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DERECHO CONSTITUCIONAL II

Universidad de los Andes Apuntes de Clases

Facultad de Derecho Profesor Julio Lavín Valdés

CAPITULO III LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER EN LA CONSTITUCIÓN CHILENA

1. Formas de estructurar territorialmente el poder: las formas de Estado.

Con este epígrafe se hace referencia a la forma en que se distribuye territorialmente el poder dentro del Estado o la actividad estatal, esto es, el grado de centralización o descentralización con el que se toman las decisiones del poder en el Estado, distinguiéndose en el mundo moderno las opciones del Estado Unitario y del Estado Federal. 1.1 Estado unitario: Según nos dice Prelot, cuando un Estado posee un solo centro de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno, constituye un Estado simple o unitario. En este sentido el Poder pertenece en la totalidad de sus atributos y funciones, a un titular que es la persona jurídica estatal. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen a un solo Poder, viven bajo el mismo régimen constitucional y están sujetos a un orden jurídico común. La denominación Estado Unitario agrega Prelot, se justifica porque en esta forma política el Poder es uno en su estructura, en su elemento humano y en sus límites territoriales, lo que explica en la forma siguiente: (i) La organización política es única porque consta sólo de un aparato gubernamental que lleva

a cabo todas las funciones estatales. También el ordenamiento constitucional es único; (ii) La organización política abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin

tomar en consideración las diferencias individuales o corporativas. Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual;

(iii) La organización política cubre todo el territorio estatal de un modo idéntico, o sea, sin

reconocer diferencias entre las distintas entidades locales. El Estado Unitario constituye, de este modo, una forma de Estado que se caracteriza por la centralización política, es decir, que la competencia en materia legislativa está reservada a los órganos centrales, de modo tal que si existen autoridades locales la descentralización consiguiente sólo alcanza a la ejecución de la actividad estatal. Este tipo de Estado es la forma en que se realiza del modo más perfecto la idea del Estado, porque en él el pueblo es organizado sobre un único territorio y bajo un solo poder. El origen del Estado Unitario se encuentra en la necesidad de unificar los reinos, condados, ducados, marquesados y señoríos propios de la época feudal y encuentra su máxima expresión en la monarquía absoluta. Hoy en día, en cambio, frente a la complejidad de la vida contemporánea, el Estado, para poseer mejor la satisfacción eficiente de los múltiples intereses colectivos, tiende a la descentralización y a traspasar facultades a diversos organismos. De este modo, el Estado contemporáneo ha ido incorporando los sistemas de administración local que

Capítulo II: La Separación de Poderes y la Forma de Gobierno en Chile

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pueden ir desde una mera desconcentración de funciones hasta una descentralización administrativa. Lo propio del Estado Unitario es la centralización, caracterizada en el hecho que la autoridad central monopoliza toda la gestión gubernamental, presentándose una sola estructura administrativa donde los jefes de las divisiones son agentes que ejecutan y transmiten las decisiones del poder central tanto las instrucciones generales como las órdenes particulares. Las colectividades locales no poseen órganos propios ni poder de decisión. Como alternativas a la ineficiencia que puede significar para una oportuna toma de decisiones políticas, surgen la desconcentración y la descentralización son dos principios diferentes a las opuestas manifestaciones de la organización del Estado con referencia a su actividad según que la generación o impulsión de ésta emane o no de un centro único o como dice Kelsen, según que las normas generales valgan para todo el territorio o alguna de ellas sólo para una parte de él. a) La Desconcentración La desconcentración se caracteriza porque los agentes del poder central no sólo se limitan a ejecutar las decisiones, sino que pueden disponer, al menos formalmente, de un poder nominativo propio. En este sentido se observa un poder central que toma una parte de las decisiones y los agentes locales tienen competencia para adoptar ciertas decisiones sobre asuntos regionales y locales, extendiéndose que siempre permanecen jerárquicamente subordinados. La desconcentración no crea, entonces, agentes independientes, sino que sólo desplaza el centro de poder de decisión. El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica; actúa con la del órgano central, (un ejemplo en Chile puede ser las oficinas regionales del Servicio de Impuestos Internos, Servicio Nacional de Pesca, Dirección Nacional de Turismo). b) La Descentralización Por otra parte está la descentralización que puede ser política (por ejemplo la de un Estado miembro de un Estado Federal, que no es aplicable al estado Unitario) y la administrativa. La descentralización administrativa comprende una distribución de funciones entre el poder central y órganos específicamente creados. El Estado descentraliza la ejecución de la norma, es decir, realiza una administración indirecta de los asuntos, ya que no administra un órgano central, sino una persona jurídica creada por él. Los organismos descentralizados se caracterizan porque no están subordinados jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo, sino que recibe atribuciones directamente de la ley. Además tienen personalidad jurídica, patrimonio y responsabilidad propia. Ejercen funciones del Estado y propias. Sintetizando podemos señalar como características del Estado Unitario: 1) El hecho de constituir una organización y estructura política central que abarca y comprende

