boljŠa zakonodajna politika v republiki sloveniji

REPUBLIKA SLOVENIJAMINISTRSTVO ZA PRAVOSODJE IN JAVNO UPRAVO

mag. Maja Čarni PretnarDirektorat za upravne procese

MPJU

BOLJŠA ZAKONODAJNA POLITIKA v REPUBLIKI SLOVENIJI


Pojem

• Jasna• Določna • Premišljena – učinkovita (čas, deležniki, le ko je potreba po

spremembah, na najmanj obremenjujoč način)

Instrumenti:- Presoje posledic / vplivov- Posvetovanje z javnostjo- Odprava / preprečevanje administrativnih ovir (zmanjšanje bremen)- Deregulacija, poenostavitev procesov


Podlage in vzpodbude (1)

• Poročilo o sposobnosti regulativnega vodenja v Sloveniji (SIGMA report ), OECD marec 2007

Strokovnjaki z OECD so podali priporočila v smeri izboljšanja sistema na področju presoj in vključevanja zainteresirane javnosti v pripravo predpisov. OECD tako priporoča, da Slovenija predpiše natančen postopek oziroma metodologijo za izvajanje presoj in metodologijo za izvajanje posvetovanj z zainteresirano javnostjo.

• Lizbonska strategija EU

V skladu z Lizbonsko strategijo, ki jo je Evropski svet sprejel marca leta 2000, morajo države članice uvesti in izvajati principe boljše zakonodaje s ciljem, da postane Evropa do leta 2010 najbolj konkurenčno, dinamično ter na znanju temelječe gospodarstvo na svetu. Ti principi so: izvajanje presoje učinkov regulacije – PUR (na gospodarstvo, okolje, socialni položaj posameznika), poenostavitev zakonodaje, odprava administrativnih ovir, sodelovanje z javnostjo.

V poročilih o izvajanju ukrepov za dosego ciljev Lizbonske strategije je razvidno, da Slovenija v tem delu peša.


Podlage in vzpodbude (2)

• Revizijsko poročilo Računskega sodišča (Ali v Sloveniji preverjamo učinke predlaganih predpisov na družbo), marec 2007Sodišče ugotavlja, da “sicer obstajajo določene pravne podlage, ki nalagajo obveznosti za izvajanje analize učinkov v postopku priprave predpisov, vendar se v praksi ne izvajajo dosledno, ker vlada k problematiki ni pristopila dovolj sistematično”. (revizija 2012)

• Letno poročilo Varuha človekovih pravic za leto 2006 ter za leto 2007Varuhinja predlaga, da bi z zakonsko normo zavezali predlagatelje predpisov k obveznemu izvajanju posvetovanj z zainteresirano javnostjo.

• Posvetovanja z gospodarstvom (pogovori z zbornicami in drugimi subjekti)

• Ugotovitve uprave in pravosodnih organov• Koalicijska pogodba


Prizadevanja na področju boljše zakonodaje v Sloveniji (1)

• Strategija reforme javne uprave (1997)• Ustanovitev Komisije VRS za odpravo administrativnih ovir (2001)• Akcijski načrt Vlade RS za odpravo administrativnih ovir (2001)• Strategija nadaljnjega razvoja slovenskega javnega sektorja (2003 -

2005)• Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003)• Akcijski načrt za odpravo administrativnih ovir v letu 2004• Strategija razvoja Slovenije (2005)• Program reform za izvajanje Lizbonske strategije v Sloveniji (2005 –

2008)• Okvir gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji

(2005)• Metodologija za izpolnjevanje in spremljanje Izjave o odpravi

administrativnih ovir in sodelovanju zainteresirane javnosti (2005)• Uredba o upravnem poslovanju (2005)


Prizadevanja na področju boljše zakonodaje v Sloveniji (2)

• Spremembe in dopolnitve Poslovnika Vlade RS (8. člena)(2006)• Ustanovitev stalne medresorske delovne skupine za boljšo pripravo

predpisov in odpravo administrativnih ovir (2007)• Smernice za pripravo boljših predpisov (2008)• Priročnik za načrtovanje, vodenje in vrednotenje procesov

sodelovanja javnosti (2008)• Metodologije (v pripravi)


