitamos a fundar el poder exclusivamente en la fuerza, como se logra distinguir elpoder politico del de una banda de ladrones?"
Este problema fue presentado de manera contundente por San Agustin en el famoso fragmentosobre el eual se han vertido una infinidad de comentarios: "(Sin la justieia que sedan en realidad losreinos si no bandas de ladrones?, (y que son lasbandas de ladrones si no pequenos reinos?" Fragmento seguido por el tam bien celebre intercambiode palabras entre Alejandro y el pirata:
prcguntandolc este rey que lc pareda como tenia inquiero y perturbado el mar, co n arrogantc libertad Iedijo: por el mismo rnotivo por el que tu infestas Iatierra; mas porque yo 10hago con un pequeno bajel melIa~~n corsario, y a ti, porque 10 hares con un granl1enlto, tc lIaman cmperador. (De ciouate DI'i, La ciudad de Dios, IV, 4, 1-15].
Dos de los mas famosos libros de teoria politica, laRepublica de Platen y el Contrato social de Rousseau,comienzan con un debate sobre la relacion entre lajusticia y la fuerza, en el que se rechaza la tesis del"derecho del mas fuerte", Tambien Rousseau recurre al ejemplo del bandido: "(Si un bandido mesorprende en un bosque, es tare, no solamente por lafuerza, sino aun pudiendo evitarlo, obligado enconciencia a entregarle mi bolsa? Porque, en fin,tambien la pistola que el tiene es un poder." [1762,trad. it., P: 14]. Para Bodin el Estado es "el gobierno
Justo [en frances droit, en latin legitimus] que seejerce..." [1576, trad. it., P: 159]. EI mismo Hobbesafirma que por la seguridad de los subditos, que esel fin superior del Estado, y en consecuencia de lasinstituciones del poder politico, es necesario quealguien, no importa si sea una persona flsica 0 unaasamblea, "detente legitimamente en el Estado elpoder supremo" [1642, trad. it., p. 165]. Por 10dernas, precisamente con base en esta atribucion deun caracter etico 0 juridico, durante siglos se hahecho la distincion entre poder politico bueno ypoder politico malo, entre rey y tirano (cuando "tirania'' no sea tomada en la acepcion de mal gobierno, como en la Antiguedad clasica, sino deusurpacion del poder); es esta una distincion queimplica consecuencias importantes con respecto alproblema de la obligacion polltica, de suerte que elmismo Hobbes, tenrico de la obediencia absoluta,afirma que el usurpador. es decir, el principe ilegitimo, debe ser tratado como un enemigo.
La consideracion recurrente segun la cual elpoder supremo, que es el poder politico, deba teneruna justificacion etica (0 10 que es 10 mismo: unfundamento juridico) ha dado lugar a la vanada
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formulacion de principios de legitimidad, 0 sea, delas diversas maneras bajo las cuales se ha buscadodar una razon, en referencia a quien detenta elpoder, de mandar, y a quien 10sufre, de obedecer;10 que Gaetano Mosca llarno con una expresionafortunada la "formula politica", explicando que,
en todas las sociedades discretamente numerosas ylIegadas a un cierto grado de cultura hasta ahora hasucedido, que la c1ase politica no justifica exclusivamente su poder u nicamente con la posesion de hecho,sino que busca dade una base moral y legal, haciendoloemanar como consecuencia necesaria de doctrinas ycreencias generalmente reconocidas y aceptadas en lasociedad que esa c1ase polftica dirige [1896, ed. 1923.p. 108}.
Mosca reconocia exclusivamente dos formulas pohticas, la que hace derivar el poder de la autoridad deDios y la que 10 hace derivar de la autoridad delpueblo. Aunque las consideraba como meras ficciones pensaba que correspondian a una necesidadreal, ala necesidad de gobernar y de sentirse gobernados "no solamente con base en la fuerza materiale intectual, sino tambien con base en un principiomoral" [ibid., p. JIO}.
Los diuersos principios de legitimidad
En realidad los principios de legitimidad adoptadosa 10 largo de la historia no son unicamente los dosindicados por Mosca. Sin ser exhaustivos podemosindicar por 10menos seis, que se reclaman en parejas antiteticas a tres grandes principios unificantes:la Voluntad , la Naturaleza y la Historia. Los dos
principios de legitimidad que se reclaman a unavoluntad superior son los recordados por Mosca: losgobernantes reciben su poder de la voluntad deDios 0 de la voluntad del pueblo. La formula ciasicade este tipo de legitimacion es la ho bbesiana: "N0 esla razon, sino la autoridad la que hace la ley." ~Pero,
cual es la fuente ultima de la autoridad? En unaconcepcion descendente del poder (concibiendo laestructura de poder como una piramide el poderbaja del vertice a la base) la autoridad ultima es lavoluntad de Dios; en una concepcion ascendente(de acuerdo con la cual el poder sube de la base alvertice), la autoridad ultima es la voluntad del pueblo. Ficcion por ficcion los dos principios, por an titeticos que puedan ser, en algunas doctrinas se refuerzan entre si: vox populi vox Dei (la voz del puebloes la voz de Dios). A las doetrinas voluntaristassiernpre se opusieron las doetrinas naturalistas quedieron origen a las diversas formas de derech? natural. Tambien estas se presentan en dos versionesaparentemente antiteticas: la naturaleza comofuerza originaria X7Ta'TO~, de acuerdo con la preponderante concepcion clasica del poder, y la naturaleza como orden racional por 10que la ley naturalse identifica con la ley de la razon de acuerdo con lapreponderante interpretacion del iusnaturalismomoderno. Apelar a la naturaleza para fundar elpoder significa, en la primera version, que el derecho de mandar de unos y el deber de obedecer deotros deriva del hecho ineluctable que hay naturalmente, y por tanto independientemente de la voluntad humana; fuertes y debiles, sapientes e ignorantes, 0 sea, individuos y tarnbien pueblos enterosaptos para mandar e individuos y pueblos capacesde obedecer; en cambio apelar a la naturaleza como
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orden racional significa fundar el poder en la capacidad del soberano de identificar y aplicar las !eyesnaturales que son las leyes de la razon. Para Locke,el principal deber del gobierno es el de hacer posible, mediante el ejercicio del poder coactivo, la observancia de las leyes naturales para el respeto de lascuales no habria necesidad de algun gobierno sitodos los hombres fueran seres racionales. Encuanto los hombres no son racionales, Locke necesita del consenso para fundar el Estado, pero eleonsenso mismo, esto es, el acuerdo necesario parasalir del estado de naturaleza e instituir el gobiernocivil, es, con todo, un acto racional. No hay necesidad del consenso solamen te alii donde el principemismo que gobierna es racional de conformidadcon las leyes naturales que Ie revelan los iniciados; allIegar a este pun to el gobierno de la naturaleza, lafisiocracia, sustituye completamente al gobierno delos hombres. Tambien el apelo a la Historia tienedos dimensiones segun si la historia de cuya autoridad se busca derivar la legitimacion del poder sea lapasada 0 la futura. EI reclamo a la historia pasadainstituye como principio de leg itimacion la fuerzade la tradicion y en consecuencia esta en la base delas teorfas tradicionalistas del poder de acuerdo conlas euales el soberano legitimo es quien ejerce elpoder desde tiempos inmemoriales. EI poder demandar tarnbien se puede adquir ir, con base en unprincipio general de derecho, apoyado en el uso quese trasmite en el tiernpo, como se adquiere la propiedad 0 cualquier otro derecho. En sus Reflexionessobre fa revoluci6n francesa [1790J, Edmund Burkeenuncio la teoria de la prescripcion historica quejustifica el poder de los reyes (de donde no porcasualidad nacen las pretensiones legitimistas de los
soberanos despotestados) contra los intentos subversivos de los revolucionarios. Mientras la referencia a la historia pas ada constituye un tipico criteriopara la legitimacion del poder constituido, la referencia a la historia futura es uno de los criterios parala legitimacion del poder por constituirse. EI nuevoordenamiento que el revolucionario tiende a irnponer desarticulando al viejo puede ser justificado encuanto se le represente como una nueva etapa en elcurso historico, una etapa necesaria, inevitable, ymas avanzada axiologicamente , en referencia a laanterior. Un ordenamiento que no existe todavia,que esta en cierne, no puede encontrar su fuente delegitimacion mas que post factum. EI conservadortiene una concepcion estatica de la historia: estabien 10 que dura. EI revolucionario, una concepciondinarnica: esta bien 10 que cambia en correspondencia con el movimien to, predeterminado y finalmente comprendido, del progreso historico. Ambospretenden estar en la historia (representan dos posiciones historicas); pero el primero considera quela respeta aceptandola, el segundo anticipandola (eincluso estimulandola).
EI debate sobre los criterios de legitimidad no solamente tiene un valor doctrinario; el problema de lalegitimidad esta intimamente vinculado al de la obi igaci6n politica con base en el principio de que laobediencia se debe solamente al mandato del poderlegitimo. Donde term ina la obligacion de obedecer alas leyes (la obediencia puede ser activa 0 solamentepasiva) comienza el derecho de resistencia (que a suvez puede ser solarnente pasiva 0 activa), EI juiciosobre los limites de la obediencia y la validez de laresistencia depende del criterio de legitimidad quese asuma. Un poder que con base en un criterio es
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afirmado como legitimo, con base en otro puede serconsiderado ilegitimo. De los seis criterios enlistados algunos son mas favorables al mantenimientodel statu quo, es decir, estan ex parte principis, otrosson mas favorables al cambio, 0 sea, estan ex partepopuli. De una parte, el principio teocratico, el apeloala naturaleza como fuerza originaria, la tradicion;de otro, el principio dernocratico del consenso, elapelo a la naturaleza ideal, el progreso historico.Quien contemple los movimientos de resistencia, enel sentido mas amplio de la palabra, del mundoactual, no tardara en darse cuenta de la persistenciade estos criterios: contra un gobierno despo tico,contra una potencia colonial 0 imperialista, contraun sistema econornico 0 politico considerado injustoy opresivo, el derecho de resistencia 0 de revoluciones justificado: mediante el reclamo a la voluntadgeneral conculcada, y por consiguiente a la necesidad de un nuevo contrato social; a traves del derecho natural a la autodeterminacion que vale no solopara los individuos sino tambien para los pueblos;mediante la necesidad de remodelar 10 que estacondenado por la historia y de meterse en el caucedel devenir histor ico que se mueve inexorablemente hacia nuevas y rnasjustas formas de sociedad.
Legitimidad y efectioidad
Con el advenimiento del positivismo juridico elproblema de la legitimidad carnbio completamente.Mientras de acuerdo con todas las teorias anterioresel poder debe estar apoyado por alguna justificacion etica para poder durar, y en consecuencia lalegitimidad es necesaria para la efectividad, con las
teorias positivistas se abre paso l~ tesis de que.solo elpoder efectivo es l~&"itimo: efectivo e~ el sentl~o delprincipio de efectividad del derecho internacional,segUn el cual, con las palabras de.Kel~enque ha sidouno de sus mas respetables partidarios,
una autoridad de hecho constituida es eI gobiernolegitimo, el ordenarniento coercitiv? puesto, e~ practica por tal gobier.no.es un ordenamlen~ol~ndKo,y lacomunidad consrituida por ese ordenarniento es unEstado en c] sentido del d crccho internacional, encuanto este ordcnarniento es en conjunto cficaz (1945,trad. it., p. 123).
Desde este punto de vista la legitimidad e~ un puro ysimple estado de hecho. L~ que no quita que unordenamiento juridico legitimo en c':lanto .eficaz yreconocido como tal por el o~d~':lamle?to, l':lternacional pueda ser sometido a JUlClOS aXlOloglcos,delegitimidad, que pueden lle~ara una gradual, mas 0
menos rapida, inobservanCla de las normas del <.>~denamiento, y por tanto a un proceso de deslegitimacion del sistema. Sin embargo, permanece elhecho de que con base en el principio de efectividadun ordenamiento continua siendo legitimo hastaque la ineficacia .h~ llegado. a t~l punto que haceprobable 0 previsible la eficacia de un ordenamiento alternativo.
En el ambito del positivismo juridico, es decir, deuna concepcion en la que se considera ?erecho solamente al que esta puesto por las autoridades delegadas para ella por el mismo ordenamiento y hec~oeficaz por otras autoridades pre~~st~spor el proploordenamiento, el terna de la legitimidad ha tornadootra orientacion, ya no la de los criterios axiolo&,icos,sino la de las razones de la eficacia de la que deriva la
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legitimidad. Bajo esta orientacion se presenta la fam~s~ teoria weberiana de las tres formas de poderlegftimo, Weber no se planteo eI problema de enlistar las diversas maneras con las cuales toda clasepoliti~ ha busc~doen tod~ tiempo justificar su poder, SInO de ubicar y describir las formas historicas~e poder legitimo, u?a vez definido eI poder legiumo (Herrsc haft) , diferente de la mera fuerza(Macht), como el poder que logra determinar eIc?mpo~~miento de los miembros de un grupo sooal ernitiendo mandatos que son obedecidos habitualmente en cuanto su contenido es tornado comomaxima de la conducta. Los tres tipos puros 0 ideales de poder legitimo son, de acuerdo con Weber, el~er ~r~dicional, ~l'poder legal-racional y el podercar!s.matlCo. Describiendo estos tres tipos de poderl~~umoWeber ~o pretend~presentar formulas po~ucas en el sentido mosqu ianr, de la palabra, sinomtenta comprender cuales son las diferentes razones por las que se forma en una deterrninada sociedad esa relacion estable y continua de mandatoobediencia que distingue al poder politico. Los trestlPOS de poder representan tres tipos diferentes demotivacion: en el poder tradicional el motivo de laobediencia (~lo q~e ~s 10 mismo, la razon por la queel mandato uene exito) es la creencia en la sacralid.ad de la persona del soberano, sacralidad que denva .de la fuerza de 10 que dura, de 10 que siempreha sido y, ~n cuanto siempre ha sido, no hay razonpara cambiario; en eI poder racional, el motivo de laobediencia deriva de la creencia en la racionalidaddel comportamiento conforme a las leyes, esto es, anormas generales y abstractas que instituyen unarelacion impersonal entre gobernante y gobernado;en el poder carisma tico, por Ia creencia en las dotes
extraordinarias del jefe. En otras palabras: con lateoria de los tres tipos de poder legitimo Weberquiso mostrar cuales han sido hasta ahora en lahistoria los fundamentos reales, no los presuntos 0
declarados, del poder politico. Lo que no excluyeque pueda existir una relacion entre ellos. Tanto latradicion como la racionalidad del poder son por unlado un motivo de obediencia as! como un principiode legitimacion y es dificil establecer donde terminauno y comienza otro. .
