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ICAPÍTULO 03 | FORTALECIMENTO DA INDÚSTRIA A PARTIR DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1PRODUTO

Competitividade Industrial e o Fortalecimento da Capacidade Tecnológica

2.1PRODUTO

Competitividade Industrial e o Fortalecimento da Capacidade Tecnológica

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Presidente Michel Temer

MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA, COMÉRCIO EXTERIOR E SERVIÇOS

Ministro

Marcos Jorge de Lima

AGÊNCIA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL – ABDI

Presidente Luiz Augusto de Souza Ferreira

Diretor de Desenvolvimento Produtivo e Tecnológico Miguel Antônio Cedraz Nery

Diretor de Planejamento

Walterson da Costa Ibituruna

Gerente de Desenvolvimento Produtivo e Tecnológico

Cynthia Araújo Nascimento Mattos

Gerente de Planejamento e Inteligência

Jackson De Toni

Coordenador de Planejamento e Inteligência Rogério Dias de Araújo (Responsável)

Equipe Técnica Carlos Henrique de Mello Silva Raphael Lennie Fernandes Ribeiro

Ficha TécnicaFUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

Presidente

Carlos Ivan Simonsen Leal

Diretoria FGV Projetos Cesar Cunha Campos Ricardo Simonsen

Coordenação de Projeto Luiz Gustavo Medeiros Barbosa Marcel Levi

Especialista Mauricio Canêdo Pinheiro

Equipe Econômica e Estatística Ique Guimarães Everson Machado

Equipe Técnica André Meyer Coelho Erick Lacerda Fabíola Barros Luciana Vianna Saulo Rocha / Pesquisador Convidado Thays Venturim

Projeto Gráfico Café.art.br

01 Competitividade e Inovação no Brasil ......................................................... 06

02 Competitividade e Dinâmica Industrial .................................................... 10 2.1 Competitividade como Aumento da Produtividade ..............................................13 2.2 Competitividade como Mudança Estrutural ........................................................15 2.3 As Duas Visões são Necessariamente Antagônicas ............................................16

03 Fortalecimento da Indústria a Partir de Políticas Públicas .................... 20 3.1 Externalidades no Aprendizado, Inovação e Economias de Aglomeração ........... 24

3.2 Externalidades Entre Setores e Problemas de Coordenação ............................. 25

3.3 Externalidades e Encadeamento ........................................................................26

3.4 Encadeamento Revisitado: Externalidades e Complexidade .............................. 27

3.5 Externalidades Informacionais e Diversificação .................................................29

04 Diferentes Experiências de Política Industrial ..................................... 30

05 Políticas Horizontais e a Influência na Dinâmica Industrial .............. 36

06 Inovação e Competitividade no Brasil ......................................................... 42 6.1 Inovação .............................................................................................................. 44

6.2 Inovação como um Processo de Acumulação de Capacidades ........................... 45

6.3 Breve Panorama Recente da Inovação no Brasil .................................................46

Sumário

07 Políticas Públicas Recentes em Inovação no Brasil ............................ 54 7.1 Operações Não Reembolsáveis e Subvenções ..................................................... 57

08 Avaliando as Políticas de Fomento à Inovação Brasileiras .................... 60 8.1 Financiamento e Apoio à Inovação .......................................................................63

8.2 Removendo Obstáculos à Inovação ....................................................................65

09 Recomendações para Políticas Públicas para o Fortalecimento da Indústria Nacional .............................................................................................. 70 9.1 Políticas Industriais Não Substituem Políticas de Competitividade ..................... 72

9.2 Grandes Apostas ou Parcimônia ......................................................................... 73

9.3 Alguns Setores Tendem a Desaparecer .............................................................. 73

9.4 Política de Desenvolvimento Produtivo para a Indústria vai Além da Indústria .. 74

9.5 Apoio à Indústria e Política de Inovação .............................................................. 75

10 Referências bibliográficas .......................................................................... 78

6 PRODUTO 2.1 | COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO NO BRASIL

01

7CAPÍTULO 03 | FORTALECIMENTO DA INDÚSTRIA A PARTIR DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Competitividade e Inovação no Brasil


01. Competitividade e Inovação no Brasil

A política industrial recorrentemente volta ao cardápio de políticas públicas. Na verdade, em maior ou menor grau, a política industrial sempre esteve presente no debate sobre as condições para garantir o crescimento sustentado e recentemente voltou efetivamente ao cardápio de políticas públicas no Brasil. Este documento se insere justamente nesse debate.

A propósito, neste ponto vale um esclarecimento, embora o parágrafo anterior mencione o termo política industrial, trata-se de expressão cujo significado não tem definição precisa na literatura. Ao longo deste documento será usado o termo políticas de desenvolvimento produtivo industrial para se referir a políticas mais gerais de apoio à indústria1. Mais adiante, o termo política industrial será mais bem definido e associado a um certo tipo específico de ação do governo.

Resumidamente, existem duas abordagens teóricas que justificariam a necessidade de políticas de apoio à indústria. A primeira delas se refere à correção de falhas de mercado e provisão de bens públicos, com balanço a ser feito com relação às falhas de governo. Quando não houvesse falhas de mercados significativas (ou se estas são inferiores às falhas de governo), não haveria espaço para política industrial.

A segunda abordagem diz respeito ao que alguns autores definem como síntese schumpeteriana, evolucionista, estruturalista2: como as falhas de mercado esta-riam disseminadas por toda a economia, seria necessária a intervenção do gover-no de modo a criar assimetrias e incentivos para que as possibilidades tecnoló-gicas fossem exploradas e que capacitação e conhecimento fossem acumulados,

principalmente nos setores em que os potenciais encadeamentos tecnológicos e produtivos se mostrassem mais importantes.

As diferenças entre as abordagens implicam dis-tintas maneiras de medir a competitividade de um país e, portanto, distintas prescrições de política pública. Aliás, competitividade, quando aplicada a um país, é outro termo que carece de definição mais precisa. Assim como política industrial, uma

SERÁ USADO O

TERMO POLÍTICAS DE

DESENVOLVIMENTO

PRODUTIVO INDUSTRIAL PARA

SE REFERIR A POLÍTICAS MAIS

GERAIS DE APOIO À INDÚSTRIA.

1. Ver Crespi et alli (2014) para uma nomenclatura semelhante.

2. Ver Peres e Primi (2009).

9CAPÍTULO 01 | COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO NO BRASIL

definição mais precisa de competitividade será deixada para mais adiante. No entanto, pretende--se mostrar que, a despeito das aparentes diferen-ças, as duas abordagens não são necessariamente antagônicas, mas se complementam.

Por outro lado, quando se observam indicadores associados à inovação, percebe-se que o Brasil melhorou nos últimos anos. E também aumentou bastante o esforço feito pelo governo em termos de políticas públicas de apoio à inovação. Nesse sentido, do ponto de vista do papel do governo – e este papel é importante – e para entender o que deu errado nos últimos anos, cabe a pergunta: é preciso fazer mais ou fazer melhor?

Ademais, o processo de inovação, especialmente no âmbito das empresas, não está descolado do restante do ambiente econômico. Nesse sentido, os resultados das políticas voltadas para o fomen-to à inovação são afetados pelo que ocorre em outras esferas das relações econômicas (políticas públicas, inclusive). E, conforme vai ficar claro ao longo deste documento, o Brasil piorou em diver-sas dimensões. Logo, e isto também será explora-do oportunamente, parte da perda de competiti-vidade ligada à inovação está relacionada a outros aspectos do funcionamento de nossa economia.

A partir da comparação da experiência do Brasil com a de países do Leste Asiático, ficará claro que houve uma série de falhas de desenho nas políti-cas de apoio à indústria brasileira, em especial a proteção excessiva (e por tempo indeterminado) de determinados setores. Além disso, embora alguns desses problemas tenham sido corrigidos posteriormente, muitos ainda persistem e tendem a gerar as mesmas distorções do passado.

No entanto, o objetivo também é colocar a políti-ca de apoio à indústria em perspectiva e apontar rotas alternativas. As diferenças de desempenho entre o Brasil e os países analisados não podem ser creditadas somente a esse tipo de política. Em particular, não se pode ignorar que o fracas-

so brasileiro em termos de crescimento econô-mico – não apenas recentemente, mas a partir da década de oitenta do século passado – tem muito a ver com a ausência de certas políticas horizon-tais (ou seja, que atingem todos os setores de forma abrangente).

Sendo assim, além desta introdução, este docu-mento conta com mais oito seções. A segunda dis-cute o conceito de competitividade e sua relação com políticas de apoio à indústria. A terceira discu-te em que circunstâncias a teoria econômica prevê como razoável a aplicação dessas políticas. A quarta seção faz um breve resumo das iniciativas de política industrial no Brasil e as compara com as experiências de outros países (Japão, Coreia do Sul e China). A quinta seção coloca a política de desenvolvimento industrial em perspectiva. A sex-ta seção define mais precisamente o conceito de inovação e sua relação com competitividade, bem como faz uma breve descrição da situação bra-sileira na área de inovação. Por sua vez, a sétima seção descreve sucintamente as políticas públicas mais recentes voltadas para inovação. A oitava seção apresenta uma avaliação dos resultados obtidos por essas políticas. Por fim, a nona seção fecha com algumas conclusões a respeito de como deveria ser o desenho da política de inovação e de apoio à indústria no Brasil.


02


Competitividade e Dinâmica Industrial


02. Competitividade e Dinâmica Industrial

Do ponto de vista das empresas, o conceito de competitivi-dade tem significado bastante claro. Basicamente, trata-se da capacidade de concorrer no mercado, ou seja, de superar os concorrentes na preferência dos consumidores [CNI (2016)]. A generalização do conceito para um determinado setor é mais ou menos imediata, e usualmente reflete a competitivi-dade média das empresas que o compõe. Entretanto, existe enorme controvérsia quanto à aplicação do conceito de competitividade para países.

Essa controvérsia tem muito a ver com diferentes visões so-bre o processo de desenvolvimento econômico. De um lado, há autores que acreditam que a competitividade dos países é construída pelo aproveitamento das vantagens comparativas em cada estágio de desenvolvimento, ou seja, que a estrutura

industrial ideal é endógena e depende da abundância relativa de fatores de produ-ção. De outro lado, existem autores que advogam que a competitividade dos países é justamente construída a partir do afastamento de suas vantagens comparativas, usualmente na direção de setores industriais1. Obviamente, entre essas duas visões polares, há uma infinidade de posicionamentos intermediários. No entanto, a referência a esses casos polares ajuda a organizar as ideias e facilita o entendimen-to dos pontos levantados ao longo deste documento.

Mas, a despeito das divergências, há cada vez mais consenso de que, do ponto de vista de um país, competitividade diz respeito à capacidade de manter e, no caso de países em desenvolvimento, aumentar o padrão de vida de seus habitantes2. No final das contas, a divergência é, na verdade, uma discordância sobre quais seriam os determinantes mais relevantes da competitividade dos países. E essa discordância é refletida no modo como a competitividade é medida – este tema será explorado ainda nesta seção – e no tipo de prescrição de política pública, assunto que será abordado na próxima seção.

COMPETITIVIDADE

DIZ RESPEITO À

CAPACIDADE DE

MANTER E, NO

CASO DE PAÍSES EM

DESENVOLVIMENTO,

AUMENTAR O PADRÃO

DE VIDA DE SEUS

HABITANTES.

1. Ver Lin e Chang (2009) para um debate a esse respeito.

2. Ver UNIDO (2013) para referências.

13CAPÍTULO 02 | COMPETITIVIDADE E DINÂMICA INDUSTRIAL

Competitividade como Aumento da ProdutividadeTomando-se a renda per capita como uma boa aproximação do padrão de vida de um país – e existe bastante controvérsia a este respeito – a definição de competitividade pode ser recolocada em termos da capacidade de aumentar a renda per capita de maneira sustentável.

Para autores que defendem que o processo de de-senvolvimento econômico deve ser baseado na ex-ploração das vantagens comparativas dos países, o aumento da competitividade pode ser conseguido pela acumulação de fatores de produção ou pelo aumento da produtividade. Entretanto, a evidência empírica disponível indica que a maior fonte de disparidades entre os países é justamente a dife-rença de produtividade entre eles. Produtividade não é tudo, mas no longo prazo é quase tudo. Com esta frase, o economista Paul Krugman conseguiu resumir com muita propriedade a importância dos ganhos de produtividade para garantir o aumento do padrão de vida das sociedades3.

Basicamente, países com a mesma quantidade de fatores de produção por trabalhador podem ter padrões de vida distintos se diferem na eficiência com que combinam esses fatores. A propósito, essa eficiência depende de diversos aspectos: instituições, disponibilidade e qualida-de da infraestrutura, ambiente macroeconômico e de negócios, entre outros. Nesse ponto, os conceitos de produtividade e competitividade se entrelaçam. Por exemplo, o Fórum Econômico Mundial – que divulga o Relatório de Compe-

titividade Global, o mais popular e influente diagnóstico sobre a competitividade dos países, define competitividade como um conjunto de instituições, políticas e fatores que determinam o nível de produtividade de um país4.

No referido diagnóstico o Fórum Econômico Mundial apresenta o Índice de Competitividade

Global (ICG). Nele, os determinantes da competiti-vidade são separados em doze pilares, que por sua vez são classificados em três grandes grupos:

1 Requerimentos básicos (instituições, infraes-trutura, ambiente macroeconômico, saúde e educação primária), que são mais relevantes para países em estágios iniciais de desenvolvi-mento, em que o mais importante é acumular fatores de produção;

2 Estimuladores de eficiência (educação superior e treinamento, eficiência no mercado de bens, de eficiência no mercado de trabalho, desenvolvimento do mercado financeiro, capacidade de absorção tecno-lógica, tamanho do mercado), que são mais relevantes para economias em estágios intermediários de desenvolvimento, que precisam melhorar o modo como combi-nam seus fatores de produção;

3 Inovação e sofisticação nos negócios, cuja relevância é mais acentuada para países desenvolvidos.

Ademais, os indicadores variam em uma escala que começa em um (pouco competitivo) e termi-na em sete (muito competitivo) e são compilados em um indicador – o próprio ICG – que sinte-tiza as informações contidas nos doze pilares. O indicador para o Brasil era 4,07 (66º de 125 países) em 2006 e atingiu 4,06 em 2016 (81º de 138 países). Praticamente não houve mudança no indicador, o que implicou queda no ranking de países, principalmente nos pilares ligados a insti-tuições, saúde e educação primárias, educação superior e treinamento, eficiência do mercado de bens, eficiência do mercado de trabalho, sofisti-cação de negócios e inovação (ver Figura 2.1.1).

3. Ver Krugman (1994a).

4. Ver WEF (2016), p. 4.


FIGURA 2.1.1

ICG PARA BRASIL, 2006 E 2016 (RANKING)

Fonte: WEF (2016).

