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Bosi (a cura di), Corso di scienza delle finanze, Il Mulino, 2010

LA RIFORMA DEL TITOLO VDELLA COSTITUZIONE

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Le riforma costituzionale del 2001

Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, “Modifiche al Titolo Quinto della Parte seconda della

Costituzione”Confermata da referendum il 3 agosto 2001

In vigore dall’8 novembre 2001

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La riforma costituzionale del 2001

Prevede modifiche agli articoli: 114,116,117,118,119,123,127,132

della CostituzionePer gli aspetti del finanziamento

interessano in particolare gli articoli 114, 116, 117 e 119

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La riforma costituzionale del 2001

Alcuni concetti di base

• Stato-persona / Stato-ordinamento• Autonomia tributaria• Potestà legislativa esclusiva e concorrente

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Stato-persona / Stato-ordinamento

Stato-ordinamento: è la nozione più generale di stato, coincidente con al repubblica, che include sia il governo centrale sia i livelli intermedi

Stato-persona è lo stato centrale, distinto quindi da Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni

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Autonomia tributaria

Diverse accezioni

• Stabilire nuovi tributi in tutti gli aspetti (presupposto, soggetti passivi, base, aliquote)

• Definire la base imponibile nell’ambito di criteri definiti da leggi statali

• Definire il livello delle aliquote nell’ambito di tributi disciplinati da leggi statali

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Potestà legislativa

Esclusiva: non limitata in alcun modo da altri organi

Concorrente: che è esercitata insieme ad altri organi

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Aspetti da discutere

• Mutamento dei rapporti tra Stato e Regioni ed Enti locali nella potestà legislativa in generale e tributaria in particolare• Caratteri dell’autonomia finanziaria di Regioni e Enti locali• Perequazione• Modello di federalismo

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Titolo V - art.114

La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e

funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato

disciplina il suo ordinamento.

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Nelle prossime diapositive si presenta il testo degli artt. 117 e 119

evidenziando in rosso i punti significativi relativi al federalismo

su cui è necessario riflettere e commentare

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Titolo V - Articolo 117 c.2La potestà legislative è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’unione europea;b) immigrazione;c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;n) norme generali sull’istruzione;o) previdenza sociale;p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico einformatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

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Titolo V - Articolo 117c.3

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

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Titolo V - Articolo 117

c.4

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

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Titolo V - Articolo 119I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

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Rapporti Stato e altri enti

All’art. 114 (La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle

Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato) si fissa la parità Stato, Regioni e Enti

LocaliNel testo precedente non si citava lo Stato, che

implicitamente era super-ordinato

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Art. 117: Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Si osserva l’inversione rispetto al precedente testo: ora le regioni hanno un ruolo non inferiore allo Stato(-persona).


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Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva sul sistema tributario dello Stato (non di tutto, quindi) art.117 c.1

Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario sono materie a potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni

Segue che:

-lo Stato è del tutto autonomo solo nel sistema tributario statale;

-nelle materie concorrenti l’iniziativa della potestà legislativa sembra delle Regioni;

-lo Stato è però autonomo nella fissazione dei principi fondamentali.


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Art 117 c. 4 definisce residualmente la potestà legislativa primaria delle Regioni su tutto, tranne ciò che è stato definito per lo Stato.

Segue che:

la materia dei tributi regionali e degli enti locali è attribuita senza alcun vincolo, neppure i principi fondamentali, alla potestà delle regioni;

poiché gli Enti locali (Comuni, Province e Comunità metropolitane) non hanno potestà legislativa, emerge una dipendenza delle norme tributarie degli enti locali dalla potestà legislativa regionale.