En esta perspectiva, que no contempla los criterios axiologicos sino el proceso real de legitimacion(yde deslegitimacion) en un determinado contextohistorico, se ubica el reciente debate sobre la teortade Niklas Luhmann, de acuerdo con el cual, en lassociedades complejas que han concluido el procesode positivizacion del derecho la legitimidad no es elefecto de la referencia a valores, sino es producto dela aplicacion de ciertos procedimientos (Legitimitatdurch Verfahren) establecidos para producir decisiones vinculantes, como las elecciones politicas y losprocedimientos legislativo y judicial. AlIi donde lo~
mismos sujetos participan en el procedimien~o, Slbien dentro de los limites de las reglas establecidas,la legitimidad es representada como una prestaciondel mismo sistema [1972, nad, it., p. 263).
5. ESTADo Y DERECHO
Los elementos constitutivos del Estado
Allado del problema del fundamento del poder, ladoctrina clasica del Estado siempre se ha ocupado
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del problema de los limites del poder, que generalmente es planteado dentro de las relaciones entre eIderecho y el poder (0 derecho y Estado).
Desde que losjuristas se adueiiaron del problemadel Estado, este es definido mediante los tres elementos constitutivos del pueblo, del territorio y dela soberania (concepto juridico por excelencia, elaborado por los juristas y aceptado universalmentepor los escritores de derecho publico). Para citaruna definicion conocida y respetada, eI Estado es"un ordenamiento juridico para los fines generalesque ejerce eI poder soberano en un territorio determinado, al que estan subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a el" [Mortati,1969, p. 23}. En la reduccion rigurosa que Kelsenhace del Estado a ordenamiento juridico, eI podersoberano se vuelve eI poder de crear y aplicar eIderecho (0 sea normas vinculantes) en un territorioy hacia un pueblo, poder que recibe su validez de lanorma fundamental y de la capacidad de hacersevaler recurriendo en Ultima instancia a la fuerza, yen consecuencia por el hecho de ser no solamentelegitime sino tambien eficaz (legitimidad y eficaciase reclaman mu tuarnente). EI territorio se convierteen el limite de validez espacial del derecho del Estado, en eI sentido de que las normasjuridicas ernanadas del poder soberano unicarnente valen dentrode determinados confines. EI pueblo se vuelve eIlimite de validez personal del derecho del Estado,en cuanto las mismas normas juridicas solamentev~en, salvo casos excepcionales, para determinadossujetos que de tal manera constituyen los ciudadanos del Estado. Definiciones de este tipo prescindencompletamente del fin 0 de los fines del Estado.Para Weber
no es posible definir un grupo politico -y tarnpoco alEstado- indicando eI objetivo de su acci6n de grupo.No hay ningun objetivo que grupoli politicos no sehayan propuesto en alguna ocasi6n desde el esfuerzopor proveer a la sustentaci6n hasta la protecci6n delarte; y no hay nada que no hayan perseguido, desde lagarantia de la seguridad personal hasta la deterrninaci6n del derecho. [1908-20, trad. it. 1, pp. 53-54].
Con la terminologia de Kelsen, eI Estado en cuantoordenamiento coactivo es una tecnica de organizacion social: en cuanto tal, es decir, en cuanto tecnica,o conjunto de medios para lograr un objetivo,puede ser empleado para los objetivos mas diversos.Una definicion de este tipo puede ser corroboradapor un fragmento famoso del Espiritu de las !eyes, eneI que Montesquieu, alii donde quiere ex altar a lanacion cuya constitucion tiene como objetivo la libertad politica (Inglaterra), agrega: "Aunque todoslos estados en general tengan eI mismo fin, que es eIde conservarse, cada uno tiende a desear un objetivo particular", en consecuencia presenta algunosejemplos curiosos: "EI engrandecimiento era eI finde Roma; la guerra, eI de los espartanos: la religion,eIde las leyes hebreas; eI cornercio, de los marselleses, etcetera" [1748, trad. it., I, p. 274}.la definicionformal y la concepcion instrumental del Estado seapoyan mutuamente.
Desde eI punto de vista de una definicion formal einstrumental la condicion necesaria y suficientepara que exista un Estado es que en un territoriodeterminado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspond ientes , obI igatorios para todos los que habitan en ese ierritorio,y obedecidos efectivamente por la gran mayoria de
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los destinatarios en la mayor parte de los casos en losque se requiere la obediencia; cualesquiera que seanlas decisiones. Lo que no quiere decir que el poderestatal no tenga limites. Justamente Kelsen, ademasde los limites de validez espacial y personal queredefinen en terminos juridicos los dos elementosconstitutivos del territorio y del pueblo, toma enconsideraci6n otras dos especies de Ilmites: los limites de validez temporal por los que cualquier normatiene una validez limitada en el tiempo que correentre el momento de la ernancipacion, salvo que seIe atribuya efecto retroactivo, y el mornento de laabrogacion, y ellimite de validez material en cuantoexisten: a) materias que de hecho no pueden sersometidas, objetivamente, a alguna reglamentacion ,de donde proviene el viejo dicho de que el parlamento ingles puede hacer todo excepto transformar al hombre en mujer (un ejemplo, en honor a laverdad, hoy no muy apropiado), 0 la afirrnacion deSpinoza [1670, cap. IV} de que aun el soberano quetenga el derecho de hacer todo 10 que quiera notiene el poder de hacer que una mesa coma pasto; b)materias que pueden ser hechas indisponibles por elpropio ordenamiento, como sucede en todos losordenamientos en los que esta garantizada la proteccion de algunos espacios de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poderestatal no puede intervenir, y una norma, aunquefuese valida, que los violase puede ser consideradailegitima por un procedimiento previsto por la mismaConstitucion.
El gobierno de las leyes
Desde la Antiguedad, el problema de la relacionentre el derecho y el poder fue planteado con esta
pregunta: "~Es mejor el gobierno de las leyes 0 elgobierno de los hombres?"
Platen, distinguiendo el buen gobierno del malgobierno, dice:
Yeo pronto la destruccion en el Estado... donde la leyes subdita y no tiene autoridad; en cambio donde laley es patrona de los magistrados y estes son sus siervosyo 'leo la salvacion y toda cIase de bienes que los diosesdan a los Estados [l..eyes, 715 d).
Ar istoteles, al iniciar el discurso sobre las diversaseonstituciones monarquicas, se plantea el problemade si sea "mas conveniente ser gobernados por elmejor hombre 0 por las mejores Ieyes" [1286a, g}.En favor de la segunda opcion enuncio una maximadestinada a tener una larga duracion: "La ley notiene pasiones que necesariamente se encuentranen cualquier alma hurnana" [Ibid., 20]. La supremacia de la ley con respecto al juicio casuisuco delgobernante (el gubernator platonico, que salva a loswmpaiieros en los peores mornentos, "no redactaleyes escritas, sino que proporciona como ley suarte" [Politica, 2g7a}) reside en su generalidad y ensu constancia, en no estar sometida a 10 variable delaspasiones; este contraste entre las pasiones de loshombres y 10 desapasionado de las leyes llevara alT07TO~ igualmente clasico de la identificacion de lasleyes con la voz de la razon. Uno de los puntosfundamentales de la doctrina politica medieval es lasubordinaci6n del principe a la leyde acuerdocon elprincipio enunciado a manera de aforismo porBracton: "Rex non debet esse sub homine, sed subDeo et sub lege, quia lex facit regem" [EI rey no debeestar subordinado a ningim hombre, sino aDios y ala ley, ya que es la ley la que hace al rey]. [De legibuset
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Consuetudinibus Angliae I, 8,5] En la tradicion juridica inglesa el principio de la subordinacion del reya la ley conduce a la doctrina de la rule of law, 0
gobierno de las leyes, que es el fundamento delEstado de derecho entendido, en su acepcion masrestringida, como el Estado cuyos poderes son ejercidos en el ambito de leyes prestablecidas. ParaSanto Tomas el regimen politicum (regimen politico)se distingue del regimen regale (regimen real) por elhecho de que mientras este Ultimo esta caracterizado por la plenaria potestas (potestad plena) del gobernante, el primero tiene lugar "quando ille quipraeest habet potestatem coarctatarn secundum aliquas leges civitatis" [cuando quien esta a la cabezadel Estado tiene limitado su poder con base en algunas leyes de la ciudadj. (In octo libros PoliticorumAristotelis expositio, I, 13).
Naturalrnente una respuesta de este tipo produceun cuestionamiento de fondo: ~ya que las leyes generalmente son puestas por quien detenta el poder,de d6nde vienen las leyes a las que deberia obedecerel propio gobernante? Las respuestas dadas por losantiguos a esta pregunta abrieron dos caminos. EIprimero: por encima de las leyes puestas por losgobemantes hay otras leyes que no dependen de lavoluntad de los gobemanres, y son las leyes naturales, derivadas de la propia naturaleza del hombreque vive en sociedad; 0 bien, las leyes cuya fuerzaobligatoria proviene del estar arraigadas en 10 quees la tradicion.
Una y otras son leyes "no escritas" 0 "leyes comunes", como aquellas a las que obedecio Antigona violando el mandato del tirano, 0 aquellas a lasque obedeci6 Socrates que rechazo huir de la prision para salvarse del castigo. EI segundo: al inicio
de un buen ordenamiento de leyes hubo un hombresabio, el gran legislador, que dio a su pueblo unaconstitucion a la que los futuros regidores se deberan apegar escrupulosamente. Esta idea del buenlegislador que cronol6gica y axiologicarnente es anterior a los regidores esta ejemplarrnente representada por la leyenda de Licurgo que, ordenado elEstado, anuncio al pueblo reunido en asamblea quele era necesario alejarse de Esparta para consultar aloraculo y recomendo que no se cambiara nada de lasleyes que establecio el hasta que no regresara, yjamas regreso,
Tanto uno como otro camino han sido recorridosa Io largo de fa historia d el pensamiento politico: losregidores que si bien son los artifices de las leyespositivas estan obligados a respetar las leyes supe·riores a las leyes positivas, como las leyes naturales,que en la tradicion del pensamiento medieval sonlas leyes de Dios ("Jus naturale est quod in lege etEvangelio continetur" Decretum Gratiani (1,1, enMigne, Patrologia latina, CLXXXVII, col. 20), 0 lasleyes del pais, la Common law, de los juristas ingleses,que es considerada una ley de la razon, a la que lospropios soberanos estan sometidos. Cuando la ideadel derecho natural se extenuo, Rousseau retorno elmito del gran legislador, del "hombre extraordinano", cuya tunci6n es excepcional porque "no tienenada de comu n con la autoridad humana" y debeestablecer las condiciones de un sabio y durabledominio (1762, trad. it., p. 57). Las primeras constituciones escritas, asi la nortearnericana como lafrancesa, nacieron bajo la insignia de la mision extraordinaria de quien instaura con un nuevo cuerpode leyes el reino de la raz6n interpretando las leyes de la naturaleza y transformandolas en leyes
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positivas con una constituci6n que broto de un sologesto de la mente de los sabios.
Los Limites internos
Esta idea recurrente del gobierno de las leyes comosuperior al gobierno de los hombres puede parecercontraria al principio de acuerdo con el cual el princeps es Legibus soLutus. Tal principio, derivado de unfragmen to de Ulpiano [Digesto, I, 3, 31), inspiro yguio la conducta de los soberanos en las monarquiasabsolutas del continente europeo.
EI principio no quiere decir -como por motivospolernicos de parte de los escritores liberales posteriores,o por error, se ha crefdo-, que el poder delprincipe no tenga limites; las leyes a las que se refiere el principio son las leyes positivas, es decir, lasleyes puestas por la propia voluntad del soberano,quien no esta sometido a las leyes que el estableceporque nadie puede dar leyes a sf mismo. Esto deninguna manera excluye que este sometido, encuanto hombre, como todos los hombres, a las leyesnaturales y divinas. Bodin seriala: "Por 10 quehace ... a las leyes naturales y divinas, todos losprincipes del mundo estan sujetos a elias, no esta ensu poder transgredirlas, si no quieren hacerse culpables de lesa majestad divina" [1576, trad. it., p.361). Incluso otros partidarios de la monarquia absoluta van mas alia: el poder del principe no s610esta limitado por las leyes naturales y divinas, sinotarnbien por las leyes fundamentales del reino,como por ejemplo las leyes que regulan la sucesional trono, que son leyes trasmitidas, leyes consuetudinarias, y como tales positivas. EI problema de las
leyes fundamentales y su fuerza obligatoria es untema que aparece en todos los escritos de los juristasque se preocupan por fijar con normas claras yciertas los limites del poder del rey; son las normasde aquella constituci6n no escrita que regul a lasrelaciones entre gobernantes y gobernados. EI reyque viola las leyes naturales y divinas se vuelve untirano ex parte exercitii; el rey que viola las normasfundamentales es un usurpador, 0 sea, un tirano exdefectu tituLi. En fin, hay un tercer limite que mas quecualquier otro es util para distinguir la monarquiareal de la monarquia desp6tica: el poder del rey nose extiende hasta invadir la esfera del derecho privado (que es considerado un derecho natural) salvoen casos de clara y justificada necesidad. En polemica con la doctrina de la comunidad de bienespropuesta por Platon, Bodin afirma que "no haynada publico alii donde no hay nada privado" y "losestados han sido ordenados por Dios" con el objetode que el Estado cuide de 10que es publico y de 10que a cada cual Ie corresponde en su propiedadprivada" [ibid., p. 178).