0

20

40

60

80

100

120

140

Instituições

Infraestrutura

Ambiente Macroeconômico

Saúde e Educação básica

Educação Superior e treinamento

Eficiência no mercado e bens

Eficiência no mercado de trabalho

Desenvolvimento domercado financeiro

Preparo para Uso de tecnologia

Tamanho do mercado

Sofisticação de negócios

Inovação

2006 2016


Por outro lado, há autores que defendem que a estrutura da economia também é importante para determinar a competitividade de um país. Em particular, relevância tem sido dada ao papel da indústria manufatureira, uma vez que ela poderia gerar:

1 Maior valor agregado do que as outras ativi-dades econômicas;

2 Maior exploração de economias de escala;

3 Maiores efeitos multiplicadores sobre o res-tante da economia e maiores possibilidades de engajamento em cadeias globais de valor;

4 Maiores oportunidades tecnológicas e ino-vação, além de efeitos de transbordamentos para outros setores.

Por conta disso, o deslocamento de economias em desenvolvimento na direção da indústria aumen-taria a capacidade exportadora dos países, o que poderia puxar o seu crescimento de forma susten-tável e sem restrições no balanço de pagamentos.

Nesse sentido, a Organização das Nações

Unidas para o Desenvolvimento Industrial

(UNIDO) define competitividade industrial como a capacidade dos países de aumentarem a sua presença nos mercados internacionais e domés-ticos, enquanto ao desenvolvimento de setores e atividades industriais com maior valor agregado e conteúdo tecnológico5. E, condizente com essa visão, é divulgado de forma periódica o Relatório de Desempenho Competitivo Industrial.

Nesse caso, a análise sobre competitividade abrange somente a indústria de transformação.Para a análise da competitividade da indústria, é criado o Índice de Desempenho Competitivo

Industrial (IDCI), que aborda três dimensões:

1 A capacidade de um país produzir e exportar bens manufaturados;

2 Nível de dependência ou aprimoramento tecnológico;

3 Impacto do país na economia mundial.

A primeira dimensão é composta por dois indi-cadores: valor adicionado per capita da indústria manufatureira e exportações per capita da indús-tria. A segunda dimensão também abrange dois indicadores: intensidade da industrialização (que, por sua vez é a composição da proporção do valor adicionado das indústrias de alta e média tecnolo-gia no valor adicionado da indústria e da propor-ção do valor adicionado da indústria em relação ao Produto Interno Bruto - PIB) e qualidade das exportações (que é composto pela participação das exportações das indústrias de alta e média intensidade tecnológica no total das exportações industriais e pela proporção das exportações da indústria no total das exportações). Por fim, a ter-ceira dimensão é calculada como a composição da participação do país no PIB mundial da indústria e no comércio mundial de produtos manufaturados.

5. Ver UNIDO (2013), p. 7.

Competitividade como Mudança Estrutural


No período mais recente foram desenvolvidos uma série de indicadores que tentam avaliar em que medida a estrutura da economia, ou melhor, das exportações, está se movendo na direção de produtos industriais mais sofisticados ou complexos6. Talvez o mais famoso seja o Atlas da

Complexidade Econômica7. Em grandes linhas, a complexidade econômica é medida como uma combinação da diversidade e da ubiquidade dos produtos exportados pelos países. Tipicamente, há evidências de que países que possuem cestas de exportação mais diversas e com produtos mais exclusivos – usualmente associadas a bens mais sofisticados – tendem a crescer mais. Em outras palavras, complexidade parece estar associada à competitividade de um país.

Aparentemente, se trata de abordagem similar à adotada em indicadores como o IDCI, uma vez que relaciona competitividade à estrutura (de ex-portação) da economia. No entanto, é necessário contextualizar um pouco melhor a relação entre complexidade e competitividade.

Muitos autores argumentam que, embora a especialização dos países em setores ou pro-dutos nos quais têm vantagem comparativa seja um motor importante do desenvolvimento econômico, algumas das atividades decorrentes da divisão internacional do trabalho não podem ser importadas e, portanto, os países necessitam desenvolvê-las localmente8. Exemplos dessas atividades – que esses autores denominam capacidades – são direitos de propriedade bem definidos, regulação adequada, infraestrutura, habilidades específicas da mão de obra, ambiente de negócios propício, entre outros.

Produtos que exigem mais capacidades para se-rem produzidos estariam acessíveis para poucos países. Países com mais capacidades produzi-riam potencialmente uma gama mais ampla de produtos. Então, a competitividade de um país residiria na diversidade das capacidades que não podem ser transacionadas internacionalmente9. Em última análise, isso explicaria porque, embora o comércio internacional tenha diminuído a dis-tância entre os países em termos de renda, ainda persiste uma diferença importante entre eles.

Sendo assim, as medidas de complexidade nada mais seriam que indicadores indiretos do domí-nio dessas capacidades. Usando uma metáfora, é como se cada produto fosse constituído por pe-ças de Lego e cada país fosse uma caixa com vá-rias destas peças. Países são capazes de produzir, de forma competitiva, somente os produtos para os quais possuem as capacidades necessárias para tal, assim como crianças apenas podem construir modelos para os quais têm as peças de Lego que os constituem. Nesse sentido, as me-didas de complexidade usadas nesta literatura, e apresentadas no Atlas da Complexidade Econô-mica são, na verdade, indicadores da diversidade e da exclusividade das capacidades produtivas dos países. É como inferir que tipos de peças as crianças têm na caixa pelos tipos de modelo que ela monta. Novamente, e isso é importante frisar, o que explicaria a competitividade dos países, ou seja, a sua habilidade de transformar fatores de produção em riqueza, é o estoque de capacida-des. Como esse estoque está relacionado à cesta de produtos exportados, esta última é usada para inferir indiretamente a competitividade dos países. A Figura 2.3.1 ilustra este ponto.

6. Ver Gaglio (2015) para uma resenha sobre este tema.

7. Ver Hausmann et alii (2011).

8. Ver Hidalgo e Hausmann (2009), por exemplo.

9. Ver Hausmann e Hidalgo (2011).

As Duas Visões são Necessariamente Antagônicas?


FIGURA 2.3.1

RELAÇÃO ENTRE PAÍSES, CAPACIDADES, PRODUTOS E COMPETITIVIDADE

Note-se que, em grande medida, os exemplos de capacidades citadas anteriormente são poten-cialmente capturados por indicadores como o ICG. A diferença é que o ICG tenta inferir o nível destas capacidades diretamente, pela percep-ção de especialistas, enquanto o indicador de complexidade o faz de modo indireto, pelo exame dos produtos exportados pelos países. Não por acaso os dois indicadores são bastante corre-lacionados entre si. E as evidências disponíveis apontam que o indicador de complexidade do Atlas da Complexidade Econômica é capaz de explicar melhor o crescimento dos países do que, por exemplo, o ICG. Ou seja, é capaz de medir melhor a competitividade dos países.

Ademais, esta abordagem não é incompatível com a consideração da importância do comércio entre países para a construção da competitivi-dade. Para tanto, basta supor – e há evidências de que isso é verdade – que a competitividade e a cesta de produtos exportados de um país de-pendem também do acesso adequado a insumos intermediários que podem ser transacionados in-ternacionalmente. Nesse sentido, as medidas de complexidade indicariam não apenas o domínio de capacidades não transacionáveis de um país, mas também o seu acesso a insumos intermediá-rios transacionados no comércio internacional.

Fonte: Adaptado de Hidalgo e Hausmann (2009).

PAÍSES CAPACIDADES PRODUTOS

p1

p2

p3

n1

COMPETITIVIDADE

n2

n3

p1

p2

p3

n1

n2

n3


FIGURA 2.3.2

COMPLEXIDADE ECONÔMICA – COMPARAÇÕES INTERNACIONAIS

Fonte: Atlas da Complexidade Econômica.

Sendo assim, as duas visões sobre o processo de desenvolvimento econômico e, portanto, os dois modos de medir a competitividade dos países, podem ser conciliados e não são necessariamen-te antagônicos. Entretanto, vale salientar que, no caso da visão estruturalista, ao menos no modo como foi interpretada neste documento, o

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

CORÉIA DO SUL

JAPÃO

CHINA

BRASIL

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

desenvolvimento do setor industrial não deveria ser perseguido como um fim em si mesmo, mas encarado como um modo de se atingir o objetivo final de aumentar a competitividade da economia. Nesse sentido, mostra-se interessante explorar um pouco que tipos de políticas podem ser usada para este fim. É o que será feito na próxima seção.

Nesse sentido, assim como ocorreu com o ICG, percebe-se que o Brasil perdeu terreno (ver Figura 2.3.2). Note-se que, embora não apareça comparação, este também foi o caso boa parte dos países em desenvolvimento e de países desen-

volvidos ocidentais. Por sua vez, países orientais como Japão, Coreia do Sul e China, ou possuem complexidade alta, ou aumentaram significativa-mente sua complexidade no período analisado10.

10. A comparação do Brasil com estes três não é por acaso. Na seção 4 a política de apoio à indústria brasileira também vai ser comparada a destes três países.


03


Fortalecimento da Indústria a Partir de Políticas Públicas


03. Fortalecimento da Indústria a Partir de Políticas Públicas

Para efeito de organização das ideias, as políticas de desenvolvimento produtivo na indústria serão classificadas de acordo com duas dimen-sões, quanto ao seu tipo – provisão de bens públicos ou intervenções no mercado – e quanto a sua transversalidade – vertical (limitada a alguns poucos setores) ou horizontal (de alcance setorial mais amplo) (ver Figura 3.1)1. Prover educação de qualidade, garantir direitos de propriedade e reduzir a burocracia nos negócios são exemplos de políticas horizontais na provisão de bens públicos. Criar universidades de engenharia, por exem-plo, implica na provisão de bens públicos, mas de natureza vertical, pois atende a determinados setores (eletrônicos, por exemplo), mas não a outros (agricultura, por exemplo). Nesse ponto, cabe a distinção entre setores e atividades. Atividades são ações que potencialmente perpassam diversos setores e que normalmente não são atividades-fim das empresas (inovação, por exemplo)2. Por sua vez, no quadrante inferior direito são classificadas políticas que distorcem os preços relativos de setores específicos (subsídios e proteção comercial para determinados setores, por exemplo).

Finalmente, há intervenções de mercado que buscam atingir determina-das atividades (subsídios para pesquisa e desenvolvimento, subsídios para treinamento de mão-de-obra, subsídios para investimento em capital, por exemplo) e não determinados setores (quadrante inferior esquerdo).

Do ponto de vista da nomenclatura, a política industrial será definida como sendo eminentemente seletiva, ou seja, será associada principal-mente às políticas verticais, mas também podem incluir medidas hori-zontais de intervenção no mercado (área cinza da Figura 3.1). Ademais, dentro do que se definiu como política industrial, alguns autores fazem a distinção entre política industrial leve (quadrante superior direito, asso-ciado a bens públicos, e quadrante inferior esquerdo, que alteram preços relativos de atividades, em particular de pesquisa e desenvolvimento) e

1. Classificação extraída de Pagés (2010).

2. Obviamente, nem sempre é clara distinção entre setor e atividade, ou entre o que é políti-ca horizontal e vertical. No entanto, essas distinções são úteis para organizar a discussão.


política industrial pesada (quadrante inferior direito, associado a intervenções que distorcem preços relativos de setores)3. A provisão horizon-tal de bens públicos receberá a denominação de política de competitividade.

A classificação proposta tem ligação com as visões e indicadores de competividade expostos na seção anterior. Por exemplo, o ICG (e outros indi-cadores semelhantes) captura em grande medida fatores alcançados por políticas de competitivi-dade e por alguns tipos de política industrial leve

(inovação, por exemplo). O IDCI, ao menos na interpretação mais usual da visão estruturalista, como avalia em que medida a economia está se movendo na direção de setores, por assim dizer, mais desejáveis do ponto de vista da competi-tividade, a princípio estariam mais associados a políticas industriais pesadas. No entanto, assim como foi possível compatibilizar as duas visões, entende-se, e isto vai ficar claro mais adiante, que essa dicotomia não necessariamente existe.

FIGURA 3.1

CLASSIFICAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Sendo assim, em que circunstâncias ações de política industrial seriam justificadas? A respos-ta se refere à correção de falhas de mercado e provisão de bens públicos, com balanço a ser feito com relação às falhas de governo. Se não há falhas de mercado significativas (ou se estas

são inferiores às falhas de governo), não haveria espaço para política industrial. A este respeito, o restante desta seção identifica as principais fa-lhas de mercado que teoricamente justificariam o uso de política industrial e, se for o caso, qual tipo de política é mais adequada.

3. Ver Harrison e Rodriguez-Clare (2010), por exemplo.

POLÍTICA DE COMPETITIVIDADE

POLÍTICA INDUSTRIAL LEVE

POLÍTICA INDUSTRIAL LEVE

POLÍTICA INDUSTRIAL PESADA

Intervençõesno Mercado

Provisão de Bens Públicos

Horizontal Vertical

TRANSVERSALIDADE

TIP

O D

E P

OLÍ

TIC

A

Fonte: Adaptado de Pagés (2010).


Externalidades no Aprendizado, Inovação e Economias de AglomeraçãoUm dos argumentos mais antigos para justifi-car a necessidade de políticas de apoio ao setor industrial é o de indústria nascente. Um dos pré-requisitos para a validade deste argumento é a presença de externalidades no aprendizado dinâmico, ou seja, diminuição do custo marginal de produção de cada firma com o volume produzido por todas as firmas ao longo do tempo (learning by

doing)4. Como as firmas pioneiras não internalizam a redução de custos que sua produção irá propor-cionar para as demais firmas no futuro, existe a possibilidade de que, se o custo inicial de produção for suficientemente alto, a economia não produza este bem sem intervenção do governo. Nesse caso, prover proteção para o setor que apresenta aprendizado dinâmico faz sentido econômico se o aprendizado for rápido o suficiente (o que reduziria

o custo da política). Cabe lembrar que, mesmo quando a proteção é a escolha ótima, esta deve ser diminuída ao longo do tempo, na medida em que os custos das firmas forem sendo reduzidos, e deve ser eliminada quando esgotadas as possibilidades de aprendizado5.

As externalidades asso-ciadas ao aprendizado di-nâmico têm sido recorren-temente relacionadas aos spillovers de conhecimento. Nesse sentido, talvez o ar-gumento mais robusto em favor de apoiar a indústria, e que, por exemplo, fez par-

te do suporte intelectual às iniciativas do gover-no Obama neste plano6, é o de que determinados setores exibem externalidades locais, normal-mente associadas à atividade de inovação. Essa economia do conhecimento, cujo exemplo mais emblemático é o Vale do Silício na Califórnia, é caracterizada pelo extraordinário dinamismo em termos de inovação e tecnologia, com transbor-damentos que escapam à apropriação individual pelas empresas. Como tal, configura-se um caso típico em que o estímulo da política pública se justifica em termos de eficiência econômica.

As externalidades da inovação são um dos poucos pontos consensuais no debate entre as diferentes correntes de pensamento econômico. É um argumento válido, com copiosas evidências empíricas. Na hora de se pensar políticas públi-cas para abordar o problema, porém, o embate de diferentes enfoques é retomado.

O fato de que inovação tem impacto positivo importante na produtividade das empresas não justifica, por si só, a existência de políticas públicas de fomento a essa atividade. Essa justificativa deriva, antes, de em muitas circunstâncias haver externalidades que impedem as empresas de se apropriarem completamente dos ganhos obtidos com a inovação, o que as leva a investirem menos nesta atividade do que seria desejável do ponto de vista da sociedade. Sendo assim, há espaço para políticas públicas. Pesquisa em ciência de base é claramente um exemplo no qual é desejável a participação do governo. Também há espaço para externalidades e, portanto, para políticas públicas, com relação aos investimentos em inovação no âmbito das empresas. Este é o caso principalmen-

4. Ver Melitz (2005) para referências.

5. Ver Miravete (2003) e Melitz (2005).

6. Ver Sperling (2012).

O ASPECTO POSITIVO

DAS ECONOMIAS

DE AGLOMERAÇÃO

ESTÁ NA INOVAÇÃO,

FAZ MAIS SENTIDO

INCENTIVAR

DIRETAMENTE ESTA

ATIVIDADE, EM

LUGAR DE PROTEGER

OS SETORES

PRETENSAMENTE

MAIS INTENSIVOS EM

INOVAÇÃO.


te nos setores menos concentrados, em que os benefícios da inovação tendem a ser mais difusos7.

