Cambios en la arquitectura institucional

Fernando Mínguez Hernández

La gestión de la crisis bancaria y sus efectos, 2015

El presente capítulo pretende dar cuenta de la evolución experimentada por la

Administración especializada en gestión de crisis bancarias en los últimos años. Partiendo de

un escenario en el que (i) los conceptos de «reestructuración» y «resolución» carecían de

una traducción jurídica precisa y (ii) la estructura organizativa de gestión descansaba

íntegramente en la autoridad del Banco de España, llegamos a un estadio en el que no solo

existe un marco legislativo completo de regulación de esos procesos –ahora ya

perfectamente determinados– sino que se cuenta con una autoridad independiente (el FROB)

investida de potestades de imperio de gran alcance y nos encaminamos hacia la aplicación

de un Mecanismo Único europeo en el que dicha autoridad independiente pasará a ser la

rama española de un sistema institucional integrado, al menos para los países del euro.

En un período de tiempo relativamente corto –el que va de 2009 hasta hoy– el FROB no

solo se ha creado y asentado sino que ha conocido dos regulaciones sustancialmente

diferentes, en paralelo con las fases de evolución de la política legislativa en nuestro país,

muy influida por el Memorando de Entendimiento con las Autoridades comunitarias de 2012,

que marca claramente un antes y un después.

A lo largo de las páginas que siguen examinamos la evolución de la regulación del FROB,

bajo su norma primitiva (el Real Decreto-ley 9/2009), conforme a la Ley 9/2012 y a las

perspectivas de futuro, así como la situación en que quedan las relaciones entre el propio

FROB y las autoridades o entes que, tradicionalmente, han gestionado en España las crisis

bancarias: el Banco de España y el Fondo de Garantía de Depósitos.

1. Introducción

Uno de los legados que nos dejará la crisis bancaria es, sin duda, la juridificación plena de

los conceptos de «reestructuración» y «resolución». Presentes en el vocabulario desde hace

algún tiempo de modo más o menos ambiguo –como términos más específicos del genérico

«gestión de crisis»– ambos vocablos cuentan ya no solo con un significado técnico-jurídico

preciso sino con un cuerpo normativo integrado por disposiciones nacionales y comunitarias

bastante enjundioso. El fenómeno no es nuevo, desde luego. A medida que ha ido

progresando la técnica de la regulación bancaria, el viejo concepto de «ordenación y

disciplina» se ha ido desgranando en múltiples nociones derivadas o parciales (empezando

por el propio término «regulación» –más novedoso, en perspectiva, de lo que parece–) al

tiempo que las antiguas y breves leyes omnicomprensivas –como ejemplo, las sucesivas

leyes de ordenación bancaria, hasta la recientemente derogada de 1946– iban dando paso a

piezas (o conjuntos deslavazados de normas, trozos de normas y retales) sucesivamente

más reducidas en alcance e infinitamente más complejas en contenido.

El proceso de especialización corre en paralelo, en el seno de la UE, con el de la

comunitarización. En materia bancaria, el ámbito de la ley nacional enteramente autónoma

es ya muy reducido. La crisis ha supuesto una profundización intensa en ese proceso de

comunitarización. Hoy, solo los mecanismos de garantía de depósitos y, en menor medida, la

protección del cliente bancario siguen sometidos únicamente a directivas. Al menos para los

países del euro, las normas básicas del Derecho bancario prudencial toman ya forma de

reglamento.

La reestructuración y resolución bancarias son áreas específicas de la disciplina bancaria

que se habían sustentado, normativamente hablando, en títulos precarios. España, con

ocasión de la crisis de los años 80, tuvo que hacer un esfuerzo de introducción de unas

mínimas bases jurídicas estables para este tipo de cuestiones ante la evidencia de que no se

disponía de herramientas y, o bien había que desenvolverse mediante cuestionables

extensiones de disposiciones más generales –como si la resolución de crisis fuera un

apéndice de la supervisión ordinaria– o había que recurrir a normas de excepción.

Ciertamente, eso ya no ocurre ni es previsible que ocurra. Como hemos apuntado, la

reestructuración y la resolución de entidades de crédito han ganado carta de naturaleza

como funciones diferenciadas, sometidas a cuerpos normativos altamente desarrollados.

Esta evolución conceptual y legislativa ha tenido su reflejo en la configuración de la

administración especializada, que ha ido adaptándose mediante la generación de nuevas

agencias, órganos, departamentos, entes e instituciones cuyo ámbito de actuación es

progresivamente más estrecho –más «especializado»–, lo que ocurre, desde luego, tanto en

los ámbitos nacional como comunitario. No era España, ciertamente, hasta fecha reciente, un

ejemplo de esta tendencia1. A diferencia de otros países (y pese a que mantuviéramos una

separación sectorial ya abandonada en otros lugares), funcionábamos con una economía

institucional notable. El Banco de España –o el Banco de España con algunos apéndices– era

el centro administrativo de la disciplina bancaria en toda su amplitud. Al tiempo que banco

central, el Banco de España era el regulador –investido de una potestad reglamentaria tan

limitada en la teoría como importante en la práctica–, el supervisor prudencial, el encargado

de la protección de los clientes bancarios y el gestor de crisis. Tan solo la prevención del

blanqueo de capitales (otro ámbito funcional especializado) escapaba parcialmente a su

control. Por exigencias de la nueva normativa ese estado de cosas ha cambiado de modo

muy sustancial, especialmente en lo tocante a reestructuración y resolución.

1 La reorganización institucional ha sido un proceso transversal, en la mayoría de los sistemas financieros

desarrollados. Al respecto, véase PÉREZ, J., «¿Una nueva estructura institucional para la supervisión y

estabilidad financiera?» en Mecanismos de Prevención y Gestión de Futuras Crisis Bancarias, Col.

Papeles de la Fundación nº 42, Fundación de Estudios Financieros, Madrid, 2011, pp. 65-82.

De nuevo, aquí especialización y comunitarización van de la mano: el Banco de España

pierde competencias a favor de otras autoridades nacionales y tanto el Banco de España

como esas nuevas autoridades las pierden a favor de autoridades de la UE.

En todo caso, tampoco conviene engañarse: el análisis a posteriori permite identificar una

sistemática que casi siempre es inducida desde lo que, en realidad, son pasos adaptativos,

no pocas veces erráticos. La estructura institucional ha ido evolucionando del mismo modo

que la legislación y la propia política de gestión de la crisis: por las exigencias de la realidad,

en el caso español en particular. Existe, en nuestro caso, un claro antes y después de la

suscripción del Memorando de Entendimiento con las Autoridades comunitarias. Tanto en el

orden legislativo como el de la organización institucional, creemos que puede afirmarse que

el Memorando marca la diferencia entre una política reactiva y llevada por los

acontecimientos –y, claro está, las restricciones financieras– y una respuesta global y

sistemática.

