campus de la gestion publique la gestion financière en mode lolf – 1 er trimestre 2010 module de...
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Campus de la gestion publique
La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 2010
Module de formation de niveau application
« La gestion financière
en mode LOLF »
2010
Sommaire
2La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 2010 2
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
Sommaire
3La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 2010 3
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
4La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20104
Objectifs et enjeux de la formation
Objectifs de la formation : Disposer d’une vision d’ensemble du domaine budgétaire et comptable Être en capacité de comprendre les enjeux de la gestion en mode LOLF
Enjeux : La nouvelle gouvernance des finances publiques fondée sur le principe de
liberté/responsabilité des acteurs : la globalisation des crédits par programme et du plafond d’emplois par ministère et la fongibilité des crédits instaurée entre destinations (action) et natures (titre) de dépenses dans les programmes – dans la limite de la fongibilité asymétrique – assurent de larges marges de manœuvre aux responsables budgétaires (responsables de programme, de BOP et d’UO). En échange, il leur est demandé de s’engager sur des objectifs mesurables et des cibles de résultats à atteindre et de rendre compte de leur gestion et des résultats obtenus : le pilotage de la gestion se fait par les résultats et non par les moyens
L'impératif de soutenabilité des finances publiques - justification des dépenses et suivi des risques budgétaires : la gestion de l’exécution doit refléter de plus en plus précisément le souci de rationalisation des dépenses publiques et de justification des dotations au regard des objectifs poursuivis (programmation des activités et JPE, analyse des coûts complets des politiques publiques)
5La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20105
L’architecture du budget de l’Etat1 – Les principes de la LOLF et de la gestion des BOP
Mission
Programme Programme Programme
ActionAction ActionAction
Gestion
Discussion et vote au Parlement
Autorisation
Exécution
Les trois niveaux de structuration du budget de l’Etat
6La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20106
La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance (1/2)
Le budget opérationnel de programme
1 – Les principes de la LOLF et de la gestion des BOP
Un responsable identifié
DEFINITION DU BOP :« Déclinaison opérationnelle d’une partie de programme sur la base du principe
liberté/responsabilité induit par la LOLF »
Le nouveau cadre budgétaire La déclinaison de la performance Les AE/CP Le dialogue de gestion Le pilotage de la masse salariale
La traduction d’un nouveau mode de gestion
BOPBOPLa décomposition en
Unités Opérationnelles (UO)
7La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20107
La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance (2/2)
1 – Les principes de la LOLF et de la gestion des BOP
Source : Guide pratique de la déclinaison des programmes
La programmation de l’activité consiste en une
description des projets à mener et des ressources qui concourent à leur mise en œuvre
Déclinaison de la performance
du programme
(objectifs et indicateurs)
Schéma d’emplois ETP
Masse
Salariale
Interventions
Fonctionnement des services
Opérations d’investissement
(caractère déconcentré)Opérations
d’investissement (caractère national)
Schéma d’organisation financière
Bu
dg
et
pré
vis
ion
nel e
n
AE/C
P
UO
UO
UO
UO
Mise en place des crédits (AE-CP)
8La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20108
Les composantes et la typologie des BOP (1/2)
1 – Les principes de la LOLF et de la gestion des BOP
Objectifs et indicateurs de performance en cohérence avec ceux du programme
Des leviers d’actions adaptés aux enjeux opérationnels et au contexte
Une programmation des activités au regard des moyens humains et financiers annoncés
Schéma d’emploi
Répartition des ressources par destination (action) et par nature (titre)
Scénario et rythme de consommation des différents types de crédits
Validation par le préfet pour les BOP territoriaux
Description des activités et des moyens alloués aux UO rattachées au BOPLe rôle des acteurs
Un plan
d’actions
Un budget prévisionnel
Un schéma d’organisation
financière
Un
cont
exte
9La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 20109
Les règles pour la structuration des BOP :
• Un service ne reçoit qu’un BOP par programme ; mais un même service peut être responsable de plusieurs BOP s’il met en œuvre plusieurs programmes notamment dans les ministères dotés d’un réseau unique de services déconcentrés
• Les BOP sont limitatifs, non fongibles entre eux ; mais le responsable de programme peut redéployer entre les BOP en cours de gestion
• Une organisation géographique adéquate est recherchée (interrégionale – régionale …)
La cartographie des BOP
2282 BOP dont 1.971 déconcentrés
Total 2006
interrégional/zonal (y compris cour d’appel)
NIVEAUX
Régional (y compris rectorat)
départemental
central
162
1256
553
311
2023 BOP dont 1.700 déconcentrés
Total 2009
168
1206
326
323
LA TYPOLOGIE DES BOP
Les composantes et la typologie des BOP (1/2)
1 – Les principes de la LOLF et de la gestion des BOP
10La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201010
QUIZZ
Possible
Impossible
Programme 1
BOP 1.1 BOP 1.2 BOP 1.3
Directeur A Directeur CDirecteur B
BOP 1.1 BOP 1.2 BOP 1.3
Directeur A Directeur A Directeur B
Programme 1Possible
Impossible
Quelle(s) situation(s) possible(s) pour la structuration programme – BOP ?
11La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201011
Possible
Impossible
Possible
Impossible
Programme 1
BOP 1 BOP 3 BOP 4
Directeur A Directeur CDirecteur B
BOP 2
Programme 2
Directeur A
Programme 2
BOP 1
Directeur A
BOP 3
Directeur B
BOP 4
Directeur C
BOP 2
Directeur A
Programme 1
QUIZZ
Quelle(s) situation(s) possible(s) pour la structuration programme – BOP ?
12La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201012
Dans un programme, une UO est rattachée à un BOP et un seul.
