capitolul i noŢiuni introductive În studiul ......* i-ăzeanu m., curs de legislaţie financiară,...
TRANSCRIPT
-
14
CAPITOLUL I NOŢIUNI INTRODUCTIVE ÎN
STUDIUL DREPTULUI FINANCIAR
1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar
Apariţia primelor elemente de finanţe şi îndeosebi a finanţelor
contemporane constituie rezultatul unui proces istoric complex şi
îndelungai, care a cuprins întreaga viaţă economico-socială.
Finanţele au apărut pe o anumită treaptă de dezvoltare a societăţii, au
evoluat de la o orânduire social-economică la alta, conţinutul,
funcţiile şi rolul lor fiind determinate de modul de producţie
respectiv.
Finanţele au apărut atunci când, ca urmare a accentuării
diviziunii sociale a muncii, a dezvoltării până la un anumit nivel a
relaţiilor marfâ-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a apărut
proprietatea privată, societatea s-a scindat în clase sociale. Ca produs
al contradicţiilor dintre aceste clase a apărut statul.
Apariţia organelor statului (organele puterii de stat:
administraţia de stat, justiţia, armata permanentă), adică instituirea
forţei publice, a făcut necesară procurarea de mijloace materiale şi
băneşti pentru întreţinerea acestor organe.
De aici rezultă că, pentru a întreţine această forţă publică, era
nevoie de contribuţia cetăţenilor prin impozite. Naşterea şi
dezvoltarea proprietăţii private au atras după sine extinderea
producţiei de mărfuri şi a schimbului, ceea ce a dus la apariţia banilor
ale căror funcţii au fost îndeplinite iniţial de anumite mărfuri (vite,
blănuri, scoici etc.), iar odată cu descoperirea metalelor au apărut
banii metalici.
Din acest punct de vedere, putem conchide că finanţele au
apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu
naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism,
extinzându-se mai pregnant în perioada capitalistă. în această ordine
de idei putem afirma că finanţele au caracter istoric, ele au apărut
independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor.1
în literatura franceză de specialitate s-a afirmat că finanţele sunt
„operaţiuni financiare” privind cheltuielile publice, că “există
cheltuieli publice care trebuie acoperite”. Şi pentru aceasta “trebuie
1 ESîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie, construcţii şi transporturi,
Bucureşti, 1972, p.4-8.
-
15
stabilit cine să suporte aceste cheltuieli” prin impozite, taxe şi alte
contribuţii instituite în scopul constituirii fondurilor băneşti necesare
acoperirii cheltuielilor publice.2
Cu un conţinut de idei apropiat, în literatura financiară
românească s-a afirmat că „statul şi celelalte organizaţii publice sunt
şi subiecte economice” şi, în această calitate, ele desfăşoară o
„economie financiară”, ca „activitate de procurare şi întrebuinţare de
mijloace băneşti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective”.3
într-adevăr, statul, organele de stat sunt entităţi nu doar de
autoritate publică, ci şi economice, în sensul că întreţinerea şi
funcţionarea lor pretind un consum de valori materiale sau băneşti, în
acest scop sunt necesare „operaţiuni financiare” sau acţiuni de
„economie financiară” , deci, în general, acte şi operaţiuni de
constituire şi de întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare
desfăşurării activităţii statului şi a celorlalte colectivităţi publice.4
Argumentul istoric se evidenţiază şi în originea expresiilor
“finanţe” sau “financiar”, ce derivă din expresiile latine fiare, finis,
financia pecuniara, care înseamnă a încheia o tranzacţie
patrimonială prin plata unei sume de bani.5 Deci, având în vedere
originea comună a expresiilor menţionate, putem presupune
sinonimia acestora. în acest sens, unii autori menţionează că
obiectul de reglementare a finanţelor publice se constituie din norme
juridice financiare.6
Alţi doctrinari susţin ideea că obiectul circumscris de
componentele structurale ale finanţelor publice poate să fie intitulat:
drept financiar, drept financiar public, dreptul finanţelor publice.
Dintre aceste intitulări, cea de drept financiar este mai răspândită în
ultimele decenii, fiind mai simplă şi subînţelegându-se ca interes
public .