2. Las insuficiencias del marco previo

Como se ha expuesto en otros capítulos de esta obra2, el sistema español de gestión de

crisis bancarias venía, desde la crisis de los años 80 del siglo XX, girando en torno al Banco

de España como centro de decisión y gestión y al Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) –

recuérdese que, hasta fecha reciente, existían tres fondos separados: uno para bancos, otro

para cajas de ahorros y otro para cooperativas de crédito– como complemento institucional

básico. Como banco central y prestamista en última instancia, el Banco de España podía, por

sí, asistir a aquellas entidades que se encontraran inmersas en una «crisis de liquidez» y

podía adoptar medidas cautelares y disciplinarias consistentes en la intervención o

sustitución de los administradores (al amparo de la recientemente derogada Ley 26/1988, de

29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito) pero tenía vedado

auxiliar o estabilizar mediante aportes de recursos a las entidades que acusaran una «crisis

de solvencia» (entrecomillamos los términos porque esta distinción entre crisis de liquidez y

solvencia, nítida en la teoría, siempre ha resultado mucho menos clara en la práctica). El

FGD, financiado con aportaciones de las propias entidades pero bajo la dirección del mismo

Banco de España, sin embargo, contaba con una amplia capacidad operativa, en absoluto

limitada a la garantía de depósitos propiamente dicha, función que, en realidad, ha

desempeñado en muy pocas ocasiones a lo largo de su historia. Existen diversos modelos de

sistemas de garantía de depósitos en la práctica comparada pero, a un nivel general, cabe

adscribirlos a dos grupos: aquellos sistemas en los que el mecanismo de seguro se limita, en

efecto, a pagar depósitos (pay-box) y sistemas en los que el mecanismo, precisamente en

evitación de una activación de la garantía de depósitos y en aras de minimizar el impacto

económico del recurso a esa garantía, puede utilizarse para con carácter preventivo (risk-

minimiser). El sistema español, como el de los EE.UU., pertenece claramente al segundo

2 [Referencia al capítulo de José Gómez de Miguel.]

tipo. En consecuencia, el FGD podía conceder toda clase de garantías a instituciones en

crisis, adquirir sus activos, realizar aportaciones al capital o suscribir títulos computables

como recursos propios o incluso realizar aportes a fondo perdido. A través de este

instrumento, el Banco de España podía superar las limitaciones impuestas por su propio

estatuto jurídico, complementando su propia capacidad y resolviendo entidades mediante su

estabilización y posterior venta, pauta que, como patrón, se estableció como típica con pocas

excepciones en el último cuarto del siglo XX.

La crisis bancaria más sonada antes de aquella cuyos efectos estamos aún viviendo, la de

Banesto, se resolvió estrictamente conforme a este esquema: el Banco de España, que

seguía de cerca la evolución de la entidad a través de sus Servicios de Inspección, llegado un

cierto punto, a finales de 1993, decide intervenir, sustituyendo a los administradores. El FGD

recapitaliza la entidad y esta, en un proceso extremadamente ágil, es vendida al sector

privado a través de un proceso competitivo que, según es conocido, ganó el Banco de

Santander.

Este mecanismo, de probada eficacia y reiteradamente empleado en la práctica –por más

que los precedentes empezaran, al estallar la crisis de 2007 a quedar lejanos en el tiempo–

se evidenció insuficiente ya en los primeros estadios de la actual crisis bancaria (cuyos

efectos en España fueron patentes desde 2009), a nuestro entender, por dos razones.

La primera y más evidente, la limitación financiera. La capacidad financiera del FGD

resultaba suficiente para afrontar la crisis de una entidad incluso de medianas dimensiones,

pero en absoluto una crisis de tipo sistémico o sectorial. Los casos de Caja de Ahorros de

Castilla-La Mancha y Cajasur, dos entidades que ni mucho menos contaban entre las

mayores del sector, prácticamente agotaron la capacidad del FGD en cajas de ahorros. Esa

limitación financiera resultaba reforzada por la configuración jurídica de los propios Fondos

de Garantía: en primer lugar, el mantenimiento de tres estructuras separadas impedía

utilizar recursos de un sector para atender problemas en otro y, en segunda instancia, solo

cabía suplementar las aportaciones de las instituciones mediante aportaciones

extraordinarias del Banco de España autorizadas específicamente por ley, procedimiento a

todas luces poco compatible con el carácter expeditivo que suele requerir la resolución de

crisis bancarias o, al menos, la estabilización de las entidades que suele erigirse en su primer

capítulo. Debe tenerse en cuenta, además, que el exponencial crecimiento de los balances

bancarios en los años previos a la crisis no tuvo su correlato en una expansión proporcional

del balance del FGD, debido a que las cuotas de contribución fueron, de hecho, reduciéndose

a medida que los episodios de crisis iban alejándose en el tiempo. En el caso particular de las

cajas de ahorros, las contribuciones llegaron a ser nulas durante varios años, toda vez que el

fondo sectorial nunca había tenido que usarse en el pasado.

Existía, además una segunda limitación importante en contexto, que se comprende mejor

a la vista de la evolución de la política legislativa en estos años3: sin perjuicio de sus

amplísimas capacidades de actuación, el FGD era una herramienta de reestructuración en

3 [Referencia al capítulo de Francisco Uría.]

sentido propio y no un vehículo de reordenación sectorial. Es cierto que las propias entidades

podían provocar la actividad del FGD, pero siempre al precio de reconocer, con todas las

implicaciones disciplinarias que eso conlleva, su propia crisis, es decir, una incapacidad,

efectiva o previsible, para cumplir con la normativa de ordenación. No resultaba sencillo –ni

desde luego inocuo para los gestores–, por tanto, emplear el FGD como herramienta para

financiar o apoyar una reconversión de las entidades sin pasar necesariamente por el

reconocimiento de una crisis abierta ni facilitar a través de éste recursos a entidades

simplemente solventes pero necesitadas de ajustes estructurales por razones de eficiencia u

otras cualesquiera. Recordemos que, a la altura de 2009, esta línea del «reforzamiento

patrimonial» –en realidad, de promoción de la concentración– se había erigido en la línea

básica de la estrategia de gestión de la crisis, por lo que esta carencia del FGD se hacía

bastante limitativa.