Pravni okvir za boljšo zakonodajo od leta 2009 naprej

• Resolucija o normativni dejavnosti• Spremembe Poslovnika Vlade RS • Spremembe Navodila za izpolnjevanje določb Poslovnika Vlade

RS

Kot dodatna navodila so pripravljeni:• Priročnik za izvajanje presoje učinkov predpisov in politik (2009)• Priročnik za načrtovanje, vodenje in vrednotenje procesov

sodelovanja javnosti (2008)• Metodologije (SCM; priprava MSP testa)


Resolucija o normativni dejavnosti (1)

• Sprejeta na seji vlade; pripravljena s sodelovanjem SVZ in MJU• Sprejeta v državnem zboru in predstavlja politično zavezo

vsakokratne vlade, da bo v procesu oblikovanja politik na posameznem področju oziroma v postopku priprave novih predpisov spoštovala načela boljše priprave predpisov ter vključevala javnost v postopke sprejemanja predpisov

1. NAČELA ZA PRIPRAVO PREDPISOVNačelo potrebnosti pravnega urejanja- nujnost poglobljene analize politike iz katere izhajajo vprašanja kaj

in zakaj je potrebno urediti, pregled obstoječega stanja in zakonodaje, vzroki, cilji in način urejanja

- s predpisi se ureja le ko z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči



Načelo samoomejevanja- odgovorna odločitev za urejanje družbenih razmerij s predpisi le v

obsegu, ki je nujno potreben za dosego zastavljenih ciljev Načelo sorazmernosti- presoja upravičenosti, primernosti in proporcionalnosti

predpisovanja obveznosti z urejanjem družbenih razmerij in poseganjem v pravice in svoboščine za doseganje ciljev, ki jih ni mogoče doseči z drugimi blažjimi posegi

Načelo odgovornosti- organi ravnajo po pravilih stroke ob prevzemanju politične

odgovornosti za pravilnost sprejetih politik in uresničitev zastavljenih ciljev

- spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike



Načelo dostopnosti- jasni, splošno razumljivi predpisi, ki onemogočajo različna

tolmačenja- širše seznanjanje in spoznavanje s predpisi; dostop do ažurnih in

enostavnih registrov veljavne zakonodajeNačelo poenostavitve- jasni, določni, splošno razumljivi predpisi z enostavnimi in hitrimi

postopki z možnostjo uporabe modernih sredstev- Aktivnosti: razveljavitev, oblikovanje enotnih tekstov (kodifikacija),

preoblikovanje zakonovNačelo transparentnosti- predstavljanje politike čim širši javnosti- Najava, priprava in sprejemanje predpisov po rednih postopkih, ki

omogočajo kvalitetno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti



2. METODA PRESOJE UČINKOV REGULACIJE• Opredelitev problema• Opredelitev ciljev• Opredelitev alternativnih možnosti za rešitev problema• Ugotavljanje verjetnih ekonomskih, socialnih in okoljskih učinkov• Ocena stroškov (proračun; administrativni stroški)• Primerjava alternativnih možnosti rešitev• Uveljavitev in spremljanje ter evalvacija predpisa

3. SMERNICE ZA SODELOVANJE S STROKOVNO IN DRUGO JAVNOSTJO

• načela• minimalni standardi



Njeni cilji so: • krepitev pravne države ter zagotavljanje pravne varnosti

(predvidljivost in zaupanje v pravni red), • varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin (tehtanje

upravičenosti posegov), • spoštovanje načela delitve oblasti na državni ravni in v razmerju do

lokalne samouprave ter Evropske unije (preveriti in pretehtati pristojnost urejanja),

• dosledno spoštovanje hierarhije pravnih aktov (ustava, zakon, uredba, pravilnik)

• zagotavljanje jasnosti, preglednosti, kakovosti in določnosti predpisov,

• uveljavljanje sodelovanja z javnostjo (javni posveti, pozivi k sodelovanju),

• izvajanje presoje učinkov predpisov (gospodarstvo, okolje, socialni položaj posameznika, uprava, proračun,…)

• uresničitev prizadevanj Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj za pripravo boljših predpisov


Spremembe Poslovnika Vlade RS ter Navodila št. 10 (1)

- Spremembe se nanašajo predvsem v urejanju sodelovanja z javnostjo ter na zahtevo po natančnejši opredelitvi učinkov predpisa na gospodarstvo, okolje, socialni položaj posameznika ter administrativne postopke. Te informacije se bodo nahajale v jedru gradiva, kar pomeni, da bodo vidne tudi v državnem zboru. Dodatna je tudi zahteva po predložitvi osnutkov podzakonskih aktov.