_____________ * Gliga I „Drept financiar public, Editura A.L.L., Bucureşti 1994, p.12. 5 Jeze G„ Op. cit., p. 2
* Condor I., Drept fiscal şi financiar, Editura Tribuna Economică, Bucureşti 19%, p. 60. Gliga
I., Drept financiar, Editura HUMAN1TAS, Bucureşti 1998, p.8.
‘ Conform art.130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.
2. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2
3 L«eon Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, voU.Cartea Românească, Cluj, 1925, p.51; Leon
Gh.N.,Elemente de ştiinţă financiară, ediţia a 2-a, Editura Cercetări Juridice, Bucureşti, 1942, p.9.
-
16
Un argument în plus al intitulării obiectului de studiu „drept
financiar” îl avem în Constituţia Republicii Moldova din anul 1994,
statuând „conceptul de sistem financiar”, cu referire generală la
„formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor
financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale
instituţiilor publice”®.
Conform acestei statuări constituţionale, sistemul nostru
financiar este un complex de acte şi operaţiuni efectuate de instituţii
publice în sfera financiară sau cu atribuţii financiare de control,
privind formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului,
unităţilor administrativ-teritoriale şi altor entităţi de interes public.
Caracterizarea complexului instituţional de activitate financiar-
publică priveşte actele, operaţiunile şi autorităţile financiare în
relaţia lor sistemică, determinată de imperativul financiar al
constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti, elementar necesare
existenţei şi activităţii organelor, autorităţilor, instituţiilor şi altor
entităţi publice.
1.2. Necesităţi private, necesităţi publice
În societatea omenească, pe parcursul dezvoltării sale, au o serie de
necesităţi. Acestea sunt, pe de o parte, satisfăcute prin apărut efortul
individual al fiecăruia, pe de altă parte, prin activitatea publică, adică
printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a tuturora. Când
instinctul de conservare a stimulat omul să se asocieze pentru
apărarea în comun contra adversarului vecin, atunci a apărut şi prima
formă de organizare cu caracter public, primară, rudimentară, prin
subordonarea la o conducere comună.
La această primă necesitate - de apărare în comun a teritoriului -
s-au adăugat şi altele, a căror satisfacere a cerut un apel la efortul
comun. Instinctul de conservare şi experienţa proprie umană au creat
şi continuă să creeze loturi, de asemenea necesităţi, pe care le dă în
seama colectivităţii, învestite cu putere de a comanda acţiunea
publică pentru satisfacerea acestor nevoi.
Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din
prerogativele iniţiativei individuale, au lăsat în seama societăţii
politice satisfacerea anumitor necesităţi, satisfacerea incompatibilă
cu puterile limitate ale individului izolat.
Deci, în dreptul financiar aceste necesităţi sunt:
a) private;
-
17
b) publice;
Necesităţi private sunt cele satisfăcute de fiecare membru al
unei comunităţi umane, cu maximum de eficienţă (avantaje) şi
minimum de sacrificii.
Deci, necesităţile private sunt strâns legate de activitatea
economică care este desfăşurată de individ, pentru satisfacerea
cerinţelor lui, fără concursul unei instituţii publice. Necesităţile
publice cer aportul întregii colectivităţi sau a unei părţi, pentru
satisfacerea lor în condiţii optime.
în situaţia necesităţilor publice care implică o activitate
financiară, se presupune existenţa unor necesităţi generale, comune
şi permanente; nu poate fi desfăşurată decât prin structuri publice şi
cu concursul fiecăruia şi al tuturora.
Deci, cauza primară care a determinat omenirea a se constitui in
asociaţii rămâne aceeaşi: necesităţile individuale, particulare sau
generale şi nu necesităţile speciale ale unei personalităţi abstracte.
Numai mijlocul de satisfacere capătă o formă nouă şi mai perfectă.
Este de reţinut că „indivizii asociindu-se”, după cum afirmă
Frederiko Flora, „nu creează un drept nou, opus dreptului
individual, ci creează o forţă mai mare de realizare.
Forţa individuală are limite dincolo de care rămâne
neputincioasă. Pentru a fi completată, are nevoie de concursul
colectivităţii.
Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod
imperativ acţiunea publică, a cărei manifestare izolată ar face
imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia învestită
cu această comandă de a dirija satisfacerea unor necesităţi comune,
indivizibile şi permanente”4.
Deci, necesităţile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie
satisfăcute prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de
vedere, activitatea statului se compune din acte şi operaţiuni
financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea,
repartizarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale
instituţiilor de stat, cărora li se adaugă activitatea de control
financiar.
* I-ăzeanu M., Curs de legislaţie financiară, Edit. M. Bădeanu, Bucureşti 1942, p. 8-11.
-
18
1.3. Obiectul dreptului financiar
Actele şi operaţiunile financiar-publice se realizează practic pe
baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la impozite şi
modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la modul de
efectuare a lor, la bugetul de stat etc.
Oricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru
întreţinerea şi funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea
necesităţilor publice de sănătate. învăţământ etc. - determinat de
această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie
un cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării
juridice financiare se află în raport de cauzalitate cu necesitatea
fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.
Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta
este circumscris de componentele structurale ale finanţelor publice,
respectând delimitarea acestora faţă de finanţele private. Deci, o
condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea
să se aplice „într-un regim de drept public”, având în vedere că, în
statele contemporane, alăturat „finanţelor publice”, există şi „finanţe
private”. Realitatea economico-financiară din aceste state
demonstrează că „imperativul financiar” - necesitatea fondurilor
băneşti - „priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică”, cu
aprecierea că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt
cu totul diferite de cele ale finanţelor private”.5
în contextul celor menţionate, componentele structurale ce
constituie obiectul dreptului financiar au apărut şi au evoluat cu
asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul
timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a
posibilităţilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea
economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale inevitabile.
Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului
financiar s-au păstrat două componente: cheltuielile publice şi
veniturile publice.
Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte
asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada
contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de
întreţinere a autorităţilor publice, forţelor armate, de dezvoltare a
5 Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz” .Paris 1964 , p. 3-4 şi 15-16.
-
19
instituţiilor şi serviciilor publice etc.
Cheltuielile publice, în structura dreptului financiar, şi-au
păstrat însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare,
însă sub aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei
cheltuielilor statului a ajuns subordonată procedurii aprobării de
către Parlament a fiecărui buget anual de stat. Aceasta a fost
influenţată şi de tendinţa de creştere permanentă a cheltuielilor
publice în fiecare din aceste state.
Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele
mai multe diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul
timpului6, păstrând constant procedeele tradiţionale ale impozitelor
şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi.
Veniturile publice sunt componenta structurală a dreptului
financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie, determinată atât de
sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a
modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în
concordanţă cu evoluţia accelerată a activităţilor economice,
industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc., ale căror rezultate
băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci,
stabilirea şi realizarea unui anumit cuantum bănesc de venituri
reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui cuantum bănesc
corespunzător de cheltuieli publice.
Un alt element structural al obiectului de reglementare
financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de
coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea
promovării şi menţinerii unui anumit echilibru cantitativ bănesc între
acestea.
Instituirea bugetului de stat a avut ca scop corelarea cheltuielilor
cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu
însemnătate politică fundamentală. Această însemnătate este
demonstrată de faptul că fiecare buget anual al statului este adoptat
numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este
principalul mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii
financiare a statului. Importanţa bugetului de stat trebuie privit prin
prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice, deci ca act
6 A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM”, Chişinău 2001, p.9-14. -
-
20
de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant
în modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei
sociale a cetăţenilor, susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ
etc.
Următorul element al dreptului financiar îl constituie
individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în
contextul dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării
împărţirilor administrativ-teritoriale şi al învestirii autorităţilor
locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au
evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o
structură de cheltuieli şi venituri coordonate prin bugetele locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale: districte, judeţe, raioane, landuri,
oraşe, comune, sate etc.