Dans un programme, les BOP et les UO rattachées aux BOP doivent être confiées à des services relevant du ministère auquel le programme est rattaché
En mode LOLF, une procédure réglementaire permet à un service de consommer les crédits d’une enveloppe appartenant à un autre service
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
13La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201013
Cette procédure réglementaire s’appelle la délégation de gestion
Dans un programme, un opérateur peut être responsable de BOP ou d’UO
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
14La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201014
14
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
15La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201015
Les décideurs budgétaires (1/4)
2 – Le rôle des acteurs
Les nouveaux managers publics
16La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201016
Les décideurs budgétaires (1/3)
2 – Le rôle des acteurs
Le RPROGLE RESPONSABLE DE PROGRAMME en liaison avec le
DAF et le DRH
COMPTE RENDURédige le RAP
Analyse les résultats de l’année
PREPARATION Rédige le PAP Définit les objectifs, les indicateurs, les crédits du
programme Effectue la segmentation du programme en BOP :
Périmètre, objectifs et indicateurs des BOPIdentification les responsables de BOP
Définit la charte de gestion du programmeRègles de gestion des BOPModalités et instances du dialogue de gestionOutils de gestion et d’aide à la décision (tableaux de bords, …)
Approuve les projets de BOP Répartit les crédits et les personnels entre les BOP Prévoit la réserve pour aléas
INSTRUMENTS
Conférences budgétaires avec la DAF ou la DB
PBI
Charte de gestion à l’attention des BOP
EXECUTION Assure le pilotage stratégique de l’exécution du programme
budgétaire : Anime le dialogue de gestion avec les BOPAnalyse des résultats et réorientations stratégiques (le cas échéant)Procède au suivi et à la comparaison de la performance
Suit et contrôle l’exécution budgétaire du programme : Délègue les crédits aux BOPDécide de l’utilisation des réservesDéfinit les règles d’utilisation des marges de manœuvre dégagées dans les BOPEnregistre, valide le redéploiement des crédits au titre de la fongibilité ou des procédures budgétaires (virements…)
INSTRUMENTS
Contrats de service avec des opérateurs et/ou directions partenaires
Tableaux de bord de gestion Comptes-rendus de gestion des
RBOP
17La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201017
Les décideurs budgétaires (2/3)
2 – Le rôle des acteurs
Le RBOPLE RESPONSABLE
DE BUDGET OPERATIONNEL
en liaison avec le RPROG
COMPTE RENDURédige le Bilan du BOP
Analyse les résultats de l’année
PREPARATION
Décline les objectifs de performance, les indicateurs, les crédits au niveau du BOP :
Définit les objectifs complémentaires du BOPÉventuellement, contractualise avec les UO
Effectue la segmentation du BOP en UO (en lien avec le Préfet au niveau territorial) :
Identification des responsables d’UO (en liaison avec le Préfet) Périmètre, objectifs et indicateurs des UO
Propose une programmation des activités au regard de la programmation budgétaire (par action et par titre)
Répartit la dotation budgétaire entre les UO
Peut prévoir la réserve pour aléas
INSTRUMENTS
BOP
Schéma d’organisation financière
Charte de gestion
EXECUTION
Assure le pilotage du BOP : Anime le dialogue de gestion avec les UOAnalyse les résultats et propose des réorientations des plans d’actions (le cas échéant)Rend des comptes au responsable de programme et au Préfet (pour les BOP déconcentrés)
Suit l’exécution budgétaire du BOP : Répartit les moyens et délègue les crédits aux UODécide de l’utilisation de la réserveDéfinit les règles d’utilisation des marges de manœuvre dégagées dans les UOInitialise le redéploiement des crédits au titre de la fongibilité
INSTRUMENTS
Tableaux de bord
18La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201018
Les décideurs budgétaires (3/3)
2 – Le rôle des acteurs
Le RUOLE RESPONSABLE
D’UNITE OPERATIONNELLEen liaison avec le
RBOP
COMPTE RENDU
Rédige le Bilan de l’UO Analyse les résultats de l’année
PREPARATION
Participe à l’élaboration du BOP
Définit les modalités de mise en œuvre du plan d’actions avec le responsable de BOP (activités et leviers d’action pour l’atteinte des objectifs de performance)
INSTRUMENTS
BOP
Schémas d’organisation financière
Charte de gestion
EXECUTION
Met en œuvre les activités au niveau de l’UO
•Utilise les moyens budgétaires
•Est ordonnateur ou ordonnateur délégué
•Engage, liquide, ordonnance/mandate
Fait remonter les informations au RBOP ou au délégant de gestion
•Compte-rendus intermédiaires de gestion
•Dialogue de gestion
Communique les résultats de sa gestion au RBOP et au Préfet (dans le cas d’UO en déconcentrés) en vue de la préparation du RAP
INSTRUMENTS
Charte de gestion
Tableaux de bord
Comptes-rendus de gestion
19La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201019
La mise en place de Centres de Services Partagés (CSP)
2 – Le rôle des acteurs
Organisation Financière
BOP A BOP B
UO A1Crédits et ETPT
UO A2Crédits et ETPT
UO B1Crédits et ETPT
UO B2Crédits et ETPT
UO B3Crédits et ETPT
CSP financierPrestation budgétaire et comptable (notamment saisie
dans les outils) pour l’ensemble des UO
A noter : le CSP n’est pas un centre de responsabilité budgétaire (=UO), mais un centre d’expertise métiers ou de prestations de service en matière de fonction support dans le domaine budgétaire et comptable. A ce titre, il participe au processus de la dépense.
20La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201020
LE PREFET
Garant de la coordination et de la cohérence des politiques publiques au niveau territorial (CAR)
Associé à l’élaboration du BOP en déconcentré :
S’assure de la prise en compte des objectifs et des indicateurs
Donne son avis sur le projet de BOP pour les missions relevant son autorité (décret du 29 avril 2004)
Procède à la délégation des signatures au RBOP et RUO (pour mise en œuvre du SOF)
Garant de la mesure des résultats
Décret du 29/04/05 et Circulaire budgétaire du 28/07/06 :
La préparation des BOP nécessite un dialogue de gestion territorial avec le préfet de région et de département
Le préfet de région garant de la cohérence des BOP au niveau déconcentré a vocation à animer ce dialogue et émet un avis avant transmission au RPROG (éventuellement après passage en CAR pour les BOP considérés à « enjeu » par le préfet de région)
Transmission au préfet des BOP hors champ de compétence du préfet pour information
Le préfet
2 – Le rôle des acteurs
21La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201021
Le contrôleur budgétaire
2 – Le rôle des acteurs
LE CONTROLEUR
BUDGETAIRE (*)
Article 1er du décret du 27 janvier 2005 : « l’autorité chargée du contrôle financier (ACCF)
Participe à la maîtrise de l’exécution des lois de finances tant en crédits qu’en effectifs
Concourt à ce titre à l’identification et la prévention des risques financiers
Concourt à l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques
Contrôle de la réserve de précaution (article 51 de la LOLF)
(*) nouvelle appellation du contrôleur financier
En administration centrale : Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel vise la
programmation budgétaire initiale (PBI) qui répartit les crédits et les emplois de chaque programme entre les BOP et s’assure de la mise en place de la réserve de précaution.
En administration centrale et au niveau déconcentré : Le contrôleur budgétaire au niveau central ou régional donne
son avis sur le projet de BOP après le visa de la PBI S’assure de la soutenabilité budgétaire du BOP (cohérence des
documents budgétaires, impact sur les finances publiques et couverture des dépenses obligatoires et inéluctables)
Assure le contrôle de certains actes budgétaires au niveau de l’UO
Suit l’exécution du budget du BOP et du programme (notamment fongibilité)
22La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201022
Le contrôleur budgétaire
2 – Le rôle des acteurs
Le contrôle de la soutenabilité budgétaire : l’avis du CB sur les BOP
L’avis sur les BOP (émis majoritairement par le contrôleur budgétaire en région)
—Avis provisoire : sur le projet de BOP avant l’envoi au responsable de programme (lors du passage en CAR pour les BOP à enjeux, lors de l’avis du préfet,…….)
—Avis définitif : sur le BOP approuvé par le responsable et programme et après visa de la PBI
L’examen porte sur la soutenabilité budgétaire (cf circulaire du 28 juillet 2006)
Le compte-rendu du BOP (suivi d’exécution)― Le CBCM remet le 31 mai et le 30 septembre de chaque exercice un compte rendu
de la gestion pour les programmes de son ministère― Il organise avec les CBR le calendrier des remontées de compte rendu de BOP à cet
effet.
L’objectif est d’alerter sur d’éventuelles difficultés en infra annuel pour apporter les correctifs nécessaires
L’interlocuteur de l’ACCF est le RBOP
23La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201023
Le contrôleur budgétaire
2 – Le rôle des acteurs
Le contrôle des actes et l’évaluation des procédures budgétaires
Le contrôle a priori des actes—Les fourchettes de seuils sont définies pour chaque ministère de rattachement des
programmes quel que soit le service gestionnaire1. Seuils au-dessus desquels les engagements juridiques sont soumis à visa ou à avis2. Seuils au-dessus desquels les affectations à une opération d’investissement sont soumis à visa
3. Actes d’engagement de dépenses de personnel soumis à visa ou à avis
Le contrôle a posteriori des actes
—Porte sur les actes au-dessous des seuils
—Selon un dispositif défini par le CBCM
Le contrôle des actes
L’évaluation des procédures de la dépense
L’évaluation des procédures—Évaluation des circuits et procédures des ordonnateurs engageant la dépense publique—La programmation de ces travaux d’évaluation est établie par le CBCM
L’interlocuteur de l’ACCF est le RUO
24La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201024
La chaîne de responsabilité pour la mise en œuvre de la LOLF crée un lien fonctionnel et non hiérarchique entre le responsable de programme et les responsables des BOP rattachés au programme et entre le responsable de BOP et les responsables d’UO rattachées au BOP
C’est le responsable de programme qui assume, devant le ministre et devant le Parlement, la responsabilité du contenu du projet annuel de performance et du rapport annuel de performance
Le responsable d’UO doit être ordonnateur. Au niveau territorial, et hors services relevant du ministère de la Défense ou du ministère de la Justice, le responsable d’UO ne peut assurer son rôle que s’il dispose d’une délégation de signature du préfet territorialement compétent.