De diferente naturaleza es la disputa entre lospartidarios de la monarquia absoluta, como Bodin yHobbes, y los simpatizantes de la monarquia limitada, moderada, temperada 0 regulada, como losescritores ingleses que defienden la monarquiamnstitucional reclamandose al modelo ideal del gobierno mixto 0 los escritores franceses que apoyan laresistencia de los estamentos contra el proceso deconcentracion y centralizaci6n de todo el poder estatal en las manos del rey, interpretando la monarquia francesa como gobierno mixto. Para unos yotros el poder del rey debe estar limitado no solamente por la existencia de leyes superiores que
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nadie pone en discusion, sino tambien por la existencia de centros de poder legitimos como las ordenes 0 estados -el clero, la nobleza, las ciudades- consus organos colegiados que pretenden tener derecho de deliberar en determinadas materias como laimposicion fiscal. Se trata de un limite que deriva dela misma com posicion y organizacion de la sociedady como tal, alii donde los estamentos tuvieron exitocomo en Inglaterra, mas fuerte que el lirnite puesto,pero no impuesto, por las leyes superiores. Por 10dernas, tarnbien alii donde la resistencia de las ordenes fue destruida, como en Francia, que representael prototipo de los estados absolutistas, y en generalde los grandes estados (mientras el Estado estamental sobrevive principalmente en los pequerios estados a!emanes), y el rey gobierna exclusivamente atraves de sus funcionarios y comisarios, el procesode transforrnacion no se presenta en plenitud, yjamas logra oscurecer la idea de la monarquia controlada por la presencia de los cuerpos interrnedios,que Montesquieu, tomando en cuenta a Inglaterra,considera necesarios tarnbien para su propio pais. Siel respeto de las leyes superiores sirve para distinguir el reino de la tirania, la presencia de los cuerposintermedios es util para distinguir la monarquia deldespotismo. No hay partidario del absolutismo queno sepa distinguir claramente el poder monarquicodel tiranico, de una pane, y del despotico, de otra.
Una siguiente fase del proceso de Iimitacion juridica del poder politico es la que se afirma en la teoriay practica de la separacion de poderes. Mientras lalucha entre los estamentos y el principe se refiere alproceso de concentracion del poder del que nacieron los grandes estados territoriales modernos, ladisputa entre la divisibilidad 0 indivisibilidad del
poder se refiere al proceso paralelo de concen tracion de las funciones tipicas que son cornpetencia dequien detenta el poder supremo en un territoriodeterminado, el poder de hacer leyes, de hacerlasejecutar y juzgar con base en elIas 10 justo y 10injusto. Aunque los dos procesos corran paralelamente, deben ser distinguidos porque el primerotiene su mayor realizacion en la division del poderlegislativo entre el rey y el parlamento, como sucedio primeramente en la historia constitucional inglesa; el segundo desemboca en la separacion y redproca independencia de los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, que tiene su maxima afirrnacion en la constitucion escrita de los EstadosUnidos. No es casual que por encima de la famosaexposicion de la doctrina de la separacion de poderes hecha por Montesquieu ("Para que no se puedaabusar del poder, es necesario que, por la disposicion de las cosas, el poder frene al poder" {l748,trad. it., I, p. 274}, la mas clara y completa exposicion de la doctrina se encuentra en algunas cartasde El Federalista, atribuidas a Madison, donde selee que
Concentrar. .. todos los poderes, legislativo. ejecutivo yjudicial en las mismas manos, sean estas las de muchos,pocos 0 uno... puede con mucha razon ser definidocomo la verdadera dictadura [Hamilton, Jay y Madison 1787-88, trad. it., p. 370].
Contrariamente de una opinion cornun que losmismos autores deEl Federalista se proponen confutar, separacion de poderes no quiere decir que lostres poderes deban ser reciprocarnente independientes, sino que deba excluirse que quien posea
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todos los poderes de un sector determinado poseatambien todos los poderes de otro de manera quepueda subvertir el principio en el que se basa u~a
mnstitucion dernocratica, y por tanto sea necesariauna cierta independencia entre los tres poderes afin de que a cada uno Ie sea garantizado el controlconstitucional de los dernas,
La ultima lucha por la lirnitacion del poder politico es la que se combatio en el terre no de los derechos fundamentaIes del hombre y del ciudadano,oomenzando por los derechos personales, ya e~UI~
ciados en la Magna Charta (Carta Magna) de Ennque I I I (1225), hasta los d iv~rsos derechos de .I~ber
tad, religion, opinion politica, pre~sa, reunI~n yasociacion, que constituyen la matena de los BIll ofRights de los estados americanos y de las Declaracionesde losderechos del hombrey del ciudadano emanadasdurante la revolucion francesa. Cualquiera que seael fundamento de los derechos del hombre, Dios, lanaturaleza, la histor ia, el consenso de las personas,ellos son considerados como derechos que el hombre tiene en cuanto tal, independientemente del serpuestos por el poder politico y que por consiguie~teel poder politico no solarnente debe respetar sinoproteger. Segun la terminologia kelseniana, estosderechos constituyen limites a la validez rna terial delEstado. En cuanto tales son diferentes de los limitesconsiderados anteriormente, porque no tocan tantola cantidad del poder sino su extension. Solamentesu reconocimiento pIeno dio origen a la forma deEstado limitado por excelencia que es el Estadoliberal y a todas las formas sucesivas que, aun reconociendo otros derechos fundamen tales, como losderechos politicos y los dercchos sociales, no v~nie
ron a menos en el respeto de los derechos de liber-
tad. Se suele Hamar "constitucionalismo" a la tcoriay la practica de los limites del poder; el constitucionalismo encuentra su completa ex presion en lasconstituciones que establecen limites no solamenteformales sino tarnbien materiales al poder politico,bien representados por la barrera que los derechosfundamentales una vez reconocidos y protegidosjuridicamente elevan contra el intentoy presuncion del detentador del poder soberano de someter a reglamentacion cualquier accion que los individuos 0 los grupos intenten emprender.
Los limites externos
Ningun Estado esta solo. Todo Estado existe alladode otros estados en una sociedad de estados. Comolas ciudades griegas, asi los estados contemporaneos. Toda forma de convivencia, incluso aquellasin leyes del estado de naturaleza, implica limites enla conducta de cada uno de los convivientes: limitesde hecho, como los que cualquier individuo tienecon respecto a todos los dernas individuos en elestado de naturaleza, donde cada cual tiene tantoderecho como poder (como decia Spinoza [1670,cap. XVI}), pero ninguno, excepto Dios, es omnipotente; 0 limites jurfdicos, como aquellos puestos porel derecho que regula desde tiempo inmemoriallasrelaciones entre los estados soberanos, 0 ius gentium(derecho de gentes), limites que derivan de tradiciones que se han vueltoobligatorias (las costumbresinternacionales) 0 de acuerdos reciprocos (los trata
dos internacionales). La soberania tiene dos caras,una que mira hacia el interior, otra que mira hacia elexterior. En consecuencia, se encuentra con dos
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npos de limites: los que derivan de las relacionesentre gobernantes y /?obernados, y s.on los limitesinternos y los que derivan de las relaciones entre losestados, y son los limite s externos. Entre las d~s
especies de limites hay una cierta corres~ndenCia
en el sentido de que cuanto un Estado es mas fuertey por tanto sin limites en el interior, tanto mas esfuerte y por tanto con menores limites en el exterior; al proceso de unificacion interior co~respondeun proceso de emancipa.cion ext~rio~; mlen.tras unEstado logra vincular mas a sus subditos, mas I~gra
hacerse independiente de los otros estados. ASI hasucedido en la forrnacion del Estado moderno: elproceso de unificacion de los poderes difusos y dediversas forrnas en conflicto entre ellos, que caracteriza la sociedad medieval, corre paralelamente alproceso de liberacion del poder unificado por lasdos summae potesuues tendencialmente universalesde la Iglesia y el imperio. Cada vez que el pod~r sevuelve mas ilimitado en 10 interno, 10 que qUleredecir unificante, tambien se vuelve mas ilimitado en10 externo, 10 que quiere decir independi.ente. Laformula que los juristas franceses enunCl~ron enfavor de las pretensiones del rey de Francia e~ elsiglo XIII, rex in regno suo imperator, expresa bienel doble proceso: en el momento en que el reyesemperador en su reino, el emperador ya no es :eyen el reino ajeno. EI rey y el emperador se carnbianlas partes: 10que el rey gana el emperador 1<,> pierde(un buen ejemplo de la teoria que considera elpoder como una relacion de suma cero). EI final delimperio como potencia, es decir, como.ve~daderoypropio Estado universal unificante, c?IOCIde con ~I
renacimien to del derecho internacional; re nacrrniento, no nacimiento u origen, como frecuente-
mente se ha dicho, porque alii donde existen estados mas poten tes, independientes~) autosuficientes,siernpre se ha reconocido la necesidad de un derecho que regule sus relaciones. Cuando Pufendorf,uno de los restauradores del derecho internacional,despues de Alberico Gentili y.Hugo.~rocio, s~ ~,~an
tea el problema del "status ImperII gerrnamci , esdecir, si el imperio gerrnanico sea todavia un Estadoen el pleno sentido de la palabra, 10 define una "respublica irregularis" (republica, irregular), q ~e
riendo decir que ya no es un Estado en sentidopropio, polemizando con quienes 10 conside~an unEstado verdadero y propio en la forma peculiar delgobierno mixto, y al mismo tiempo es algo diferentede una simple confederaci6n de estados [1672, YI~,
2,15}. Ciento cincuenta afios mas tarde Hegel 101
ciara su escrito juvenil sobre la constitucion ~e Alemania con la misma constatacion: "Alernania [entendiendo el imperio germanico} ya no es un Estado" [1799-1802, trad. it., p. 12}.
Al proceso de disolucion gradual del imperio ~I
que corresponde la forrnacion de los estados te~n
toriales y nacionales, se contraponen procesos 10
versos de unificacion paulatina de pequerios estadosen uniones mas vastas que pasan a traves de laconfederacion, en la que cada Estado conserva suindependencia no obstante la union perpetua conlos otros estados (como sucedio originalmente conSuiza), para lIegar por primera vez a la forrnacionnueva y original de los esta~os federales co~ la COnstitucion de los Estados Unidos (1787). Mientras elproceso de disolucion del. imperio representa unrelajamiento de poder hacia los nuevos estados, elproceso de forrnacion de un Est~do.~as grande purla union de estados pequerios significa un reforza-
142 EST ADO, PODER Y GOBIERNO ESTADO Y DERECHO 143
miento de poder del primero sobre los segundos; 10que estos ganar en fuerza en eI exterior uniendose aotros, 10 pierden en independencia interna. Lohabia visto bien Montesquieu, a cuya autoridad sereclaman los autores de El Federalista, cuando escribio eI elogio de la "republica federativa" que "al sercapaz de resistir a las potencias extranjeras, puedemantenerse en su grandeza sin corromperse en elinterior" {1748, trad. it., I, p. 238}. Unicarnente atraves de la union federativa, la republica, considerada durante siglos, despues del final de la republica romana, una forma de gobierno adecuadapara los pequeiios estados, puede vol verse la formade gobierno de un gran Estado como los EstadosUnidos; 10que habia entendido Mably cuando hizoel elogio de la republica federal americana en lasObseruaciones sabre el gobierno y las leyes de los EstadosUnulos de America (1784). La fuerza sugestiva de laideafederativa, es decir, del modelo de una republica grande que se forma a traves de la agregaci6nde pequeiios estados, es tal que hace plausible laidea de una republica federativa universal que alabrazar a todos los estados existentes haga practicable de nuevo el ideal universalista del imperio, sibien bajo un proceso contrario, no ya descendentede arriba hacia abajo sino ascendente de abajo haciaarriba. La republica universal de los Estados confederados, propuesta por Kant en su Paz perpetua(Zum ewigen Frieden, 1796), representa una verdadera y propia alternativa que puede lIamarse democratica por su inspiraci6n y por sus posibles desarro1I0s, a la idea medieval del imperio universal. Desarrollos, si bien parciales, de esta republica universalcontrapuesta al imperio universal han sido la Sociedad de Naciones despues de la primera Guerra
Mundial , y la Organizacion de las Naciones Unidas,despues de la segunda; incluso en la formula seleccionada "naciones unid as", los estados que participaron en la formaci6n de la nueva confederaci6nuniversal mostraron los antecedentes en los que seinspiraron (las Provinciasunidas, los Estadosunido~).
Desde el punto de vista de sus relaciones exteriores la histona de los estados europeos (y ahora no solamente europeos), es un proceso continuo de descomposicion y recomposicion y, por tanto, devinculacion y desvinculaci6n de Iimitesjuridicos. Laformaci6n de estados independientes y nacionalesdesde el siglo pasado hasta nuestros dias, primeroen los Estados Unidos, luego en America Latina,posteriormente en Europa, para terminar en lospaises del Tercer Mundo mediante el proceso dedescolonizacion, algunas veces se presenta por descomposicion de estados mas grandes y otras porrecomposici6n de estados pequeiios; pero siemprela recomposici6n tiende a reforzar los llmites internos, mientras la descomposici6n tiende a relajar losIimites externos. La tendencia actual hacia la formacion de estados 0 de constelaciones de estados cadavez mas grandes (las lIamadas superpotencias) implica un aumento de los Iimites externos de los estados que son absorbidos en eI area mas grande (losestados satelites) y una disminuci6n de los Iimitesexternos del super-Estado, Cuando se lIegase a laformaci6n del Estado universal, este solamente tendna Ifmites internos y ya no Ifmites externos.
144 ESTADO. PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 145
6. LAS FORM AS DE GOBIERNO
Tipologias cldsicas
En la teoria general del Estado se distinguen, aunque no sea siempre neta la linea de dernarcacion, lasformas de gobierno de los tipos de Estado. En latipologia de las formas de gobierno se toma enmenta mas la estructura de poder y las relacionesentre los diversos 6rganos a los que la constitucionasigna el ejercicio del poder; en la tipologia de lostipos de Estado se toma mas en cuen ta las relacionesde clase, las relaciones entre el sistema de poder y lasociedad subyacente, las ideologias y los fines decaracter historico y sociol6gico.