Finanţele unităţilor administrativ-teritoriale s-au manifestat în
structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot
mai hotărâte a autorităţilor publice locale, al perfecţionării
administraţiei publice locale. în acest context, diversificarea
serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea
cheltuielilor bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat
recunoaşterea dreptului acestor autorităţi de a stabili şi încasa
impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu
împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea
sistemului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale ca o
componentă a dreptului financiar al statelor contemporane.
Împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o
componentă structurală a dreptului financiar contemporan cu
particularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate
de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice
ordinare, precum şi uneori de cea a constituirii unor resurse
investiţionale subordonate interesului public.
Finanţele organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în
împrejurarea contemporană a înfiinţării sau constituirii organismelor
internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de formare şi
întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii, care
se disting de structura financiară internă a statelor contemporane.
între finanţele publice interne ale statelor şi finanţele organizaţiilor
internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor băneşti ale
statelor membre ale organizaţiilor internaţionale, contribuţii care in
-
21
acelaşi timp sunt venituri ale respectivelor organizaţii şi cheltuieli
publice ale respectivelor state.
_____________________ 11
Văcărel L, Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., Moşteanu T„
Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti 1992, p. 51-56 şi 57.
Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii
autori-jurişti au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic
exprimat in literatura economică de specialitate12
privind
componentele fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest
sens, literatura economico-fmanciară expune următoarele
componente structurale ale sistemului financiar: finanţele
întreprinderilor de stat, bugetul administraţiei centrale de stat,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, asigurările de
bunuri, persoane şi răspundere civilă realizate prin societăţi cu
capital de stat, creditul acordat de băncile cu capital de stat şi
împrumuturile contractate de stat.
Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi remarcabil
că fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem
grupează acte şi operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare
a unor fonduri băneşti ale statului, unităţilor
administrativ-teritoriale,întreprinderilor, băncilor, societăţilor de
asigurare etc. De asemenea, intre aceste componente există relaţii
băneşti şi deci ele alcătuiesc un sistem financiar. Dacă privim astfel
problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este drept
financiar.
însă, din punct de vedere juridic, pe noi ne interesează nu
obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în
cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul
normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - in
teoria generală a dreptului - ca „sistem al dreptului” în structura
căruia normele de conduită instituite de către stat sunt grupate in
„instituţii juridice şi ramuri de drept”'3.
în această ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea
de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de piaţă -
au un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită
organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor
comerciale ca societăţi comerciale, ca unităţi independente, având
-
22
patrimoniu propriu şi fiind obligate să desfăşoare o activitate
profitabilă în condiţiile economice actuale.
în concluzie, menţionăm că dreptul financiar cuprinde
ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului
financiar contemporan, care reglementează, în regim de drept
public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului
şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi controlul financiar
de interes public. 7
1.4. Normele dreptului financiar
1.4.1. Structura logico-juridică a normelor financiare
Normele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme
juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror aplicare este
asigurată prin conştiinţa juridică, iar la nevoie prin forţa de
constrângere a statului8.
Normele dreptului financiar au un caracter general, impersonal
şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice privesc un
număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică repetat în timp,
ori de câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele.
Din punct de vedere a structurii logico-juridice, normele
dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice
normelor juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau împrejurările
in care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme
juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19969 prevede, în mod ipotetic, că
prin cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor
generale pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc.
Dispoziţia normelor dreptului financiar prevede conduita
subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să
acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau
operaţiuni de natură financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în
normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive şi
permisive.
7 Uoboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.l 19.
uBoboş Gh„ Op. cit., p.132-133.
" M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
-
23
Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele
dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează
obligaţiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform
destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc., de
exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede onerativ ca în
termen de 45 de zile după publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi
cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare10
.
îÎn acelaşi timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind
dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din Legea
privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996 prevede că „nici o autoritate publică nu poate efectua
cheltuieli fără autorizaţia semnată de Ministrul Finanţelor sau de
persoana autorizată de Ministerul Finanţelor”.
Unele dintre normele dreptului Financiar cuprind dispoziţii
permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind sistemul bugetar
şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede că
“autorităţile publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru
alocaţii adiţionale în decursul anului bugetar”.
Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt
reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaţiei în
vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a altor colectivităţi
publice.
Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative,
de cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele
normative, iar sancţiunile sunt specificate în codurile: penal, cu
privire la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii.
1.4.2. Aplicarea în timp şi spaţiu a normelor financiare
Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii
de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele
statului să fie protejate şi realizate.
Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de
anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind
un act de autorizare anuală a întregului proces financiar al statului
care cuprinde: sursele anuale de venituri şi destinaţia anuală a
10
se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară, nr. 969-XI1I din 24-07.1996
-
24
cheltuielilor bugetului public naţional.
Potrivit acestor necesităţi, reglementarea juridică financiară
cuprinde următoarele norme:
a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminată de
timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi procedura
elaborării, adoptării, executării şi încheierii tuturor bugetelor anuale
de stat; privind impozitele, taxele şi celelalte venituri ale bugetului
de stat, cuprinse în acte normative referitoare la fiecare, sau la unele
dintre aceste venituri, fiind completate cu cele privind constrângerea
de stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a
impozitelor, taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună voie;
privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul de finanţare a
activităţii instituţiilor publice etc.;
b) norme juridice speciale de adoptare a fiecărui buget anual
de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de organul
de stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste
forme sunt cuprinse în legile de adoptare a fiecărui buget anual care
se aplică limitat în fiecare dintre anii calendaristici.
Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale11
,
sunt guvernate de principiul teritorialităţii. în general, principiul
teritorialităţii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor
actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova
priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a
cheltuielilor bugetului public naţional12
.
Izvoarele dreptului financiar
Actele normative prin care sunt instituite normele dreptului
financiar, conform practicii legislative actuale din statul nostru, sunt:
Legile, Acordurile(convenţiile) internaţionale, Hotărârile
Parlamentului, Hotărârile Guvernului, precum şi instrucţiuni,
regulamente, norme metodologice ale Ministerului Finanţelor.
Legile sunt cele mai importante acte normative emise pentru
domeniul financiar datorită competenţei constituţionale atribuite
Parlamentului de a reglementa prin legi „formarea, administrarea,
11
Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept fiscal, Ed. MUSEUM,
Chişinău 2001, p. 23.
'* In conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul public naţional cuprinde bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor”. Pe lângă componentele
menţionate, Bugetul public naţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare”.
-
25
utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor
administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice”1*.
Acordurile (convenţiile) internaţionale sunt izvor de drept cu
condiţia ca Republica Moldova să fie parte la acest acord şi acesta să
fie ratificat de Parlament. Astfel, art. 9 din Legea privind sistemul
public de asigurări sociale nr.489-XIV din 08.07.1999
reglementează regimul juridic al asigurărilor sociale aplicabile în
condiţiile acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care Republica
Moldova este parte.
Hotărârile Parlamentului sunt acte normative ce prevăd
anumite norme juridice pentru organizarea sistemică a dispoziţiilor
generale de specialitate financiară. Astfel, de exemplu, prin
Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară nr. 969-XIII
din 24.07.1996 s-au reglementat gruparea veniturilor şi cheltuielilor
bugetelor la toate nivelurile: de stat şi unităţilor
administrativ-teritoriale13 14
.
Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării
legilor, şi deci sunt acte normative prin care, în mod obişnuit în
domeniul financiar, se instituie norme juridice necesare pentru
executarea dispoziţiilor generale din legi de specialitate financiară.
De exemplu, în baza Legii privind sistemul public de asigurări
sociale15
s-a emis Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea
Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale a Republicii
Moldova, nr.739 din 25.07.200016
.
Instrucţiunile, regulamentele, normele metodologice ale
Ministerului Finanţelor sunt actele normative, prin care se instituie
norme juridice, care dezvoltă şi detaliază cuprinsul dispoziţiilor
generale din legile de specialitate financiară. în toate aceste cazuri,
actele normative ale Ministerului Finanţelor sunt justificate de
necesitatea de a îndruma în mod specializat aplicarea unitară a
dispoziţiilor generale din legi şi celelalte acte normative prin care se
instituie normele dreptului financiar. De exemplu, pentru aplicarea
practică a dispoziţiilor generale din Legea privind sistemul bugetar şi
|c* Art. 130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova.