Sendo assim, muitos economistas argumentam que, se o aspecto positivo das economias de aglomeração está na inovação, faz mais sentido incentivar diretamente esta atividade, em lugar de proteger os setores pretensamente mais in-tensivos em inovação. Na terminologia adotada neste documento, deveriam ser adotadas polí-ticas industriais leves (e não pesadas). Reforça este ponto o fato de que a literatura econômica sugere que um dos principais motores da inova-ção é a pressão competitiva dos rivais8. Assim, políticas industriais pesadas, que implicam pro-teção excessiva e por tempo ilimitado, tendem a reduzir os ganhos com transbordamentos de conhecimento, à medida que reduzem os incen-tivos para investimento em inovação.

Além disso, muitas vezes as indústrias com po-tencial de learning by doing podem se desenvolver com tecnologias modernas ou com tecnologias atrasadas. Novamente, a proteção excessiva de um determinado setor pode levá-lo a se desen-volver usando tecnologias ou modos de produ-ção defasados, com pouco potencial de geração de externalidades. Sendo assim, fica claro que políticas industriais pesadas não necessariamen-te levam ao aumento do bem-estar na presença de externalidades dinâmicas de aprendizado9. Nessas circunstâncias, embora possam se de-senvolver, os setores contemplados pela política industrial acabam não proporcionando ganhos de produtividade expressivos para a economia. Experiências fracassadas do Brasil, como a Lei de Informática, sugerem atenção redobrada para que o país não volte a incorrer em tais erros. Este ponto será retomado mais adiante.

Externalidades Entre Setores e Problemas de CoordenaçãoA motivação para o apoio ao setor industrial as-sociada à indústria nascente é construída a partir de externalidades que se manifestam dentro dos setores. No entanto, podem existir externalida-des entre os setores que, em última instância, também justificariam a ação do governo.

No caso da indústria nascente, a política pública pode ser pensada como uma ferramenta para resolver problemas de coordenação entre os agentes privados. O mesmo pode ser dito das externalidades intersetoriais. Mas, enquanto as externalidades associadas ao argumento de in-dústria nascente são eliminadas conforme o setor

atinge determinado tamanho, usualmente isso não ocorre com as externalidades entre setores. Em outras palavras, embora ambas sejam problemas de coordenação, a solução, em termos de política pública, tende a ser diferente nos dois casos.

O argumento de big push se encaixa perfeitamente na descrição de externalidade introduzida no pa-rágrafo anterior10. De forma resumida, determina-dos investimentos somente se tornariam econo-micamente viáveis se realizados simultaneamente e, nesse caso, haveria espaço para atuação do governo na coordenação das decisões individuais.

7. Ver Rezende (2013).

8. Ver, por exemplo, Aghion & Griffith (2005).

9. Ver Rodríguez-Clare (2007) e Sauré (2007).

10. Este argumento foi pioneiramente enunciado em Rosenstein-Rodan (1943). Mais tarde ele foi formalizado em Murphy et alii (1989) e, mais recentemente, em Rodrik (1996).


Entretanto, o argumento somente faz sentido se não é possível a compra de insumos interme-diários no mercado internacional. Sendo assim, a sua relevância repousa somente nos insumos intermediários não-comercializáveis, tais como infraestrutura, educação e (determinados) serviços. No caso da infraestrutura e educação, o argumento acaba recaindo na importância de políticas horizontais11.

Sendo assim, deve-se dar preferência ao que foi antes definido como política de competitividade e política industrial leve. Como se trata de um pro-blema de ação coletiva, basta que o governo adote políticas que garantam a coordenação adequada entre os agentes econômicos. Ademais, se a ex-ternalidade estiver associada à inovação, faz mais sentido econômico fomentar esta atividade, e não o setor que dela se beneficia.

Externalidades e EncadeamentoOutro argumento para explicar por que a indús-tria é especial entre os setores econômicos é a ideia de encadeamento. Trata-se de um conceito com longa vida entre os estruturalistas, como Albert Hirschman. Muitas vezes esta virtude da indústria é colocada apenas em termos de que ela demanda muitos insumos de outros setores, dina-mizando desta forma a economia como um todo. Ao longo das décadas, diversas expressões foram usadas para capturar a mesma ideia, como setor estratégico, dinâmico e estruturante – esta última bastante empregada atualmente12.

Em outras palavras, muitos seguidores de Hirs-chman associam o encadeamento e, portanto, a necessidade de ação do governo, a muitas entradas na matriz insumo-produto. Setores com muitos encadeamentos – a indústria seria um deles – por si só justificariam algum tipo de política industrial. Entretanto, a abordagem de Hirschman pressupõe a presença de externa-lidades relacionadas ao tamanho do mercado. Um setor gera encadeamento para trás apenas quando permite que setores localizados mais a montante na cadeia de produção possam se esta-belecer com uma escala mínima viável. A força do encadeamento de um setor deve ser medida pela

probabilidade de ele puxar outros setores para além desta escala. Não basta demandar muito, tem que demandar a ponto de, pela redução dos custos proporcionado pelo aproveitamento das economias de escala, viabilizar competitivamente outros setores. O argumento para o encadea-mento para frente é similar13.

Note-se que, como no caso do big push, as econo-mias de escala jogam papel central no argumento. Em ambos os casos as externalidades estão asso-ciadas ao alcance de uma escala mínima viável, que permite que as empresas aproveitem a redução de custos associada à escala. Em última análise, nos dois casos é necessário que as empresas se tornem competitivas (em termos de custo) para que as externalidades se materializem e que a intervenção do governo seja justificada.

A diferença está no modo como o papel do go-verno é definido. No caso do big push o governo teria um papel de coordenador e, portanto, polí-ticas industriais leves seriam mais indicadas. No caso dos encadeamentos, eventualmente algum tipo de política industrial pesada pode ser neces-sário. Segundo o próprio Hirschman, a estratégia correta seria fomentar – por meio de políticas

11. Ver Pack e Saggi (2006).

12. O exemplo clássico, que ainda hoje dita importantes decisões de política econômica no Brasil, é o setor automobilístico, cuja atividade puxa consigo os segmentos de autopeças, aço, borracha, plásticos, entre outros. Nos últimos anos, uma série de medidas foi tomada para incentivar o setor de veículos nos momentos ciclicamente mais débeis da economia nacional.

13. Ver Krugman (1994b).


14. Ver Kashani (2005) e Blonigen (2016).

15. Ver Veloso (2006) e Baldwin e Venables (2015).

16. Ver Beverelli et alli (2017).

17. Ver Hausmann et alli (2007) e Hidalgo et alii (2007).

industriais pesadas – alguns poucos setores com potencial de encadeamento, e então se mover para outros setores para corrigir os desequilí-brios eventualmente gerados pela primeira onda de investimentos. E assim sucessivamente.

Entretanto, saliente-se que a estratégia de forçar o encadeamento tem custos em termos de competitividade da economia, principalmen-te quando atinge insumos intermediários. E esses custos – acesso a insumos intermediários mais caros ou de menor qualidade – se manifes-tam mesmo em caso de sucesso da política em capturar as externalidades e tornar os setores encadeados competitivos.

Esta preocupação não é sem razão, dada a evi-dência empírica disponível, que indica que políti-

cas que forçam o encadeamento para trás podem ter impactos negativos substanciais na produ-tividade dos setores a jusante14. Em termos práticos, mesmo na presença de externalidades, é preciso calibrar a política de encadeamento para que ela não seja muito agressiva, sob a pena de os custos superarem os benefícios15.

Ademais, dado que cada vez mais os serviços têm se tornado insumos intermediários importantes na produção industrial, a questão do encadea-mento (e das políticas públicas relacionadas a estas externalidades) cada vez mais devem envol-ver também o setor de serviços. Nesse sentido, as evidências empíricas indicam que barreiras à importação de serviços têm impacto substancial na produtividade da indústria16.

Encadeamento Revisitado: Externalidades e ComplexidadeRecentemente as externalidades resultantes de encadeamentos têm sido exploradas de forma um pouco diferente por Ricardo Hausmann e outros economistas. Resumidamente, determinados produtos estariam relacionados entre si, de modo que a produtividade em um determinado produ-to seria maior se o país já tivesse alcançado alta produtividade em um produto próximo. Vários fatores poderiam explicar a proximidade entre produtos – intensidade semelhante de fatores de produção, nível similar de sofisticação tecnológica e compartilhamento da cadeia de suprimentos – e determinados produtos pertenceriam a áreas mais densas do espaço de produção (ou seja, teriam muitos produtos próximos de si)17.

Neste ponto vale a pena lançar mão de uma metáfora. O espaço de produtos seria como uma

floresta, em que determinadas áreas são mais espessas, com as árvores mais próximas umas das outras. Se os habitantes forem pensados como sendo os macacos, as áreas mais densas no espaço e produção são aquelas em que há mais flexibilidade e chances de diversificação. É como se os habitantes pudessem pular de árvore em árvore, criando um dinamismo maior do que entre as áreas mais esparsas, nas quais cada macaco tem que ficar em sua árvore.

Nesse sentido, tudo mais constante, países que al-teram sua estrutura produtiva na direção de áreas mais densas do espaço de produção e, portanto, mais sujeitas ao aproveitamento das externali-dades, tenderiam a crescer mais. Usualmente, as áreas mais densas estariam associadas a produtos mais sofisticados ou cuja produtividade é mais alta.


Desse modo, países que restringem sua estrutura produtiva a regiões do espaço de produção mais afastadas desses produtos mais sofisticados e de maior produtividade, usualmente produzidos pelos países ricos, teriam mais dificuldade de convergir para os níveis de renda das nações mais avançadas.

Sendo assim, a política pública deveria tentar posicionar os países tão perto quanto possível da cesta de exportação dos países ricos18. No entan-to, é preciso contextualizar bem esta afirmação. Ela não significa necessariamente que a política pública deve proteger setores mais sofisticados ou forçar o encadeamento local da produção. Voltan-do novamente à metáfora da floresta, não adianta transferir os habitantes para áreas mais densas da floresta se eles não tiverem habilidades suficien-tes para saltar de uma árvore para outra.

Nesse sentido, na seção 2 foi apontado que as medidas de complexidade usadas nesta litera-tura, e apresentadas no Atlas da Complexidade Econômica são, na verdade, indicadores da diversidade e da exclusividade das capacidades produtivas dos países.

Obviamente, com uma proteção alta o suficiente ou com uma política de conteúdo local suficien-temente agressiva, sempre é possível mover a estrutura da economia na direção dos produtos mais sofisticados. O que não se consegue – e a ex-periência brasileira é rica em exemplos assim (ver seção 4) – é que a produção seja feita de forma competitiva em termos globais. Não por acaso, as medidas de complexidade (e outras similares) são sempre calculadas a partir da cesta de exportação dos países, para refletir as suas vantagens compa-rativas reveladas. Acumular capacidades produ-tivas de modo a poder se deslocar na direção de espaços mais densos de produção aumenta a com-petitividade do país. Induzir a economia na direção de produtos mais sofisticados, sem o acúmulo das capacidades produtivas necessárias, não19.

18. Ver Hausmann et alii (2007).

19. Confirma este entendimento a evidência de que as externalidades associadas à exploração do um espaço mais denso de produtos se manifestam mais fortemente se as empresas são mais produtivas. Ver Poncet e De Waldemar (2013).


Externalidades Informacionais e DiversificaçãoOutro tipo de falha de mercado está relacionado ao fato de que a utilização local de tecnologias que já são empreendidas em outros países não é imediata e necessita de adaptações. Dito de outro modo, a função de produção de um determinado bem não é a mesma em todos os países, pois boa parte da tecnologia é tácita ou depende do am-biente econômico e institucional em que está inse-rida. Desse modo, existe incerteza se determinada atividade é passível de ser produzida localmente, ou seja, se as firmas envolvidas na nova atividade serão suficientemente produtivas. Então, se a re-velação dessa informação sobre a produtividade só ocorre após o investimento e o retorno deste investimento não é inteiramente capturado, há espaço para intervenção do governo22.

Sendo assim, o equilíbrio de mercado gera inves-timento muito pequeno em novas atividades e um nível de diversificação muito baixo. Trata-se de um problema semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem em inovação, mas neste caso o retor-no do investimento pode ser protegido por leis de

patente e de propriedade intelectual. Nesse caso, sugere-se uma política industrial que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em novos se-tores ex ante e eliminar setores pouco produtivos ex post. O incentivo deve ser dado somente à firma pioneira e não às imitadoras. Proteção comercial e subsídios à exportação seriam pouco adequados, pois não é possível a discriminação entre pioneiros e imitadores. Empréstimos e garantias por parte do governo, embora consigam atingir as firmas de forma discriminada, sofrem de sérios problemas associados à influência política no direcionamento dos recursos, corrupção e moral hazard.

20. Ver Stojkoski et alli (2016).

21. Ver Harrison e Rodriguez-Clare (2010).

22. Ver Hoff (1997) e Hausmann e Rodrik (2003)

Também cabe salientar que, embora boa parte da literatura dê ênfase à complexidade na in-dústria, não se trata de atributo exclusivo deste setor. Em particular, há evidências de que a complexidade dos serviços (exportados) é maior do que a dos bens industriais20.

Finalmente, o desenho da política pública deve levar em consideração a presença de outros paí-ses (em particular países grandes, como a China) na mesma região do espaço de produção. Em outras palavras, eventualmente pode ser melhor

permanecer em áreas menos densas ou sofistica-das do espaço de produção, mas cuja competição de outros países é menos intensa21. Retomando a metáfora da floresta, seria como se os habitantes brasileiros fossem incentivados a se dirigir aos lo-cais de mata mais densa, apenas para de lá serem expulsos pelos habitantes americanos, europeus e orientais que já ocupam as árvores disponíveis. Talvez faça mais sentido uma política pública que estimule setores econômicos não tão densos, mas em que novos entrantes consigam se estabelecer e prosperar com menos dificuldade.


04


Diferentes Experiências de Política Industrial


Nesta seção, pretende-se fazer uma breve comparação entre diferentes experi-ências de política industrial. Não se pretende ser exaustivo, nem com relação aos países abordados, tampouco na descrição da experiência dos países escolhidos. O objetivo é descrever e capturar as principais características da política industrial de alguns países e compará-las com a experiência brasileira. Nesse sentido, além do Brasil, escolheu-se Japão, Coreia do Sul e China1.

Esta escolha não foi casual, uma vez que os países do Leste Asiático são usualmente apontados como sucessos de política industrial. Ademais, embora as experiências dos três países com política industrial guardem alguma similaridade entre si, elas foram iniciadas em épocas diferentes (primeiro Japão, depois Coreia do Sul e, por fim, a China). Desse modo, é possível comparar a experiência brasileira com países que se encontram em fases distintas de seu processo de desenvolvimento.