En otras palabras: se precisaba un instrumento jurídico-institucional que, aprovechando la

«ventana de oportunidad» que ofrecía el relajamiento temporal de las exigencias

comunitarias en materia de control de ayudas de estado4 –en el marco, claro está, de una

situación extremadamente difícil en el que los gobiernos europeos habían tenido que salir en

tropel al rescate de sus entidades financieras– permitiera la canalización de recursos

presupuestarios hacia las entidades de crédito.

3. La creación del FROB: el RDL 9/2009

3.1. El FROB como complemento del sistema institucional existente

La necesidad de superar las limitaciones financieras y estructurales del FGD dio lugar a la

aparición en nuestro panorama institucional del Fondo de Reestructuración Ordenada

Bancaria (FROB). El FROB fue creado por el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, sobre

reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito

(norma derogada en 2012 y que, sin embargo, en tan corta vigencia, conoció nada menos

que seis redacciones). El RDL 9/2009 dedicaba al FROB el capítulo 1 de su título I (arts. 1 a

5), una regulación escueta para un ente que nació con unas pretensiones relativamente

modestas: simplemente salvar, como queda dicho, las insuficiencias del marco de gestión de

crisis, tal como éstas se apreciaban a la altura de mediados del año 20095.

El FROB nace con una doble vocación de la que, como hemos dicho, carecía el FGD, esto

es, coadyuvar en los procesos de reestructuración entidades de crédito, pero también

contribuir al «reforzamiento patrimonial» de aquellas. El RDL 9/2009 lo configuró como un

ente dotado de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, sometido, en su actuación,

4 Al respecto, v. URÍA, F. «Crisis Financiera, Mecanismos de Apoyo a las Entidades de Crédito en

Dificultades y Derecho de la Competencia», Revista de Estabilidad Financiera, nº 18, Banco de España,

Madrid, 2010. 5 Conviene, por supuesto, ir poniendo en relación estas cuestiones con el resto de procesos que, en

paralelo, constituyen la gestión de la crisis y que se analizan en otras partes de esta Obra.

al propio RDL 9/2009 y, supletoriamente, al régimen jurídico de los fondos de garantía de

depósitos.

Su patrimonio, inicialmente de 9.000 millones de euros, quedó integrado por recursos

presupuestarios y aportaciones de los FGD en proporción desigual: el erario contribuyó 6.750

millones y los FGD 2.750 millones. No obstante, su verdadera potencia financiera venía

medida por su capacidad de endeudamiento: el FROB quedó autorizado para emitir deuda,

suscribir préstamos o, en general, endeudarse en cualquier forma por hasta tres veces sus

recursos propios, pudiendo elevarse ese múltiplo, previa autorización del Ministerio de

Economía, hasta a diez veces.

La gobernanza original del FROB reflejaba la composición de sus recursos (propios)

iniciales. Así, se encomendó a una comisión rectora con ocho miembros de designación

ministerial: cinco en representación del Banco de España –siendo miembro nato el

subgobernador, que había de presidir la propia comisión rectora– y uno por cada uno de los

FGD. El instrumento quedaba, en consecuencia, bajo control público y con cierto carácter de

apéndice del Banco de España.

El FROB quedó, en sus actuaciones, sometido a Derecho privado y, en su origen, no era

capaz de ejercer potestad administrativa alguna. Su configuración, en efecto, era muy

parecida a la de los FGD y, como estos, revestía un carácter netamente instrumental. Se

trataba de un patrimonio personificado bajo control del Banco de España, que seguía siendo

el centro técnico y de decisión en materia de crisis bancarias y, ahora también, de

reorganización del Sistema Financiero. En este sentido, el escaso personal al servicio del

FROB, en sus inicios, como ocurría también con los propios FGD quedó integrado

principalmente por técnicos del propio Banco de España. En particular, los dos primeros

directores generales del organismo serían altos funcionarios, o ex altos funcionarios, del

propio Banco de España.

3.2. Funciones del FROB bajo el RDL 9/2009

Los artículos 6, 7 y 9 del RDL 9/2009 otorgaban al FROB tres funciones diferenciadas,

respectivamente: (i) actuar como proveedor de financiación a los FGD en sus operaciones de

rescate bancario, (ii) operar como administrador designado por el Banco de España –en

sustitución de los administradores ordinarios– en entidades sometidas a «reestructuración»

(término que queda, por primera vez, incorporado formalmente a nuestro Derecho en el art.

7 del RDL 9/2009) y (iii) proveer financiación estable a entidades inmersas en procesos de

integración.

Las funciones (i) y (ii) suponían una continuidad manifiesta con el modelo existente. En

primera instancia, el art. 6 del RDL 9/2009 mantenía la noción de que, cuando una entidad

de crédito se encontrara inmersa en una situación de incumplimiento o previsible

incumplimiento de las normas de solvencia debía formular un plan de retorno al

cumplimiento –conforme prescribía el art. 75 del Real Decreto 216/2008– pudiendo apelar al

apoyo del FGD, es decir, exactamente igual que sucedía bajo la legislación pre-RDL 9/2009,

la novedad es que el FGD no contaría ya con sus solos recursos financieros sino que podría, a

su vez, solicitar el apoyo del FROB que actuaría así como una suerte de «refinanciador». Es

digno de señalar que el art. 6 del RDL 9/2009 jamás se utilizara. Por sorprendente que

parezca en retrospectiva, ni una sola entidad bancaria española declaro motu proprio estar

en una situación que requiriera el apoyo del FGD para sostener su solvencia; en todos los

casos, sin excepción, bien este rescate fue impuesto por las Autoridades previa intervención,

bien, sencillamente, tuvo lugar por una secuencia en la aplicación de normas o incluso de

disposiciones propiamente contractuales.

El art. 7 de la citada disposición disponía que aquellas entidades que, debiendo hacerlo,

incumplieran el deber de formular planes de retorno al cumplimiento o incumplieran los

acordados, serían objeto de «reestructuración», comenzando por su intervención por el

Banco de España. La novedad aquí es que el Banco de España debía designar como

interventor, necesariamente, al FROB –hasta ese momento y al amparo de la Ley 26/1988,

el Banco de España podía designar como interventores o administradores sustitutos a las

personas que tuviera por conveniente (por lo común, aunque no siempre, de entre su propio

personal)– y los recursos necesarios para la reestructuración, en su caso, no procederían ya

del FGD, sino directamente del propio FROB. El único caso de reestructuración al amparo del

art. 7 del RDL 9/2009 fue el de la Caja de Ahorros del Mediterráneo.