Las tipologias clasicas de las formas de gobiernoson tres: la de Aristoteles, la de Maquiavelo y la deMontesquieu. Se remonta a la Politicade Aristoteles,en particular a los libros III y IV, el exito exrraordinario de la clasificaci6n de las constituciones conbase en el numero de gobernantes: monarquia 0
gobierno de uno, aristocracia 0 gobierno de pocos ydemocracia 0 gobierno de muchos, con la consemente duplicaci6n de las formas corruptas, por 10que la monarquia degenera en tirania, la aristocracia en oligarquia.Ia 7ToA.L'Teia (que es el nombre queAristoteles Ie asigna a la forma buena del gobiernode muchos) en democracia. Maquiavelo en el Principe las reduce a dos, monarquia y republica, ubicando en el genera de las republicas tanto a lasaristocraticas como a las dernocraticas, con base enla consideracion de que la diferencia esencial estaentre el gobierno de uno solo, de una persona fisica,y el gobierno de una asamblea, de un cuerpo colec-
tivo, al ser menos relevante la diferencia entre unaasamblea de notables y una asamblea popular, porque ambas, a diferencia de la monarquia donde lavoluntad de uno solo es ley, deben adoptar algunasreglas, como el principio de mayoria, para llegar alaforrnacion de la voluntad colectiva. Montesquieuregresa a una tricotomia, pero diferente de la arstotelica: monarquia, republica, despotismo. Diferenteen el sentido de que combina la distincion analiticade Maquiavelo con la axiol6gica tradicio nal enmanto define el despotismo como el gobierno deuno solo pera "sin leyes ni frenos", en otras palabrascomo la forma degenerada de la rnonarquia. Ademas Montesquieu agrega un nuevo criterio de distincion, el criterio con base en los "principios", 0 sea,con base en los diferentes resortes (ressorts) que inducen a los sujetos a obedecer: el honor en las monarquias, la virtud en las republicas, el miedo en eldespotismo. Este criterio hace pensar en las diferentes formas de poder legitimo de acuerdo con Weber. Weber como Montesquieu (pero sin algunainfluencia directa) ubica los diferentes tipos depoder distinguiendo las diferentes posibles posiciones de los gobernados frente a los gobernantes; ladiferencia entre uno y otro radica en el hecho deque Montesquieu se preocupa por el funcionamiento de la maquina del Estado, Weber por lacapacidad de los gobernantes y sus aparatos paraobtener la obediencia. La novedad de la tipologia deMontesquieu con respecto a las dos anteriores depende de la introducci6n de la categoria del despotismo, hecha necesaria por la exigencia de dar masespacio al mundo oriental para el que la categoriadel despotismo habia sido elaborada por los antiguos.
146 ESTADO, PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 147
En el siglo XIX obtiene un exito particular la tipologia de Montesquieu que es utilizada por Hegelpara delinear el curso histor ico de la humanidadque habria pasado de una fase primitiva de despotismo correspondiente al nacimiento de los grandesestados orientales, para luego liegar a la epoca de lasrepublicas, dernocratica en Crecia, aristocratica enRoma, y terminar con las monarqufas cristianogermanicas que caracterizan la epoca moderna. Apesar de las correcciones e innovaciones subsecuentes la tipologia tradicional no pierde nada de suprestigio, y tambien es retomada en los tratados dederecho publico, si no como punto de lIegada sfcomo punto de partida obligado de toda discusionsabre el tema (por ejemplo en la Teoria de La constitucum. de Schmitt [1928}).
La unica innovacion interesante es la que introduce Kelsen, quien, partiendo de la definicion delEstado como ordenamiento juridico, critica comosuperficial la tipologfa aristotelica basada en unelemento extrinseco como el nurnero, por tanto sostiene que la unica manera rigurosa para distinguiruna forma de gobierno de otra consiste en conocerel diverso modo en el que una constitucion regula laproducci6n del ordenamiento juridico. Estosmodos no son tres sino dos: el ordenamiento juridico puede ser creado (y con tin uamen te modificado) 0 desde arriba 0 desde abajo: desde arriba,cuando los destinatarios de las normas no participan en la creaci6n de las mismas; desde abajo,cuando sf participan. Reclarnandose ala distinci6nkantiana entre normas au tonornas y heteronomas,Kelsen llama a la prirnera forma de producci6nheteronorna, a la segunda autonorna. A estas dosformas de producci6n corresponden dos formas
puras 0 idealesde gobierno, la autocracia y lademocracia. Anteriormente se habia visto la forma en queyaMaquiavelo habia reducido a dos las formas clasicas de gobierno; pero la tipologia maquiavelianaresulta de la unificaci6n de la aristocracia y de la democracia en la forma de la republica, mientras lakelseniana proviene de la unificaci6n de la monarquia y de la aristocracia en la forma de la autocracia.Naturalmente Kelsen tiene cuidado de precisar queningun Estado existente corresponde en sentidoestricto a las dos definiciones, la autocracia y lademocracia, definidas asi siendo formas puras. Aello pueden corresponder solamente expresionesideol6gicas de una y otra. Cuando Hegel define eldespotismo oriental como el regimen en el que unosolo es libre (el d espota), proporciona una definicion correcta de la forma de gobierno au tocratica enel sentido kelseniano; asi la republica roussonianacorresponde perfectamente a la forma dernocraticaen la que mediante la formaci6n de la voluntadgeneral se lIeva a cabo el principio del pueblo que seda leyes a sf mismo.
M onarquia y republica
La distincion que resisti6 mas el tiempo, aunquelIeg6 cada vez mas extenuada hasta nuestros dias, eslade monarquia-republica, de Maquiavelo. Mas extenuada porque con la cafda de la mayor parte de losgobiernos monarquicos, d espues de la primera y dela segunda Guerras Mundiales, corresponde siempre menos a la realidad hist6rica. La tradicionalrelaci6n entre la monarqufa y la republica en losultimos cincuenta afios ha cambiado completa-
148 ESTADO, PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 149
mente: el gran Estado territorial moderno nace,crece y se consolida como Estado monarquico; es elregnum no contrapuesto a la res publica sino a lacivitas. Los grandes escritores politicos que con susreflexiones contribuyeron a dar cuerpo a una verdadera y propia doctrina del Estado moderno sonpreponderantemente partidarios de la rnonarquia,Bodin, Hobbes, Vico, Montesquieu, Kant y Hegel.En tres eseritores como Vico, Hegel y Montesquieu,que con el paso de una forma de gobierno a otraoonstituyen su filosofia de la historia y su teoria delprogreso, la monarquia representa la forma de gobierno de los modernos, la republica la de los antiguos, 0 bien, en la epoca moderna, la forma degobierno adecuada para los pequeiios estados. Laprimera republica que despues de la de Roma naceen un territorio vasto, la republica federal de lastrece colonias americanas, se da una constitucionque es concebida a imagen y semejanza de una constitucion monarquica, en la que el jefe de Estado noes hereditario sino electivo. Tarnbien por otra razon, esta vez conceptual y no historica , la distincionentre la monarquia y la republica pierde poco apoco cualquier relevancia porque pierde su significado original. En un primer momenta monarquiaes el gobierno de uno solo, republica, en el sentidomaquiaveliano de la palabra, el gobierno de muchos, 0 con mas precision de una asamblea. Hoy,despues de que en las monarquias, comenzando porla Iglesia, el peso del poder se desplaza del rey alparlamento, la monarquia, que se vuelve primeroconstitucional y luego parlamentaria, se ha transformado en una forma de gobierno diferente deaquella para la eualla palabra habia sido acuiiada yusada durante siglos: es una forma mixta, mitad
monarquia y mitad republica. No por casualidadHegel contempla en la monarquia constitucional desu tiempo la nueva encarnacion del gobierno mixtode los antiguos. Al llegar a este punto la distincionentre la monarquia y la republica se diluye tanto queen los tratados de derecho constitucional que tadavia la utilizan es inutil encontrar un criterio convincente de distincion entre una y otra. Cuando Maquiavelo escribia que todos los estados son principados 0 republicas, presentaba una afirrnacion quecorrespondia perfectamente a la realidad de sutiempo y distinguia 10 que en realidad era diferente:la monarquia de Francia de la republica de Venecia.La misma distincion repetida hoy constriiie la realidad en un esquema inadecuado si no incluso deformante porque distingue 10 que no es facilmentedistinguible: par ejemplo la monarquia inglesa de larepublica i taliana.
Una vez que se han difundido progresivamentelos gobiernos caracterizados por la distincion (si noprecisamente separacion) entre el poder del gobierno propiamente dicho y el poder legislativo, elunico criterio adecuado de distincion se ha vueltoaquel que pone en evidencia la diferente relacionentre los dos poderes, independientemente delhecho de que el titular de unode los dos poderes seaun rey 0 un presidente de la republica. Ya Kantllama forma republicana a aquella en la cual rige elprincipio de la separacion de poderes, a unque el titular del poder del gobierno sea un monarca. Detal manera "republica" adquiere un nuevo significado, que ya no es el de Estado en general, y tam(XlCO el de gobierno asambleario contrapuesto algobierno de uno solo, sino es eI de una forma de gobierno que tiene una cierta estructura interna,
150 ESTADO. PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 151
incluso compatible con la existencia de un rey. Ladiferente relacion entre los dos poderes ha constituido el criterio para la distincion ahora comunentre la forma de gobierno presidencial y la parlamentaria: la primera es aquella en la que rige unaneta separacion entre poder del gobierno y pod erde hacer las leyes, separacion basada en la elecciondirecta del presidente de la republica, que tarnbienes jefe de gobierno, y en la responsabilidad de losmiembros del gobierno frente al presidente de larepublica y no frente al pariamento; la segunda esaquella en la que mas que separacion hay unjuegocompleto de poderes reciprocos entre el gobierno yel pariamento basado en la distincion entre jefe deEstado y jefe de gobierno, en la eleccion indirectadeljefe de Estado de parte del pariamento y en laresponsabilidad del gobierno frente al pariamentoque se expresa mediante el voto de confianza 0 dedesconfianza. Entre estas dos formas puras existenmuch as formas interrnedias: baste pensar en laquinta republica francesa, instaurada en 1958, republica presidencialsuigl'nl'ris, que ha conservado lafigura del presidente del consejo diferente de la delpresidente de la republica. Pen> no tiene caso detenernos a describirias detalladarnente, adernas porque la distincion cornun entre gobierno presidencialy gobierno pariamentario, por el hecho de ser puramente formal, construida sobre los mecanismoscon los que deberia funcionar el sistema de los poderes constitucionales mas que en su operacionefectiva, ha sido poco a poco suplantada por tipologias mas atentas a la relevancia de los poderes realesaunque informales.
La mayor cantidad de poder politico real aunqueno siempre reconocido formalmente es el que se ha j·~I.'••:;;
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acumulado en las democracias modernas y tambienen los estados no dernocra ticos dentro de los partidos politicos, sea por el proceso de dernocratizacionque ha hecho necesaria la agregaci6n de las demandas provenientes de la sociedad, sea par la formacion de las sociedades de masas en las que s610 lospartidos, 0 tarnbien el partido unico, logran ex presar una voluntad y una orientacion politica. Hoyninguna tipologia de las formas de gobierno puededejar de to mar en cuen ta el sistema de partidos, esdecir, la manera en que estan dispuestas y colocadaslas fuerzas politicas de las que el gobierno tomavida; el sistema de partidos in£1uye en la constit ucion formal hasta alterar su fisonomia. Desde hacetiempo Duverger observo que el sistema de partidosin£1uye particularmente en el regimen de la separacion de poderes. Un sistema bipartidista perfectocomo el ingles, en el que unicarnente hay dos partidos con vocaci6n mayoritaria que se alternan en elgobierno y en el que par castumbre ellider del partido esta destinado a ser el jefe de gobierna si supartido gana las elecciones, acerca la forma de gobierno pariamentaria a la presidencial en cuanto elprimer ministro es electo, si bien indirectarnentepor los ciudadanos, los cuales en el momento mismoen el que seleccionan al partido tarnbien eligen alprimer ministro. Un sistema monopartidista, cualquiera que sea la constitucion formal, da origen auna forma de gobierno en la que el maximo poderesta concentrado en el cornite de partido y su secretario a despecho de todos los 6rganos colegiados ypopula res previstos por la constitucion, tan es asique hoy la distincion tradicional en tre despotismo ydemocracia pasa entre sistema monopartidista y sistema no monopartidista (que a su vez puede ser bi 0
152 ESTADO, PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 153
multipartidista). Tarnbien hay diferencias entre sistemas bipartidistas y multipartidistas, segun si elsistema multipartidista este polarizado (0 sea condos partidos extremos extrasistema, ala izquierda yala derecha) 0 no polarizado, es decir, con muchospartidos, pero todos intrasisternicos. Tarnbien aquilas variaciones son muchas y no es posible (y quizatambien inutil en este lugar) tomar en cuenta todas.
Para mostrar la manera en la que se dio la sobreposicion entre la distincion cia sica de las formas degobierno y la distincion de los sistemas de partidonos limitaremos aqui a citar la tipologia propuestapor un constitucionalista sensible a la necesidad deconsiderar los problemas del derecho publico no demanera rigidamente formalista: gobierno parlamentario con bipartidismo rigido, gobierno parlamentario con multipartidismo moderado, gobiernoparlamentario con multipartidismo exasperado,gobierno presidencial {Elia, 1970, p. 642}, ejemplificados respectivamente por el gobierno pariamentario ingles, por el de las llamadas "pequenas democracias", excepto Suiza (como las monarquias escandinava, helga y holandesa, la republica austriaca), por la republica italiana, por el gobierno delos Estados U nidos. Suiza es un caso especial con suforma de gobierno directorial, caracterizada por elconsejo federal que es electo por el parlamento,pero no es responsable frente a el, compuesto porsiete miembros que duran en el cargo cuatro arios,de los cuales cada uno es presidente por un ario.