Todos os países analisados conseguiram mudar a estrutura produtiva de suas economias, aumentando a importância da indústria. No entanto, enquanto Japão e Coreia do Sul convergiram para níveis de renda mais próximos dos países ricos, o mesmo não aconteceu com o Brasil, que teve seu processo de convergência interrompido na década de oitenta do século passado. O caso brasileiro é um exemplo do que recentemente tem sido chamado de armadilha da renda média2. A propósito, a China começa a se preocupar com essa possibilidade: cresceu muito rapidamente nas últimas décadas agora está entre os países de renda inter-mediária. Em suma, encontra-se próximo do ponto em que o Brasil se encontrava há trinta anos. Sendo assim, comparar a experiência chinesa com a brasileira é um exercício interessante.

04. Diferentes Experiências de Política Industrial

1. Para um relato (e análise) da política industrial em outros países asiáticos (Indonésia, Malásia, Cingapura e Taiwan), ver World Bank (1993). Para uma da política industrial norueguesa com a brasileira no âmbito do setor de petróleo ver Canêdo-Pinheiro et alli (2012).

2. Esta armadilha se refere a países que, enquanto pobres, conseguem crescer rapidamente, prin-cipalmente por conta do baixo custo da mão-de-obra, pela possibilidade de adotar tecnologias dos países mais ricos e pela realocação de fatores de produção para setores relativamente mais produtivos (indústria, tipicamente). Ao atingir certo nível de renda, estas fontes de crescimento se esgotam, e são necessários aumentos de produtividade e inovação para o país seguir adiante no processo de desenvolvimento.

33CAPÍTULO 04 | DIFERENTES EXPERIÊNCIAS DE POLÍTICA INDUSTRIAL

Existe uma extensa literatura discutindo qual seria a principal causa do crescimento dos países do Leste Asiático. As conclusões vão desde que a política industrial prejudicou o crescimento, passando pela sua neutralidade ou pouca relevância, até conclusões de que elas foram preponderantes para o desenvolvimento desses países. Foge ao escopo desse documen-to confirmar ou refutar alguma dessas conclu-sões. No entanto, é possível tirar algumas lições para o caso brasileiro.

Primeiramente, a comparação da experiência de diversos países permite concluir que política in-dustrial não é condição suficiente para garantir convergência para o nível de renda dos países mais ricos. Pelos mais diversos motivos, pratica-mente todos os países do mundo fizeram algum tipo de política industrial. Alguns conseguiram crescer de forma sustentada e hoje são países desenvolvidos, mas a maioria deles não alcan-çou os resultados almejados, inclusive o Brasil.

Comparando as experiências de política indus-trial de Brasil, Japão, Coreia do Sul e China, fica claro que em grandes linhas os países do Leste Asiático lançaram mão de muitas das políticas empreendidas no Brasil. Nesse caso, cabe a pergunta: dadas as similaridades, o que explica-ria a diferença de desempenho entre os países? De modo resumido, a diferença entre sucesso e fracasso está no modo como são construí-dos os incentivos para as empresas e setores contemplados pela política industrial pesada. Proteção excessiva por tempo indeterminado, ausência de metas e regras de saída, barreiras para importação de insumos e adoção de novas tecnologias – características típicas da experi-ência brasileira – parecem ser a receita certa para o fracasso. Japão e Coreia do Sul, ao evitar esses erros, conseguiram mudar a estrutura de sua economia e crescer de forma sustentada. A China parece seguir o mesmo caminho.

Há diferenças marcantes entre o Leste Asiático e o Brasil no que diz respeito aos incentivos para ganhos de produtividade. Tome-se o exemplo da Coreia do Sul. As empresas e setores objeto de política industrial sempre foram expostos a mecanismos que combinavam incentivos e punições. Algum tipo de meta sempre era fixado, normalmente associado à exportação, que caso não fosse atingida implicava penalidades ou retirada de benefícios. Além disso, o governo sinalizou de forma crível que a proteção seria reduzida ao longo dos anos. Os dois mecanismos levaram a ganhos significativos de produtivida-de, necessários para conseguir atingir as metas de exportação e para se defender no mercado doméstico diante do prognóstico da retirada da proteção3. Note-se que se trata exatamente da prescrição de política descrita na segunda seção. Na China não é diferente: metas de exportação são estipuladas e há uma enorme competição en-tre as diferentes regiões do país, o que estimula incrementos de eficiência4.

No Brasil, ao contrário, o mercado doméstico se manteve durante muito tempo isolado da compe-tição internacional e nenhuma sinalização de re-dução da proteção foi emitida para as empresas. Desse modo, embora tenha conseguido diversifi-car sua economia, o país não conseguiu alcançar competitividade internacional em boa parte dos setores contemplados pelas políticas públicas.

3. Ver Lee (1997).

4. Ver Wang e Wei (2010).

PROTEÇÃO EXCESSIVA POR TEMPO

INDETERMINADO, AUSÊNCIA

DE METAS E REGRAS DE SAÍDA,

BARREIRAS PARA IMPORTAÇÃO DE

INSUMOS E ADOÇÃO DE NOVAS

TECNOLOGIAS PARECEM SER A

RECEITA CERTA PARA O FRACASSO.


Mais uma vez, trata-se de resultado previsto pela teoria econômica: mesmo quando as falhas de mercado justificam o uso de política industrial pesada, setores excessivamente protegidos tendem a se desenvolver usando tecnologias defasadas, incapazes de garantir competitividade no mercado internacional.

Outra diferença digna de nota diz respeito ao modo como as importações de insumos interme-diários e absorção de tecnologias de outros países foram tratadas. Novamente, tome-se o exemplo da Coreia do Sul. O foco da política industrial naquele país foi mantido em atingir competitivi-dade internacional em determinados setores. Se fosse possível atingir esse objetivo com algum encadeamento da economia doméstica na direção dos insumos, melhor. Se não, nenhum tipo de barreira à importação dos insumos era imposto. Pelo contrário, muitas vezes a importação de de-terminados insumos recebia incentivos. Não por acaso, a relevância das importações, em especial de bens de capital, para o aumento da produti-vidade da indústria sul-coreana é ressaltada por diversos autores5. O mesmo pode ser dito para o Japão6. Mesmo a China, que usa políticas de requerimento de conteúdo local mais ativamente, tem uma postura bastante pragmática quanto ao encadeamento local de suas indústrias, induzindo a compra doméstica somente se esta não ameaça a competitividade internacional do setor7.

Esta abordagem contrasta com a experiência brasileira. No início do processo de substituição de importações a importação de bens de capital e insumos intermediários foi facilitada. Entretan-to, a política industrial foi gradativamente cami-nhando para um fechamento cada vez maior da economia, com um desestímulo crescente para a importação de insumos intermediários em favor da produção doméstica, esta última fortemente protegida. A Lei do Similar Nacional talvez seja o exemplo mais ilustrativo a esse respeito.

O efeito negativo deste tipo de política ganha mais relevo à luz da evidência de que a importa-ção de insumos, em especial bens de capital, é um importante canal pelo qual empresas de setores em desenvolvimento absorvem tecnologia. Aliás, a partir do final da década de setenta do século passado, a política industrial brasileira caracte-rizou-se por uma série de barreiras à adoção de novas tecnologias, ao contrário dos países do Leste Asiático, que criaram mecanismos para facilitar esta atividade. A Lei de Informática é um dos exemplos mais ilustrativos a esse respeito: evidências indicam que ela implicou defasagem de preço ou desempenho de pelo menos três anos nos computadores produzidos (e usados) no Brasil com relação ao padrão internacional e gerou perdas de bem-estar da ordem de 20% do gasto com observado com esses equipamentos8.

5. Ver Rodrik (1995), por exemplo. Para evidências empíricas que confirmam este entendimento consultar Kim et alii (2009).

6. Ver Noland e Pack (2003) para referências e este respeito. Para evidências empíricas que confirmam este entendimento ver, por exemplo, Thangavelu e Rajaguru (2004).


8. Ver Luzio e Greenstein (1995).

35CAPÍTULO 04 | DIFERENTES EXPERIÊNCIAS DE POLÍTICA INDUSTRIAL


05


Políticas Horizontais e a Influência na Dinâmica Industrial


05. Políticas Horizontais e a Influência na Dinâmica Industrial

Além das diferenças nas políticas de apoio indústria apontadas na seção anterior, é possível apontar outras diferenças entre os países analisados? A resposta parece ser afirmativa. Japão, Coreia do Sul e China também lançaram mão de outras polí-ticas que têm efeito positivo no crescimento, em particular o que na seção 3 foram denominadas políticas horizontais. E certas políticas horizontais são condições necessárias para que sejam alcançados níveis mais altos de renda. De fato, não se conhece país que tenha obtido sucesso sem, por exemplo, provisão satisfatória de infraestrutura, investimentos significativos em capital humano ou ambiente macroeconômico e de negócios adequado. Nesse sentido, medidas de competiti-vidade como as calculadas pelo Fórum Econômico Mundial tentam de certa forma capturar esses fatores. Foge ao escopo deste documento analisar este tema em maior detalhe. Entretanto, a título de ilustração, vale a pena comentar brevemente algumas diferenças entre as experiências dos países analisados na seção 4.

A diferença entre Brasil e os países do Leste Asiático com relação ao investimento em capital humano chama atenção1. A comparação do Brasil com a Coreia do Sul é bastante ilustrativa. Em 1950, a escolaridade média da população sul-coreana já era bastante superior à brasileira e apresentou crescimento expressivo, alcançando o Japão no início da década de noventa do século passado (ver Figura 5.1). O Brasil, por sua vez, além de partir de um nível inferior de educação, apresentou taxas de cresci-mento relativamente pequenas (ficando praticamente estagnado durante a década de setenta do século passado).

1. Para um estudo sobre a relação entre educação e crescimento econômico no Brasil ver Barbosa Filho e Pessôa (2013).

39CAPÍTULO 05 | POLÍTICAS HORIZONTAIS E A INFLUÊNCIA NA DINÂMICA INDUSTRIAL

FIGURA 5.1

ESCOLARIDADE E POUPANÇA DOMÉSTICA

Fonte: Barro e Lee (2010) para escolaridade e World Bank (2011) para poupança doméstica.

0

2

4

6

8

10

12

14

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

CORÉIA DO SUL

JAPÃO

BRASIL

CHINA

Escolaridade Média (População acima de 15 anos)

0

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30

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1960 1970 1980 1990 2000 2010

Poupança Doméstica (% do PIB)

CORÉIA DO SUL

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BRASIL

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1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

CORÉIA DO SUL

JAPÃO

BRASIL

CHINA

Escolaridade Média (População acima de 15 anos)

0

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40

50

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1960 1970 1980 1990 2000 2010

Poupança Doméstica (% do PIB)

CORÉIA DO SUL

JAPÃO

BRASIL

CHINA


E sequer foi mencionada a questão da qualidade da educação, que no Brasil se encontra em patamar bas-tante inferior ao dos países usados na comparação, dada as péssimas classificações brasileiras em exames internacionais de proficiência2.

Mesmo a China, cuja renda per capita era aproxi-madamente 25% da brasileira no início da década de cinquenta do século passado, apresentou desempenho melhor do que o brasileiro nesse quesito. Para ilustrar a importância do capital humano para o desenvolvimento dos países, não é por acaso que na China as regiões com maior capital humano são justamente aquelas em que a sofisticação da cesta de produtos exportados é maior3. A propósito, as evidências para o Brasil indicam que boa parte da diferença de renda entre as regiões brasileiras é explicada pela disparidade educacional entre elas4.

Ademais, mesmo os efeitos positivos da política industrial são superiores quando o estoque de capital humano é maior. Por exemplo, existem evidências de que as externalidades associadas ao investimento direto estrangeiro e importação de insumos – por exemplo, absorção de tecnologia – somente se manifestam quando o capital humano é suficientemente alto5. Afirmação análoga pode ser feita com relação ao capital humano e as ex-ternalidades associadas à exploração de espaços mais densos de produção6.

Também é saliente a diferença entre o Brasil e os outros países analisados no que diz respeito ao investimento em infraestrutura. A título de ilustração, o déficit de infraestrutura brasileiro explica aproximadamente 35% da diferença da taxa de crescimento com relação à Coreia do Sul nas últimas décadas. Ademais, se o Brasil tivesse o estoque de infraestrutura da Coreia do Sul, a desigualdade interpessoal de renda seria aproxi-madamente 15% menor.

Outra diferença marcante entre o Brasil e os países do Leste Asiático diz respeito ao ambiente macroeconômico7. Em maior ou menor grau, Japão, Coreia do Sul e China sempre mantiveram uma política fiscal relativamente austera, enquanto no Brasil a preocupação em reduzir o déficit público e controlar gastos e a inflação é muito recente (e aparentemente não foi consolidada).

Por fim, outro fator importante para que países mudem de patamar de renda é a criação de incen-tivos adequados para a acumulação de capital. Enquanto os países do Leste Asiático fizeram um considerável esforço de poupança, no Brasil a taxa de poupança doméstica se manteve durante os últimos quarenta anos em nível similar a países como os Estados Unidos, que já se encontra na dinâmica de crescimento balanceado de longo prazo (ver Figura 5.1)8.

2. Em 2015, na última edição do exame PISA, o Brasil ficou em 59º lugar em leitura, 66º em matemática e 63º em ciências, de um total de 70 países. A título de comparação, a Coreia do Sul ficou em 7º lugar em leitura, 7º em matemática e11º em ciências.


4. Ver Salvato, Ferreira e Duarte (2010).

5. Para evidências com dados brasileiros, ver De Negri (2006).

6. Ver Zhu e Li (2016).

7. Para uma abordagem sobre este tema ver Cardoso (2013).

8. Para uma análise da relação entre poupança, investimento e crescimento no caso brasileiro ver Levy e Giambiagi (2013).

41CAPÍTULO 05 | POLÍTICAS HORIZONTAIS E A INFLUÊNCIA NA DINÂMICA INDUSTRIAL


06


Inovação e Competitividade no Brasil


06. Inovação e Competitividade no BrasilDas seções anteriores, depreende-se que ide-almente o foco do apoio do governo à indústria deveria estar em políticas de competitividade e políticas industriais leves, em particular em que

permitam que a economia brasileira acumule capacidades que ela não pode obter por meio do comércio internacional. Nesta seção, ênfase será dada às capacidades associadas à inovação.

InovaçãoAntes de avançar, convém definir mais precisa-mente o que se entende por inovação. Segundo o Manual de Oslo, inovação é a “implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou signifi-cativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações externas”. Inovação tecnológica, tema desta

seção, compre-ende apenas inovações de produto ou de processo.

Muitas vezes a inovação é con-fundida ou redu-zida às ativida-des de pesquisa

e desenvolvimento (P&D) e geração de patentes. Entretanto, a ênfase em relacionar inovação à P&D é alvo de ampla crítica na literatura, princi-palmente porque os dados de P&D apresentam apenas (parte dos) insumos para a inovação, mas nenhum produto1. Ademais, patentes são preva-lentes apenas em alguns setores industriais de países tecnologicamente avançados.

Para empresas originárias de economias emer-gentes, é rara a incidência de laboratórios de P&D, ainda que atividades inovadoras sejam realizadas2. Nessas economias, grande parte das atividades inovadoras não se originam de P&D, tampouco se relacionam a atividades patentarias. De fato, ao longo das últimas décadas, grande parte das inovações mais importantes, mesmo nos países desenvolvidos, tiveram origem em recombinações de tecno-logias existentes. Essas recombinações foram

1. Ver Kleinknecht e Mohnen (2002).

2. Ver Bell e Figueiredo (2012).

INOVAÇÕES NO NÍVEL

DAS EMPRESAS E SUAS

REDES EM VÁRIOS

SETORES DA ECONOMIA

SÃO A BASE PARA

PRODUTIVIDADE E

CRESCIMENTO.