14 Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003,< M.O. nr. 248-253
din 19.12.2003 ). :| Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.
u M.O. nr. 94-97 din 03.08.2000.
-
26
procesul bugetar au fost emise Norme metodologice privind
executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului
Finanţelor, nr.288 din 23.08.200217
. Caracterul normativ al acestor
Instrucţiuni, regulamente, norme metodologice etc. este condiţionat
de aprobarea Ministerului Justiţiei acestui act şi publicat în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea acestor acte
în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu va oferi caracterul
normativ instrucţiunilor, regulamentelor, normelor metodologice
ele. ale Ministerului Finanţelor, fiind atribuită natura juridică de act
administrativ de ordine interioară a organului de specialitate
financiară.
Actele şi operaţiunile financiare
În temeiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar se
săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în regimul
de drept public determinat de interesele şi necesităţile băneşti ale
statului şi ale celorlalte colectivităţi publice.
în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit şi
se săvârşesc în condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare de
specialitate financiară.
Cu acest cuprins normativ, actele şi operaţiunile din domeniul
financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile din sfera financiar-
privată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent
“băneşti” sau „patrimoniale-băneşti” şi având un regim juridic de
drept privat18
.
Actele şi operaţiunile financiare se identifică prin aceea că sunt
emise şi săvârşite în scopul general al formării şi întrebuinţării
fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor
publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a
bugetului de stat, bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi
bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv de realizare a
veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi
operaţiuni de împrumut public, de formare şi întrebuinţare a
fondurilor băneşti ale instituţiilor publice. Acestora li se alătură
actele şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra
:,M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002.
18 CJliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.
-
27
actelor şi operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit
public etc., şi acest fapt determină cuprinsul complex al categoriei
actelor şi operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar.
Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi,
din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.
A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de
voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror
realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în
condiţiile prevăzute de normele juridice In vigoare”25
.
Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este relevant
că sunt efectuate în scopul de a produce efecte juridice specifice
exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor prevăzute de dreptul
financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor băneşti ale
statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice.
Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare sunt
săvârşite, în primul rând, de către organele de stat învestite cu
atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în
compunerea bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe
acte financiare sunt săvârşite de către organele Ministerului
finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativ-
teritoriale, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele
teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată parte a actelor financiare sunt
săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe
centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul
realizării de venituri bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea
activităţii curente a acestor ministere, organe şi instituţii publice.
Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste subiecte
de drept sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral, deoarece
interesul de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare
organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie urmărit şi
îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă unilaterale,
fiind exclusă emiterea lor consensuală sau în cadrul unor negocieri,
de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii finanţate26
.
Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea
efectelor juridice ale acestor acte este garantată prin forţa de
constrângere a statului, care se manifestă în cazurile de exercitare
-
28
neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor 19
prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel
constrângerea statală se exercita diferit în funcţie de periculozitatea
socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor prin care sunt
încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal -
de exemplu, în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din
împrumuturile interne sau externe garantate de stat20
.
Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice
financiare trebuie emise de către organele competente şi în limitele
competenţei legale, cu un conţinut conform dispoziţiilor legale: în
vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de aceste
dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice
financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendată de
către organele cărora le sunt acordate atribuţii de control a legalităţii
acestor acte.
Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele financiare se
aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general,
particularităţile acestor acte juridice21
.
La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare
se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate
teritorială generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu
aplicabilitate limitată la un exerciţiu bugetar şi cu o aplicabilitate
nedeterminată de timp.
B) Operaţiunile financiare includ - exemplificativ - calculul
veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice,
plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor
privind cheltuielile bugetare etc.
Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt săvârşite
de către funcţionarii de specialitate financiar-contabilă din organele
de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă aceasta, datorită faptului
că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor economici
de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile de acest fel
19
Drăganu T., Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti 1959, p. 8. J6
Gliga I., Op. cit., (ed. din
1994 ), p. 28. 2 A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2002( M.O. 128-129 din
13.09.2002). 2i Iovănaş I., Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. JDidactică şi Pedagogică,
Bucureşti 1977, p.231 şi urm.