todos los ámbitos del Estado, personas que la habitan y territorio en toda su extensión.


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2) Existe una sola Constitución política y, como consecuencia de ello; 3) Un poder ejecutivo único; 4) Un poder legislativo único;} 5) Un poder judicial único; que imponen sus decisiones a lo largo de todo el territorio afectando

por igual a toda persona que lo habite aunque se encuentren distribuidos a lo largo del territorio como los agentes del Ejecutivo (Intendentes) y los Tribunales de Justicia.

Puede manifestarse dentro de él la desconcentración o la descentralización sin que por ello pierda su condición de unitario. c) La especial situación de los Estados regionales o autonómicos. Una forma intermedia entre el Estado Unitario y el Estado Federal la constituye el Estado Regional que importa una expresión de una forma de descentralización administrativa, sin llegar a ser política, pero que sí reconoce cierta autonomía que es llamada más propiamente autarquía para diferenciarla de la del Estado federal. El Estado Regional como expresión fue utilizado por primera vez en 1933 en Italia, pero la idea se había concebido en 1931 en las Cortes Españolas y se caracteriza por la autonomía regional que participa de ambas formas de Estado, en cuanto las colectividades mayores que los constituyen tienen poderes mucho más externos y de naturaleza diversa que los que tienen los entes territoriales de los Estados Unitarios, sin llegar a adquirir la posición y la categoría propias de los Estados miembros de un Estado Federal. Se llama Estado Regional, entonces, a aquel que se organiza sobre la base de vastas circunscripciones configuradas por extensas secciones territoriales definidas de acuerdo con características geográficas, históricas, económicas, etc., a las cuales se les dota de órganos propios para hacer cierta una efectiva autarquía y poder mantener y afirmar sus peculiares rasgos colectivos. En otros, el ordenamiento regional se presenta como excepción y se aplica solamente a ciertas regiones que reúnen especiales condiciones, subsistiendo la estructura unitaria en el resto del territorio. Ejemplos de este tipo de Estado son España, bajo la Constitución de 1931 y a partir de 1979, Checoslovaquia bajo la Constitución de 1920, Italia desde 1947 y Francia desde la Constitución de 1958. A diferencia del Estado Federal, en el Estado Regional, la región carece de competencia constitucional, pues las instituciones orgánicas y su competencia está marcada con la constitución del Estado o han de ser establecidas, o al menos aprobadas por los órganos centrales. La región se caracteriza esencialmente por tener una cierta competencia legislativa sobre las materias señaladas por la constitución del Estado. Pero no se trata de una autonomía legislativa perfecta, porque aunque es definitiva no es independiente. Los órganos centrales no pueden derogar las leyes regionales, pero sí marcar los principios a que habían de ajustarse e incluso tal vez oponerse a ellos por razones de conveniencia política. No existen órganos judiciales propios en las regiones que puedan decidir definitivamente con base en las leyes regionales. Por este motivo, la región carece de autonomía, lo que la diferencia del Estado federal.


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1.2 El Estado Federal Lo que distingue al Estado Federal es que su actividad es objeto no sólo de descentralización administrativa, sino que además, y esto la diferencia precisamente del Estado Unitario, de descentralización política. En consecuencia, el Estado Federal reconoce varias fuentes originarias de poder político. Una corresponde al gobierno central, y otras que son propias de los gobiernos locales. Cada una actúa dentro de su esfera de modo coordinado, pero independiente. La estructura federal tiene el mérito de conciliar la pluralidad con la unidad de lograr la integración de unidades autónomas en una unidad superior. Puede decirse que en general en un Estado Federal se distinguen realidades individuales frente a una realidad común a todas ellas: Unos poderes locales o estaduales frente a un poder central que es común a aquellos. La existencia jurídica del Estado Federal se expresa en una Constitución Política Federal, de la cual se desprende la existencia de ciertos órganos públicos que asumirán la competencia de las respectivas funciones del poder y al mismo tiempo el reconocimiento de los derechos de los Estados miembros para dictarse su propia constitución, legislación particular y dotarse de los correspondientes poderes públicos. Las siguientes son las características del Estado Federal, según el profesor Antonio Carro Martínez: 1) Existe un poder central con órganos propios y frente a este poder central la existencia de