45CAPÍTULO 06 | INOVAÇÃO E COMPETITIVIDADE NO BRASIL

realizadas por engenheiros e técnicos espe-cializados em áreas diversas que não o labo-ratório de P&D, inclusive no chão de fábrica. Em muitos casos, essas atividades de inovação menos sofisticadas podem ser um ponto de partida para avanços na direção de atividades de P&D de classe mundial.

E no Brasil não é diferente: coexistem pou-cas empresas inovadoras mais intensivas em atividades sofisticadas de P&D e outras, mais numerosas, que inovam pela transformação de tecnologias já existentes em novos produtos. A evidência para o Brasil também mostra que setores mais intensivos em P&D usualmente são mais inovadores. No entanto, há setores normalmente considerados de baixa ou média

intensidade tecnológica que possuem alta inci-dência de inovação.

Ademais, há um grande número de estudos que examinam as implicações econômicas dos vários tipos de inovação. Inovações no nível das empre-sas e suas redes em vários setores da economia são a base para produtividade e crescimento3. Assim, há amplas evidências que indicam que empresas que inovam mais, e de maneira eficaz, obtêm melhor desempenho competitivo e crescimento de longo prazo4. Considerando que o processo de inovação é colocado em prática primordialmente pelas empresas, a taxa de crescimento da produtividade e o crescimento econômico de países dependem, em última análi-se, de empresas inovadoras.

Inovação como um Processo de Acumulação de Capacidades

Ficou claro que a competitividade de um país pode ser vista como um processo de acumula-ção de capacidades, em especial de capacidades que não podem ser transacionadas no mercado internacional. De modo análogo, alguns auto-res analisam a inovação como um processo de acumulação de capacidades tecnológicas5. Sendo assim, é possível combinar as duas abordagens e analisar a competitividade das empresas como sendo resultado, entre outras coisas, da acumu-lação das capacidades tecnológicas.

No entanto, muitas vezes é difícil medir direta-mente essas capacidades. Então, assim como

na literatura sobre complexidade econômica, uma possibilidade é inferir indiretamente a capacidade tecnológica de uma empresa por meio dos resultados por ela obtidos em termos de inovação. Ou seja, espera-se que empresas com estoque maior de capacidades tecnológicas sejam capazes de realizar atividades inovativas mais complexas, bem como obter resultados mais sofisticados no que diz respeito à inovação. E, de fato, há evidências de que essa conjectura é verdadeira6. Um passo natural é estender essa abordagem do nível das empresas para a toda a economia (ou para setores).

3. Ver Bell e Figueiredo (2012) para uma revisão crítica desses vários estudos.

4. Ver Canêdo-Pinheiro et alli (2017) para evidências a esse respeito com dados brasileiros.

5. Ver Canêdo-Pinheiro et alli (2015).



FIGURA 6.2

CAPACIDADES TECNOLÓGICAS, INOVAÇÃO E COMPETITIVIDADE

Fonte: Adaptado de Canêdo-Pinheiro et alli (2017).

ACUMULAÇÃO DECAPACIDADES TECNOLÓGICAS

ATIVIDADES INOVATIVAS

COMPETITIVIDADEINSUMOS PARA INOVAÇÃO

Breve Panorama Recente da Inovação no BrasilÉ lugar-comum afirmar que os resultados brasileiros em termos de inovação são insa-tisfatórios. Nesse sentido, esta seção faz uma breve análise da evolução recente e uma com-paração internacional de alguns indicadores ligados a essa atividade, situando o Brasil em relação aos demais países. Neste ponto, cabe uma distinção mais clara a respeito do que são insumos para inovação (investimento em P&D

e oferta de mão de obra qualificada, por exemplo) e re-sultados do esforço inovativo (inova-ções e patentes, por exemplo). Em outras palavras, é importante identifi-car em que medida o (pretensamente) fraco desempenho brasileiro se deve

à insuficiência de insumos ou à dificuldade de transformar esses insumos em inovações.

Insumos para InovaçãoNo que diz respeito aos insumos, a Figura 6.3.1.1 indica que, após alguns anos variando entre estagnação e leve redução, os gastos em P&D têm aumentado consistentemente no Brasil desde meados da década passada, alcançando 1,24% do PIB em 2013. Entretanto, não se trata de fenômeno exclusivamente brasileiro; em muitos países desenvolvidos e emergentes também foi observado fenômeno semelhante. Para 2014, a despeito da crise, há evidências de que não houve redução do investimento em P&D (ver Tabela 6.3.1.1). Para 2015, a Sondagem de Inovação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) mostra que provavelmente houve diminuição do investimento em P&D (e em outros esforços de inovação) nas empresas7.

7. A Sondagem de Inovação é realizada pela ABDI trimestralmente desde 2010 e engloba empresas industriais com mais de 500 empregados. Como a maior parte da inovação é realizada em empresas grandes, o resultado desta sondagem provavelmente mede bem o comportamento das atividades de inovação nas empresas brasileiras.

OS GASTOS EM P&D

TÊM AUMENTADO

CONSISTENTEMENTE

NO BRASIL DESDE

MEADOS DA

DÉCADA PASSADA,

ALCANÇANDO 1,24%

DO PIB EM 2013


FIGURA 6.3.1.1

GASTOS EM P&D COMO PORCENTAGEM DO PIB (POR FONTE DE FINANCIAMENTO) – BRASIL

Notas: A parcela de P&D financiada pelo governo inclui empresas estatais. Além do financiamento pelo governo e pelas empresas, há também o financiamento por outros agentes (em cinza mais claro).Fonte: Unesco – UIS Innovation Data Collection.

De acordo com a Figura 6.3.1.2 e como proporção do PIB, o Brasil (1,24%) tem investimento inferior ao da China (2,0%), mas similar ao da Rússia (1,1%) e superior aos dos demais BRICS: Índia (0,8%) e África do Sul (0,7%). Quando a comparação é feita dentro da América Latina, o Brasil se destaca: a Argentina investe 0,6% do PIB em P&D, México 0,5%, Chile 0,4% e Colômbia apenas 0,2%. Ade-mais, o investimento brasileiro é comparável ao de alguns países desenvolvidos, como Itália (1,3%) e Espanha (1,2%). Ou seja, o investimento brasileiro em P&D está longe de ser decepcionante, dado o seu nível de desenvolvimento. Entretanto, quando a comparação é feita com países do Leste e Sudeste asiático, ou com países desenvolvidos de maior ren-da per capita, a diferença se mostra grande. A título

de ilustração, Coreia do Sul (4,2%), Japão (3,5%), Alemanha (2,9%), Estados Unidos (2,8%), França (2,2%) e Cingapura (2,0%) têm taxas de investi-mento em P&D muito superiores à do Brasil.

Um aspecto que merece ser ressaltado é que o financiamento de P&D por parte das empresas (como porcentagem do PIB) praticamente não se alterou nos últimos anos, diferentemente do financiamento do governo (ver Figura 6.3.1.1). Ou seja, praticamente todo o incremento do esforço brasileiro em P&D foi resultado de aumento do financiamento pelo setor público. Isto é indicativo de que o governo brasileiro se tornou mais ativo em políticas de fomento à inovação, fato que será confirmado mais adiante.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

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FINANCIADO PELO GOVERNO FINANCIADO PELAS EMPRESAS OUTROS


FIGURA 6.3.1.2

GASTOS EM P&D COMO PORCENTAGEM DO PIB – COMPARAÇÃO INTERNACIONAL

Notas: Valores para 2012 ou 2013, dependendo da disponibilidade dos dados. A parcela de P&D financiada pelo governo inclui empresas estatais.Fonte: Unesco – UIS Innovation Data Collection.

Também chama a atenção que a diferença entre os países quanto ao investimento em P&D tem pouco a ver com financiamento do governo (ver Figura 6.3.1.2). De modo algum se está suge-rindo que o setor público é irrelevante ou deve ter papel secundário no apoio às atividades de inovação. No entanto, e este ponto será reto-mado em breve, outras políticas públicas podem ter papel tão ou mais relevante no fomento à inovação do que o financiamento às atividades

inovativas, mesmo porque estas últimas não se resumem ao esforço de P&D.

Além disso, historicamente as universidades (públi-cas em sua maior parte) e o governo têm respon-dido pela maior parte do investimento em P&D no Brasil. No caso brasileiro, esses dois respondiam por 60% dos gastos em P&D em 2010, quadro similar à média dos países latino-americanos (67%) e à experiência indiana (67%), mas diferente de

0,0

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OUTROSFINANCIADO

PELO GOVERNO

América Latina

BRICS

Leste e Sudeste Asiático

Desenvolvidos Ocidentais


8. Para mais detalhes, ver Canêdo-Pinheiro (2013).

Rússia (38%) e África do Sul (42%). Em 2010 as empresas privadas dos países asiáticos tinham uma participação maior no esforço de P&D (e não há evidências que isto tenha mudado substancialmen-te desde então). Chamam atenção os casos da Chi-na (71%), Coreia do Sul (74%), Malásia (84%) e do Japão (75%). O mesmo pode ser dito com relação aos países desenvolvidos, sendo os casos mais em-blemáticos a Alemanha (67%), os Estados Unidos (70%), a França (61%) e o Reino Unido (60%)8.

De todo modo, há evidências de que o esforço de P&D nas empresas (industriais) brasileiras se elevou, pelo menos até 2014. Da Tabela 6.3.1.1 nota-se que, depois de uma queda entre 2000 e 2003, o investimento em P&D (interno + externo) na indústria de transformação, como porcenta-gem da receita líquida de vendas, aumentou con-sistentemente (de 0,76% para 0,85%). Entretanto, o mesmo aumento não foi detectado nos gastos

com outras atividades de inovação. Pelo contrário, desde 2003 os gastos com compra de máquinas e equipamentos, treinamento de mão de obra e em outras atividades de inovação foram reduzidos. Esta redução foi tal que, com algumas idas e vin-das, os gastos totais com inovação se mantiveram relativamente estáveis entre 2003 e 2011, com queda em 2014. Isto parece sugerir que, embora não tenham aumentado os gastos em inovação neste período, as empresas industriais brasileiras deslocaram seu esforço inovativo na direção de atividades mais complexas (P&D, por exemplo).

Outro insumo importante para o processo de inova-ção é o capital humano. Da Tabela 6.3.1.3 perce-be-se que, com avanços e retrocessos, aumentou a participação de trabalhadores alocados em P&D no total da mão de obra da indústria de transformação. O mesmo pode ser dito para trabalhadores com pós-graduação alocados em P&D.

TABELA 6.3.1.1

GASTOS EM ATIVIDADES LIGADAS À INOVAÇÃO – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA

(% DA RECEITA LÍQUIDA DE VENDAS)

2000 2003 2005 2008 2011 2014

COMPRA DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS

2,00% 1,22% 1,34% 1,25% 1,16% 0,86%

TREINAMENTO DE MÃO DE OBRA 0,25% 0,19% 0,19% 0,10% 0,11% 0,10%

P&D INTERNO 0,65% 0,55% 0,58% 0,64% 0,72% 0,68%

P&D EXTERNO 0,11% 0,07% 0,08% 0,10% 0,11% 0,18%

OUTRAS 1,06% 0,59% 0,75% 0,56% 0,44% 0,42%

TOTAL 3,89% 2,48% 2,80% 2,60% 2,46% 2,16%

Fonte: Elaboração a partir de Contas Nacionais e Pintec.


TABELA 6.3.1.3

MÃO DE OBRA ALOCADA EM P&D – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO (% DO TOTAL DO PESSOAL OCUPADO)

2000 2003 2005 2008 2011 2014

PESSOAL OCUPADO EM P&D 0,84% 0,73% 0,80% 0,69% 0,93% 0,97%

PÓS-GRADUADOS OCUPADOS EM P&D 0,060% 0,058% 0,072% 0,063% 0,074% 0,080%

Fonte: Elaboração a partir da Pintec.

Entretanto, neste caso, diferentemente do inves-timento em P&D, a comparação do Brasil com outros países é claramente desfavorável (Figura 6.3.1.3). A despeito da melhora, o Brasil continua bastante abaixo de seus pares. Quando a compa-ração se restringe aos pesquisadores alocados em P&D nas empresas privadas, a posição relativa do Brasil é ainda pior. Nesse sentido, um país pode ter um pequeno número de pesquisadores ligados à atividade de P&D porque não existem pessoas qualificadas em número suficiente ou porque não existe demanda por esse tipo de profissional. A

esse respeito, um dos componentes do Índice de Competitividade Global mede a disponibilidade de engenheiros e cientistas. Em termos relativos, esse era o pior componente brasileiro associado à inovação: em 2006 o Brasil se encontrava na 67a posição. Em 2014 o Brasil caiu para a 114a posição, a pior colocação no conjunto dos países selecio-nados para as comparações internacionais. Sendo assim, aparentemente trata-se de um problema de insuficiência de oferta de mão de obra qualificada, diagnóstico que será confirmado mais adiante.


FIGURA 6.3.1.3

PESQUISADORES EM P&D POR MIL EMPREGADOS – COMPARAÇÃO INTERNACIONAL

Notas: Valores para 2011, 2012 ou 2013, dependendo da disponibilidade dos dados.Fonte: Unesco – UIS Innovation Data Collection.

Resultados do Processo de Inovação

De acordo com a Tabela 6.3.2.1, do ponto de vista dos resultados do processo de inovação, nota-se um aumento da prevalência de empresas inovativas na indústria de transformação brasileira entre 2000 e 2008 (31,9% para 38,4%), com queda em 2011 (para 35,9%) e novo aumento em 2014 (36,3%). Trata-se de desempenho similar ou melhor do que outros países emergentes para os quais há informações comparáveis (para 2011): China (32,2%), Colômbia (30,3%), África

do Sul (20,9%), México (11,4%) e Rússia (11,4%). Entretanto, a comparação é mais desfavorável quando é feita em relação às inovações de produto (para 2011): Brasil (17,5%), China (25,1%), Colômbia (17,1%), África do Sul (16,8%), México (9,7%) e Rússia (8,0%).

A elevação, bem como a reversão em 2011 e a nova elevação em 2014, foi mais acentuada nas inovações de produto do que nas inovações de processo. Ressalte-se também que a inovação de processo segue sendo relativamente mais difundi-da entre as empresas industriais brasileiras.

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OUTROSSETOR

PRIVADO

América Latina

BRICS




Com relação à atividade patentária, entre 2000 e 2015 a quantidade de patentes concedidas pelo Escritório Americano de Marcas e Patentes (USPTO) para o Brasil aumentou de 98 para 323: taxa de 9,6% ao ano. Ademais, este aumento foi mais forte a partir de 2009 e foi preservado mesmo na recessão dos anos mais recentes. En-tretanto, embora essa taxa tenha sido mais alta do que a da grande maioria dos países desenvol-vidos, esteve aquém de diversos países emergen-tes. Ressalte-se o desempenho da China (38% ao ano), Índia (28,3% ao ano), Malásia (14,3% ao ano), Chile (13,2%) e Colômbia (11,5%). Ou seja, estamos melhorando a uma velocidade menor do que países com renda similar.