Otras tipologias
Tomando como critcrio de distincion no el partidosino la clase politira , cntcndida. de acuerdo con
Gaetano Mosca, como el conjunto de las personasque detentan efectivamente el poder politico, 0,
segun la expresion introducida y hecha popular porWright Mills, la elite del poder, se pueden tenernuevas tipologias diferentes de las tradicionales y delas comunes en el derecho publico. Una vez adrnitido, como sostiene Mosca, que el gobierno en todaorganizaci6n politica pertenece a una minoria, lasformas de gobierno ya no pueden ser distinguidascon base en el viejo criterio del nu mero de gobernantes: desde este punto de vista todos los gobiernos son oligarquicos. Pero que todos los gobiernossean oligarquicos no implica que no se pueda dis tinguir un gobierno de otro. Permaneciendo firme elprincipio de la necesidad de una clase politica, lasdiversas formas de gobierno pueden distinguirsecon base en la diferencia con respecto a la formaci6ny organizaci6n de la clase politica. Por 10 que hace ala formaci6n, Mosca distingue clases cerradas y clases abiertas, en referencia a la organizaci6n clasesautocraticas cuyo poder viene de arriba y clases democraticas cuyo poder viene de abajo; de la combinacion de las distinciones resultan cuatro formasde gobierno, aristocratico respecto a la formaci6n ydernocratico respecto ala organizaci6n, etcetera; encambio, a la nocion de elite del poder se refiere ladistincion introducida por Schumpeter entre gobiernos dernocraticos en los que suelen existir muchas elites en competencia para acceder al gobiernoy gobiernos autocraticos en los que persiste el monopolio del gobierno de parte de una sola y exclusiva elite.
Tomando como pun to de referencia ya no la clasepolitica sino el sistema politico entendido como elconjunto de las relaciones de interdependencia
154 ESTADO, PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE GOBIERNO 155
entre los diversos entes que juntos contribuyen adesempeiiar la funci6n de mediaci6n de los conflictos, de cohesion del grupo y de defensa frente a losotros grupos, se pueden construir otras tipologias:una de las mas conocidas es la propuesta por Almond y Powell que distingue los sistemas politicoscon base en los dos eriterios de la difereneiaei6n delos roles y la autonomia de los subsistemas. Colocando las dos caracteristicas en una eseala que va deabajo haeia arriba se identifican euatro tipos idealesde sistema politico: a) con baja diferenciaci6n de losroles y baja autonornia de los subsisternas, como lassociedades primitivas; b) con baja diferenciaci6n delos roles yalta autonomia de los subsisternas, comoIa sociedad feudal; c) con alta autonornia de lossubsistemas y baja diferenciacion de los roles, comolas grandes monarquias nacidas de la disolucion dela sociedad feudal; d) con alta diferenciaei6n de losroles yalta autonornia de los subsistemas, como losestados de mocraticos conternpora neos.
El gobierno mixto
Nada muestra mejor la vitalidad de la tipologia tradicional que la continuidad de la teoria del gobiernomixto, de acuerdo con la eual la mejor forma degobierno es la que resulta de una combinacion de lastres 0 de las dos (segun la tipologia de que se trate)formas de gobierno puras. Platon, en las Leses, despues de haber dicho que·monarquia y democraciason las madres de todas las d ernas formas de gobierno agrega: "Es obligatorio y necesario participar de ambas si debera existir la libertad y la concordia inteligente" {693 d}. Arist6teles presenta la
opinion segun la cual "la mejor constituci6n debeser una combinaei6n de todas las constituciones" ypur eso es exaltada la de Esparta porque en ella laautoridad real constituiria el e1emento monarquico,la de los gerontes el elemento oligarquico y los eforos el elemento dernocratico en cuanto estos provienen del pueblo {Politica, 1265 b, 35}. Cuandoexpone su teoria de las formas de gobierno describeIa 7ToALTeia, forma buena del gobierno popular,como "una mixtura de oligarquia y de democracia"{1293 b, 35}. La mas completa teoria del gobiernomixto es la que expone Polibio en las Histories, aIHdonde el relato de los acontecimientos d e la segundaguerra punica es interrumpido por una presentacion de la eonstituei6n romana, como eI ejemplomas autorizado de gobierno mix to donde los c6nsules representan el principio monarquico, el senadoel oligarquico y los eomieios del pueblo el dernocrarico. La raz6n por la que el gobierno mixto es superior a todos los dernas radica en el hecho de que, deacuerdo con Polibio, "cada 6rgano puede obstaculizar a los otros 0 colaborar con ellos" y "ninguna delas partes exeede su competencia y sobrepasa laproporci6n" {VI, 18}; esta es una raz6n que anticipapur siglos la f amosa teoria del equilibrio de poderes(balance of powers) que sera uno de los principalesargumentos de los partidarios de la monarquiaconstitucional en polemica con los defensores de lamonarquia absoluta. Tambien Cieer6n en De re publica {I ,29,45}, sostiene que la forma de gobierno"moderatum et permixtum" es superior a estas tresformas de gobierno. En la epoca moderna la doctrina del gobierno mixto sirve para exaltar la excelencia de la constituci6n inglesa frente a la monarquia franeesa y en general frente a todo gobierno
156 EST ADO. PODER Y GOBIERNO LAS FORMAS DE ESTADO 157
que quiere ser alabado; gobic.rno mixto es I~ republica de Venecia 0 la republica de Florencia paraquien propone una u otra como la forma ideal degobierno 0 por 10menos como la forma que debe serimitada sobre cualquiera otra.
Teoricos del absolutismo, es decir, de un Estadoque no conoce ni reconoce entes intermedios, ~omoBodin y Hobbes, critican la docrrina del gO?ler~lO
-nixto por la misma razon por la que sus partidariosla sostienen: la d istribucion del poder soberano enorganos diferentes y distintos tiene como efecto elpeor de los inconvenientes que pueden llevar unEstado a la ruina, la inestabilidad, precisamente lainestabilidad que Polibio consideraba como el caracter comun de las formas puras destinadas a cambiarcontinuamente una por otra y que solo la combinacion de las tres formas habria podido detener.
Mediante la id ealizacion que Montesquieu hacede la monarquia inglesa, en la que ve r~ali.zado ~I
principio de la separacion de poderes. -Sl bien bajouna transposicion del significado genumo de la doctrina, en cuanto una cosa es la cornbinacion de lastres formas de gobierno y otra la separacion. de lostres poderes-, es interpretada como forma rrnxta demonarquia constitucional que se vuelve el modelouniversal de Estado despues de la revolucion francesa por 10 menos durante un siglo. Es significativoel hecho de que Hegel despues de haber subrayadola insuficiencia de las tres formas antiguas paracomprender la monarquia moderna afirme queahora "se han reducido a momentos de la monarquiaconstitucional, el monarca es uno, con el podergubernamental intervienen los pocos y con el poder legislativo se presenta la mayoria en general" ~1821,
trad. it., p. 237}. Todavia despues de la pnmera
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Guerra Mundial, uno de los periodos de mayorrransforrnacion constitucional que la historia hayaconocido, Carl Schmitt sostiene que las constituciones del moderno Esrado de derecho burgues sonrnixtas porque en elias estan siempre unidos y m~z
clados diversos principios y elementos (dernocracia,monarquia y aristocracia) y en cuanto tales confirman una antigua tradicion segun la cual el ordenamiento publico ideal descansa en una. union y ~e~
da (Verbindung und Mischung) de los ~hversos P:InClpios politicos [1928, p. 20~}. La teo~a del gobiernornixto ocupa un lugar de Import~nC1ae~ la ?bra deGaetano Mosca, quien, al concluir su Historia ~e lasdoctrinas politicas [1933}, y por tanto co~o conflr~a
cion de su teoria de las formas de gobierno, escribeque del estudio objetivo de la historia se puedesostener que los mejores regimenes, y por "mej~resregimenes" entiende aquellos que han temd?mayor d uracion (una vez mas el valor de una ~onstI
tucion reside en su estabilidad), son los goblernosmixtos, donde por "gobiernos rnixtos" entiende nosOlo aquellos en los que son combinados los diversosprincipios sino tarnbien aquellos en los ~ue el poderreligioso esta separado del poder laico y,e.1 poder economico esta separado del poder politico,
7. LAS FORMAS DE ESTADO
Formas historicas
Siendo muchos los elementos que se toman encuenta para distinguir las formas de Estado, especialmente en referencia a las relaciones entre la
organizacion politica y la sociedad 0 bien en referencia a las diversas finalidades que el poder politicoorganizado persigue en las diferentes epocas historicas y en las diversas sociedades, las tipologias de lasformas de Estado son tan variables y cambiantes quehacen dificil, y quiza inutil , su exposicion completa.Para poner un poco de orden en una materia tanrica y controvertida se pueden distinguir las diferentes formas de Estado con base en dos criteriosprincipales, el historico y el referente a la mayor 0
menor expansion del Estado frente a la sociedad(un criterio que tarnbien incluye el basado en lasdiversas ideologias).
Con base en el criterio historico la tipologia mascomun y acreditada entre los historiadores de lasinstituciones es aquella que propone la siguientesecuencia: Estado feudal, Estado estamental, Estado absolu to y Estado representa tivo. La configuracion de un Estado estamental, interpuesto entre elEstado feudal y el Estado absoluto, se remonta aOtto von Gierke y a Max Weber, y despues de esteha sido retomada pol' historiadores de las instituciones sobre todo alemanes. En los Elementos de ciencia politica, de Mosca {1896}, todavia campeaban losdos tipos ideales del Estado feudal, de un lado,caracterizado pol' el ejercicio acumulativo de lasdiversas funciones directivas de parte de las mismaspersonas y poria disgregacion del poder central enpequerios micleos sociales, y de otro, el Estado burocratico caracterizado pOl' una progresiva concentracion y al mismo tiempo poria especializaci6n delas funciones de gobierno, tambien progresiva. POl'"Estado estarnental" (Stdndestaat) se entiende la organizacion politica donde se han venido formandoorganos colegiados, los Stdnde 0 estados, que reu nen
a los individuos que tienen la misma posicion social,precisamente los estamentos, y en cuanto tales detentadores de derechos y privilegios que hacen valerfrente a quienes tienen en sus manos el poder soberano mediante asambleas deliberantes como los parlamentos. Se debe sobre todo a Otto Hintze la distineion entre estados con dos asambleas como I nglaterra, la Camara de los Lores que abarca al clero y lanobleza, y la Camara de los Comunes que comprende a la burguesia, y estados estamentales contres cuerpos diferentes, respectivamente el clero, lanobleza y la burguesia, como Francia. Mas la formacion de instituciones que representan intereses degrupo, que hacen contrapeso a la potencia del prin-
. cipe, es comun a todos los estados europeos. Elcontraste entre los estamentos y el principe, especialmente para establecer quien tiene el derecho deimposicion fiscal, constituye gran parte de la historia y del desarrollo del Estado moderno en el pasodel tipo extensivo al intensivo de conduccion politica (otra distincion de Hintze), entre el final delmedievo y el inicio de la epoca moderna. Pero incluso alli donde el Estado estamental no se transforma d irectarnente en Estado parlamentario,como en Inglaterra, 0 no sobrevive hasta despues dela revolucion francesa y mas alia, como en los estados alemanes (la monarquia constitucional de Hegeles la idealizacion de esto), a excepcion de Prusia,una linea neta de demarcaci6n entre el Estado estamental y la monarquia absolu ta no es siempre facilde trazar. Ninguna monarquia se vuelve tan absolura, como se ha senalado en repetidas ocasiones,que haya suspendido toda forma de poder intermedio (el Estado absoluto no es un Estado total). Laidea de una monarquia moderada tiene una larga
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vida; los partidarios de una monarquia reglee, comoClaude de Seyssel, al inicio del siglo XVI, son losrepresentantes de la idea de una monarquia controlada por eI poder de las ordenes, asi como en lateoria de las formas de gobierno, propuesta porMontesquieu, la monarquia se distingue del despotismo porque eI poder monarquico esta balanceadopar los cuerpos intermedios. Tarnbien para Hegel,mientras eI despota ejerza su poder sin intermediarios, "el monarca puede no ejercer inmediatamentetodo eI poder del gobierno, pero confiar una partedel ejercicio de los poderes particulares a colegios ytambien a clases del rei no" 0808-12, trad. it., pp.51-52). EI Estado estamental, como forma interrnedia entre eI Estado feudal y eI Estado absoluto sedistingue del primero, por una gradual institucionalizaci6n de los contrapoderes y tarnbien por latransformacion de las relaciones personales, propias del sistema feudal, en relaciones entre instituciones; de un lado la asamblea del estamento, deotro eI rey con su aparato de funcionarios que aliidonde terminan por tener exito dan origen al Estado burocratico caractertstico de la monarquia absoluta: la diferenciacion del segundo radica en lapresencia de una contraposici6n de poderes en conflicto continuo entre si, que eI advenimento de lamonarquia absoluta tiende a suprimir.
La formaci6n del Estado absoluto se da medianteun doble proceso paralelo de concentracion y ceritralizaci6n del poder sobre un determinado territorio. Por concentracion se entiende aquel proceso atraves del cual los poderes ejercen la soberania; eIpoder de dictar leyes validas para toda la colectividad (a tal punto que las costurnbres son consideradas derecho valido s610 en cuanto por una ficci6n
juridica se presumen aceptadas y toleradas por elrey que no las ha abrogado expresamente), el poderjurisdiccional, eI poder de usar la fuerza al interior yaI exterior excluyendo a cualquier otro, en fin eIpoder de imponer tributos, son atribuidos por derecho al soberano por los juristas y ejercidos dehecho por eI rey y los funcionarios que dependendirectamente de el. Por centralizacion se comprende eI proceso de e1iminaci6n 0 de desautorizaci6n de ordenamientos juridicos inferiores, comolas ciudades, las corporaciones, las sociedades particulares, las cuales sobreviven no ya como ordenarnientos originales y aut6nomos sino como ordenamientos derivados de una autorizacion y por la tolerancia del poder central. En un capitulo del Leuiatdnde Hobbes 0651, trad. it., pp. 219 ss), en eI quenormalmente no se pone atencion, dedicado a lassociedades parciales, se lee que de los sistemas regulares los unicos absolutos e independientes, es decir,no sujetos a nadie mas que a sus representantes, sonlos estados: todos los dernas, desde las ciudadeshasta las sociedades comerciales, son independientes, esto es, subordinados del poder soberano y legitimos s610 en cuanto son reconocidos por d.