Novedosa, sin embargo, era la función a la que nos hemos referido en tercer lugar: la

provisión de fondos estables –en forma de participaciones preferentes convertibles– a

entidades que, sin encontrarse en una situación que cuestionara su solvencia, quisieran

reforzarse patrimonialmente, conforme preveía el art. 9 del RDL 9/2009. Se abría –y esta fue

la función primordial del FROB en su primera etapa– una vía para la utilización de recursos

públicos en la reordenación del sector bancario, recursos que la experiencia, después,

evidenció que terminaron aplicados a saneamiento en una significativa proporción. En su

redacción primigenia, el art. 9 del RDL 9/2009 exigía de las entidades que quisieran acceder

a esos recursos la participación en un proceso de integración –aceptándose como tales la

formación de los efímeros sistemas institucionales de protección de las cajas de ahorros–.

Las sucesivas modificaciones del RDL 9/2009 abrieron vías diferentes a medida que el

proceso de concentración iba avanzando.

Al amparo del art. 9 del RDL 9/2009 original y las sucesivas redacciones de la norma, el

FROB fue, entre 2009 y 2011, incurriendo en exposiciones, a través de participaciones

preferentes, frente a múltiples grupos bancarios, fundamental, si no exclusivamente,

constituidos en torno a cajas (los bancos y las cooperativas rehuyeron estas ayudas). Fue la

conversión de esos instrumentos y la aplicación de las cláusulas contractuales de los mismos

lo que determinó posteriormente la toma de control por el FROB de diversas entidades. El

FROB quedó convertido en una suerte de holding público titular de participaciones de hasta

el cien por cien en diferentes bancos procedentes de cajas de ahorros pero, curiosamente, se

llegó a esta situación, en la mayoría de los casos, a través de mecanismos que podemos

calificar de mercantiles o, al menos, jurídico-privados y no a través de instrumentos

propiamente jurídico-públicos. Una gran parte del sector bancario quedó, pues,

«nacionalizado» pero no técnicamente intervenido.

Las masivas inversiones en el sector bancario y las tomas de control derivadas de las

mismas trajeron consigo la necesidad de desinvertir –reproduciéndose en el FROB un

esquema muy similar al que, en el pasado, caracterizó al FGD–, proceso que el FROB

comenzó inmediatamente. El organismo desarrolló, por tanto, una intensa actividad

financiera y patrimonial, organizando importantes procesos de subasta, pero

desenvolviéndose siempre en un entorno predominantemente privatista.

4. EL FROB COMO AUTORIDAD DE RESOLUCIÓN: LA LEY 9/2012

4.1. La nueva configuración jurídica del FROB

El estado de cosas descrito en el apartado anterior cambió muy sustancialmente a raíz del

Memorando de Entendimiento con la UE (MOU). Dentro del conjunto de condiciones

impuestas a España, concretamente en el apartado 20 del MOU, se incluía la de perfeccionar

el marco institucional de resolución de crisis, en el sentido siguiente «a finales de agosto [de

2012] las autoridades españolas, en consulta con la Comisión, el BCE y el FMI, habrán

modificado el marco sobre resolución bancaria a fin de incorporar las facultades necesarias

en ese ámbito para fortalecer el FROB. Tal modificación habrá de tener en cuenta la

propuesta normativa de la UE en materia de gestión de crisis y resolución bancaria, que

contempla una serie de mecanismos especiales (…) la legislación también contendrá una

clarificación de las responsabilidades financieras del Fondo de Garantía de Depósitos y del

FROB…»

En línea con esta condición, el marco jurídico del FROB y su estatus institucional

cambiaron absolutamente por operación del Real Decreto-ley 24/2012, de 31 de agosto, de

reestructuración y resolución de entidades de crédito, luego sustituido por la Ley 9/2012, de

14 de noviembre, de idéntico título (Ley 9/2012). Estas disposiciones legislativas configuran

al FROB como una genuina autoridad de resolución, un nuevo actor institucional que poco

tiene que ver –salvo la denominación– con la figura creada por el RDL 9/2009 y cuyas

sencillas líneas acabamos de describir.

La Ley 9/2012 dedica al FROB su Capítulo VIII, rediseñando enteramente su régimen

jurídico, como hemos apuntado. En primer lugar, el FROB queda instituido, sin ambigüedad

alguna, como una entidad de Derecho público (art. 52.2), un nuevo ente de la

Administración institucional que «quedará sometido al ordenamiento jurídico-privado, salvo

que actúe en ejercicio de las potestades administrativas conferidas por esta Ley u otras

normas con rango de ley». Esta nueva autoridad pública está investida de potestades de

imperio, como veremos más adelante: es capaz de dictar actos administrativos y de adoptar

decisiones que se imponen a los particulares con la eficacia propia de dichos actos.

Resulta patente que, en línea con las disposiciones normativas entonces en estudio y

después progresivamente publicadas, la UE contemplaba la «función de resolución» como

algo conexo pero conceptualmente distinto de la «función supervisora». En esta línea, según

es conocido, se trata de materias que, en el Ordenamiento comunitario, han recibido

tratamientos diferenciados: la supervisión no dispone de una norma armonizadora general –

sigue siendo una función puramente nacional– más allá de las funciones atribuidas a la EBA y

la existencia, para la Eurozona (y países que decidan vincularse mediante instrumentos

jurídicos ad hoc) del mecanismo único de supervisión; por el contrario, la resolución sí se

encuentra armonizada a través de una directiva –además de que, de nuevo, para la

Eurozona, se opta por un marco de resolución integrado–. Si bien ambas funciones podrían

ser atribuidas a un único ente, esa diferenciación conceptual tendría que tener alguna

traducción institucional.

En términos de organización, lo anterior se refleja en una diferenciación nítida de

funciones entre el FROB y el Banco de España. El FROB ya no pude conceptuarse como una

extensión, un ente auxiliar o una herramienta del Banco de España –menos aún como un

proveedor de financiación al FGD– sino que es una autoridad en sí mismo, con un ámbito de

actuación propio. La colaboración con el Banco de España debe ser, lógicamente, estrecha,

pero sin que exista subordinación de ningún tipo, como veremos más adelante.