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
25La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201025
La charte de gestion du programme est un outil de pilotage de l’exécution du programme pour le responsable de programme
La réserve de précaution est définie, dans la loi organique, par l’article 51
La réserve pour aléas de gestion n’est pas définie par la loi organique. Son existence et son montant relève de la seule responsabilité du responsable de programme (ou du responsable de BOP si celui-ci la juge nécessaire)
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
26La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201026
L’autorité chargée du contrôle financier vise le BOP
L’autorité chargée du contrôle financier vise les actes de dépense passés par les RUO au dessus de seuils définis par chaque ministère en accord avec le CBCM
Les actes de dépenses au dessous des seuils sont soumis à un examen a posteriori par l’ACCF
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
27La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201027
27
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
28La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201028
Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion3 – Le dialogue de gestion
Les différents dialogues de gestion
Par région entre chaque RPROG et
RBOP
Dialogue de gestion vertical
Entre RBOP et RUO
Entre RBOP et contrôleur financier et, au niveau
régional, le préfet
Dialogue de gestion horizontal ministériel et
inter-ministériel
Dialogue de gestion
ministériel inter-programmes
Entre l’ensemble des RPROG et chaque BOP
avec le DAF et DRH
Le contrôle de gestion doit assurer l’adaptation des données aux besoins des différents acteurs
29La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201029
Les enjeux et la structure de la charte de gestion (2/2)
3 – Le dialogue de gestion
CHARTE MINISTERIELLE : STRATEGIE DU MINISTERE EN MATIERE DE GESTION• Calendrier • Règles de fongibilité • Ré emploi des marges de manœuvre• Rythme de mise à disposition des crédits• Homogénéisation de la maquette du BOP•………
CHARTE DU PROGRAMME : MODALITES ET REGLES DE GESTION DU PROGRAMME
• Périodicité et formalisme des comptes rendus de gestion et retours aux responsables de BOP. • Suivi spécifique de certaines activités• Déclinaison de présentations spécifiques de la maquette du BOP•……..
CHARTE DE BOP : MODALITES D’ORGANISATION ET REGLES DE GESTION DU BOP
CSP, opérations de mutualisation, spécificités territoriales, prise en compte de seuils spécifiques, calendrier de réunion, déclinaisons d’informations complémentaires dans la maquette du BOP…
La charte de gestion doit être diffusée, partagée et régulièrement évaluée (processus dynamique)
30La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201030
Le dialogue de gestion est l’outil du pilotage de la gestion par la performance dans le cadre de la LOLF
Une charte de gestion est obligatoire pour chaque programme. Elle est déclinée au niveau de chaque BOP en fonction de son contexte.
Le contrôle de gestion permet de documenter le dialogue de gestion (définition des tableaux de bord et identification des données)
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Ces affirmations sont-elles exactes ?
31La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201031
31
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
32La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201032
Les notions structurantes (1/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Définition de la performance publique
Dispositif de pilotage par objectifs mis en place pour améliorer, l’efficience, l’efficacité et la qualité de l’action publique au regard de résultats prédéfinis
L’analyse des résultats d’ensemble du BOP, mesurés objectivement, permet d’estimer la performance et de manière plus globale celle du programme
33La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201033
Les notions structurantes (2/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
La recherche des leviers d’action
Définition d’un levier d’action : facteur d’amélioration de la performance qui se traduit par une modification des modalités
d’emploi des ressources. Il porte essentiellement sur l’organisation : les processus, les systèmes d’information, les méthodes, les outils, les compétences, la formation
Les leviers d’action permettent de faire un lien non mécanique entre les activités et la performance ils indiquent les modalités de conduite des activités qui permettent d’en maximiser les
résultats attendus
Ils permettent d’expliquer la manière dont vont être conduites les activités Ils sont indicatifs et peuvent être librement modifiés en cours d’année si nécessaire
Source : Groupe de travail « Programmation des activités et performance »
(Le Club des gestionnaires)
34La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201034
Les notions structurantes (3/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Les catégories d’objectifs : exemples
Point de vue
Catégorie d’objectif
Exemples d’objectifs
Exemples d’indicateurs
Citoyen
Usager
Contribuable
efficacité socio-économique
qualité du servicerendu
efficience de la gestion
Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés
% de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme
Assurer aux usagers un service réactif
Réduire le coût de gestion de l’impôt
% d’usagers recevant une réponse dans un délai inférieur au seuil défini
Coût par redevable d’unimpôt
(Indicateurs assortis d’une valeur cible, à échéance de un à cinq ans)
35La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201035
Les notions structurantes (4/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Le lien entre les objectifs du PAP et les objectifs du BOP
Objectifs de performance nationaux (PAP)
Déclinés directement (tels quels)
Objectifs complémentaires
Traduits en objectifs intermédiaires
Si possible Si nécessaire Si utile
Objectifs et indicateurs nationaux conservés
Valeur est adaptée au contexte
Objectifs sur lesquels
s’engagent le responsable de
programme et son ministre vis-à-vis
du Parlement
Objectifs sur lesquels
s’engagent les responsables de BOP vis-à-vis du responsable de
programme
Définis au niveau national ou local, en complément de ceux déclinés du
PAP
Non contradictoires
avec ceux du PAP
Objectifs et indicateurs adaptés
au champ de compétence et aux leviers d’action du
responsable de BOP : intermédiaires
si nécessaire (d’activité, de processus, de production, de
moyens)
Des objectifs au niveau opérationnel pour permettre le pilotage des services tout en respectant leur autonomie de choix des moyens
36La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201036
Les notions structurantes (5/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Objectif du PAP
Objectifs des BOP Indicateur du BOP régional Valeur cible
Mode de déclinaison
8 Renforcer et coordonner les actions de contrôle du travail illégal
Part des contrôles en entreprise pour travail illégal donnant lieu à procès-verbal
Direct
Former les agents de contrôle aux réglementations complexes
Nombre d’agents formés Indirect (objectif intermédiaire)
Former les agents de contrôle sur des secteurs cible
Nombre d’agents formés Indirect (objectif intermédiaire)
Mobiliser les acteurs locaux Nombre de rencontres avec le Parquet
Indirect (objectif intermédiaire)
Exemple : déclinaison d’un objectif du PAP dans les BOP
37La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201037
Les notions structurantes (6/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Objectif du PAP
Objectifs des BOP régional Indicateur du BOP régional Valeur cible
Mode de déclinaison
2 Améliorer la précision des estimations de population par commune
% de communes ayant bénéficié d’une estimation de population de qualité suffisante pour permettre sa publication
Direct
Produire les fichiers de données de l’enquête de recensement de l’année
% de fichiers régionaux validés
Indirect (objectif intermédiaire)
S’assurer de la disponibilité des données dans un délai prescrit
Nombre de communes ayant terminé la collecte au (date)
Indirect (objectif intermédiaire)
S’assurer de la saisie des questionnaires dans la période prescrite
Nombre de communes dont la saisie des questionnaires est terminée au (date)
Indirect (objectif intermédiaire)
Exemple : déclinaison d’un objectif du PAP dans les BOP
38La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201038
Les notions structurantes (7/7)
4 – Les éléments de performance d’un BOP
La mesure de la performance publique
Efficience de gestion
Qualité de service
Efficacité socio économique
Moyens Activités Produits Résultats Retombées
CONTRÔLE DE GESTION
39La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201039
Les indicateurs doivent permettre de formuler un jugement Lien logique avec l’objectif Représentativité par rapport à l’objectif Absence d’effet pervers
Les indicateurs doivent être immédiatement interprétables Indicateur compréhensible ou clairement expliqué
Les indicateurs doivent être robustes et élaborés à un coût raisonnable Sûreté du dispositif de mesure Absence de biais ou portée limitée des biais connus Coût proportionné à l’utilité des informations retirées
Les indicateurs doivent être documentés Dans le PAP, dans les « précisions méthodologiques » : source des données, explications
sur la construction, si nécessaires à la compréhension Renseignés en prévision pour l’exercice budgétaire avec détermination de valeurs cibles
pour une échéance fixée Des fiches de documentations des indicateurs
Le choix et la documentation des indicateurs
4 – Les éléments de performance d’un BOP
Le choix des indicateurs de performance
40La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201040
Traiter de manière efficace la diversité des cas des demandeurs d’emploi.