Jedro gradiva vlade za predlog zakona v uvodu sestavljajo naslednje točke:

- Ocena stanja in razlogi za sprejem predloga zakona- Cilji, načela in poglavitne rešitve predloga zakona- Ocena finančnih posledic predloga zakona za državni proračun in

druga javna finančna sredstva ter navedba, da so sredstva za izvajanje zakona v državnem proračunu zagotovljena, če predlog zakona predvideva porabo proračunskih sredstev v obdobju za katero je bil državni proračun že sprejet

- Prikaz ureditve v drugih pravnih sistemih in prilagojenosti predlagane ureditve pravu EU


Spremembe Poslovnika Vlade RS ter Navodila št. 10 (2)

- Presoja učinkov predloga predpisa na različna področja (gospodarstvo-splošno, mala in srednja podjetja, konkurenčnost podjetij, okolje, socialni položaj posameznika)

- Izjava o odpravi administrativnih ovir in ocena o zmanjševanju bremen (pri pravilnikih)

Kot priloge bodo vključeni morebitni osnutki podzakonskih aktov (katerih izdajo določa predlog zakona), analize, študije, vprašalniki, ankete, pobude in predlogi, ki so neposredno vplivali na odločitev za predlog predpisa.


Izvajanje predlaganih dokumentov (1)

• Vsi štirje dokumenti (resolucija, poslovnik, navodilo, priročnik) ter že izdan Priročnik za načrtovanje, vodenje in vrednotenje procesov sodelovanja javnosti predstavljajo sveženj za izvajanje principov boljše zakonodaje.

• To pomeni, da smo integrirali principe v redni postopek sprejemanja predpisov, kar ima za posledico, da bomo izvajali presoje učinkov vseh aktov ter pri njihovi pripravi sodelovali z javnostjo (izjema bodo akti, ki bodo sprejeti po nujnem postopku in še takrat bodo opravljene presoje (ex post))

• Predlagana politika, ki se implementira skozi predstavljene dokumente, nalaga izvajanje presoj resornim ministrstvom. Kvantitativni nadzor bi izvajal GSV, kvalitativni pa resorna ministrstva za svoj delokrog v okviru medresorskega usklajevanja. S tem je zagotovljen najširši “nadzorni sistem”.


Izvajanje predlaganih dokumentov (2)

• Mednarodno prevladujoč model: resorji pripravijo presojo, ki jo posredujejo v pregled nadzorni instituciji (“watchdog”), ta oceni ali je presoja ustrezna ali je potrebna dopolnitev; šele po pozitivnem mnenju se postopek nadaljuje; presoja se predpise/politike, ki bodo predvidoma imeli tudi druge učinke (to določijo v roadmap-ih; PDV-jih…) – torej ne predstavlja “rednega” zakonodajnega postopka v smislu, da so vsi predpisi podvrženi vsaj “osnovni” presoji

• S predvidenimi spremembami se bodo podaljšali postopki sprejemanja predpisov, sodelovala bo javnost (tako posamezniki, kot organizirane skupine), rešitve bodo bolj dodelane in podkrepljene z analizami o učinkih na različnih področjih.


Sodelovanje z javnostjo (1)

Veljavna zakonodaja:• Poslovnik VRS – 9. in 9.a člen ter tabela v spremnem dopisu

gradiva vlade (Navodila št.10)• Uredba o upravnem poslovanju (transparentnost)• Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega

značaja (objava na internetu)• Sklep vlade iz leta 2005 – uporaba Metodologije za izpolnjevanje in

spremljanje Izjave o odpravi administrativnih ovir in sodelovanju zainteresirane javnosti

• Priročnik za načrtovanje, vodenje in vrednotenje procesov sodelovanja javnosti (2008) – ni “uradno sprejet”



• 9. člen PVRS (kar obsežen)• Predlagatelj povabi zainteresirano javnost k sodelovanju s

splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa (na spletnih straneh)

• Predlagatelj lahko tudi izpostavi posamezna vprašanja, ki jih posreduje z vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa; naslovi na konkretno organizacijo, civilno – družbeni subjekt ali posameznega strokovnjaka.