E, talvez mais preocupante, embora tenha apre-sentado alguma melhora, o Brasil ainda é muito pouco produtivo na atividade patentária (Figura 6.3.2.1). A título de ilustração, em 2000 cada bilhão de dólares investido em P&D produziu 5,5

patentes, contra 3,2 patentes da China, por exem-plo. Em 2013 esse mesmo investimento gerou 7,4 patentes no Brasil e 20,6 patentes na China. O panorama é similar se a produtividade é calculada em função do número de pesquisadores (ou total de pessoas) alocados em P&D ou se a comparação é feita com outros países.

Parte da explicação para a baixa produtividade bra-sileira pode estar na composição dos investimentos em P&D. Embora a taxa de investimento em P&D não seja muito baixa para o nível de desenvolvimento do país, a participação das empresas privadas nesse esforço é relativamente pequena. Nesse sentido, há evidências de que esforços de P&D feitos por empresas tendem a ser mais efetivos, na medida em que estão inseridos em um ambiente adequado de in-centivos e voltados às suas necessidades específicas9. Não por acaso, a tendência nos países desenvolvidos é de crescimento da importância do investimento privado em P&D10.

TABELA 6.3.2.1

EMPRESAS INOVATIVAS – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA

(% DO TOTAL DAS EMPRESAS INDUSTRIAIS)

2000 2003 2005 2008 2011 2014

INOVATIVAS 31,9% 33,5% 33,6% 38,4% 35,9% 36,3%

INOVATIVAS – PRODUTO 17,9% 20,7% 19,8% 23,1% 17,5% 18,4%

INOVATIVAS – PRODUTO NOVO NO BRASIL

4,2% 2,8% 3,3% 4,2% 3,6% 3,8%

INOVATIVAS – PROCESSO 25,4% 27,0% 27,0% 32,3% 32,0% 32,5%

INOVATIVAS – PROCESSO NOVO NO BRASIL

2,8% 1,2% 1,7% 2,3% 2,2% 2,6%

Fonte: Elaboração a partir da Pintec.

9. Ver Canêdo-Pinheiro (2013).

10. Ver World Bank (2010).


FIGURA 6.3.2.1

PATENTES POR INVESTIMENTO EM P&D – COMPARAÇÃO INTERNACIONAL

Notas: Valores finais se referem a 2012 ou 2013, dependendo da disponibilidade dos dados. Para o Chile não há informações para o ano inicial. Para a Argentina não há informações. Os investimentos em P&D estão avaliados em bilhões dólares em paridade de poder de compra e a preços constantes de 2005.Fonte: Unesco – UIS Innovation Data Collection.

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2000 2013

América Latina

BRICS




07


Políticas Públicas Recentes em Inovação no Brasil


07. Políticas Públicas Recentes em Inovação no BrasilA seção anterior apresentou evidências de que o governo brasileiro aumentou a sua atuação em políticas públicas de fomento à inovação. A Tabela 7.1 confirma isso: a porcentagem de empresas industriais que foram objeto de alguma política de apoio às atividades inovativas aumentou de 5,3% em 2000 para 14,5% em 2014. E esse aumento

TABELA 7.1

EMPRESAS OBJETO DE POLÍTICAS DE APOIO À INOVAÇÃO – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA


2000 2003 2005 2008 2011 2014

POLÍTICA PÚBLICA 5,3% 6,3% 6,4% 8,8% 12,4% 14,5%

INCENTIVO FISCAL

PARA P&D ND 0,2% 0,2% 0,4% 0,9% 1,2%

LEI DE INFORMÁTICA ND 0,3% 0,4% 0,7% 0,5% 0,4%

SUBVENÇÃO ECONÔMICA ND ND ND 0,2% 0,3% 0,2%

FINANCIAMENTO

PROJETO DE P&D (SEM UNIVERSIDADES) ND 0,0% 0,0% 0,5% 0,4% 0,6%

PROJETO DE P&D (COM UNIVERSIDADES) ND 0,5% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3%

COMPRA DE EQUIPAMENTOS ND 4,7% 4,2% 5,5% 9,8% 11,3%

OUTROS ND 1,3% 2,2% 2,7% 2,7% 3,3%

Notas: Em 2000 não estavam disponíveis (nd) informações discriminadas sobre os diversos tipos de política de apoio à inovação. Em 2003 e 2005 não estavam disponíveis informações das empresas que receberam subvenção econômica (que nestes anos foram contabilizadas junto com outras políticas), mas sabe-se que esta política era pouco disseminada, pois apenas começou a ser utilizada em maior escala mais recentemente (Canêdo-Pinheiro, 2013). Fonte: Elaboração a partir da Pintec.

ocorreu em praticamente todos os tipos de política. Ressalte-se que, não por acaso, o financiamento para compra de bens de capital, atividade mais disseminada e considerada mais importante pelas empresas industriais brasileiras, é a política com maior alcance (11,3% em 2011).

57CAPÍTULO 07 | POLÍTICAS PÚBLICAS RECENTES EM INOVAÇÃO NO BRASIL

Ao aumento do alcance das políticas públi-cas correspondeu um aumento no volume de recursos e também no cardápio de ações. Nesse sentido, é possível identificar quatro grandes ca-tegorias de mecanismos voltados para o fomento das atividades de inovação no Brasil:

1 Operações não reembolsáveis e subvenções;

2 Crédito;

3 Capital de risco;

4 Incentivos fiscais1.

1. Ver Pacheco e Corder (2010).

2. Para mais detalhes consultar Canêdo-Pinheiro (2013).

3. Por exemplo, desde 2004, com a Lei da Inovação, foi definido um percentual mínimo dos recursos do FNDCT para a subven-ção econômica de atividades de inovação no setor privado. Ademais, a Lei do Bem estabeleceu a possibilidade de concessão de subvenção para as empresas, voltadas para remuneração de pesquisadores empregados em atividades de P&D.

4. Ver Pacheco e Corder (2010).

Operações Não Reembolsáveis e SubvençõesOs recursos para esse tipo de operação são em grande medida oriundos dos fundos setoriais que compõem o Fundo Nacional de Desenvol-

vimento Científico e Tecnológico (FNDCT). O agente financeiro é a Financiadora de Estudos e

Projetos (Finep), empresa pública vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e

Comunicações (MCTIC).

Nesse sentido, uma grande mudança observada nos últimos anos se refere à desvinculação setorial de parte dos recursos. Ressalte-se que os recursos desses fundos tradicionalmente têm sido desti-nados para pesquisa científica e tecnológica no âmbito de universidades e centros de pesquisa (que, no Brasil, usualmente são públicos). Nesse sentido, outra mudança recente foi o surgimento de mecanismos para que os recursos dos fundos setoriais sejam usados para fomentar atividades de

inovação no setor privado3. Por fim, ressalte-se que o BNDES reativou suas operações não reembolsá-veis voltadas para o fomento da inovação.

CRÉDITO

A concessão de crédito para atividades de inovação no âmbito das empresas tem ficado tradicionalmente a cargo da Finep. Entretanto, o BNDES também passou a atuar mais direta-mente nessa área a partir de 2004, conforme as diretrizes da política industrial lançada à época4. Para tanto, além de revisar sua política operacional para adaptá-la ao financiamento de ativos intangíveis, foram criadas algumas linhas específicas de apoio à inovação.

Aliás, nos últimos anos houve uma maior aproxi-mação entre BNDES e Finep. Ilustra essa afirma-

A PORCENTAGEM DE EMPRESAS

INDUSTRIAIS QUE FORAM

OBJETO DE ALGUMA POLÍTICA

DE APOIO ÀS ATIVIDADES

INOVATIVAS AUMENTOU DE 5,3%

EM 2000 PARA 14,5% EM 2014

Não se pretende aqui entrar em detalhes sobre as políticas, mas dar um panorama geral das ações recentemente colocadas em prática no Brasil2.


ção o lançamento do programa Inova Empresa, iniciativa que envolve as duas instituições (além de agências reguladoras e ministérios) e que, além de crédito, combina outras modalidades não reembolsáveis de apoio à inovação e participação no capital de empresas inovadoras.

Entretanto, a Tabela 7.1.1 indica que, embora os recursos públicos tenham aumentado sua

importância no financiamento às atividades de P&D interno (de 8,2% em 2000 para 15,2% em 2014), boa parte dos recursos ainda são privados, especialmente provenientes das próprias empre-sas. Padrão semelhante, embora com uma partici-pação um pouco maior dos recursos públicos (até 2011), também foi observado no financiamento às demais atividades inovativas.

TABELA 7.1.1

FINANCIAMENTO DAS ATIVIDADES INOVATIVAS – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA

2000 2003 2005 2008 2011 2014

P&D INTERNO

PRÓPRIO 88,0% 89,9% 88,0% 88,0% 85,2% 83,1%

DE TERCEIROS 12,0% 10,1% 12,0% 12,0% 14,8% 16,9%

PRIVADO 3,8% 5,4% 3,8% 0,8% 2,5% 1,7%

PÚBLICO 8,2% 4,8% 8,2% 11,2% 12,2% 15,2%

DEMAIS ATIVIDADES

PRÓPRIO 65,4% 78,0% 65,4% 75,4% 76,2% 81,1%

DE TERCEIROS 34,6% 22,0% 34,6% 24,6% 23,8% 18,9%

PRIVADO 18,9% 8,4% 18,9% 5,6% 4,1% 4,0%

PÚBLICO 15,7% 13,6% 15,7% 19,0% 19,7% 14,8%

Notas: Em 2011 a parcela relativa ao financiamento privado de terceiros das atividades internas de P&D foi calculada pela soma do financiamen-to por outras empresas brasileiras e do exterior.Fonte: Elaboração a partir da Pintec.

59CAPÍTULO 07 | POLÍTICAS PÚBLICAS RECENTES EM INOVAÇÃO NO BRASIL

INCENTIVOS FISCAIS

Atualmente, boa parte dos recursos públicos alocados em incentivos fiscais para P&D no Brasil dizem respeito a dispositivos previstos pela Lei de Informática e pela Lei do Bem. Nos últimos anos a Lei de Informática tem respondido por entre 60% e 70% do total desses incentivos fiscais.

A Lei de Informática é uma lei de incentivos fiscais associados à obrigação de esforços de P&D no Brasil5. Em sua versão mais recente (a primeira versão é de 1991), prevê que os incen-tivos sejam reduzidos gradualmente até sua total extinção em 20296. A regra prevê que as empre-sas devem investir em P&D no mínimo 4% do faturamento (líquido de impostos) com os produ-tos incentivados, sendo 2,6% dentro da própria empresa e 1,4% externamente. Para empresas menores, o investimento em P&D pode ser feito integralmente dentro da empresa. Além disso, os produtos incentivados devem ser produzidos de acordo com regras de conteúdo local.

Por sua vez, entre outros incentivos, a Lei do Bem prevê a dedução de 160% das despesas com inovação no cômputo da base de cálculo do

imposto de renda e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, além de dedução de 50% do IPI na compra de máquinas e equipamentos para P&D, depreciação acelerada destes equipamentos ou amortização acelerada de bens intangíveis usados em P&D. No entanto, apenas empresas que optam pelo regime tributário de lucro real podem ter aces-so aos incentivos fiscais.

CAPITAL DE RISCO

A este respeito, cabe ressaltar, mais uma vez, o papel da Finep e do BNDES. A primeira atua por meio de investimento direto em projetos inovado-res e por meio de uma incubadora de fundos. Essa incubadora é voltada para seleção, disseminação de melhores práticas de governança e de aporte de recursos em fundos de investimento com foco em micro e pequenas empresas inovadoras. O BNDES, por sua vez, tem um programa de fundos de investimentos voltados para empresas emergentes. No entanto, tanto no caso da Finep quanto do BNDES, os instrumentos de capital de risco ainda respondem por parcela muito pequena do total de desembolsos.

5. Não confundir com a Lei de Informática que vigorou no Brasil na década de 80 do século passado, que instituiu uma reser-va de mercado para os produtos nacionais.

6. Na verdade, este prazo foi adiado algumas vezes desde a primeira versão da lei.


08


Avaliando as Políticas de Fomento à Inovação Brasileiras


08. Avaliando as Políticas de Fomento à Inovação BrasileirasComo ponto de partida, pode ser bastante útil avaliar como evoluiu a percepção das empresas industriais brasileiras a respeito dos obstáculos que elas encontraram para inovar. Da Tabela 8.1 nota-se que, no período 2000-2014, aparente-mente a inovação se tornou uma atividade menos arriscada e custosa para as empresas. Entretanto, a queda na percepção de risco e custo foi mais for-te entre 2000 e 2005, com idas e vindas nos anos posteriores. Como um dos objetivos declarados da política pública é a redução do custo e do risco associado à inovação, a princípio seria esperado

que, com a intensificação do esforço do governo nos anos recentes, a percepção das empresas seguisse melhorando.

Outro ponto que merece ser destacado é que, embora não discriminado na Tabela 8.1, entre as empresas inovadoras não há muita variabilidade da percepção de risco e custo quando se toma empre-sas de diferentes tamanhos. Este não é o padrão para os demais obstáculos, nos quais as empresas maiores são significativamente menos afetadas.

TABELA 8.1

OBSTÁCULOS PARA INOVAÇÃO (TODAS AS EMPRESAS) – INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO BRASILEIRA


2000 2003 2005 2008 2011 2014

RISCOS ECONÔMICOS EXCESSIVOS 23,8% 20,4% 14,9% 19,0% 16,4% 18,9%

ELEVADO CUSTO DA INOVAÇÃO 28,3% 22,3% 16,8% 21,6% 19,7% 21,4%

FALTA DE FINANCIAMENTO ADEQUADO 20,3% 15,9% 13,1% 15,6% 14,9% 15,9%

FALTA DE PESSOAL QUALIFICADO 10,9% 9,4% 6,7% 13,3% 16,7% 13,1%

Notas: Empresas que apontaram um determinado tipo de obstáculo = empresas que declararam que tal obstáculo teve importância alta + 0,5 × empresas que declararam que tal obstáculo teve importância média. A pergunta sobre condições de mercado é feita apenas para as empresas não inovadoras.Fonte: Elaboração a partir da Pintec.

63CAPÍTULO 08 | AVALIANDO AS POLÍTICAS DE FOMENTO À INOVAÇÃO BRASILEIRAS

Além disso, o problema de financiamento à inova-ção também parece ter ficado menos relevante. No entanto, a queda mais importante ocorreu basicamente entre 2000 e 2003. A princípio, seria razoável esperar quedas adicionais nos anos mais recentes, na medida em que o volume de recur-sos públicos disponíveis para o financiamento aumentou substancialmente. Entretanto, existe a possibilidade de que a demanda por esses recursos

tenha crescido mais do que a oferta. Este tema será retomado mais adiante.

Por fim, chama a atenção que, após cair até 2005, a percepção das empresas de que a falta de pessoal qualificado é um obstáculo para a inovação aumen-tou substancialmente nos anos seguintes (com uma queda em 2014). Ressalte-se que esta percepção é confirmada por outros indicadores, tema que também será retomado oportunamente.

Financiamento e Apoio à InovaçãoFicou claro das seções anteriores que o governo ampliou significativamente, em escopo e quanti-dade de recursos, a sua atuação em políticas de fomento à inovação. Entretanto, os resultados ficaram abaixo do esperado.