El estado representativo
Con eI advenimiento del Estado representativo,primero bajo la forma de monarquia constitucionaly luego parlamentaria, en Inglaterra despues de la"gran rebelion", en el resto de Europa despues de la re~oluci?n. francesa, y bajo form~ de republica presidencialisra en los Estados Unidos despues de larevuelta de las trece colonias contra la madre patria,
a traves de los iusnaturalistas, luego tambien practico y politico mediante las primerasDeclaraciones delos derechos, representa la verdadera y propia revolucion copernicana en la historia de la evolucion delas relaciones entre gobernantes y go bernad os: elEstado ya no considerado ex parte principis sino exparte populi. EI individuo es primero que el Estado;el individuo no es para el Estado sino el Estado para elindividuo. Las partes son primero que el todo y noel todo primero que las partes (como en Aristoteles yHegel). EI presupuesto etico de la representaci6n delos individuos tomados singularmente y no porgtupos de interes, es el reconocimiento de la igualdad natural de los hombres; todo hombre cuentapor si mismo y no en cuanto miembro de este 0 deaquel grupo particular.
Que la igualdad natural de los hombres sea elpostulado etico de la democracia representativa,Hamada por sus adversarios atornistica, no quieredecir que de hecho los estados representativos lahayan reconocido desde el principio. EI desarrollodel Estado representativo coincide con las fases sucesivas de la ampliaci6n de los derechos politicoshasta el reconocimiento del sufragio universal masculino y femenino; el cual, por 10 dernas, haciendonecesaria la constitucion de partidos organizados,modific6 profundamente la estructura del Estadorepresentativo, a tal punto que provoc6 un cambiosensible en el propio sistema de representaci6n queya no es de los individuos, sino que esta permeadapor asociaciones poderosas que organizan las elecciones y reciben una delegaci6n en blanco de loselectores. Mientras en un sistema politico representativo con sufragio restringido los individuos son losque eligen un individuo (especialmente bajo elec-
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se inicio una cuarta fase de la transforrnacion delEstado, que dura hasta hoy. Mientras en Inglaterrael Estado representativo nace a continuaci6n delEstado feudal y del Estado estamental mediante laguerra civil y la "revolucion gloriosa". de 1688, en laEuropa continental nace sobre las rumas del absolutismo monarquico. Como el Estado estamental,tambien el Estado representativo se afirma, por 10menos en un primer momento, como el resultadode un compromiso entre el poder del principe cuyoprincipio de legitimidad es la tradici6n y el poder delos representantes del pueblo (donde por "pueblo"se entiende inicialmente a la c1ase burguesa), cuyoprincipio de legitimidad es el consenso. La diferencia del Estado representativo con respecto al Estadoestamental radica en el hecho de que la representacion por rangos 0 corporativa (hoy se diria representacion de intereses) es sustituida por la representacion de los individuos (en un primer momentosolo los propietarios) a los que se les reconocenderechos politicos. Entre el Estado estamental y elEstado absoluto de una parte, y de otra, el Estadorepresentativo cuyos sujetos soberanos ya no son niel principe investido por Dios, ni el pueblo ~o~o
sujeto colectivo e indiferenciado -una mera ficcionjuridica que deriva de lo~ j~ristas ro~ano~}medievales-, esta el descubrimien to y la afirrnacionde los derechos naturales del individuo, de deredios que todo individuo tiene por naturaleza y porley. y que, precisamente porque son originarios y noadquiridos, todo individuo puede hacer valer contra el Estado recurriendo incluso al remedio extremo de la desobediencia civil y de la resistencia. EIreconocimiento de los derechos del hombre y delciudadano, en una primera instancia s610 doctrinal
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ciones conducidas por el colegio uninominal), y lospartidos se forman dentro del parlarnento, en elsistema politico representativo con sufragio universal los partidos se forman fuera del parlamento y loselectores seleccionan un partido mas que una persona (especialmente bajo el sistema proporcional).Esta alteracion del sistema de representacion halIevado a la transforrnacion del Estado representativo en Estado de partidos en el que, como en elEstado estamental, los sujetos politicos relevantes yano son los individuos sino los grupos organizados,aunque no organizados con base en los intereses derango 0 corporativos sino intereses de clase 0 presuntamente generales. Ya Max Weber habia sefialado que, alii donde se confrontan grupos de interes, el procedimiento normal para alcanzar las decisiones colectivas es el compromise entre las partes yno la regia de la mayoria que es la regia de oro parala formaci6n de decisiones colectivas en cuerposconstituidos por sujetos que se consideran inicialmente iguales. Weber hizo esta observacion a proposito del Estado estamental. Ahora cada quienpuede constatar 10 que esta observacion valga tambien para los actuales sistemas de partido, en los quelas decisiones colectivas son el fruto de negaciones yacuerdos entre los grupos que representan fuerzassociales (los sindicatos) y fuerzas politicas (los partidos) mas que de votaciones en asambleas donde rigela regia de la mayorfa. De hecho, estas votaciones seefecnian para curnplir con el principio constitucional de acuerdo con el cual en el Estado representativo moderno los sujetos politicamente relevantesson los individuos y no los grupos (y alii donde los6rganos capaces de tomar decisiones obligatoriaspara toda la colectividad son las asambleas, el pro-
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cedimiento para la forrnacion de una voluntad colectiva es la regia de la mayoria): pero terminan portener un valor puramente formal de ratificacion dedecisiones tomadas en otro lugar mediante el procedimiento de la contratacion.
Con base en la teoria de losjuegos, una deliberaci6n tomada por mayoria es el efecto de un juegocuyo exito es a suma cero; una deliberacion tomadamediante un acuerdo entre las partes es el efecto deun juego cuyo exito es a suma positiva. Con la primera 10 que la mayoria gana 10 pierde la minoria,con la segunda ambas partes ganan alguna cosa(desde el momento en que el compromiso es posibleunicamente cuando los dos socios consideran, examinados todos los pros y contras, obtener algunbeneficio). En nuestras sociedades pluralistas constituidas por grandes grupos organizados, en conflicto entre si, el procedimiento de la contratacionsirve para mantener en equilibrio al sistema mas quela re~la de la mayoria, el que, dividiendo a los contendientes en dos grupos: vencedores y vencidos,perrnite el reequilibrio del sistema solamente aliidonde se Ie permite ala minoria convertirse a su vezen mayoria.
Los estados socialistas
La ultima fase de la secuencia histor ica anteriormente descrita ciertamente no agota la fenomenologia de las formas de Estado que hoy existen. Masaun: la mayor parte de los estados que constituyenactualmente la comunidad internacional se sustraena tal fenomenologia si bien mas de facto que de jure.Incluso las dictaduras militares, los estados desp6ti-
que por 10 menos era una formula hist6rica y doctrinariamente relevante; cada vez se ha vuelto masinaceptable la definici6n de republica de consejos (0soviet) que solamente permanece en la titulaci6ncomo recuerdo de los origenes (ahora remotos).
A falta de una definici6n oficial, las caracterizaciones comunes son con f recuencia interpretacionesparciales y polemicas, intentos de ubicar elelementoo los elementos predominantes. Se pueden sefialaralgunos: en la linea del analisis webe~iano del proceso de racionalizaci6n formal (no siempre acompariado por el proceso de racionalizaci6n material)que caracteriza al Estado moderno y tiene comoconsecuencia la ampliaci6n del aparato burocraticodespersonalizante y la transformaci6n del Estad?tradicional en Estado legal-racional, y de la prevlsi6n catastrofica del propio Weber sobre el ineludible advenimiento de un Estado burocratico en ununiverso completamente colectivizado, una de lasinterpretaciones mas comunes del Estado sovietico,que se vali6 en los afios del predominio incontrastado de Stalin de la respetable confirmaci6n deTrotsky, es la que 10 considera un Estado burocrarico dominado por una oligarquia que se renuevapar coptaci6n.
Pero una burocracia administrativa no gobierna.La interpretaci6n del Estado sovietico como Estadoburocratico debe ser complementada par la constataci6n de que en un universo de estados de partidoscomo se han afirmado con la institucion del sufragiouniversal y de la sociedad de masas, la diferenciaesencial entre las demoeracias representativas y losestados socialistas esta en el contraste entre sistemasmultipartidistas y sistemas monopartidistas (de derecho como en la Uni6n Sovietica , de hecho como
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cos gobernados por jefes irresponsables, los estadosde nueva formaci6n dominados por oligarquias restringidas no controladas dernocraticarnente, rindenhomenaje a la democracia representativa, unasveces justificando su poder como temparalmentenecesario para restablecer el orden turbado, parasuperar un periodo transitorio de anarquia, comoun gobierno provisional en estado de emergencia, ypor tanto no como rechazo del sistema democraticosino como una suspension temporal en previsi6n deun retorno a la normalidad, otras veces como aplicaci6n imperfecta de los principios sancionados porc?n~titucionessolemnemente aprobadas, pem muyrapidarnerue adoptadas por clases dirigentes formadas en Occiden te e im puestas a paises sin tradici6n de autogobierno y de lucha politica reguladapor el reconocimiento de derechos civiles. EI Estadorepresentativo como se form6 en Europa en losiiltimos tres siglos es todavia hoy el modelo ideal delas constituciones escritas que se formaron en estasultimas decadas, incluso alii donde de hecho estansuspendidas 0 son aplicadas mal (por 10 d ernas lamala aplicaci6n de una constituci6n no es un vicioparticular de los estados del Tercer Mundo).
Los estados que no entran en esta clasificaci6n enprimera instancia son los estados socialistas, comenzando por el Estado-guia, la Uni6n Sovietica, Si bienno es facil decir cual es la forma de Estado que ellosrepresenten al ser demasiado grande la diferenciaentre los principios constitucionales oficialmenteproclamados y la realidad de hecho, entre la constituci6n formal y la material. No existe una definici6ngeneralmente aceptada por losjuristas y politologosde la forma de Estado de la Union Sovietica despuesde superar la fase de la dictadura del proletariado
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duos y de los grupos. Finalmente, no debe olvidarsela interpretacion del Estado sovietico como despotismo oriental (Wittfogel), basada en una reconstruccion historica mas que en un analisis estructuralcomo eI anterior. Recuerdese que por "despotismo"siempre se entendio, por 10 menos desde Arisrotelesen adelante. la forma de gobierno en la que eI gobernante impera sobre sus subditos como eI amosobre los esclavos, 0 con la expresion acuiiada porMaquiavelo "para uno principe, y todos los dernassiervos" como en Turquia [1513, ed. 1977, p. 19}.
Estado y no-Estado
La referencia a la categoria de Estado totalitario y sudefinicion nos permite pasar al anal isis del segundocriterio de clasificacion de las formas de Estado quese menciono anteriormente. En eI Estado totalitariotoda la sociedad esta resuelta en eI Estado, en laorganizacion del poder politico que re,une en si alpoder ideologico y al poder economico .. N<:> hayespacio para eI no-Estado. El Estado totalitario representa un caso-limite, ya que eI Estado en su acepcion mas amplia, que comprende tarnbien ala 7TOAt"griega, se ha debido siempre enfrentar al no-Estadoen su doble dimension de la esfera religiosa (en eIsentido mas amplio de la palabra) y de la esferaeconornica. Incluso en eI modelo ideal aristotelico,en el que eI hombre es un animal politico, la esferaeconornica se divide entre eI gobierno de la casa y lacrematistica (que se refiere a las relaciones de intercambio), y no pertenece al Estado; la vida contemplativa de la que eI mismo Aristoteles sostiene lasuperioridad con respecto a la vida activa, perteneceal sabio. El Estado hobbesiano, que si bien subor-
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en las Ilamadas democracias populares). El dominiode un partido unico reintroduce en el sistema politico eI principio monocratico de los gobiernos monarquicos del pasado y quiza constituye el verdadero e1emento caracteristico de los estados socialistas de inspiracion leninista, directa 0 indirecta, encontraste con los sistemas poliarquicos de las democracias occidentales. El motor inmovil del sistema eseI partido, este principe colectivo que detenta eIpoder politico y el ideologico, y en consecuencia noconoce alguna distincion entre regnum y sacerdotium;un soberano cuya legitimidad deriva del considerarse eI unico interprete auten tico de la doctrina (unprir:tcipi? de la legitimidad curiosamente propio delas Iglesias y no de los estados, y efectivarnente noentra en ninguno de los que se ha hablado).
El analisis de los estados con partido unico omniinvadente y omnipotente ha dado origen a lafigura del Estado total 0 totalitario, que por encimade ~~s razones polemicas de las que nacio la comparacion entre los estados fascistas y los estados comunistas, historicamente incorrecta, permite la mas fielrepresenta~ion de una organizacion poIitica en laque ha vemdo a menos una linea neta de demarcacion entre eI Estado y la Iglesia, de un lado (dondepor "Iglesia" se entiende no solamente la esfera del~ vida religio.sa sino tarnbien de la vida conternplauva en eI sentido clasico del terrnino y la vida espiritual en eI sentido moderno y laico), y entre el Estadoy la sociedad civil, de otro (donde por "sociedadcivil" se entiende en terrninos marxistas la esfera delas relaciones economicas), y que por tanto extiendesu control sobre todo comportamiento humano, sindejar algun intersticio en el cual se pueda desarroliar, mas que ilicitamente, la iniciativa de los indivi-
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dina la Iglesia al Estado y atribuyen dose el derechode prohibir las teorias sediciosas asume el monopolio del poder ideologico, deja la mas amplia libertadeconomica a sus subditos. En sentido inverso, elEstado etico de Hegel, que frecuentemente ha sidointerpretado como un Estado-todo, es el momentofinal del Espiritu objetivo, luego del cual esta elEspiritu absoluto que cornprende las mas altas expresiones de la vida espiritual, el arte , la religion y I afilosofia. La presencia del no-Estado, en una de lasdos formas 0 en ambas, siempre ha constituido unlimite de hecho y de principio, en la realidad objetiva y en las especulaciones de los escritores politicos, a la expansion del Estado. Tal limite varia deEstado a Estado; la importancia de estas variacionesconstituye por tanto un posible y tambien util criterio de diferenciacion de las formas histor icas deEstado. Sin embargo, no debe confundirse ellimiteque el Estado recibe de la presencia mas 0 menosfuerte del no-Estado con los limites juridicos delpoder politico a los que se ha dedicado el paragrafo5; estos son lirnites del poder politico, aquellos a losque se refieren los dos paragrafos siguientes sonlimites al poder politico.