Indicateur :Proportion de demandeurs d'emploi satisfaits du service de l’ANPE
Offrir un service de proximité en matière de …
Indicateur :% des départements dans lesquels est implanté un service à destination des particuliers en matière de …
Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables
Indicateur :Nombre d’affaires traitées par magistrat (en emplois équivalent temps plein) par type de juridiction.
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
QUIZZ
A quelles catégories appartiennent les objectifs de performance ?
41La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201041
Renforcer la présence des agents sur le terrain Indicateur :
Temps consacré aux enquêtes sur le terrain rapporté au temps total
Mettre en œuvre la politique de … par l’élaboration des plans…
Indicateur :% de plans élaborés par rapport au nombre total de plans à élaborer
Améliorer l’élucidation des crimes et délits
Indicateur :Taux d’élucidation des crimes et délits
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
QUIZZ
A quelles catégories appartiennent les objectifs de performance ?
42La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201042
Assurer un même niveau de sécurité dans tous les espaces
Indicateur :Taux d’intervention nocturne dans un délai supérieur à 30 minutes
Optimiser la formation initiale des fonctionnaires Indicateur :
Dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA
Renforcer le partenariat mondial pour le développement
Indicateur :Contributions françaises aux organisations internationales contribuant à l’aide au développement
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
Socio-économique
Qualité de service
Efficience de la gestion
Autre
QUIZZ
A quelles catégories appartiennent les objectifs de performance ?
43La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201043
43
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
44La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201044
Les notions clés
5 – La programmation des activités
Un ensemble de tâches élémentaires, réalisées par un agent ou un groupe d’agent, faisant appel à un ou des savoir faire spécifiques. Elle offre un produit ou une prestation à un usager interne ou externe. Elle consomme des ressources (humaines et financières).
Élément opérationnel de l’activité le plus proche du métier. Elle permet de déterminer précisément le volume de crédits et d’ETP nécessaire.
Ensemble des modalités pratiques et/ou de « manières de faire » qui concourt à la réalisation d’une tâche.
Les notions clés
45La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201045
5 – La programmation des activités
L’exemple de l’activité ‘formation’ Activité Les tâches Le mode opératoire
FORMATION
Définir les objectifs et le programme Adéquation avec le plan de formation Rédaction des programmes Brochures
Cibler le public et les pré-requis Vivier métier Réseau à mobiliser Questionnaire de recueil des attentes
Élaborer le dossier pédagogique
Diaporama Kit pédagogique Cas pratiques Cd vidéo
Gérer les inscriptions
Envoi de la publicité Convocation Fichier Adéquation profil Saisie en base de données
Reprographier, diffuser
Tirage simple Valisette Envoi sur site …/…
Accueillir Banque d'accueil Budget contrôle Remise des documents
Animer
Séance plénière Atelier ou sous-groupe Témoignage …/…
Évaluer Questionnaire Saisie restitution
Exemple activité/tâche/mode opératoire
46La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201046
Les principes structurants (2/2)
5 – La programmation des activités
La programmation des activités est au confluent des organisations (ministérielles et budgétaires) et des moyens
Ministère - Service
RH (emplois types) Crédits
UO - BOP
Programme
Action
Sous-action
Performance
Activités
47La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201047
Programmation budgétaire et programmation opérationnelle
5 – La programmation des activités
• Au niveau d’un ministère, la programmation budgétaire initiale (PBI) répartit les ressources des programmes par titres et actions entre les BOP qui y sont rattachés
Une logique budgétaire
• La programmation des activités éclaire la justification opérationnelle de la répartition des ressources au niveau des services
Une logique budgétaire couplée à la démarche de performance et à une réflexion sur les métiers
Le lien entre la programmation budgétaire et la programmation des activités
48La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201048
A l’interface entre le volet performance et le volet financier du BOP
La programmation des activités répond :
aux enjeux de transparence des enveloppes budgétaires (A quoi est utilisé ce budget, quel(s) impact(s) sur les exercices suivants, ….)
et au pilotage des services (qui fait quoi ?)
Programmer les activités, c’est conduire les actions d’optimisation (activités menées, organisation des services (relation processus-acteurs),…) par le lien entre les activités, les emplois-types (domaines fonctionnels (23)/emplois de référence (236)) et les agents.
5 – La programmation des activités
La programmation des activités du BOP
La programmation des activités constitue un levier de mobilisation et de professionnalisation des agents qui donne du sens à l’activité quotidienne
Programmation budgétaire et programmation opérationnelle
49La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201049
Le référentiel d’activités ministériel s’appuie sur une analyse préalable des activités menée par les services concernés pour la mise en œuvre opérationnelle des politiques portées par les programmes.
Cette analyse est conduite par :– des responsables de BOP assistés des contrôleurs de gestion ;– des responsables de programme assistés par le contrôleur de gestion ministériel.
Elle aboutit à une nomenclature décrivant des activités mises en œuvre par tous les BOP des différents programmes
Elle permet une base de comparaison entre BOP et d’obtenir une répartition plus optimale des crédits entre eux
Les actions / sous actions : chaque activité du référentiel est rattachée à une action ou sous-action et une seule
Le référentiel d’activités5 – La programmation des activités
Le référentiel d’activités
50La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201050
Programmation des activités et justification au premier euro
5 – La programmation des activités
La justification au premier euro (JPE)
Activités Tâches
Formation Achat de formation
Organisation des formations
Protection des agents
Étude de sécurité
Travaux sur les véhicules de services
Achats équipements spécialisés
Ingénierie de sécurité
Aide à l’insertion
Couverture Contrats de 2 ans passés en N-1
Nouveaux contrats passés en N
Construction de lieux d’accueil du public
Achèvement du projet de la ville X
Lancement du projet de la ville Y
Coût moyen du contrat * nb de bénéficiaires
coût de journée de formation/personnes formées
nb ETPT
Coût forfaitaire * nb de véhicules de service
Coût forfaitaire * nb de lot d’équipement
nb ETPT
Coût du projet
Coût estimé du projet
Reste à payer
51La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201051
La programmation des activités et le schéma d’emplois
5 – La programmation des activités
Le passage des ETPT à la masse salariale
Absence de corrélation stricte entre les ETPT nécessaires à l’activité et la masse salariale (sur valorisation du temps partiel, chômage, heures supplémentaires, indemnités, mesures catégorielles …)
Absence de corrélation entre les emplois-types (niveau d’expertise et savoir faire) et le plafond unique d’ETPT
La masse salariale ne découle pas de la répartition des ETPT par activités mais de la structure du schéma d’emplois par catégories
Focus : la valorisation des tâches et des activités – la masse salariale
52La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201052
Chaque responsable de programme doit identifier les activités à mettre en œuvre par les services pour atteindre ses objectifs de performance.