una serie de poderes locales que actúan en esferas territoriales (estados miembros). 2) Existe una constitución federal común a la federación y a los estados miembros, en la que

debe establecerse un texto que contenga las materias propias de la federación y propias de los estados miembros, buscando lograr la coordinación entre ambas competencias.

3) Se establece como principio fundamental que debe garantizar la unión, el que lo federal

prima sobre lo estadual. 4) Su constitución suele ser de carácter rígido a fin de evitar modificaciones en perjuicio de los

estados miembros. Junto a esta constitución federal, existen las constituciones de cada estado miembro, las cuales deben respetar el principio unificador a fin de evitar que sus disposiciones estén en contraposición con las de la federal.

5) Todo Estado Federal suele tener un sistema bicameral para distribuir la representación en

cuanto al número de habitantes (cámara baja) y por lo tanto desigual, y de cada estado miembro (cámara alta) en forma igualitaria (ejemplo, EE.UU. con dos senadores por estado miembro).

6) Finalmente en cuanto a la distribución de competencias entre el poder central y el de los

Estados miembros se distinguen el principio de autonomía, en virtud del cual se reservan materias que son exclusivas de la federación y otras a cada estado miembro y el principio de la participación, en virtud del cual, los estados miembros colaboran en la formación de la voluntad federal (aprobación de la Constitución y sus enmiendas, senadores y representantes, etc.)


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2. La forma de Estado en la Constitución chilena: Estado unitario. Descentralización y desconcentración administrativa.

En lo que se denominan las “Bases de la Institucionalidad”, la Constitución Política de la República define la forma del Estado para el régimen político chileno, disponiéndose en su artículo 3° que “El Estado de Chile es unitario”, lo cual significa que la distribución territorial del poder responde a las características de esta forma de Estado, que han sido revisadas, a saber: (i) El hecho de constituir una organización y estructura política central que abarca y comprende

todos los ámbitos del Estado, personas que la habitan y territorio en toda su extensión;

(ii) Existe una sola Constitución política y, como consecuencia de ello;

(iii) Un poder ejecutivo único;

(iv) Un poder legislativo único;

(v) Un poder judicial único; que imponen sus decisiones a lo largo de todo el territorio afectando por igual a toda persona que lo habite aunque se encuentren distribuidos a lo largo del territorio como los agentes del Ejecutivo (Intendentes) y los Tribunales de Justicia.

En lo que se refiere a la administración del Estado, agrega el inciso segundo, que ella será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley y luego entrega un mandato a los órganos del Estado de promover el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. Que la administración sea desconcentrada, significa que las autoridades regionales o locales no sólo se limitan a ejecutar las decisiones del poder central, sino que disponen formalmente, de un campo de atribuciones propias entregado por la ley. Puede observarse en Chile, en este sentido, un poder central que toma una parte de las decisiones y las autoridades regionales o locales que disponen de atribuciones para adoptar ciertas decisiones sobre asuntos del nivel regional y local, debiendo entenderse que siempre permanecen jerárquicamente subordinados. Se produce un desplazamiento del centro de poder de decisión. El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica, porque es el poder central el que actúa representado por sus órganos subordinados (regionales o locales), es decir, actúa con la personalidad jurídica del Estado y compromete, por lo mismo, el patrimonio del Estado. Sobre este particular, los órganos desconcentrados se caracterizan porque son creados por ley, per actúan con la personalidad jurídica y con el patrimonio del Estado (un ejemplo en Chile puede ser las oficinas regionales del Servicio de Impuestos Internos, del Servicio Nacional de Pesca, o del Servicio Nacional de Turismo). Que la administración, en cambio sea descentralizada funcional o territorialmente significa que hay una distribución de funciones entre el poder central y órganos específicamente creados. El Estado descentraliza la ejecución de la norma, es decir, realiza una administración