Con el advenimiento del cristianismo -religiontendencialmente universal y que como tal sobrepasalas fronteras de los estados-, el problema de la relacion entre la sociedad religiosa y la sociedad politicase ha vuelto un problema permanente de la histuriaeuropea. Mientras en el mundo clasico el no-Estadobajo la forma, por ejem plo, de la republica universalde los estoicos es un ideal de vida, no una institucion, con la difusion del cristianismo el no-Estado sevuelve una institucion con la que el Estado tienecontinuamente que verselas, un verdadero y propio
poder que desde el inicio afirma su supremaciasobre las potestades terrenales con el principio "irnperator intra ecclesiarn, non supra ecclesiam" [elemperador esta dentro de la iglesia y no por encimade ella}, [San Ambrosio, Sermo contra Auxentium, 36}.Segun la doctrina que ha pasado a la histuria comodoctrina gelasiana (del papa Gelasio I): Duo suntquibus principal iter mundus hic regitur: auctoritassacrata pontificum et regalis potestas" [son dos losprincipios por los cuales este mundo esta gobernado: la autoridad sagrada de los pontifices y lapotestad real}, [Epistulae, XII, 2}. Tarnbien lapotestasregalis toma su investidura de Dios ("nulla potestasnisi a Deo") [San Pablo, Epistola a los romanos, 13, I}.pero su fin es de este mundo, es la paz en la tierra,tanto interna como externa, y como tal esta subordinada al fin a la "auctoritas sacrata pontificum" [laautoridad sacra de los pontifices}, que es la predicacion y la realizacion de una doctrina de salvacion,Espera el principe extirpar el mal y exterminar a losherejes, pero es privilegio de la Iglesia establecerque es el bien y que es el mal, quien hereje y quien no.
Para nuestros fines es interesante serialar que enuna doctrina sobre la primacia del no-Estado, elEstado se resuelve en la determinacion y ejerciciolegitimo del poder coactivo, de un poder meramente instrumental en cuanto presta sus servicios,indispensable pero pur su misma naturaleza inferior, a una potencia superior. Este senalamierito esinteresante, porque la misma representacion instrumental del Estado se presenta cuando el noEstado que muestra sus propias pretensiones desuperioridad frente al Estado es la sociedad civilburguesa. En la sociedad feudal, poder economico ypoder politico son indisolubles entre sf, y mas ade-
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lante en eI Estado patrimonial eI imperium no puedesubsistir sin alguna forma de dominium (por 10menos de dominium eminens); confusion que permanece hasta que un derecho tan especificamente patrimonial como eI de la sucesion hereditaria continua valiendo no solo para los bienes, sino tarnbienpara la trasmision del poder politico y las funcionesestatales. Con la forrnacion de la clase burguesa, quelucha contra los vinculos feud ales y por su emancipacion, la sociedad civil como esfera de las relaciones econornicas que obedecen a leyes naturales superiores a las leyes positivas (segun la doct~ina ~isio
cratica) 0 en cuanto regulada por una racionalidadespontanea (el mercado 0 la mana invisible deAdam Smith), pretende desprenderse del abrazomortal del Estado; eI poder econornico se distinguenetamente del poder politico, y al final de este proceso eI no-Estado se afirma como su perior al Estado,sea en la doctrina de los economistas clasicos sea enla doctrina marxista, aunque con signa axiologicoopuesto. La principal consecuencia de la primaciadel no-Estado sobre eI Estado es una vez mas unaconcepcion meramente instrumental del Estado, sureduccion al e1emento que 10 caracteriza, el podercoactivo, cuyo ejercicio al servicio de los detentares del poder economico deberia ser eI de garantizareI desarrollo autonomo de la sociedad civil, transforrnandolo en un verdadero y propio "brazo secular" de la clase econornicarnente dominante.
Estado maximo y estado minimo
Estado cristiano y Estado burgues son dos casoslimite. Son dos representaciones del Estado, a las
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que no siempre corresponde puntualmente la realidad que expresan eI punto de vista del no-Estado.Desde eI punto de vista del Estado las relaciones conel no-Estado varian de acuerdo con la mayor 0
menor expansion del primero hacia eI segundo.Tambien bajo este aspecto se pueden distinguir dostipos ideales: eI Estado que asume tareas que eIno-Estado en su pretension de superioridad reivindica para si y el Estado indiferente 0 neutral.
En referencia a la esfera religiosa estas dos posiciones dan lugar a las dos figuras del Estado confesional y del Estado laico; en referencia a la esferaeconomica, a las dos figuras del Estado interventista, que asume varias formas historicas de las cuales la mas persistente es la del Wohlfahrl Staat, delsiglo XVIII, renacido en eI Welfare state conternpora-neo, y del Estado abstencionista. Como eI Estadoconfesional, que asumiendo una determinada religion como religion de Estado se preocupa del com
r.'·, portamiento religioso de sus subditos y a este finli~' controla sus actos externos, sus opiniones, sus eseri;l:' tos, impidiendo toda manifestacion de disenso y"t persiguiendo a los disidentes, asi eI Estado que no
considera para si extraiia la manera en que se desarrollan en su ambito las relaciones econornicasasume como propia una determinada doctrina econornica (e1 mercantilismo del siglo XVIII, eI keynesismo en los ultimos cincuenta afios), se adjudica eIderecho eminente de regular la produccion de bienes 0 la distribucion de la riqueza, promueve ciertasactividades y desalienta otras, imprime una direccion al conjunto de la actividad econornica del pais.Asi eI Estado confesional como eI Estado interventista pueden coincidir en la figura del Estado eudemonologico propia del siglo XVIII, es decir, del Es-
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tado que propone como fin la felicidad de sus subditos, entendida esta en el sentido mas amplio, comoposibilidad de perseguir, adernas del mayor bienterrenal, el bien ultraterrenal que solarnente la verdadera religion puede asegurar. EI Estado liberalque polemicarnente se contrapone al Estado eudemonologico es al mismo tiempo laico respeeto a laesfera religiosa y abstencionista respecto a la esferaeconornica (y no por casualidad frecuenternenre eslIamado con un terrnino dellenguaje religioso "agnostico"). Tarnbien es definido como Estado de derecho (en uno de los tantos significados de estaexpresion), no teniendo otro fin mas que el de garantizar juridicarnente eI desarrollo 10 mas posibleautonomo de las dos esferas confinantes, 0 sea, eImas amplio crecimiento de la libertad religiosa y lamayor expansion de la libertad economica,
EI proceso de secularizacion, 0 de emancipaciondel Estado del cuidado de los asuntos religiosos, yelproceso de liberacion 0 de emanci pacion del Estadodel cuidado de los asuntos econornicos, en la epocamoderna, caminan paralelamente. Ambos son elefecto de una crisis de la concepcion paternalista delpoder y de aquel movimiento (e1 iluminismo) definido por Kant como la salida del hombre de laminoria de edad. EI Estado-policia (0 gendarme) secontrapone polernica y enfaticarnente al Estadoprovidencia. Este doble proceso tambien puede serdescrito como proceso, de parte del Estado, de desmonopolizacion del poder ideol6gico, de un lado, yde desrnonopolizacion del poder econornico, deotra. AI Estado Ie queda, y Ie quedara , eI monopoliode la fuerza mediante eI cual debe ser asegurada lacirculacion libre de las ideas, eI final de toda ortodoxia y la libre circulacion de bienes, y por tanto eI
III
final de toda forma de proteccionismo. En realidad ,este proceso no fue tan lineal como creyeron losescritores liberales del siglo pasado. EI Estado confesional reapareci6 bajo forma de Estado doctrinal,es decir, de Estado que tiene una doctrina (porejemplo eI marxismo-leninisrno), con base en la cualse repropone la distincion entre ortodoxos y hereticos (0 "renegados" que es una tipica expresion dellenguaje religioso), para no hablar de los estadosislarnicos, surgidos por 10 demas en paises donde lasecularizacion jamas se habia dado 0 habia sido impuesta forzosamente; el Estado que asume la tareade dirigir la econornia reaparecio bajo forma deEstado socialista, y, si bien de manera mas tenue, enreferencia solamente al sistema distributivo y no alproductivo, en e1l1amado Sozialstaat, 0 Estado socialo Estado de justicia, promovido por los partidossocialdem6cratas.
En honor a la verdad, aqui se presentan dos interpretaciones opuestas segun si se juzguen favorablernente 0 no las transformaciones acontecidas enreferencia al Estado liberal (liberista en 10 interior yen todo casu proreccionista hacia eI exterior); aque110 que los interpretes benevolos lIaman Estado dejusticia social -que corrigi6 algunas de las mayoresdeformaciones del Estado capitalista en beneficiode las c1ases menos favorecidas-, es para los criticosde izquierda que no renunciaron al ideal del socialismo 0 del comunismo, eI "Estado del capital", eIlIamado capitalistate, eI "capital que se ha hecho Estado" (Habermas), 0 con una expresion menos reciente pero retomada continuamente, eI Estado del"capitalismo organizado" (Hil ferding), un sistemade poder, en sustancia, del cual el sistema capitalistase sirve para sobrevivir y continuar prosperando,
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como condicion para su propia "valorizacion" enuna sociedad en la cual a traves de la democratizacion de las estructuras de poder, la fuerza del antagonismo (el movimienro obrero), crecio enorrnemente. Ajuzgar por la situacion actual del debate, lacritica de izquierda no ha tenido como efecto darinicio a una mas profunda transforrnacion del Estado, llamado despectivamente "asistencial'', en unEstado con mayor contenido social, sino de despertar nostalgias y esperanzas neoliberalistas.
8. EL FIN DEL ESTADO
La concepcion positiva del Estado
Es bien conocida la tesis de Engels, segun la cual elEstado, as! como ha tenido un origen tendra unfinal, y terrninara cuando vengan a menos las causasque 10 han producido. A Ia par del problema del origen del Estado tambien el problema del fin del Estado es un tema recurrente. Sin embargo, es preciso an tes que todo distinguir el problema del fin delEstado del problema de la crisis del Estado del quese habla tanto en estos arios, en referencia al tema dela creciente complejidad y a la consecuente ingobernabilidad de las sociedades complejas, 0 bien alfenomeno del poder difuso, cada vez mas dificil dereconducir a la unidad decisional que ha caracterizado al Estado desde su nacimiento hasta hoy. Porcrisis del Estado se entiende, de parte de los escritores conservadores, crisis del Estado dernocratico,que ya no logra hacer frente a las demandas queprovienen de la sociedad civil provocadas por el
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mismo; de parte de los escritores socialistas 0 marxistas, crisis del Estado capitalista que ya no logradominar el poder de los grandes gw pos de interesen competencia entre sf. Crisis del Estado quieredecir de una parte y de otra crisis de un determinado tipo de Estado, no terrninacion del Estado.Prueba de ello es que ha regresado a la orden del diael terna de un nuevo "contrato social", a traves delcual se deberia dar vida precisamen te a una nuevaforma de Estado, tan diferente del Estado capitalista 0 Estado de injusticia, como del Estado socialista 0 Estado de ilibertad.
EI tema del fin del Estado esta intimamente vinculado al juicio de valor positivo 0 negativo que fuedado y se continua dando sobre esta maxima concentracion de poder que tiene el derecho de vida yde muerte sobre los individuos que se confian a el 0
que 10 sufren pasivamente. Toda la historia del pensamiento politico esta recorrida por la contraposicion entre la concepcion posit iva y la concepcionnegativa del Estado. Presupuesto necesario aunqueno suficiente de la idea del fin del Estado es laconcepcion negativa. Quien da unjuicio positivo delEstado, quien cree que el Estado sea, si no el maximo bien, una institucion favorable al desarrollo delas facultades humanas, al progreso civil, una civilsociety en el sentido que se Ie dio a este terrnino en elsiglo XVIII, sera inducido a no desear el fin delEstado sino en todo caso el desarrollo gradual de lasinstituciones estatales (in primis, del monopolio de lafuerza si bien controlado por organismos democraticos) hasta la forrnacion del Estado universal. Dehecho la utopia del Estado universal ha tenido tantos partidarios como aquella que se refiere al findel Estado.
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La concepcion positiva del Estado tiene por autorejemplar, de acuerdo con una tradicion consolidadaen el EJ 'ijv (el bonum vivere). de Aristoteles, retomado por la tilosotia escolastica luego de la traduccion latina de la Politica (segunda mitad del sigloXIII): la 1T6AL~ subsiste "para hacer posible una vidafeliz" tPoliuca, 1252 b, 30}; pero culmina en la concepcion racional del Estado que va de Hobbes, pasando por Spinoza y Rousseau, hasta Hegel: racional porque esta dominada por la idea de que fueradel Estado subsiste el mundo de las pasiones desencadenadas 0 de los intereses antagonistas e inconciliables, y que el homhre puede realizar su vida de serracional unicamente bajo la proteccion del Estado,Naturalmente a la concepcion positiva del Estado corresponde una concepcion negativa del noEstado, de la que se dan dos versiones principalesque se refuerzan mutuamente: la version del estadoferino, de Lucrecio a Vico, de una condicion que seprolonga en el estado salvaje de los pueblos primitivos, y la version del estado de anarquia, entendidahobbesianamente como guerra de todos contra todos. Las dos versiones difieren en 10 siguiente: parala primera el no-Estado es una fase superable, y dehecho en muchas naciones se da como superada,de la historia humana; para la segunda es una condicion en la que el hombre puede recaer, como dehecho sucede cuando estalla la guerra civil.