L’ensemble des activités d’un ministère constitue un référentiel ministériel en lien avec le cadre budgétaire et les emplois types (compétences).
La programmation opérationnelle guide et alimente la programmation budgétaire.
La programmation des activités doit être : Exhaustive : couvrir toutes les ressources Indicative : permettre les évolutions nécessaires pour s’adapter au
contexte de gestion (autres utilisations des crédits, accent mis sur une action particulière…)
Une reprogrammation est nécessaire pour réorienter l’affectation des ressources aux activités quand les écarts sont significatifs.
Eléments à retenir
La programmation et la budgétisation5 – La programmation des activités
53La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201053
Enveloppe prévue pour l’activité ? Action du programme :
Insertion des personnesen recherche d’emploi
Activité proposée ?
OBJECTIF DE PERFORMANCE
Accroître l’insertion des personnes
Indicateurs :- taux d'insertion dans un emploi durable dans les six mois suivant la fin du stage - proportion des chômeurs de longue durée parmi les stagiaires (pour éviter la sélection à l'entrée)
Leviers d’action : (exemples) - choisir des organismes de formation plus performants ; - contractualiser avec eux sur les résultats ; - remettre en cause les conventions ; - diversifier les organismes pour en détecter de plus performants ; - mieux adapter le choix de la formation au profil de la personne;-…………….
BUDGET GLOBAL du BOP5 000 000 €
Déterminants de la dépense ?
QUIZZ
Quelle activité pour cette action ? Quel objectif fixé compte tenu des leviers d’action identifiés ? Quels déterminants de la dépense et quel chiffrage ?
54La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201054
54
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
55La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201055
« Fongibilité asymétrique » du titre des dépenses de personnel : Les crédits de personnel peuvent abonder le reste du programme ; à l’inverse, l’abondement des crédits de personnel par les autres crédits du programme est
prohibé (art. 7 de la LOLF)
Simplification et généralisation de l’autorisation des emplois: Un unique plafond limitatif d’emplois rémunérés par ministère, décliné en prévision et en
exécution par programme et catégories d’emplois, « présentées par corps ou par métier ou par type de contrat », exprimé en ETPT annuels.
Pas de report sur le titre 2 : une budgétisation AE = CP une consommation AE = CP
Le « CAS pensions » correspond à une traduction des dépenses de personnel en coût complet et donne une vision économique (cotisation patronale pension)
Les dépenses de personnel (1/12)
6 – La budgétisation des dépenses
Les spécificités de la gestion des dépenses de personnels
56La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201056
UNICITE DES NOMENCLATURES
PAR NATURE BUDGETAIRE ET
COMPTABLE
La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la personne morale État, ou à des charges connexesIl existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et l’Etat (engagement à servir, contrat…)
Le périmètre de rattachement des dépenses au titre 2 est celui du rattachement des charges aux comptes 64 (charges de personnel) et 6211 (impôts, taxes et versements assimilés sur rémunérations)
2 enveloppes
1 plafond d’emplois par ministère décliné au niveau du programme
1 plafond encrédits par programme
Corrélation étroite mais Non-absolue
Les deux plafonds de dépense : crédits et emplois
Les dépenses de personnel (2/12)
6 – La budgétisation des dépenses
57La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201057
Les dépenses de personnel (3/12)
6 – La budgétisation des dépenses
LE PLAFOND D’EMPLOIS
Ministériel Annuel
Ensemble de personnel du titre 2 dont l’Etat rémunère
l’activité
Un périmètre
L’ETPT
Une unité de décompte
La consommation d’emplois est liée à la consommation de crédits sauf exception (mise à
disposition remboursée entre services de l’Etat)
Une règle
INDIA-ODE
Un outil de suivi
interministériel
Inclus tous les personnels en
position d’activité
Le respect du plafond d’emplois s’apprécie en moyenne annualisée
58La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201058
Agents hors plafond d’emplois
- Agents qui ne perçoivent aucune rémunération (détachement sortant (1) hors cadre, disponibilités, congé parental, etc.)
- Agents qui ne perçoivent que des prestations sociales (congé de fin d’activité, congé de longue durée, allocation de retour à l’emploi)
- Agents dont la rémunération s’impute sur le compte 641 mais qui ne consomment pas de plafond d’emplois (agents rémunérés à l’acte ou à la tâche)
Agents dans le plafond d’emplois
- Agents ayant une affectation opérationnelle dans le ministère et qui participent à son activité (agents en activité, y compris accueil en détachement (2))
- Agents gérés par un ministère délégataire et qui participent à l’activité du ministère (délégant) ( délégation de gestion) (3)
- Agents qui ne participent pas à l’activité du ministère (congé de formation, maladie ordinaire, congé de grave maladie, congé paternité, MAD sortante)
- Agents gérés pour le compte d’un autre ministère (les plafonds d’emplois et de crédits du budget voté sont corrigés en gestion par un transfert d’emplois et de crédits)
Agents hors plafond d’emplois du ministère et non gérés par lui, mais qui
participent à l’ activité du ministère
- Agents mis à disposition par un autre ministère, un opérateur ou une autre personne morale que l’Etat, à titre gratuit.
- Agents mis à disposition par un autre ministère, contre remboursement (4)
- Agents mis à disposition par un opérateur ou une autre personne morale autre que l’Etat, contre remboursement.
- Prestataires (personnels rémunérés sous forme d’honoraires).
Agents gérés par le ministère
Agents rémunérés par le titre 2 Agents rémunérés par le titre 3
Les dépenses de personnel (4/12)
6 – La budgétisation des dépenses
Agents, plafond d’emplois, imputation des rémunérations
59La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201059
La conversion de l’activité des agents en équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT) Permet d’agréger, dans un même décompte, des agents dont les régimes de travail sur
l’année sont très différents (durée de la période de travail dans l’année, quotité de temps de travail).
Les sur-rémunérations éventuelles du temps partiel ne consomment pas d’ETPT, non plus que les heures supplémentaires
Un agent à temps plein employé toute l’année consomme un ETPT annuel
L’unité de décompte « l’équivalent temps plein annuel travaillé » (ETPT)
Les dépenses de personnel (5/12)
6 – La budgétisation des dépenses
60La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201060
Le nombre d’agents : dans l’outil de décompte des emplois, cette unité correspond au nombre de bulletins de salaire (par mois ou moyenne annuelle).
L’équivalent temps plein emploi (ETPE) : prise en compte de la quotité de travail mais pas de la durée de la période d’emploi, ni de la sur-rémunération éventuelle du temps partiel.
L’équivalent temps plein rémunéré (ETPR) : prise en compte de la quotité de travail avec la sur-rémunération éventuelle du temps partiel mais pas de la durée de la période d’emploi.
L’équivalent temps plein financier (ETPF) : il « proratise » l’ETP rémunéré en fonction de la durée de la période d’activité.