Este carácter autónomo respecto al Banco de España tiene, como era de esperar, una

traducción en términos de sistema de gobierno. El FROB se rige y administra por una

comisión rectora de nueve miembros, cuatro de ellos procedentes del Banco de España –

incluido el Subgobernador, que seguirá siendo presidente de la comisión– y los cinco

restantes, es decir, la mayoría, altos cargos de la Administración General del Estado,

procedentes del ámbito de los ministerios de Economía y Competitividad y Hacienda,

concretamente: el Secretario General del Tesoro y Política Financiera, el Subsecretario de

Economía y Competitividad, el Presidente del ICAC, el Director General de Política Económica

y el Director General de Presupuestos. El control de la institución pasa, por tanto, del Banco

de España al ámbito gubernamental.

Asimismo en línea con el nuevo ámbito funcional del FROB, la estructura ejecutiva es

objeto de refuerzo, regulándose específicamente –en el art. 55 de la Ley 9/2012– la figura

del director general, que actúa como representante ordinario de la institución. El director

general es un alto cargo, nombrado y separado por decreto del Consejo de Ministros de entre

personas con capacidad, preparación y experiencia suficientes. Señaladamente, la propuesta

corresponde al Ministro de Economía, previa consulta al Gobernador del Banco de España.

4.2. Funciones y facultades

4.2.1. Las funciones del FROB

La Ley 9/2012 –por imperativo del MOU– impuso en España un marco completo de

reestructuración y resolución de entidades de crédito (términos que, por cierto, reciben una

definición técnico-jurídica precisa por primera vez, precisamente, en esta norma). Y el FROB

queda definido, en ese marco, como la autoridad administrativa central y gestora. Si el

Banco de España es la instancia administrativa de referencia mientras la entidad se

encuentra en una situación calificable de «normal» o, como máximo, sometida a lo que la

Ley 9/2012 denomina medidas de «actuación temprana», pasado ese límite –es decir, una

vez que la entidad incurre en problemas de solvencia, superables o no– se produce un

desplazamiento competencial en materia de gestión material de la crisis hacia el FROB. En

este marco, el FROB desempeña dos tipos de funciones, que podemos agrupar en financieras

y de gestión.

En cuanto a sus funciones financieras –el aspecto que presenta un mayor grado de

continuidad respecto a situaciones anteriores– el FROB es capaz de proveer apoyo a una

entidad que lo precise en cualquier forma, sea suscribiendo capital u otros instrumentos

computables como recursos propios, adquiriendo activos deteriorados, otorgando garantías,

etc., siempre con sujeción a la normativa en materia de ayudas de estado. Corresponderá

también al FROB gestionar las posiciones patrimoniales que se generan como consecuencia

de esas operaciones de apoyo financiero: la desinversión de sus posiciones accionariales o a

los instrumentos financieros que haya podido adquirir en los procesos de saneamiento.

No corresponde ya al FROB, por el contrario, proveer ayudas a la reordenación del sector

ni, en particular, proveer financiación estable a procesos de integración. Como queda dicho,

la Ley 9/2012 sistematiza y define con precisión las situaciones administrativas en que puede

encontrarse una entidad de crédito: en situación normal (por exclusión), sujeta a medidas de

actuación temprana, en reestructuración o en resolución. La provisión de ayudas del FROB

solo puede tener lugar en el seno de procesos de reestructuración o resolución, no existiendo

cauce alternativo para acceder a las mismas. Por tanto, los procesos de reordenación

previstos en el RDL 9/2009 –en sus sucesivas redacciones– han de considerarse

excepcionales.

En cuanto a las funciones de gestión de procesos, el FROB es, como venimos

comentando, una autoridad de resolución: le compete, por tanto, un papel rector en el seno

de los planes de reestructuración y resolución que deben formular las entidades –o que

deben formularse respecto a ellas– cuando se dé el caso. Es, además, como sucedía ya bajo

el RDL 9/2009, la institución encargada de intervenir o, incluso, sustituir a los

administradores de las entidades en crisis cuando ello así proceda.

Al respecto, conviene matizar que, como ya sucedía bajo la legislación derogada, el FROB

puede llegar a tomar el control de una entidad por dos vías: jurídico-privadas o propiamente

jurídico-públicas. En efecto, el FROB puede tener una posición de dominio en una entidad por

ser titular de los instrumentos que, de ordinario, confieren esa posición –por lo común, una

mayoría accionarial– situación a la que, como ya hemos comentado, puede llegarse por la

operación ordinaria de cláusulas contractuales, sin que intervenga el ejercicio de potestad de

imperio alguna (como caso más claro, y repetido en la práctica, por la simple aplicación de

cláusulas de conversión de instrumentos convertibles en acciones ordinarias).

4.2.2. Facultades

A fin de desempeñar las funciones que se le encomiendan, el FROB está investido de un

amplio haz de potestades, con incidencia en la esfera jurídica no solo de las entidades de

crédito, sino también de otros particulares que se relacionan con ellas. Pese a que la Ley

9/2012 habla de «facultades mercantiles» y de «facultades administrativas generales», en

rigor, estamos ante potestades de carácter jurídico-público en todos los casos por su origen,

que van mucho más allá de las que, en cualquier momento, estuvieron al alcance del Banco

de España.

Las denominadas «facultades mercantiles» (art. 63 de la Ley 9/2012) se contraen a la

potestad de adoptar, en las entidades sujetas a su control, todas las decisiones que, de

ordinario, corresponden a los órganos sociales y, por tanto, a reemplazarlos. Estas facultades

solo tienen sentido en aquellos casos en los que el sometimiento de la entidad al control del

FROB no deriva de mecanismos mercantiles ordinarios –la adquisición de una mayoría

accionarial por vía de conversión de instrumentos de deuda en acciones, por ejemplo–

puesto que, cuando concurren estos, la propia legislación mercantil ya confiere al FROB los

derechos dominicales precisos.

Más interés revisten las denominadas «facultades administrativas generales» consignadas

en el art. 64 de la Ley 9/2012. El FROB puede, en sede de los procedimientos de

reestructuración o resolución, sin necesidad de sujetarse, en su caso, a lo que disponen las

leyes mercantiles: (i) determinar el valor económico de la entidad o sus activos, (ii) requerir

a cualquier persona información necesaria para la preparación o adopción de cualquier

medida o instrumento de reestructuración o resolución, (iii) ordenar la transmisión de

instrumentos representativos del capital de una entidad o sus equivalentes, (iv) aumentar o

reducir el capital, emitir o amortizar obligaciones u otros valores o instrumentos financieros y

acordar las modificaciones estatutarias que estas operaciones llevan consigo, excluyendo el

derecho de suscripción preferente, (v) realizar acciones de gestión de híbridos, (vi)

determinar los instrumentos en que se concreten las medidas de reestructuración o

resolución, en particular, las que supongan modificaciones estructurales, la disolución o

liquidación de entidades, (vii) disponer, de forma inmediata, previo informe de la CNMV, el

traslado de valores depositados en una entidad objeto de resolución o reestructuración a

otra, incluso si esos valores se encuentran subdepositados en entidades terceras y (viii) en

relación con la transmisión de valores, instrumentos financieros, activos o pasivos de

entidades en reestructuración o resolución, entre otras medidas: obligar al adquirente a

proporcionar la información y asistencia necesarias o requerir a dicha entidad o su grupo la

prestación de los servicios operativos que se precisen.