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Le entrate dei livelli inferiori sono:

• Tributi propri:

• Compartecipazioni

• Trasferimenti perequativi

• Altri trasferimenti (art.119 c.5)

Autonomia finanziaria

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Compartecipazioni

al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio

- Una versione limitativa del concetto di compartecipazione: compartecipazione al gettito

- Riserva di aliquote (sistema utilizzato per l’Irpef)

Autonomia finanziaria

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Trasferimenti

Perequativi

Decisi dallo Stato per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art.119 c.3)

Principio della capacità fiscale non del bisogno

Speciali

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (art.119 c.5)

Perequazione

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Tra il 2001 e il 2009 sono emersi diversi punti di vista nella lettura della Costituzione, in particolare sulla compatibilità tra

- l’art.119 c. 3 (unico fondo perequativo basato sulla capacità fiscale) e c.4 (sufficiente a finanziare tutte le funzioni) e

- l’art117 c. 2 lett. m) (Livelli essenziali prestazioni, LEP) che dovrebbero essere finanziati, in quanto uniformi su tutto il territorio nazionale, in mood integrale dal centro sulla base di un criterio del fabbisogno.

Problemi superati dalla legge delega n.42/09

Perequazione

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Modello con due sistemi separati e autonomi:Stato e Regioni

Tuttavia lo Stato:

effettua trasferimenti perequativi sia alle Regioni sia agli Enti locali

determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (secondo alcuni interpreti, il potere centrale di fissare i LEP potrebbe portare a un modello più accentrato di quello preesistente)

Modello di federalismo

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E’ contemplato un modello a velocità variabile (art.116 c.3)

che consente margini molto ampi di ampliamento della devolution, dato che può riguardare:

• tutte le materie concorrenti

• alcune materie esclusive dello Stato (tra cui l’istruzione e l’ambiente)

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Art. 116 c.3Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia,

concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione

interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a

maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.


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Poteri sostitutivi

L’art.120 c.2 prevede un potere sostitutivo delle stato sulle regioni inadempienti

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Accanto alla norma costituzionale non è stato definito un chiaro quadro del finanziamento delle funzioni

attribuite a Regione e Enti locali.

L’incremento della spesa decentrata potrebbe essere molto modo elevato.

L’ISAE ha stimato:

• in 69 miliardi la spesa aggiuntiva della PA locale (soprattutto istruzione e protezione sociale)

• le entrate tributarie locali dovrebbero passare dal 23 al 62% delle entrate tributarie delle AP

Il finanziamento della riforma

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IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER FUNZIONI – SPESA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI – ANNO 2003 (milioni di euro) Funzioni Spesa totale pre-

decentramento (a)

Spesa totale post-decentramento

(b)

Variazione (b)-(a)

Variazione percentuale (b)-(a)/(a)

Servizi generali 23.067 23.313 246 1,1 Difesa 11 11 0 - Ordine pubblico 3.368 3.368 0 - Affari economici 32.426 38.519 6.093 18,8 Protezione Ambiente

5.720 6.270 550 9,6

Abitazioni e territorio

9.730 9.950 220 2,3

Sanità 82.266 82.733 467 0,6 Attività ricreative 7.191 8.401 1.210 16,8 Istruzione 20.012 67.609 47.597 237,8 Protezione sociale 8.398 21.068 12.670 150,9 Totale 192.189 261.242 69.053 35,9 Fonte: ISAE, 2005

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Dopo la riforma costituzionale:le difficoltà del processo di attuazione

• Riforma del 2001: mai definiti i principi generali: aumenta il contenzioso Stato-Regioni (+ 500% dopo il 2001)

• 2003 Blocco delle addizionali Irpef e Irap• 2003 Istituzione dell’Alta Commissione di Studi sul federalismo

fiscale, che doveva individuare i principi generali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (abortita)

• 2005 Blocco riparto 56/2000 e previsione sua sostituzione• Riforma costituzionale sulla c.d. “devolution” (bocciata dal

referendum)• Governo Prodi: estate 2007 disegno di legge di attuazione della

riforma del titolo V: decaduto• Ruolo delle sentenze della Corte costituzionale• Legge delega n.42/09 di attuazione del federalismo fiscale • 2010-12: Decreti legislativi della L.42/09

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