Les autres unités de mesure des emplois
Les dépenses de personnel (6/12)6 – La budgétisation des dépenses
61La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201061
Les dépenses de personnel (7/12)6 – La budgétisation des dépenses
XXXETPF
XXETPT
XXETPR
XETPE
Période d’activitéSur-rémunération du temps partiel
Quotité travailléeUnité de mesure
Eléments pris en compte dans l’unité de mesure
XXXETPF
XXETPT
XXETPR
XETPE
Période d’activitéSur-rémunération du temps partiel
Quotité travailléeUnité de mesure
Eléments pris en compte dans l’unité de mesure
62La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201062
Les dépenses de personnel (8/12)
6 – La budgétisation des dépenses
Le « fait générateur » est le versement de la rémunération principale (et non la conclusion du contrat ou le service fait)
De façon générale les consommations d’emplois sont liées aux consommations de crédits, mais les acomptes, trop-perçus ou rappels ne génèrent pas de modification des consommations d’ETPT
Dans l’outil INDIA-ODE de la direction du budget, les ETPT consommés par les agents non indiciés et les agents payés hors PSOP, sont évalués par extrapolation à partir de la dépense correspondante rapportée au coût moyen d’un ETPT ministériel
Les règles de décompte des ETPT
63La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201063
Le référentiel LOLF des catégories d’emplois
ARTICLE 51
Les PAP précisent…
« par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat et la justification des variations par rapport à la situation existante »
ARTICLE 54
Les RAP analysent …
« les écarts entre avec la prévision de la LFI et les réalisations constatées en loi de règlement et détaillent la gestion des autorisations d’emplois par catégories ainsi que les coûts correspondants »
Cette notion a été introduite à la demande des parlementaires
pour rendre plus lisibles les emplois dans les ministères
Les dépenses de personnel (9/12)
6 – La budgétisation des dépenses
64La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201064
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
ETP
Plafonds et ETP LOLF
Consommation mensuelle
Plafond LOLF
Comparaison OO 59 - LOLF
Les dépenses de personnel (10/12)6 – La budgétisation des dépenses
65La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201065
Les dépenses de personnel (11/12)
6 – La budgétisation des dépenses
L’autorisation de dépenses doit être articulée à la situation existante par la détermination d’une base de budgétisation que l’on fait évoluer en fonction de prévisions sur les facteurs de la dépense de personnel pour l’année suivante.
Les 4 étapes de la budgétisation sont les suivantes : La constitution de la base de budgétisation Les corrections éventuelles Le calcul des EAP (extensions en année pleine) La prise en compte des facteurs d’évolution de la dépense
La méthode et les outils d’aide à la budgétisation pourront différer selon que l’on se place au niveau du programme ou au niveau du BOP.
L’autorisation de dépenses
66La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201066
Exécution N-1 Corrections Extension enannée pleine
Variationdes effectifs
GVT, mesurescatégorielles,
etc.
Budget N+1Prévision
d’exécution N
Les dépenses de personnel (12/12)
6 – La budgétisation des dépenses
Les étapes de la budgétisation de la masse salariale
67La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201067
Le périmètre du titre 2 est constitué exclusivement des rémunérations des fonctionnaires
Le plafond d’emplois correspond à un seul chiffre pour un ministère donné quel que soit le nombre de programmes gérés par ce ministère
Le plafond d’emplois est décrémenté tous les mois (1/12ème d’ETPT).
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
68La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201068
Le fait générateur du décompte d’ETPT est le versement de la rémunération principale
Les sur-rémunérations de temps partiel consomment du plafond d’emplois
Les agents qui décomptent du plafond d’emplois sont des agents rémunérés sur le titre 2.
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
69La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201069
Principe général de budgétisation des AE :
• L’enveloppe d’AE doit couvrir au plus près l’estimation des engagements fermes que l’on compte passer dans l’année.
• Pour les dépenses en capital de titre 5, l’enveloppe d’AE doit couvrir au plus près l’estimation de l’opération à affecter.
Principe général de budgétisation des CP :
• L’enveloppe de CP est évaluée à hauteur des besoins de trésorerie de l’exercice concerné,
• compte tenu du rythme de réalisation des engagements juridiques.
Les autres dépenses (1/6)
6 – La budgétisation des dépenses
Les règles de budgétisation en AE - CP
70La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201070
Quel engagement ferme de l’Etat ?
Engagement de durée déterminée
Engagement inférieur ou égal à l’année
budgétaire
Engagement supérieur à l’année budgétaire
Budgétisation en AE ≠ CP
Budgétisation en AE = CP si la dépense est payée en totalité sur l’année ;
Budgétisation en AE ≠ CP si une partie de la dépense est payée sur l’année n + 1
Engagement de durée indéterminée
Budgétisation en AE = CP
Les autres dépenses (2/6)
6 – La budgétisation des dépenses
L’arbre de décision pour la budgétisation en AE - CP
71La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201071
Principe général de consommation des AE : Les AE sont consommées à hauteur de l’engagement ferme c'est-à-dire ce qui est financièrement quantifié de manière certaine dans l’acte d’engagement et qu’il faudra a minima payer, « quoi qu’il arrive » (sauf non réalisation de la prestation prévue).
Principe général de consommation des CP : Les CP sont consommés par les paiements
Les paiements sont rattachés aux engagements juridiques dont ils assurent le règlement
Les autres dépenses (3/6)
6 – La budgétisation des autres dépenses
Les règles de consommation en AE - CP
72La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201072
L’engagement juridique est défini par l’article 29 du Décret de 1962 :
acte pris par un responsable habilité à créer une obligation à l’encontre d’une autorité morale qu’il représente (définition juridique) de laquelle il résultera une charge (impact financier)
C’est l’acte fondateur de la dépense : il est signé par un ordonnateur (de droit ou délégué) dûment habilité.
Exemples : Un bon de commande Un contrat Un recrutement de personnel
La gestion des crédits (4/6)
L’acte fondateur de la dépense: l’engagement juridique
6 – La budgétisation des autres dépenses
73La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201073
A durée ≤ à l’année
budgétaire
À durée > à l’année
budgétaire
Pluriannuels fermes
À durée > à l’année budgétaire
et récurrents
AE = 300
CP = 100 CP = 100 CP = 100
CP = 55
AE = 110
CP = 55 CP = 55
AE = 100
CP = 100
AE CP
AE CP
AE CP
AE CP
AE CP
AE CP AE CP
AE CP
AE CP
AE = 110AE = 110
CP = 55CP 55
CP = 55
AE = 110
CP 55
Exercice d’application : BUDGETISATION AE = CP ou AE# CP ?
?
? ?
? ? ?
? ? ?
REGLE DE BUDGETISATION : ON BUDGETE COMME ON CONSOMME
74La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201074
Le principe de budgétisation en AE consiste à chercher à couvrir la tranche ferme des engagements que l’on compte passer dans une année.
Le principe de budgétisation en CP consiste à couvrir la dette générée, sur l’année, par les engagements juridiques passés ou à passer.
Les engagements juridiques consomment les AE pour le montant ferme indiqué à l’acte juridique majoré des indemnités de dédit prévues dans l’acte.
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
75La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201075
La notion de « tranche fonctionnelle » s’applique aux seuls investissements.