La Ley contempla en otros artículos otras medidas que revisten el mismo carácter. El

ejercicio por el FROB de sus facultades administrativas generales reviste todos los caracteres

propios del acto administrativo –y eso son, por supuesto, las decisiones adoptadas: actos

administrativos stricto sensu–, tratándose, por tanto, de medidas inmediatamente ejecutivas

por sí mismas.

Si consideramos, además, que las decisiones del FROB en el marco de los planes de

reestructuración y resolución –a salvo de lo que luego diremos sobre la preceptiva

intervención del Banco de España– excluyen la necesidad de cualquier autorización

administrativa ulterior en el ámbito de la normativa de las entidades de crédito6 (arts. 14.6 y

23.5 de la Ley 9/2012) –lo que incluye tanto el ámbito estatal como el de las comunidades

autónomas– nos encontramos, ciertamente, frente a un conjunto de potestades cabe muy

ajustadamente calificar de exorbitantes. Como ha habido ocasión de comprobar en los

episodios vividos de aplicación de la Ley 9/2012, las decisiones del FROB tienen un impacto

muy visible en las esferas jurídicas no ya de las entidades de crédito sometidas a su

autoridad, sino de los particulares que mantienen con estas relaciones de distinto orden. El

régimen excepcional contenido en la Ley 9/2012, con su carácter expeditivo, se impone

eficazmente no solo a todas las disposiciones, mercantiles y administrativas que, de

ordinario, disciplinan la actividad de las entidades de crédito tanto en su ámbito propio como

en el del mercado de valores, el concursal o el societario sino también al propio régimen

general de las obligaciones, como ocurre con las transacciones forzosas que el FROB puede

imponer a los particulares (p.ej. canjes de valores en sede de acciones de gestión de

híbridos).

4.2.3. Régimen de impugnación

La diferencia entre facultades mercantiles y facultades administrativas resulta relevante

en cuanto al régimen de impugnación.

Los actos dictados en ejercicio de facultades calificadas de mercantiles (art. 63 de la Ley

9/2012) son «únicamente impugnables de acuerdo con las normas y los procedimientos

previstos para la impugnación de acuerdos sociales de las sociedades de capital que sean

contrarios a la ley» (art. 71.1 de la Ley 9/2012) si bien la caducidad de la acción se produce

a los quince días desde que el acuerdo se haga público, en lugar del año que, con carácter

general, prevé el art. 204.1 de la Ley de Sociedades de Capital. El orden competente es el

Civil y más exactamente los Juzgados de lo Mercantil, conforme al art. 86 ter 2 a) de la Ley

Orgánica del Poder Judicial. No cabe el ejercicio contra el FROB de la acción social de

responsabilidad respecto actuaciones realizadas en el marco del proceso de reestructuración

o resolución de una entidad. El adverbio «únicamente» excluye, entendemos, la impugnación

de las decisiones y acuerdos del FROB en vías ajenas a la societaria.

6 No así, conviene matizar, en el ámbito de otras disciplinas financieras.

Nada dice la ley sobre el ejercicio por el FROB de facultades mercantiles derivadas

puramente de Derecho privado, esto es, no de las excepcionales ejercidas al amparo del art.

63 de la Ley 9/2012 sino de las ordinarias, derivadas del dominio de instrumentos

financieros que las conlleven. A nuestro entender, aquellas actuaciones que, en el orden

mercantil y societario, no se amparen en los títulos específicos del art. 63 de Ley 9/2012

deberían quedar sometidas al régimen general y, por tanto (i) el régimen jurídico de

impugnación de acuerdos sociales no tendrá por qué constituir la vía única para quienes se

sientan gravados por las decisiones y (ii) en su caso, el régimen de impugnación de acuerdos

debería ser el ordinario del art. 204 de la Ley de Sociedades de Capital. Tampoco parece

claro que deba entenderse excluido, en este supuesto, el recurso a la acción social de

responsabilidad, si cupiera.

Las resoluciones dictadas en ejercicio de facultades administrativas, como actos

administrativos, quedan enteramente sustraídas al conocimiento de los tribunales de lo Civil.

El FROB, conforme dispone el art. 72.2 de la Ley 9/2012 pone fin a la vía administrativa y

sus resoluciones son impugnables, en única instancia, ante la sala de lo Contencioso-

Administrativo de la Audiencia Nacional. Los motivos que pueden fundar la impugnación

serán los comunes a todos los actos administrativos, esto es, los contemplados en los arts.

62 y 63 de la LRJ-PAC.

El art. 73 de la Ley 9/2012 dispone algunas reglas especiales para la impugnación de los

actos sobre acciones de gestión de híbridos y deuda subordinada –recordemos que, cuando

estas acciones no pueden fundar en un acuerdo entre la entidad y sus acreedores o ese

acuerdo no es conforme a las exigencias de la ley, el FROB puede imponerlas mediante acto

administrativo–. La legitimación activa se contrae a accionistas que representen, al menos,

un 5% del capital de la entidad emisora, los titulares de los valores incluidos en el ámbito de

la acción y el comisario o representante del sindicato o asamblea que agrupe a dichos

titulares, si está facultado para ello en las condiciones de la emisión. La legitimación se

limita, pues, a las personas o entidades potencial y directamente gravadas por la acción, no

extendiéndose a ninguna clase de interés difuso.

4.2.4. El FROB como entidad holding

Como consecuencia de los procesos de reestructuración y resolución, según ha quedado

acreditado por la experiencia, el FROB puede suscribir instrumentos de capital de las

entidades de crédito e incluso convertirse en su accionista único. Entra en las funciones del

FROB la gestión de esas posiciones patrimoniales con vistas a su desinversión, lo que deberá

hacer con arreglo a criterios de economía y buen uso de los recursos públicos.