Nesse sentido, cabe a pergunta: esses programas têm funcionado de fato? Parece óbvio que se, por exemplo, o governo concede um financiamento para uma empresa investir em P&D e ela o faz, a intervenção foi bem-sucedida em aumentar os investimentos nesta atividade. No entanto, muitas vezes ocorre apenas um deslocamento da fonte de financiamento. A empresa já iria levar adiante o investimento com recursos próprios (ou financiamento privado), mas como encontra uma fonte mais barata de recursos no financia-mento público, opta por ele. No jargão da litera-tura, a intervenção do governo não teria gerado adicionalidade neste caso.

Incentivos FiscaisFelizmente já existe alguma literatura que busca inferir se as políticas de apoio à inovação geram adicionalidade no esforço inovativo das em-presas brasileiras. Sobre os incentivos fiscais,

aqueles criados pela Lei do Bem de fato geram aumento do investimento em P&D nas empresas contempladas1. Resultado similar já havia sido encontrado para o programa de incentivos fiscais que precedeu a Lei do Bem2. Entretanto, os incentivos fiscais da Lei de Informática não têm efeito significativo nos investimentos em P&D no âmbito das empresas3.

Ressalte-se que a Lei de Informática é uma combinação de proteção ao mercado doméstico e redução de IPI, com contrapartidas de con-teúdo local e obrigações de investimentos em P&D por parte das empresas. Competição é uma ferramenta poderosa de estímulo à inovação. Nesse sentido, a proteção ao mercado domés-tico provavelmente ajuda a explicar porque o efeito dos incentivos fiscais da Lei de Informática no investimento em P&D não é significativo. E também explica porque, em duas décadas desde a promulgação da lei, as empresas do setor não conseguiram atingir competitividade internacio-nal e inserção no mercado global.

A Lei do Bem colocou o Brasil no grupo de países mais generosos com respeito à concessão de incentivos fiscais à inovação. Esta afirmação diz respeito não ao volume de recursos envol-

1. Para evidências a esse respeito ver Kannebley Jr e Porto (2012) e Shimada et alli (2014).

2. Ver Avellar (2009) e Avellar e Alves (2008).

3. Ver Kannebley Jr e Porto (2012).


vidos, mas à magnitude na qual o gasto de P&D é coberto pelos incentivos fiscais, uma vez que as empresas optem por usufruir do benefício tributário4. Entretanto, como somente pode ser usufruído por empresas que optam pelo regime tributário de lucro real, o incentivo fiscal não atinge as empresas de menor porte, que usual-mente optam por outros regimes de tributação. E mesmo entre as maiores empresas, usualmente mais inclinadas a realizar atividades de inovação, muitas não acessam o programa de apoio por conta da burocracia e complexidade envolvidas5.

Financiamento para Compra de Bens de Capital Associados à P&D

Aparentemente não há literatura explorando os efeitos dos financiamentos à compra de máquinas e equipamentos voltados para inovação no esfor-ço inovativo das empresas. Trata-se do programa mais disseminado de política pública e no qual aumentou substancialmente o papel do BNDES em anos recentes. Nesse sentido, os resultados da literatura são pouco auspiciosos: o financiamento do BNDES apenas desloca o financiamento pri-vado dos investimentos das empresas e não gera adicionalidade significativa6. No entanto, não é possível transplantar estes resultados para o caso particular da compra de bens industriais voltados para P&D, pois estes provavelmente possuem dinâmica distinta. Trata-se, obviamente, de um tema em aberto na literatura.

Financiamento à Atividade de P&DSobre outras modalidades de política, exis-tem evidências de que alguns programas de financiamento a P&D têm efeitos positivos no esforço inovativo das empresas brasileiras7. No entanto, a literatura não cobre os últimos anos. Em particular, como os dados da Pintec de 2014 foram divulgados apenas no final de 2016, não há evidências a respeito do período mais recente, no qual o volume de recursos públicos para financiamento à atividade de P&D nas empresas aumentou significativamente.

ConclusõesEm suma, os resultados indicam que boa parte das políticas públicas de apoio à inovação gera adicio-nalidade no esforço inovativo das empresas. E há evidências empíricas que reforçam esta conclusão: controlando-se para outras características da empresa, a probabilidade de uma empresa com res-trição financeira ser contemplada com algum tipo de apoio governamental para inovar era em 2005 25% maior do que uma empresa sem restrição. Em 2008 este número aumentou para 52%8. Ou seja, aparentemente melhorou o foco de tais políticas, o que provavelmente aumentou a adicionalidade das mesmas. No entanto, são mais escassas as evidên-cias para o período mais recente, no qual aumentou a intensidade das políticas de fomento à inovação.

4. Ver Araújo (2010).

5. Ver Kannebley Jr e Porto (2012) e Kannebley Jr et alli (2016).

6. Ver Lazzarini et alli (2015) e Bonomo et alli (2015).

7. Ver De Negri, De Negri e Lemos (2008) e Avellar (2009). Há também alguns artigos que encontram resultados positivos no esforço inovativo de empresas que acessam os recursos do FNDCT, mas sem discriminar exatamente qual tipo de programa é utilizado. Ver, por exemplo, Araújo et alli (2012) e Alvarenga et alli (2012).

8. Ver Kannebley Jr e De Prince (2015).


Removendo Obstáculos à Inovação

Ambiente Econômico e de Negócios

A atividade de inovação envolve riscos enormes. Tipicamente, investimentos em P&D são mais arriscados do que, por exemplo, investimentos em capital físico. De uma forma geral, o ambiente econômico para investimentos no Brasil ainda é inadequado (e piorou nos últimos anos – ver Figura 2.1.2). Nesse sentido, além das medidas específicas de fomento à P&D, é essencial melho-rar o ambiente geral para investimentos.

Especificamente com relação ao ambiente para investimentos em inovação, sabe-se que, a des-peito de alguns avanços, o acesso aos programas de fomento do governo ainda sofre com proble-mas de burocracia e complexidade, que afetam mais fortemente empresas de menor porte9.

Ademais, embora não seja possível afirmar com certeza, é possível especular que parte da piora recente na percepção do risco e do custo para ino-vação (Tabela 8.1) seja na verdade uma contamina-ção da piora do ambiente geral para investimentos.

Competição como Imperativo para InovarDas seções anteriores sabe-se que o esforço brasileiro de investimento em P&D é superior ao de boa parte dos países com renda similar e próximo ao de alguns países desenvolvidos. No entanto, a comparação é mais desfavorável quando se con-sideram apenas as atividades de inovação e P&D feitas no âmbito das empresas. E provavelmente

isto tem impactado a produtividade do processo de inovação no Brasil: com a mesma quantidade de insumos geramos menos resultados, por exemplo, em termos de patentes.

Obviamente, é desejável o aumento dos investi-mentos nessa atividade, mas é possível conseguir grandes avanços apenas alterando o balanço entre investimentos públicos e privados. Isto pode ser conseguido pela redução do custo e do risco da ino-vação, mas também pelo aumento da percepção da necessidade de se inovar. Ou seja, é preciso tornar a inovação um imperativo para as empresas.

O Brasil ainda é um país bastante fechado ao co-mércio internacional. E várias políticas industriais adotadas recentemente implicam maior proteção do mercado doméstico. A proteção excessiva e por tempo indeterminado reduz os incentivos para investimento em atividades de inovação. Logo, a indústria doméstica deve ser exposta gradativamente à competição internacional10. As evidências empíricas confirmam esse entendimen-to, indicando que uma das principais alavancas do investimento em inovação é a pressão competitiva exercida pelos concorrentes, sejam eles domésti-cos ou de outros países11.

Aliás, um artigo recente do economista Daron Ace-moglu (e coautores) ilustra bem este ponto12. Com dados de empresas norte-americanas, os autores simulam um modelo de equilíbrio geral em que investimentos em P&D, produtividade e realocação de recursos (via entrada e saída de empresas) inte-ragem. Os resultados indicam que políticas que sub-sidiam o investimento em P&D e a permanência das empresas estabelecidas (em particular das maiores), geram, na melhor das hipóteses, ganhos pequenos

9. Ver Menezes-Filho e Kannebley Jr (2013) para evidências a esse respeito. A propósito, entre os avanços podem ser ressalta-dos o programa Inova Empresa, que facilitou o acesso único a múltiplas ferramentas de apoio do governo, e a introdução do Finep 30 Dias Pesquisa, que reduziu substancialmente o tempo de análise dos projetos submetidos à Finep.

10. Ver Miyagiwa e Ohno (1999).

11. Ver Aghion e Griffith (2005) para referências a esse respeito.

12. Ver Acemoglu et alli (2013).


de produtividade. Entretanto, se o governo subsidia o investimento em P&D das empresas estabelecidas (como faz o Brasil e a maioria dos países) e permite que as empresas estabelecidas menos eficientes saiam do mercado, os ganhos em termos de cresci-mento são substanciais. Ou seja, políticas industriais que dão apoio às empresas estabelecidas grandes, ao não permitirem a liberação de recursos escas-sos (em especial capital humano qualificado) para potenciais entrantes mais eficientes, acabam sendo contraproducentes. Este ponto é particularmente relevante para o caso brasileiro, no qual a escassez de mão de obra qualificada é um problema sério, e no qual as políticas industriais, ao proteger indefi-nidamente o mercado doméstico e alocar recursos públicos para grandes grupos econômicos, tendem a manter em funcionamento empresas ineficientes.

Competição, Importação de Bens de Capital e Inovação

Boa parte da inovação no âmbito das empresas industriais – no Brasil e no resto do mundo – pres-cinde de atividades de P&D. Há um universo não desprezível de empresas que não são capazes de deslocar a fronteira tecnológica13, mas que con-seguem inovar pela adaptação e combinação de

tecnologias existentes. Nesse caso, as evidên-cias brasileiras indicam que, para as empresas, a atividade inovativa mais importante (e na qual são dispendidos mais recursos) tem sido a compra de má-quinas e equipamen-

tos. Mesmo para as empresas maiores, nas quais a atividade de P&D é mais disseminada, a compra de bens de capital se mostra muito relevante14.

Este fato ganha mais relevo à luz da evidência de que a importação de bens de capital é um importante ca-nal de absorção de tecnologia. Tanto que a relevância deste aspecto no desenvolvimento dos países do Les-te Asiático, apontados como casos de sucesso de po-líticas industriais e de apoio à inovação, é enfatizada por vários autores15. Na mesma linha, as evidências indicam que a redução de tarifas para bens de capital e insumos intermediários é o canal mais importante pelo qual a abertura comercial recente tem gerado aumentos na taxa de crescimento dos países16. E as evidências específicas para o Brasil também apontam nessa direção17. Entretanto, o Brasil é um dos países mais fechados do mundo, em especial no que diz res-peito à importação de máquinas e equipamentos. No Brasil, não apenas a penetração das importações de bens de capital é baixa, na comparação com outros países, como caiu entre 2001 e 201118.

Esse panorama é, em parte, herança de políticas industriais voltadas para o fomento da indústria doméstica em virtualmente todos os elos da cadeia produtiva e do modelo de substituição (não compe-titiva) de importações. No entanto, após interregno de alguns anos, chama a atenção o recente e gra-dativo aumento de políticas industriais que tendem a aprofundar esse modelo de desenvolvimento semiautárquico, no qual insumos intermediários e bens de capital são fortemente protegidos da competição internacional.

Sendo assim, ao aumentar o custo do acesso a bens de capital importados e, portanto, reduzir a possibili-dade de absorção de novas tecnologias pela compra de máquinas e equipamentos, boa parte da recente política industrial tem jogado contra a inovação no âmbito das empresas.

13. Ver Canêdo-Pinheiro et ali (2015) para evidências a esse respeito.

14. Há evidências de que no Brasil o tamanho das empresas é variável importante para explicar o investimento em P&D. A esse respeito, ver Kannebley Jr, Porto e Pazello (2005).

15. Ver, por exemplo, Pack (2001).

16. Ver Estevadeordal e Taylor (2013).

17. Ver Araújo e Flaig (2016).

18. Ver Canêdo-Pinheiro (2014).

BOA PARTE DA

INOVAÇÃO NO ÂMBITO

DAS EMPRESAS

INDUSTRIAIS

PRESCINDE DE

ATIVIDADES DE P&D.


O Papel das Universidades e dos Centros de Pesquisa

O Brasil ainda concentra boa parte do esforço de P&D em instituições de ciência e tecnolo-gia, quase todos públicos. De fato, apenas uma parcela pequena das empresas brasileiras (5,1%) realiza atividades de P&D. Embora seja possível e desejável aumentar a incidência de atividades de P&D nas empresas, e este foi um dos objetivos declarados da política recente, trata-se de uma característica do sistema de inovação brasileiro que é difícil de ser mudada. Isso tem duas impli-cações. A primeira é que a política pública deve dar atenção não apenas às atividades de P&D, mas também às demais atividades inovativas.

A segunda implicação é que o papel das universi-dades e centros de pesquisa ganha importância. E esse papel é duplo. Por um lado, são em grande medida responsáveis por gerar conhecimento, formar e treinar mão de obra especializada para atividades ligadas à inovação e P&D. Por outro lado, por meio de parcerias com as empresas, são potencialmente um vetor importante no processo inovativo19. Estes dois papéis serão analisados separadamente a seguir.

Universidades e Formação de Capital HumanoSabe-se das seções anteriores que a falta de pessoal qualificado é um dos maiores obstácu-los à inovação no Brasil. Este diagnóstico é cor-roborado pelos dados da Tabela 8.1: trata-se de obstáculo não apenas relevante, mas que

tem se manifestado mais fortemente nos anos mais recentes.

Esta piora recente é confirmada pelos indica-dores sobre este tema do Índice de Competi-

tividade Global (Figura 8.2.5.1)20. Em 2006, o Brasil estava na 67ª colocação com relação à disponibilidade de engenheiros e cientistas. Em 2010 (não mostrado na figura) o quadro era similar: 68a posição. Já em 2014 o Brasil já havia recuado para a 114ª colocação. Ou seja, aparentemente o esforço de incremento das atividades inovativas no âmbito das empresas, objeto declarado da política pública e cap-turado nas estatísticas recentes sobre inova-ção, está esbarrando na falta de mão de obra qualificada. O tão comentado apagão de mão de obra tem se manifestado de modo bastante forte nas ati-vidades de inovação.

Esta constatação é especialmente preocupante na medida em que mão de obra qualificada é um insumo essencial para a atividade de P&D e para a absorção de tecnologia21. E pode explicar porque, por exemplo, os investimentos diretos estrangeiros no Brasil não têm gerado externa-lidades em termos de conhecimento tecnológico e aumento de produtividade para os fornecedo-res locais. Desse modo, é preciso urgentemente adotar medidas para melhorar a qualidade da educação, bem como medidas específicas dire-cionadas para a formação e treinamento de tra-balhadores para P&D no âmbito das empresas22.

A FALTA DE

PESSOAL

QUALIFICADO É

UM DOS MAIORES

OBSTÁCULOS

À INOVAÇÃO NO

BRASIL.


20. O pilar ligado à inovação do Índice de Competitividade Global é composto por sete indicadores. O indicador relativo a paten-tes não fazia parte do Índice de Competitividade Global em 2006, motivo pelo qual não foi incluído na Figura 8.2.5.1.