Les AE sont le support de la pluriannualité
La budgétisation en AE # CP suppose le développement d’une capacité de gestion d’un échéancier de CP pour le suivi des AE
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
76La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201076
76
1. Les principes de la LOLF et de la gestion des Budgets Opérationnels de Programme (BOP) L’architecture du budget de l’Etat La déclinaison opérationnelle du programme et des objectifs de performance Les composantes et la typologie des BOP
2. Le rôle des acteurs Les décideurs budgétaires La mise en place de Centres de Services Partagés Le contrôleur budgétaire
3. Le dialogue de gestion Les objectifs et les modalités du dialogue de gestion Les enjeux et la structure de la charte de gestion
4. Les éléments de performance d’un BOP La démarche de performance Le choix et la documentation des indicateurs de performance
5. La programmation des activités Les notions structurantes La programmation et la budgétisation
6. La budgétisation des dépenses Les dépenses de personnels Les autres catégories de dépense
7. L’exécution et le suivi de la gestion La gestion des crédits L’analyse de l’exercice budgétaire
Sommaire
77La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201077
L’objectif est de démarrer la gestion dès le début de l’année
Pour ce faire plusieurs dispositifs sont mis en place :
Mise à disposition de tout ou une majeure partie des crédits notamment en AE en début d’exercice après avis définitif sur le BOP et visa de la PBI
Des engagements (= consommation d’AE) au titre de la gestion N+1 pourront être contractés à partir du 1er novembre N : Sous réserve qu’il s’agisse de crédits de titre 3 ou 6 et que la mise en œuvre ne
commence pas avant le 1er janvier N+1 Dans la limite de 30 % des crédits d’AE ouverts au programme pour l’année N
(gestion anticipée)
En l’absence d’avis sur le BOP en début de gestion N+1, les responsables de BOP peuvent mettre à disposition des UO 25 % des AE et 25% des CP (pourcentage maximum incluant les AE éventuellement transmises au titre de la gestion anticipée)
La mise en place des crédits
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
La mise en place des crédits
78La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201078
L’engagement comptable est supprimé par la loi organique, même si les outils du palier 2006 l’utilisent encore
Mais :
Il y a une traduction en comptabilité budgétaire de l’engagement juridique
Il y a une possibilité de faire de la réservation de crédits
Engagement juridique et engagement comptable
La gestion des crédits (1/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
79La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201079
La comptabilité budgétaire et la comptabilité générale poursuivent des objectifs distincts mais complémentaires :
La comptabilité budgétaire a pour objectif de retracer les suites données à l’autorisation budgétaire et permettre aux gestionnaires de gérer au mieux les crédits mis à disposition
La comptabilité générale est un outil d’information visant à fournir une image fidèle de la situation patrimoniale et de son évolution d’une année sur l’autre
Les AE n’ont pas de signification a priori en comptabilité générale
les AE sont consommées lors de la notification des actes juridiques… … alors que la comptabilité générale s’attache à comptabiliser la charge avérée une fois le
service fait constaté.
Les AE, une notion budgétaire – les CP, une notion comptable
La gestion des crédits (2/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
80La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201080
Les CP sont consommés au fur et à mesure des paiements
C’est le paiement et non la demande de paiement qui consomme les CP.
Les paiements (CP) sont rattachés aux engagements juridiques dont ils assurent le règlement :
permet de retracer les paiements associés à chaque engagement
sur un exercice, le suivi des AE permet de distinguer les paiements au titre d’engagements antérieurs et les paiements au titre d’engagements de l’année
Le lien engagement juridique-paiement améliore la gestion des restes à payer
Il suppose la mise en place et le suivi pour chaque engagement juridique d’un échéancier pluriannuel de crédits de paiement permettant d’appréhender la rigidité annuelle et pluriannuelle des dépenses.
Il permet d’anticiper les charges des années futures (les échéanciers de CP sont une partie du PLF très attendue par le Parlement)
Les principes généraux
La gestion des crédits (3/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
81La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201081
Au 31/12/N, montant des :
- charges à payer = 75 - 60 = 15
- restes à payer = 100 - 60 = 40
Engagem
ent (
en A
E)
Servi
ce fa
it
Servi
ce fa
it
75100 60
Crédits
ouve
rts
AE = 1
20 ,
CP = 9
0
Inve
ntaire
au
Inve
ntaire
au
31/1
2/N
31/1
2/N
Paiem
ent
Paiem
ent
La gestion des crédits (4/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
82La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201082
Dépenses à réaliser sur l’exercice compte tenu du reste à réaliser sur engagements antérieurs
Impact en CP exclusivement
Dépenses non payées dont le service fait a été constaté.
Impact en CP exclusivement
Dépenses engagées préalablement
Dépenses finançant les droits et avantages prévus par les lois sans limitation en durée (par exemple, dépenses sur guichet)
Dépenses de personnel
Impact en AE = CP
Dépenses non payées dont le service fait a été constaté.
En titre 2 : par exemple, les rappels sur années antérieures
Impact en AE = CP
Dépenses engagées et payées concomitam-ment
Dépenses finançant les droits et avantages prévus par les lois, les règlements, les conventions internationales donnant lieu à engagement préalable
Charges de service public couvrant les dépenses de fonctionnement d’un opérateur de l’État
Socle de dépenses indispensables à l’action ou au fonctionnement des services
Impact en AE et en CP
CPAECPAE
Dépenses inéluctablesDépenses à réaliser – Exigibilitédéterminée en fonction du rythme de réalisation ou de décisions explicites àprendre (recrutement par exemple)
Dépenses obligatoiresExigibilité absolue (service
fait)
Dépenses à réaliser sur l’exercice compte tenu du reste à réaliser sur engagements antérieurs
Impact en CP exclusivement
Dépenses non payées dont le service fait a été constaté.
Impact en CP exclusivement
Dépenses engagées préalablement
Dépenses finançant les droits et avantages prévus par les lois sans limitation en durée (par exemple, dépenses sur guichet)
Dépenses de personnel
Impact en AE = CP
Dépenses non payées dont le service fait a été constaté.
En titre 2 : par exemple, les rappels sur années antérieures
Impact en AE = CP
Dépenses engagées et payées concomitam-ment
Dépenses finançant les droits et avantages prévus par les lois, les règlements, les conventions internationales donnant lieu à engagement préalable
Charges de service public couvrant les dépenses de fonctionnement d’un opérateur de l’État
Socle de dépenses indispensables à l’action ou au fonctionnement des services
Impact en AE et en CP
CPAECPAE
Dépenses inéluctablesDépenses à réaliser – Exigibilitédéterminée en fonction du rythme de réalisation ou de décisions explicites àprendre (recrutement par exemple)
Dépenses obligatoiresExigibilité absolue (service
fait)
La prise en compte de l’exécution pour examiner la soutenabilité budgétaire
ARTICLE 6 DU DECRET DU 27/01/05 PORTANT
SUR LE CONTRÔLE FINANCIER
L’avis du CF porte sur la cohérence d’ensemble des DPG … et sur « la couverture des dépenses que l’Etat est juridiquement tenu de supporter ainsi que de celles qui apparaissent d’ores et déjà inéluctables »
La gestion des crédits (1/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
83La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201083
L’engagement est un acte juridique pris par un ordonnateur qui, traduit en comptabilité budgétaire, consomme l’enveloppe d’AE l’année de sa signature.
Pour connaitre de manière fiable la dette de l’Etat, le montant consommé en AE correspond au montant total de l’engagement ferme pris envers le tiers sur la durée de la réalisation de l’acte.
La traduction en comptabilité budgétaire d’un acte juridique suppose : la connaissance du montant total dû au tiers concerné …. ….. pour une durée déterminée. elle peut être d’un montant différent du montant payé (CP) l’année de la signature.
Par dérogation, certaines AE sont consommées lors de la demande de paiement.