Sin perjuicio de que el cumplimiento de esas condiciones estará sujeto al control de otras

instancias –señaladamente la Intervención General del Estado y el Ministerio de Hacienda,

además de los servicios competentes de la propia Comisión Europea– compete al propio

FROB organizar y gerenciar los procesos de desinversión a través de procesos «que aseguren

la competencia» (art. 31.1 de la Ley 9/2012).

La desinversión por parte del FROB no es un proceso jurídicamente distinguible de la

reestructuración o la resolución –pese a que pueda haber una u otra sin inversión por parte

del FROB– sino que forma parte del plan, en general. No obstante, se trata de aspectos

funcionalmente separables y que podrían haber sido institucionalmente encomendados a

entes distintos o unidades diferenciadas dentro del FROB, lo que no ha sido el caso.

4.3. El FROB y el Banco de España: relaciones interinstitucionales

Según ha quedado expuesto, ya no es ajustado, ni al Derecho vigente ni a la praxis

administrativa, concebir al FROB como un apéndice del Banco de España ni seguir

entendiendo que residen en este último todas las funciones técnicas de supervisión de

entidades de crédito en un sentido amplio –comprendiendo todos los estadios en los que una

entidad pueda encontrarse–. Nuestra legislación separa nítidamente los dos ámbitos

funcionales desde 2012, adelantándose por imperativo del MOU a las directivas comunitarias

en la materia, y, por tanto, hablamos de autoridades diferenciadas, con ámbitos

competenciales distintos. Además, el FROB cuenta con recursos técnicos propios y personal

cualificado a su servicio que –con independencia de que pueda provenir, en ocasiones, del

propio Banco de España– lo dota de autonomía en la adopción de decisiones.

En el plano de la gobernanza, como quedó comentado, la autonomía del FROB queda

subrayada en la composición de su comisión rectora. Sin duda, en ella el Banco de España

desempeña un rol muy destacado, máxime si tenemos en cuenta que su subgobernador es

presidente nato de la misma, pero no de control.

Lo anterior es, desde luego, compatible con una estrecha cooperación. En primer lugar,

las normas rectoras de ambas entidades les ordenan de modo específico cooperar

estrechamente entre sí y con las demás instituciones que conforman nuestra arquitectura

regulatoria y supervisora nacional y europea lo que no es, por cierto, más que una

especificación del deber general de cooperación entre administraciones públicas. Además,

conviene no olvidar que, sin perjuicio de que ejerzan funciones diferenciadas, tanto el FROB

como el Banco de España comparten, como centro de sus competencias, a las entidades de

crédito, sobre las que dichas competencias concurren. La resolución o reestructuración no

son más que fases de un ciclo de control público continuado, que comienza con la

autorización para operar y se mantiene a lo largo de toda la vida de la entidad. En función de

fases, la actuación administrativa será liderada por el supervisor prudencial o la autoridad de

resolución, pero en ninguna se excluye la participación de ambas.

En particular, el Banco de España debe dar su aprobación a los planes de resolución o

reestructuración, y el FROB deberá contar con información suficiente, de modo continuado,

acerca de la evolución de las entidades en las fases de normalidad, a fin de preparar una

eventual reestructuración o resolución futura.

5. El FGD en el nuevo esquema institucional

Visto que el FROB, ahora como una autoridad de nuevo cuño, se erige en el instrumento

institucional básico en materia de resolución de entidades bancarias, ¿en qué situación queda

el FGD?

El marco jurídico del FGD hay que buscarlo en el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de

octubre, que lo crea a partir de los tres fondos que existían en su día. El RDL 16/2011 ha

sido objeto de cuatro reformas de diverso alcance desde su entrada en vigor.

El FGD sigue funcionando como garante de depósitos, función que no desempeñan ni el

FROB, ni el Banco de España ni ninguna otra institución y que debe proveerse en los estados

miembros, por imperativo de las Directivas de la UE. De conformidad con el art. 11 del RDL

16/2011, el FGD puede contribuir también a la resolución de una entidad de crédito siempre

que ello pueda redundar en un menor coste por su función de garantía.

Es de señalar que el citado precepto habla de «resolución», excluyendo, por tanto, la

reestructuración. Como sabemos, desde la entrada en vigor de la Ley 9/2012, ese término

tiene en nuestro Derecho un significado preciso. Existiendo ya el FROB, con las funciones y

capacidad financiera que, como hemos visto, caracterizan a este organismo, el legislador ha

pretendido minimizar la posible duplicidad de funciones, restringiendo el ámbito de las

actuaciones posibles del FGD. Si bien es cierto que sigue sin ser una simple caja de pagos de

seguros de depósitos y que sigue siendo posible su actuación temprana –en aras,

precisamente, de reducir el coste de sus intervenciones– no es ya, evidentemente, la

herramienta técnico-institucional básica de gestión de crisis, puesto que esas funciones

competen al FROB.

6. Perspectivas de futuro

Al tiempo de cerrar este trabajo se hace pública la aprobación por el Gobierno del

anteproyecto de ley de reestructuración y resolución de entidades de crédito y empresas de

servicios de inversión que debe servir a la transposición en España de la Directiva

2014/59/UE, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 15 de mayo de 2014 (la Directiva de

Resolución). Según es conocido, como consecuencia de la crisis, la UE decidió impulsar un

marco armonizado de reestructuración y resolución bancaria, a través de la directiva de

resolución –buena parte de cuyo contenido ya anticipó la Ley 9/2012, que se elaboró a la

vista de los borradores del texto comunitario– y, además, en virtud del Reglamento (UE)

806/2014, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 15 de julio de 2014, aquellos países que

participen del Mecanismo Único de Supervisión bancaria («MUS»), entre los que se cuenta

España, dispondrán también de un Mecanismo Único de Resolución («MUR»). El MUR es

objeto de análisis en otro capítulo de esta Obra7 por lo que no vamos a exponer su

entramado institucional en detalle.

7 [Referencia al capítulo de Josefina Munuera.]

Baste indicar que la estructura institucional nacional que acabamos de describir se

encamina hacia una nueva modificación. Al igual que ocurre en el ámbito de la supervisión

prudencial, por aplicación del MUS, en esta nueva fase, la resolución bancaria –cuya

autonomía funcional queda definitivamente consagrada, a escala nacional y europea–

quedará encomendada a un aparato institucional sustancialmente gobernado desde

instancias comunitarias, del que las instancias españolas forman parte. Aquellas entidades

que, a efectos del MUS, por ser significativas, queden bajo la supervisión directa del BCE

estarán, en el terreno del MUR, sujetas al control directo de la autoridad central de

resolución, en tanto que las menos significativas seguirán bajo control de las autoridades

nacionales, bajo principios de estricta coordinación.