• Rok za odziv javnosti, ki ga določi predlagatelj, je 30 do 60 dni od objave na spletnih straneh oziroma v skladu z dogovorom za sodelovanje.

• Predlagatelj predpisa pisno seznani strokovno ali drugo javnost iz drugega odstavka tega člena o predlogih ali mnenjih, ki niso bili upoštevanji, z obrazložitvijo razlogov v 15. dneh od sprejema predpisa ali od posredovanja predloga predpisa v nadaljnji postopek.



• Naznanilo o postopku priprave akta (objava v normativnem programu Vlade, objava o pripravi akta na spletnih straneh predlagatelja, spletna stran: http://e-uprava.gov.si/e-uprava/edemokracija.euprava – Naznanilo vsebuje: naziv akta, cilje postopka priprave akta,

časovnico priprave skupaj z označitvijo posameznih faz v postopku, rok za sprejem predpisa, navedbo strokovnih podlag, poziv za vključenje javnosti v pripravo predpisa, opis orodij za komuniciranje z javnostjo, navedbo osebe, zadolžene za pripravo predpisa

• Strokovne podlage za pripravo akta:– objava strokovnih podlag za pripravo akta na spletnih straneh; – vključevanje zainteresirane, strokovne javnosti v pripravo

strokovnih podlag.


Sodelovanje z javnostjo (4)• Poziv k vključitvi javnosti vsebuje:

- Načrt vključevanja in sodelovanja javnosti, ki opredeljuje – namen procesa, cilje procesa, potek procesa, predvidene metode vključevanja in sodelovanja, natančen urnik ključnih dogodkov, identifikacijo ključnih deležnikov, razpoložljive vire, informacije, ki jih javnost potrebuje, način zbiranja, obravnave in upoštevanja mnenj in predlogov, oblike spremljanja in vrednotenja procesa.

• Izvedba postopka priprave akta:– Zagotovitev strokovne procesne priprave– Organizacija dogodkov in uporaba različnih metod/orodij za

vključevanje javnosti – aktiven pristop• Pripombe in predlogi:

– določitev način posredovanja in zbiranja pripomb in predlogov;– določitev odgovorne osebe oz. telo za posredovanje povratnih

informacij o upoštevanju ali neupoštevanju pripomb in predlogov;– osnutek končnega poročila o pripombah in predlogih iz procesa

sodelovanja javnosti – posreduje zainteresiranim– končno poročilo o upoštevanju in neupoštevanju pripomb in

predlogov z obrazložitvijo in oceno stopnje usklajenosti predloga akta s posredovanimi pripombami.


Trenutno stanje (1)

• Pravne podlage so postavljene• Implementacija šepa (ugotovljeno na podlagi

spremljanja izvajanja resolucije in priprave poročila)


Trenutno stanje (2)

• Opažena je večja ozaveščenost JU; ki kljub krizi in povečanemu številu predlogov zakonov po nujnem postopku vsaj na kratko opišejo verjetne (druge) posledice ter (predvsem MF) opredeli konkretneje finančne posledice

• Premiki so opaženi tudi v delu sodelovanja z javnostjo, saj vedno več vladnih gradiv vsebuje tudi poročila o sodelovanju z javnostjo

• Glede določbe o predložitvi osnutkov podzakonskih aktov je prav tako opažen napredek.

NALOGE:• priprava metodologij (SS in KUS sta potrdila načrt izvedbe MSP

pilotov na ministrstvih v 2013)• priprava modulov za usposabljanja v 2013• spremljanje objav na e-demokraciji in vladnih gradiv• Priprava poročil o izvajanju Resolucije z vidika pristojnosti MPJU (po

ZDU)


Mednarodne aktivnosti

EU:• DS Evropske komisije (na nivoju institucij EU)• DS Sveta EU (na nivoju institucij IN držav članic)

OECD:• Odbor regulatorne politike• Odbor javnega upravljanja

Kot člani spremljamo politiko in sodelujemo v delovnih telesih MO (priprave poročil, odgovarjanje na vprašalnike; priprave mnenj, stališč, opomnikov za ministra in PV)

boljŠa zakonodajna politika v republiki sloveniji

Documents