En résumé
La gestion des crédits (6/6)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
84La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201084
Les dépenses d’investissement (1/2)
L’affectation
L’affectation assure le caractère fonctionnel d’une opération indivisible exécutée en plusieurs engagements juridiques en bloquant dans un cadre, le cas échéant, pluriannuel, le volume d’autorisations d’engagement nécessaires pour couvrir l’opération prévue
L’affectation est le support permettant de garantir la fonctionnalité d’un investissement : elle n’existe que pour le titre 5
Elle conduit à constater, dans la comptabilité budgétaire, l’indisponibilité de crédits réservés pour un usage déterminé mais elle ne consomme pas l’enveloppe d’AE
L’affectation est une réservation de crédits qui ouvre droit à report d’AE non consommées
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
85La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201085
Les dépenses d’investissement (2/2)
Le retrait d’affectation
Le retrait d’affectation augmente l’enveloppe d’AE disponibles quelle que soit l’année d’origine de l’affectation. Les montants libérés peuvent être soit :
Réutilisés dans le cadre d’une tranche fonctionnelle pour des dépenses d’investissement (titre 5 uniquement) dans l’année du retrait;
Annulés en loi de règlement pour l’année du retrait.
Ce recyclage est susceptible de générer une forte pression sur les crédits de paiement :
Il suppose l’existence d’une programmation budgétaire rigoureuse et d’un suivi de l’exécution
Les possibilités de recyclage des AE ouvertes dans le cadre d’exercices antérieurs seront appréciées lors de la préparation des lois de finances et à l’occasion des reports
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
86La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201086
Le retrait d’engagement pour tout type de dépenses
Le retrait d’engagement
Le retrait d’un engagement l’année au cours de laquelle il a été validé augmente l’enveloppe d’AE disponibles.
Sur un exercice donné, des engagements peuvent être pris puis retirés. Les crédits rendus disponibles peuvent être réutilisés librement au cours de cet exercice.
En revanche, le retrait d’un engagement pris sur un exercice antérieur ne donne pas droit à un recyclage l’année du retrait quel que soit le titre considéré :
Les montants ainsi « libérés » sur la masse des engagements validés du programme concerné sont annulés dans la loi de règlement pour l’année du retrait.
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
87La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201087
L’annualité budgétaire et les reports
Les fondements juridiques du report de crédits
Article 15 de la loi organique : « Les crédits ouverts au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes » : Les AE non engagées et/ou non affectées pour le titre 5 ont donc vocation à être annulées en loi
de règlement.
Cependant, les AE peuvent être reportées sans limite sur les titres autres que le titre 2 : Pour 2008 comme pour 2007, les AE hors titre 2 n’ont pas fait l’objet de reports sauf pour le titre 5. Le report d’AE doit faire l’objet d’une justification argumentée
Certains reports sont systématiquement accordés : En AE : pour les AE affectées à une tranche fonctionnelle d’une opération d’investissement En AE et en CP : pour les AE et les CP sur fonds de concours (les CP sur fonds de concours ne
sont pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3%).
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
88La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201088
La fongibilité asymétrique7 – L’exécution et le suivi de la gestion
Les principes de la fongibilité asymétrique
Titre 2 Autres titres1.
Titre 2 Autres titres
BOP2.
Article 10 du Décret n°2005-54 du 27 janvier 2005
Un avis préalable de l’ACCF* est indispensable sur tout projet de
fongibilité asymétrique
= Fongibilité symétrique au niveau du BOP
* Autorité Chargée du Contrôle Financier
Programme
89La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201089
L’analyse de l’exercice budgétaire (1/3)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
Une démarche continue - Infra-annuelle (contrôle de gestion ; dialogue de gestion)
- Annuelle (RAP)
- Audits CIAP, contrôles Cour des comptes, inspections, évaluation de politiques publiques
Définir objectifs,Définir objectifs, indicateurs, cibles, indicateurs, cibles,
leviers d’actionleviers d’action
DiagnosticDiagnostic
Analyser les résultatsAnalyser les résultats
Mesurer les Mesurer les résultatsrésultats
Mettre en œuvreMettre en œuvre
Formaliser les objectifsFormaliser les objectifs dans le PAP au niveau national et dans le PAP au niveau national et
dans les BOP au niveau opérationneldans les BOP au niveau opérationnel
Pilotage par la
performance
90La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201090
L’analyse de l’exercice budgétaire (2/3)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
L’objectif de l’année est atteint
Enseignements :
-Pertinence des leviers d’action ?
-Pertinence de ses modalités de mise
en œuvre des leviers ?
-Affiner les modalités de
fixation des cibles- Affiner les modalités de
pilotage infraannuel ?
L’objectif de l’année n’est pas atteint
Analyse des raisons *
Leviers d’action mal mis en œuvre
Leviers d’action non pertinents
Contexte négatif non prévu
Cible trop ambitieuse par rapport aux moyens d’action
Analyse des raisons *
Plan d’actions pertinent et bien mis
en œuvre
Contexte positif non anticipé (effet
d’aubaine)
Cible trop peu ambitieuse
* La comparaison des résultats dans le temps ou entre les différentes UO du BOP ou avec d’autres BOP facilite l’analyse des causes des résultats atteints
91La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201091
L’analyse de l’exercice budgétaire (3/3)
7 – L’exécution et le suivi de la gestion
Cause mise en évidence
Correction à mettre en oeuvre
Révision des modalités de suivi de la mise en œuvre des leviers : processus de pilotage
infraannuel : suivi infraannuel des indicateurs de résultats et/ou d’indicateurs de mise en œuvre des leviers d’action
Adéquation des leviers d’action Révision des leviers d’action
Mise en œuvre des leviers d’actions
Anticipation du contexte
Fixation de la cible
Amélioration de la connaissance des évolutions prévisionnelles du contexte
Révision de l’objectif/indicateur * si trop dépendant d’un contexte trop imprévisible
Révision de la cible à la hausse/à la baisse *
* en lien direct avec le RPROG, notamment pour les objectifs contribuant à ceux du programme.
92La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201092
Il n’y a de reports que pour des crédits disponibles (=non consommés).
Les AE (et CP) ouvertes par fonds de concours et disponibles en fin d’exercice sont reportées de droit sans limite.
Les reports de CP sont possibles dans la limite de 3 % des crédits ouverts en LFI.
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
93La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201093
Les mouvements de fongibilité asymétrique doivent soumis à l’avis du contrôleur budgétaire
L’analyse du bilan du programme, du BOP, de l’UO doit donner lieu à l’analyse des causes expliquant les résultats obtenus quel que soit le niveau de performance atteint
Les comptes rendus de gestion en cours d’année ne doivent pas conduire à l’ajustement du budget initial présenté au contrôleur budgétaire et au préfet
Vrai
Faux
Vrai
Faux
Vrai
Faux
QUIZZ
Quelles sont les affirmations exactes ?
94La gestion financière en mode LOLF – 1er trimestre 201094
Pour aller plus loin : les sources d’information
Documentation de référence
LES SITES : Direction du budget
– http://www.performance-publique.gouv.fr/HTttp://www.performance-publique.gouv.fr/Les-acteurs-de-la-performance/Au-ministere-du-Budget-des-Comptes-publics-et-de-la-Fonction-publique/La-direction-du-Budget-DB.html
Le Campus de la gestion publique– http://www.campusgestionpublique.finances.gouv.fr/
Les macro-processus
– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-publique/referentiels-budgetaires-et-comptables.html
DGAFP– http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique23.html
LES GUIDES :
Le guide pratique de la LOLF– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-l-action-
publique/le-guide-pratique-de-la-lolf-edition-octobre-2007.html
Le guide pratique de la déclinaison des programmes– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/la-performance-de-laction-
publique/les-guides pratiques.html
LES CIRCULAIRES :
Les circulaires budgétaires– http://www.performance-publique.gouv.fr/les-ressources-documentaires/le-budget-et-les-comptes-de-letat/
les-circulaires-budgetaires/circulaires-2008.html
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