La autoridad central de resolución toma el nombre de «Junta Única de Resolución». Pese

a su equívoca denominación («Junta», en inglés «Board») no se trata de un comité ni una

reunión de autoridades nacionales, sino de un ente de nueva creación, con personalidad

jurídica propia, constituido como agencia. Una institución de nuevo cuño, por tanto,

diferenciada e independiente de la Comisión, el BCE o las Autoridades supervisoras

comunitarias. La Junta administra un instrumento financiero, asimismo de nueva creación, el

denominado «Fondo Único de Resolución». El Fondo se generará por la integración

progresiva de los fondos nacionales que, por mandato de la Directiva de Resolución, deben

constituir los estados.

En el nivel nacional, conforme prevé el anteproyecto citado, una de las primeras medidas

que habrá de adoptarse será la creación del fondo de resolución español correspondiente,

que se integrará por aportaciones de las entidades de crédito –al modo del FGD, pero con

una finalidad distinta–. El Fondo Nacional de Resolución estará, hasta su integración en el

Fondo Único, administrado por el FROB que, recordemos, atiende ahora los procesos de

resolución con recursos propios, en su gran mayoría de carácter presupuestario.

Por lo demás, el anteproyecto, desde la perspectiva institucional, consagra

definitivamente la figura del FROB como autoridad nacional de resolución –y «pieza

española» del MUR en posición análoga a la que, respecto al MUS, ocupa el Banco de

España– autónoma de cualquier otra instancia. Es de señalar que el ámbito competencial del

FROB se extiende a las empresas de servicios de inversión –cuya supervisión prudencial

ordinaria corresponde, según es conocido, a la CNMV– sin que esto suponga más que un

reflejo de las disposiciones comunitarias. España es de los pocos países que, en el ámbito

prudencial, mantiene aún un marco regulatorio y supervisor diferenciado para entidades de

crédito y empresas de servicios de inversión, pese a que los instrumentos legislativos

comunitarios de los que deriva nuestro Derecho nacional son únicos desde hace tiempo;

único es, también, el Derecho sobre resolución –la Directiva de resolución se aplica en

ambos ámbitos sectoriales– y, con buen criterio, se ha decidido no crear una estructura ad

hoc, paralela al FROB8 sino encomendar a este esas tareas.

8 De hecho, una de las grandes tareas pendientes en nuestra arquitectura supervisora –que parecía ir a

abordarse justo antes del inicio de la crisis y quedó en el olvido al estallar esta- es la reestructuración de

El FROB, en su estructura interna, también experimentará cambios para alcanzar el grado

de independencia prescrito por la Directiva de Resolución. Su primer ejecutivo será un

presidente nombrado por cinco años, cuyo cese obedecerá a causas tasadas.

Se consagra, como hemos comentado, de modo definitivo el principio de separación

respecto al Banco de España, pese a que, con ocasión del anteproyecto, se han alzado voces

argumentando que podría tener sentido dedicar a tareas de resolución parte de los recursos

que quedan disponibles en el Banco de España por la integración en el MUS. A nuestro juicio,

sin negar la validez del citado argumento, mantener la separación no solo tiene sentido en

contexto –puesto que España cuenta con una autoridad de resolución ya experimentada y de

probada eficacia– sino que es acorde con la Directiva de Resolución, que parece querer ver la

coincidencia entre la autoridad de resolución y la de supervisión como algo excepcional y

sometido a intensas cautelas. Dice, en efecto, el art. «La autoridad de resolución podrá ser

los bancos centrales nacionales, los ministerios competentes u otras autoridades

administrativas públicas a las autoridades a las que se hayan encomendado potestades de

administración pública. Los Estados miembros podrán excepcionalmente disponer que la

autoridad de resolución pueda ser la autoridad o las autoridades de supervisión a efectos de

lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº 575/2013 y en la Directiva nº 2013/36/UE. Para

garantizar la independencia operativa y evitar conflictos de intereses entre las funciones de

supervisión (…) o las demás funciones de la autoridad pertinente y las funciones de las

autoridades de resolución conforme a la presente Directiva, se adoptarán las adecuadas

disposiciones estructurales, sin perjuicio del intercambio de información y las obligaciones de

cooperación prescritos por el apartado 4. En particular, los Estados miembros velarán por

que exista, en las autoridades competentes, los bancos centrales nacionales y los ministerios

competentes u otras autoridades, una independencia operativa entre la función de resolución

y las funciones de supervisión o de otra índole de la autoridad de que se trate». El Banco de

España es –como parte del Eurosistema– el banco central de España, pero también es, como

parte del MUS, la «autoridad de supervisión a los efectos del Reglamento (UE) nº 575/2013

y en la Directiva nº 2013/36/UE», por tanto, la atribución al Banco de España de funciones

en materia de resolución conllevaría la adopción de estrictos esquemas de separación

funcional que no son necesarios cuando ya se dispone de una autoridad separada.

competencias supervisoras en materia prudencial. Existieron proyectos, al menos incipientes para que,

como ocurre en casi todos los países de nuestro entorno, la autoridad bancaria de supervisión prudencial

(el Banco de España) asumiera competencias sobre las empresas de servicios de inversión, quedando la

CNMV –redenominada Comisión Nacional de Servicios Financieros- instituida como un supervisor de

conducta, con competencia también en materia de protección de la clientela de servicios bancarios.

Tuvimos ocasión de abordar el tema, junto con J. Mardomingo en MARDOMINGO, J. y MÍNGUEZ, F.

«Hacia un nuevo esquema de supervisión financiera en España», Revista de Derecho del Mercado de

Valores nº 4, Madrid, 2009, pp. 287-299.

Bibliografía

MARDOMINGO, J. y MÍNGUEZ, F., «Hacia un nuevo esquema de supervisión financiera en

España», Revista de Derecho del Mercado de Valores nº 4, Madrid, 2009.

PÉREZ, J., «¿Una nueva estructura institucional para la supervisión y estabilidad

financiera?» en Mecanismos de Prevención y Gestión de Futuras Crisis Bancarias, Col.

Papeles de la Fundación nº 42, Fundación de Estudios Financieros, Madrid, 2011.

URÍA, F., «Crisis Financiera, Mecanismos de Apoyo a las Entidades de Crédito en

Dificultades y Derecho de la Competencia», Revista de Estabilidad Financiera, nº 18, Banco

de España, Madrid, 2010.