Las discusiones sobre la optima republica se vinculan con la concepcion positiva del Estado. Talesdiscusiones presuponen la conviccion de que losestados existentes sean irnperfectos, pero perfect ibles, y por consiguiente el Estado como fuerza organizada de convivencia civil no deba destruirse,sino llevarse a la plena realizacion de su esencia.
Caso extrema de la delineacion de la optima republica son los diserios de republicas ideales, de republicas que nunca existieron y que jarnas existiran enalgun lugar (0 son ubicadas en lugares imaginarios),y que son propuestas como ideales-limites de unordenamiento perfectamente racional, donde cadacomportamiento esta rigurosamente previsto yestrictamente regulado. De la Republica de Platen a laCiudad de Dios de Tommaso Campanella, las republicas ideales siempre son modelos de superestatalizacion, de una verdadera y propia hipertrofia de lasfunciones de regulacion de la vida civil, de la quehabria brotado la necesidad de la vida politica, yen consecuencia son representaciones inspiradas enuna concepcion altamente positiva del Estado (cuyacontrafigura es la utopia negativa como la de Orwellsurgida como reaccion a las prevaricaciones reales yprevisibles del Estado-todo).
El Estado como mal necesario
Hay dos concepciones negativas del Estado, unamas debil y otra mas fuerte: el Estado como malnecesario y el Estado como mal no necesario; unicamente esta segunda lleva a la idea del fin delEstado.
La concepcion negativa del Estado como mal necesario, a su vez, se ha presentado en la historia delpensamiento politico bajo dos formas diferentessegun si el Estado haya sido juzgado desde el puntode vista de la primacia del no Estado-Iglesia 0 delno-Estado-sociedad civil.
En la primera forma, caracteristica del pensamiento cristiano primitivo, el Estado es necesario
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como remediumpeccati {remedio al pecado} porque lamasa es malvada y debe ser mantenida a raya con elmiedo (el miedo que para Montesquieu sera el principio del despotismo y para Robespierre, conjugadocon la virtud, el principio del gobierno revolucionario): "In gentibus principes, regesques electi sunt utterrore suo populos a malo coercerent atque adreete vivendum legibus subderent" {En relacion conlas gentes, los principes y los reyes son instituidospara que el pueblo, por ternor a ellos, quede disuadido del mal y se someta a las leyes para una vidajusta}, [Isidoro de Sevilla, Sententiae, III, 47, I, enMigne, Patrologia latina, LXXXIII, col. 717}. Abandonada por el pensamiento escolastico que por in£1uencia de la doctrina clasica recu pera la tesis de lafuncion positiva del gobierno civil, la doctrina negativa del Estado es retomada por Lutero, con unavehemencia que solo sera igualada por las doctrinasque justificaran el terrorismo de Estado, en la famosa carta a los principes cristianos Sobre la autoridadsecular {1523}, donde se lee que, siendo pocos losverdaderos cristianos,
Dios ha impuesto a los dernas apane del. .. rei no deDios, otro regimen. y los ha puesto bajo la espada, demanera que aunque 10 hicieran de buen grado, nopuedan practicar su maldad y, donde 10 hagan. no seasin ternor, 0 con since rid ad y licencia: precisamentecomo con lazos v cadenas se ata a una bestia salvaje yferoz, a fin de que no pueda morder ni atacar segun suinstinto, aunque 10 haria de buena gana (trad. it.,p.403).
Por encima de cualquier vision religiosa, la concepcion negativa del Estado aparece en la corrientede pensamiento politico realista, basada en una an-
tropologia pesimista. De algunas famosas frases deMaquiavelo derivo la imagen de la "faz demoniaca"del poder; pero el nexo entre antropologia pesirnista y concepcion negativa del Estado no es necesario. Hobbes tiene una vision pesimista del hombre, que abandonado a sf mismo es lobo de otrohombre; mas el Leviatan es el monstruo beneficecontrapuesto a Behemoth, el monstruo malefico dela guerra civil.
Admitido el Estado como un mal, pero necesario,ninguna de estas doctrinas desemboca en la idea dela terrninacion del Estado; es mejor el Estado que laanarquia. En la vision cristiana del mundo mas alia,e incluso por encima, del Estado esta la Iglesia quese sirve del Estado para un fin bueno y por tantotiene necesidad de el aunque 10 considere un instrumento imperfecto. La negatividad del Estadotiene solucion en su subordinacion a la Iglesia(mientras en la concepcion realista del Estado, esteno es rescatable mas que en la potencia que esel fin ultimo del principe). Por ello, aun en su negatividad el Estado puede y debe continuar sobreviviendo:
Et licet peccatum humanae originis per baptismi gratiam cuneus fidelibus dimissum sit. tamen aequus deusideo discrevit hominibus vitam. alios servos constitucns, alios dominos, ut licentia male agendi servorumpotestate dominantium restringarur [Y aunque el pecado original haya sido borrado, mediante la gracia delbautismo, para todos los fides, sin embargo el justoDios separ6 las formas de vidas de los hombres. haciendo a algunos siervos y a orros senores. para que laposibilidad de actual' mal de los primeros fuese reprimida pOl' el poder de los dominadores}, [lsidoro de
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Sevilla, Sententiae, III, 47, en Migne, Patrologia latina,LXXXIII, col. 7l7}.
Cuando la sociedad civil, bajo forma de sociedadde libre mercado mucstra la pretension de restringir los poderes del Estado al minimo indispensable,el Estado como mal necesario asume la figura delEstado minimo, figura que se vuelve el denominador cornun de las mayores expresiones del pensamiento liberal. Para Adam Smith, el Estado debelimitarse aver por la defensa externa y el ordeninterno, adernas de la ejecuci6n de trabajos publicos. Nadie mas incisivo que Thomas Paine manifesto la necesidad de la que nace la idea del Estadominimo. Precisamente al inicio de Common Senseescribe:
La sociedad es producto de nuestras necesidades y elgobierno de nuestra maldad; la primera promuevenuestra felicidad positivamente uniendo nuestros afectos, el segundo negativamente frenando nuestros vicios.Una anima las relaciones, otro crea las distinciones: laprimera protege, el segundo castiga. Bajo cualquiercondici6n la sociedad es una bendici6n; el gobierno,aun en su forma mejor, no es mas que un mal necesario, en su peor forma es insoportable [1776, trad. it.,p.69J.
De Wilhelm von Humboldt a Benjamin Constant,de John Stuart Mill a Herbert Spencer, la teoria deque el Estado para ser un buen Estado debe gobernar 10 menos posible domina todo e! espacio en elque la sociedad burguesa se expande y triunfa, adecir verdad mas en teoria que en la practica, lasideas del libre mercado interno e internacional (e!librecambio). Pero tambien en este caso, Estado minimo no quiere decir sociedad sin Estado 0 que se
encamine a prescindir del Estado. La teoria del Es-,tado minimo no coincide con alguna de las formasque asume en el mismo siglo el anarquismo. Unlibro que ha tenido gran exito en estos anos, tantoasi que ha sido comparado con el Ensayo sobre lalihertad de John Stuart Mill (1859),Anarquia, Estado yutopia, de Robert Nozick {l974},* se ha propuestocomo objetivo fundamental defender el Estado minimo sea contra la negaci6n anarquista del Estado,sea contra el Estado de justicia, en particular contralas tesis, tambien elias muy debatidas, deJohn Rawls[1971}, argumentando amplia y sutilmente en favorde la tesis de que He!Estado minimo es el Estado masextenso que se puedajustificar" [Nozick, 1974, trad.it., p. 290}.
Una variante de la teo ria del Estado minimo, vecina de la teoria del fin del Estado, es la teoriaanglosajona del guild-socialism que ha producidouna verdadera y propia teona del Estado pluralista,basado en la distincion entre descentralizacion funcional 0 de los grupos y descentralizacion territorial,y en la tesis de que el Estado deba restringir sufuncion a la de coordinador supremo de los gruposfuncionales, economicos y culturales. La Declaraci6nde los derechos sociales de Georges Gurvitch [1944}puede ser considerada como un manifiesto del pluralismo juridico y social, que tiene lejanos origenesproudhonianos: el individuo no debe ser tornado enconsideracion como ente abstracto, sino como productor, consumidor, ciudadano; a toda actividaddebe corresponder alguna asociacion funcional yelEstado en cuanto enre suprafuncional debe tenertareas de coordinacion, no de dominio.
'"De proxima publicacion en el Fondo de Cultura Econ6mica.
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El Estado como mal no necesano
~Y si eI Estado fuese un mal y por anadidura nonecesario? La respuesta afirmativa a esta preguntaha dado vida a las diversas teorias del fin del Estado.Conviene senalar que en todas estas teorias eI Estad 0 siempre es considerado como eI detentador delmonopolio de la fuerza y en consecuencia como lapotencia que, unica sobre un territorio determinado, tiene los medios para constreriir a los reprobas y recalcitrantes recurriendo en ultima instanciaa la coercion. Asi pues, fin del Estado quiere decirnacimiento de una sociedad que puede sobrevivir yprosperar sin necesidad de un aparato coercitivo.Dicho de otro modo: mas alla del estado minimoque se ha liberado primero del monopolio del poderideologico, permitiendo eI desarrollo de las. masdiversas creencias religiosas y opiniones poliucas;luego, del monopolio del poder economico, permitiendo la posesion libre y la rrasmision libre de losbienes; esta como ultimo termino de la emancipacion del no-Estado frente al Estado, la sociedad sinEstado, que se ha liberado de la necesidad del podercoactivo. EI ideal de la sociedad sin Estado es unideal universalista: la republica de los sabios, pensada par los estoicos, que por 10dernas considerabanecesario eI Estado para eI vulgo, 0 la vida monaca!,que no desecha, cuando sea necesaria, la proteccionde los poderosos de este mundo, pueden ser interpretadas como imageries de una sociedad sin .Estado; mas elias por si solas no prueban su pracucabilidad.
La mas popular de las teorias que sosnenen lapracticabilidad e incluso eI advenimiento necesariode una sociedad sin Estado es la marxista, 0 mejor
dicho engelsiana, con base en un razonamiento quereducido a sus minimos terrninos puede ser expuesto de la siguiente manera: el Estado nacio de ladivision de la sociedad en clases contrapuestas comoconsecuencia de la division del trabajo, con el objetode permitir eI dominio de la clase que esta arribasobre la clase que esta abajo; cuando despues de laconquista del poder de parte de la clase universal (ladictadura del proletariado) caiga la sociedad dividida en clases, tarnbien se disipara la necesidad delEstado; eI Estado se extinguira, perecera de muertenatural, porque ya no sera necesario. Esta teoria esquiza la mas ingeniosa entre las que defienden eIideal de la sociedad sin Estado, pero no es menosdiscutible, porque tanto la premisa mayor del silogismo (el Estado es un instrumento de dominio declase) como la premisa menor (la clase universal estadestinada a destruir la sociedad de clases) no hanresistido eI formidable argumento que son, comodiria Hegel, las "duras replicas de la historian,
Ciertamente la teoria marx-engelsiana de la terminacion del Estado es la mas popular, pero no es launica. Indicaremos, sin alguna pretension de serexhaustivos, por 10 menos otras tres. Ante todo esta,antigua y siempre renaciente, la aspiracion a unasociedad sin Estado de origen religioso, cornun amuchas sectas hereticas cristianas que, predicandoel regreso a las Fuentes evangelicas, a una religion dela no violencia y de la fraternidad universal, rechazan la obediencia a las leyes del Estado, no le reconocen las dos funciones esenciales, la milicia y lostribunales; ad emas de ello consideran que una comunidad que viva de acuerdo a los preceptos evangelicos no tenga necesidad de las instituciones politicas. En eI extrema opuesto el ideal del fin de la
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sociedad politica y de la clase politica que abusivamente se beneficia de ella ha sido predicado por unaconcepcion que hoy se llamaria tecnocratica del Estado, como la expuesta por Saint-Simon de acuerdocon el cual en la sociedad industrial en la que losprotagonistas ya no son los guerreros y los juristas,sino los cientificos y los productores, ya no habranecesidad de la "espada de Cesar". Este ideal tecnocratico en Saint-Simon es acompanado por unafuerte inspiracion religiosa (el nouveau christianisme),como sugiriendo que este saito fuera de la historiaque es la sociedad sin Estado no sea concebible prescindiendo de una idea mesianica. Al mismo tiempoel modelo tecnocratico ha ejercido una fuerte influencia en algunos teoricos marxistas. Piensese en10 que ha sido definido le reue mathemaiique, de Bucharin, manifestado claramente en algunas afirmaciones del ABC del comunismo, segun el cual, aillegarla revolucion "la direcci6n central [en el ordenamiento social comunistaj sera confiada a varios oficiales de contabilidad y oficiales de estadistica" [B ucharin y Preobrazhensky, 1919, trad. it., p. 66}.
En fin, el ideal de la sociedad sin Estado ha dadoorigen a una verdadera y propia corriente de pensamiento politico y a varios movimientos correspondientes que desde finales del siglo XVIII bastahoy no han dejado de alimentar el debate politico yrealizar acciones de acuerdo con los ideales propugnados: el anarquismo. Llevando a sus ultimasconsecuencias el ideal de la liberacion del hombrede toda forma de autoridad religiosa, politica y economica, y viendo en el Estado el maximo instrumento de la opresion del hombre sobre el hombre,el anarquismo imagina una sociedad sin Estado nileyes, basada en la espontanea y voluntaria coopera-
cion de los individuos asociados, libres e igualesentre sf. Aunque diversos, sea por los presupuestosfilosoficos, sea por la preferencia de algun medio-~persuas16n 0 violencia?-, sea por las reformaseconomicas y politicas de las que son promotores,los movimientos anarquistas representan el idealrecurrente de una sociedad sin opresores ni oprimidos. Mas que una convicion religiosa 0 en supuestas teorias cientificas, se basan en una concepcionoptimista del hombre, diametralmente opuesta aaquella que invoca al Estado fuerte para domar a la"bestia salvaje".