21. Ver De Negri (2006) para evidências com dados brasileiros.

22. Para mais detalhes a este respeito ver, por exemplo, Rodríguez, Dahlman e Salmi (2008) e World Bank (2010).


FIGURA 8.2.5.1

INDICADORES DE COMPETITIVIDADE LIGADOS À INOVAÇÃO (ICG) – POSICIONAMENTO DO BRASIL NO

RANKING MUNDIAL

Notas: O indicador de patentes não fazia parte do Índice de Competitividade Global em 2006, por isso não foi incluído na comparação.Fonte: WEF (2014).

0

20

40

60

80

100

120

Capacidade de Inovação

Qualidade das Instituições de Pesquisa

Gastos da Empresas em P&D

Colaboração entre Universidade e Empresa

Política de Compras Públicas

Disponibilidade de Engenheiros e Cientistas

2006 2014


Universidades e Interação com as Empresas para Inovação

No Brasil, historicamente a geração de conhecimento nas universi-dades e laboratórios de pesquisa do governo não se converteu em inovação no âmbito das empresas, pois os incentivos para que isso ocorresse foram fracos. Em termos gerais, não houve alinhamento da pesquisa básica com as necessidades e objetivos das empresas, tampouco uma relação mais próxima entre a academia e o conheci-mento aplicado. Ilustra este ponto a disparidade entre o desempe-nho brasileiro em termos de publicações e de patentes23.

Não por acaso, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

(Embrapa), uma notável exceção brasileira em termos de efeti-vidade da P&D no setor público, obtém parte relevante de seu financiamento através de processos competitivos de licitação24.

E a referência da Embrapa foi de certo modo usada na criação da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Em-

brapii), cujas atividades começaram em 2014 e que tem como vocação a aproximação entre instituições de ciência e tecnologia e empresas. O programa Inova Empresa também avançou nesta direção. Sem falar em dispositivos criados pela Lei de Inovação e Lei do Bem25. E as evidências empíricas parecem confirmar o aumento desse tipo de colaboração, bem como seus impactos positivos no desempenho inovador das empresas26. Entretanto, em grande medida essa colaboração é resultado do esforço individual de conexão por parte de alguns cientistas e pesquisa-dores, e não de ações institucionais mais organizadas27.

A despeito da melhora, o Índice de Competitividade Global aponta que, em comparação com os demais países, perdemos espaço no quesito colaboração entre universidades e empresas para ino-vação. Novamente, estamos melhorando, mas a uma velocidade menor que a desejável.

23. Ver Menezes-Filho e Kannebley Jr (2013).

24. Ver Rodríguez, Dahlman e Salmi (2008).

25. Por exemplo, a possibilidade, no âmbito da Lei do Bem, de subvenção econô-mica para pagamento de salários e contratação de doutores para trabalhar em P&D nas empresas.

26. Ver Rapini et alli (2015), por exemplo.

27. Ver Burcharth (2011).


09


Recomendações para Políticas Públicas para o Fortalecimento da Indústria Nacional


09. Recomendações para Políticas Públicas para o Fortalecimento da Indústria Nacional

Da teoria econômica, das evidências empíricas e da análise de experiên-cias com política industrial no Brasil e em outros países, apresentadas an-teriormente, é possível tirar uma série de lições de política pública. Esta seção vai retomar estas recomendações de maneira mais organizada.

Políticas Industriais Não Substituem Políticas de CompetitividadeÉ importante salientar que políticas verticais, em especial, políticas industriais pesadas, embora possam fazer sentido em determinados contextos, não devem ser utilizadas como substitutas de políticas horizontais. Se, por exemplo, a mão de obra de um determinado setor carece de qualificação ou se o ambiente de negócios é hostil, não faz sentido estabelecer uma política de conteúdo local para protegê-lo da competição internacional. É evidente que uma linha de ação desse tipo apenas adia a solução do problema e, ao fazê-lo, permite que se agrave. Como regra, se há entraves generalizados de competitividade, é melhor reagir com políticas horizontais que perpassem todos os setores ou uma ampla gama deles.

73CAPÍTULO 09 | RECOMENDAÇÕES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O FORTALECIMENTO DA INDÚSTRIA NACIONAL

09. Recomendações para Políticas Públicas para o Fortalecimento da Indústria Nacional

Grandes Apostas ou ParcimôniaOutra classificação interessante para as políticas de desenvolvimento produtivo foi proposta pelo eco-nomista Dani Rodrik, para quem as iniciativas nessa área podem ser divididas nas de grande escala (in

the large) e nas parcimoniosas (in the small)1. No primeiro caso, trata-se de grandes apostas e saltos, de se criar setores inteiramente novos na econo-mia, ou de programas para recuperação maciça da atividade industrial depois de fortes quedas. Já a via parcimoniosa visa mais preservar o que já se conquistou, e fazer apostas mais modestas na diversificação ou na expansão do tecido industrial para segmentos correlatos aos já existentes.

Se a ideia é realizar uma política industrial parcimoniosa (in the small) para deter a eventual desindustrialização, manter o terreno conquista-do e promover a diversificação, a melhor opção é remover obstáculos que impeçam o desenvol-vimento de determinados setores, em lugar de protegê-los. Assim, a prioridade deveria ser dada a iniciativas que destravem o crescimento da produ-tividade e não a ações voltadas a compensar a fal-ta de competividade. No topo da agenda de uma política industrial parcimoniosa deveriam estar: a promoção da qualificação do capital humano; o investimento em infraestrutura; a melhora do ambiente de negócios; e a redução da complexida-

de tributária e da incerteza regulatória. Estamos falando de políticas de competitividade.

Em termos de política em larga escala (in the

large), da promoção de grandes saltos em setores inteiramente novos, a literatura econômica e a experiência histórica – sobretudo na América Latina – sugerem que é preciso limitar o foco, ter regras simples e relativamente severas e cami-nhar com cuidado. São iniciativas que devem ter prazo determinado para acabar, além de regras e contrapartidas duras para os beneficiados.

Ao fim de um prazo predeterminado na partida, o esquema de promoção e proteção (como barreiras à importação e políticas de conteúdo nacional) deve ser removido, e o setor ou empresa em questão deve provar que é capaz de sobreviver competitivamente sem os anteparos desfrutados durante um período necessariamente não muito longo de transição.

No entanto, iniciativas de política industrial em grande escala não podem abarcar um grande número de setores simultaneamente. É preciso fazer escolhas, porque um leque muito amplo e generalizado de apostas é uma contradição: se tudo é estratégico, nada é estratégico.

Alguns Setores Tendem a DesaparecerUm ponto a se destacar é o de que, por mais que a indústria seja considerada especial, sempre haverá segmentos que desaparecerão, porque o custo de mantê-los é mais alto do que os benefícios por eles gerados. Uma política de desenvolvimento produ-tivo para a indústria tem de estar preparada para

conviver com algumas perdas de tecido industrial. Diante da feroz competição chinesa, por exemplo, os gestores econômicos devem ter a argúcia do enxadrista, que sabe que certas vezes é preciso sacrificar algumas peças para ganhar o jogo.

1. Ver Hausmann, Rodrik e Sabel (2008).


Nesse sentido, há que se lembrar que a métrica de sucesso da política deve ser a competitividade: o desenvolvimento industrial não é um fim em si mesmo. E é impossível, principalmente com o advento da fragmentação produtiva, que um país seja competitivo em todos os setores. Na verdade, cada vez mais a competitividade industrial depende da inserção nas cadeias globais de valor2. E esta inserção é uma via de mão dupla

Isso impõe um desafio aos formuladores e gestores de política pública, na medida em que o sucesso da política de desenvolvimento industrial provavelmente implicará a redução da impor-tância de algumas indústrias, o que aumentaria a sensação de desindustrialização.

Política de desenvolvimento Produtivo para a Indústria vai Além da IndústriaAdemais, mesmo as políticas de desenvolvimento produtivo voltadas mais especificamente para a indústria, devem ter um escopo mais amplo. E os motivos são vários.

Primeiro porque a fronteira entre indústrias e serviços é cada vez menos clara, na medida em que crescentemente a venda de bens industriais está

associada a prestação de serviços3. Sem falar que os serviços são cada vez mais importantes como insumos intermediários da indústria.

Por fim, ainda que haja externalidades associa-das à indústria, muitas vezes a política pública indicada extrapola os limites do setor industrial. Mais especificamente, vai muito além da política industrial pesada voltada diretamente ao setor, e inclui políticas de competitividade mais gerais ou políticas industriais leves, como fomento à ino-vação ou qualificação de mão de obra. Ademais, mesmo quando política industrial pesada são adequadas, os resultados dessas políticas tendem a ser magnificados na presença de políticas de competitividade ou políticas industriais leves.

A FRONTEIRA ENTRE INDÚSTRIAS

E SERVIÇOS É CADA VEZ MENOS

CLARA, NA MEDIDA EM QUE

CRESCENTEMENTE A VENDA DE

BENS INDUSTRIAIS ESTÁ ASSOCIADA

A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.

2. Ver Canuto (2014).

3. Ver CNI (2014).


Apoio à Indústria e Política de InovaçãoNo que diz respeito ao processo de inovação, alguns autores comparam o papel do gover-no ao de um jardineiro4. Para que uma planta cresça é necessário:

1 Preparar o solo;

2 Adubar o solo,

3 Regá-la;

4 Remover ervas daninhas.

De modo análogo, no que diz respeito à inovação, o governo precisa:

1 Prover educação e mão de obra treinada;

2 Investir em pesquisa básica e compartilhá-la com as empresas;

3 Adotar práticas políticas de financiamento e apoio à inovação;

4 Garantir um ambiente econômico adequado e com competição entre as empresas.

Sendo assim, se o governo brasileiro fosse um jardineiro, seria possível dizer que nos últimos anos ele fez um trabalho razoável regando a planta e adubando o solo, mas fez muito pouco na prepa-ração do solo e na remoção das ervas daninhas. O resultado final é que a planta cresceu muito pouco, menos do que a dos nossos vizinhos.

Nos últimos anos aumentou significativamente o alcance, o escopo e o volume de recursos públicos alocados em políticas de apoio à inovação. E a evi-dência existente indica que elas funcionaram relati-vamente bem, no sentido de que não representaram meramente uma troca de fonte de financiamento, mas genuinamente elevaram o esforço inovativo das empresas contempladas pelas políticas.

Sabe-se que nos próximos anos o espaço fiscal para aumentos de gasto será reduzido. Então, é bastante improvável que o volume de recursos públicos voltados para apoio e financiamento à inovação possam aumentar significativamente. E, de todo modo, comparado com outros países, o esforço do governo brasileiro no financiamento às atividades de P&D (como proporção do PIB) já não é pequeno. Ou seja, não faltou água.

A saída será obter mais resultados com os recursos que já estão mobilizados. Obviamente, a despeito das boas avaliações, há espaço para melhoras nas políticas públicas de financiamento à inovação nas empresas. A título de ilustração, os incentivos fiscais da Lei de Informática sabida-mente não têm efeito significativo no esforço de inovação das empresas. No entanto, ainda repre-sentam entre 60% e 70% do volume de recursos alocados pelo governo em renúncias fiscais ligadas à inovação. E, ademais, ainda são escassas as ava-liações que contemplam o período mais recente, no qual o esforço público de apoio à inovação foi ainda mais intenso5. Mais do que nunca, é preciso avaliar as políticas e interromper (ou reformular) aquelas que não obtêm o resultado esperado.

Também não faltou adubo. Os mecanismos de colaboração entre as empresas e as instituições de ciência e tecnologia foram melhorados. Novamente, obviamente ainda há espaço para melhora.

E se não faltou água e adubo, a preparação do solo deixou muito a desejar. Vários indicadores apontam que a falta de profissionais qualificados tem se tornado um gargalo cada vez mais impor-tante para a inovação nas empresas brasileiras. Essa constatação é especialmente preocupante

4. Ver World Bank (2010).

5. Por exemplo, o BNDES aumentou bastante sua participação no financiamento à inovação no período mais recente. Entretan-to, não há nenhuma avaliação específica a este respeito.


na medida em que mão de obra qualificada é um insumo essencial para a atividade de P&D e para a absorção de tecnologia.

O mesmo pode ser dito sobre o controle das ervas daninhas. A burocracia e a complexidade associa-das aos programas de apoio à inovação aparente-mente diminuíram, mas ainda dificultam o acesso das empresas a esses instrumentos, principalmen-te das menores. E, para além do ecossistema espe-cífico da inovação, o ambiente de negócios, que já não era bom, piorou a olhos vistos. Se o ambiente econômico é hostil para investimentos em capital físico no Brasil, o que dizer dos investimentos em inovação, mais arriscados e para o qual é mais difícil obter financiamento privado?

Além disso, várias políticas industriais recentes, ao restringirem a competição por meio da proteção do mercado doméstico, têm jogado contra a ino-vação. A competição é uma das ferramentas mais poderosas de incentivo à inovação e é preciso gradativamente expor as empresas brasileiras a ela. Em particular, as políticas industriais recentes têm reforçado um padrão de proteção que difi-culta o acesso das empresas brasileiras a insumos intermediários e bens de capital importados, justamente a atividade inovativa mais disseminada entre as empresas brasileiras. A compra de máqui-nas e equipamentos tecnologicamente avançados tem desempenhado papel importante no acesso e na absorção de tecnologias, bem como é porta de entrada para atividades mais sofisticadas de inovação. Tanto que a relevância desse aspecto no desenvolvimento dos países do Leste Asiático, apontados como casos de sucesso de políticas industriais e de apoio à inovação, é enfatizada por vários autores. E as políticas industriais recentes – por exemplo, as políticas de conteúdo local – têm criado incentivos justamente na direção oposta.

Finalmente, cabe ressaltar outro aspecto a respeito da interação entre políticas industriais que restringem a competição e as políticas

de financiamento à inovação. Alguns autores apontam que um dos problemas brasileiros é a concentração da economia em setores com baixa intensidade tecnológica. Estes setores seriam menos intensivos em P&D, o que contribuiria para reduzir a intensidade dessa atividade entre as empresas brasileiras. Em particular, alguns defendem que as políticas industriais sejam tais que desloquem a economia na direção de setores mais intensivos em tecnologia6.

Dado o padrão de políticas industriais vigentes no Brasil, isso provavelmente desembocaria em mais proteção às empresas dos setores eleitos como prioridade. Os resultados em termos de aumento de produtividade tenderiam a ser pífios. Aliás, a experiência com a Lei de Informática, mesmo em sua versão mais recente, ilustra bem este ponto. As evidências empíricas também confirmam esse entendimento, apontando que quando o governo subsidia o investimento em P&D das empresas estabelecidas (como faz o Brasil e a maioria dos países) e (não) permite que as empresas estabelecidas menos eficientes saiam do mercado, os ganhos em termos de cres-cimento são (pequenos) substanciais7.

Ou seja, políticas que dão apoio às empresas estabelecidas grandes, ao não permitirem a libe-ração de recursos escassos (em especial capital humano qualificado) para potenciais entrantes mais eficientes, acabam sendo contraproducen-tes. Esse ponto é particularmente relevante para o caso brasileiro, no qual a escassez de mão de obra qualificada é um problema sério, e no qual as políticas industriais, ao protegerem indefinida-mente o mercado doméstico e alocarem recur-sos públicos para grandes grupos econômicos, tendem a manter em funcionamento empresas ineficientes. Definitivamente, não precisamos de mais ervas daninhas.

6. Ver, por exemplo, Cavalcante (2014).

7. Ver Acemoglu et alli (2013).


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