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indirecta de los asuntos, ya que no administra un órgano central, sino una persona jurídica creada por él. Los organismos descentralizados se caracterizan porque no están subordinados jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo, sino que reciben atribuciones directamente de la ley. Además tienen personalidad jurídica, patrimonio y responsabilidad propia. Ejercen funciones del Estado y propias. Que lo sean funcionalmente, significa que a los órganos descentralizados se les entrega un campo específico de competencias, es decir, que hay materias que sólo pueden ser decididas por ellos y no por el poder central. El que lo sean territorialmente, significa que existen estos órganos con competencia específica para cubrir los distintos ámbitos del territorio (ejemplo de órganos descentralizados el Gobierno Regional, las Municipalidades, las Superintendencias, el Banco Central, el Servicio de Evaluación Ambiental, etc.). 3. El Gobierno y la Administración Interior del Estado

Dispone la Constitución en su artículo 110 (Capítulo XIV) que “Para el gobierno y

administración interior del Estado, el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias” y que “Para los efectos de la administración local, las provincias se dividirán en comunas. 3.1 Gobierno y Administración Regional Tratándose de un Estado Unitario, prescribe el artículo 111 que el Gobierno y Administración Regional es entregada al Intendente Regional quien debe ejercer sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción. Por otra parte y pretendiéndose que se favorezca una efectiva regionalización, la Constitución Política entrega la administración superior de cada región radicará al gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la misma, el cual estará constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozará de personalidad jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio (órgano descentralizado). Al intendente le corresponderá la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la región (Art. 112). El consejo regional es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende (Art. 113). El consejo regional estará integrado por consejeros elegidos por sufragio universal en votación directa, de conformidad con la ley orgánica constitucional respectiva. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos. La misma ley establecerá la organización del consejo regional, determinará el número de consejeros que lo integrarán y su forma de


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reemplazo, cuidando siempre que tanto la población como el territorio de la región estén equitativamente representados. 3.2 Gobierno y Administración Provincial Se indicaba que para el gobierno y administración interior el territorio se dividía en regiones y éstas en provincias. Dispone al efecto el artículo 116 que en cada provincia existirá una gobernación que será un órgano territorialmente desconcentrado del intendente. Estará a cargo de un gobernador, quien será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República. Agrega la misma disposición que corresponde al gobernador ejercer, de acuerdo a las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia. La ley determinará las atribuciones que podrá delegarle el intendente y las demás que le corresponden. En cada provincia colaborará con el Gobernador un Consejo Económico y Social, el cual es un órgano consultivo y no resolutivo. 3.3 Administración Regional La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo (Art. 118). Agrega la misma disposición que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio (órganos descentralizados), cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Establece el artículo 119 que en cada municipalidad habrá un concejo integrado por concejales elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley orgánica constitucional de municipalidades. Durarán cuatro años en sus cargos y podrán ser reelegidos. La misma ley determinará el número de concejales y la forma de elegir al alcalde. Agrega la misma disposición que el concejo será un órgano encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local, ejercerá funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y otras atribuciones que se le encomienden, en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva. La ley orgánica de municipalidades determinará las normas sobre organización y funcionamiento del concejo y las materias en que la consulta del alcalde al concejo será obligatoria y aquellas en que necesariamente se requerirá el acuerdo de éste. En todo caso, será necesario dicho acuerdo para la aprobación del plan comunal de desarrollo, del presupuesto municipal y de los proyectos de inversión respectivos. 3.4 Normas comunes a las autoridades regionales, provinciales y comunales Dispone el artículo 124 que para ser designado intendente o gobernador y para ser elegido consejero regional, alcalde o concejal, se requerirá ser ciudadano con derecho a sufragio, tener los demás requisitos de idoneidad que la ley señale y residir en la región a lo menos en los últimos dos años anteriores a su designación o elección.


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Agrega la misma norma que los cargos de intendente, gobernador, consejero regional, alcalde y concejal serán incompatibles entre sí. Dispone además que ningún intendente, gobernador o presidente del consejo regional, desde el día de su designación o elección, según el caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa. De esta resolución podrá apelarse ante la Corte Suprema. En caso de ser arrestado algún intendente, gobernador o presidente de consejo regional por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá, entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior. Desde el momento en que se declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el intendente, gobernador o presidente del consejo regional imputado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente.

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