-
29
sunt săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor unităţi
economice22
.
Operaţiunile financiare se deosebesc de actele financiare „prin
taptul că nu produc prin ele însele efecte juridice” şi în consecinţă
sunt denumite „operaţiuni material-tehnice”23
. însemnătatea acestor
operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor
inaterial-tehnic” care, în domeniul financiar, poate fi denumit
„tehnic-financiar”.
însemnătatea operaţiunilor financiare se mai apreciază şi în
raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice
financiare. De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare,
documentul de plată semnat de conducătorul unei instituţii publice
este urmat de întocmirea documentelor justificative ca operaţiuni de
executare a respectivului act juridic financiar.
Prin varietatea lor, operaţiunile financiare sunt reglementate şi
se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-fmanciare ale
constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică.
1.5. Raporturile juridice financiare
La fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării
juridice, în sfera financiară, raporturile juridice se stabilesc între
anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de specialitate,
în procesul realizării practice a respectivei reglementări juridice şi
deci, apar ca o realizare a unor norme juridice24
.
în ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera
financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci,
elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele
participante, conţinutul şi obiectul lor.
Subiectele participante în raporturile juridice financiare
prezintă organele administrării financiare de stat şi control financiar
ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte
organe de stat, instituţii publice etc., cărora le revin drepturi şi
obligaţii prevăzute de dreptul financiar.
Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un
organ al administrării financiare şi de control financiar învestit cu
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 30.
23 Drăganu T.,Op. cit., p.77.
24 Boboş Gh., Op. cit., p. 142.
-
30
atribuţii de stat privind formarea şi întrebuinţarea conformă a
fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor şi altor
colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste
raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului
Finanţelor, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi alte organe de
control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanţelor
participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a
celorlalte ministere şi altor organe centrale de stat. Organele
financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale participă ca prime
subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi
instituţiilor publice locale etc.
Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi
orice alt organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi de
control financiar, ca şi instituţiile publice cărora le sunt reglementate
atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din bugetele
locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a fondurilor
băneşti primite în cadrul acestei finanţări. De asemenea, al doilea
subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice persoană
fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau bunurile
impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite.
în cadrul raporturilor juridice din sfera financiară subiectele
participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care
ambele subiecte participante sunt organe de stat.
Organele administrative financiare de stat, participând în aceste
raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt m/.estrate,
au o poziţie juridică specifică: de reprezentant al intereselor
financiare de stat sau publice.
Poziţia autoritară de reprezentant al intereselor financiare de
■lut a primului subiect participant este o expresie a regimului
juridic ./ drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în
temeiul şi în uplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se
deosebeşte de '
-
31
distinct de al celorlalte raporturi juridice datorită specificului sau ■ i
ii urii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin subiectelor i>
uticipante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile i"
ivind finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind
individualizarea, plata şi încasarea veniturilor publice, cele privind
emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale împrumuturilor
interne de stat etc., sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă,
• onţinutul raporturilor juridice de finanţare bugetară, de
impunere, d • credit public etc., este inconfundabil cu al altor
raporturi juridice ulministrative, băneşti civile sau comerciale etc.
Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în i<
meiul şi în aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se
identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care
■nsţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material
sau ilorile vizate de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante.
Conform acestei concepţii, obiectul celor mai multe dintre
raporturile |nridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile
băneşti sau urnele de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile
juridice de Imanţare bugetară, ce se individualizează şi încasează
veniturile publice, ce se realizează prin procedeele creditului public
etc.
1.8. Relaţiile dreptului financiar cu alte ramuri de
drept
Considerarea dreptului financiar, ca ramură a dreptului este
susţinută de faptul că are un obiect propriu de reglementare, fiind
considerat ramură distinctă a dreptului datorită însemnătăţii pe care o
are în susţinerea bănească a activităţii statale sau de interes public. în
condiţiile divizării ramurilor dreptului în public şi privat, dreptul
financiar este o ramură a dreptului public, deoarece la fel ca celelalte
ramuri ale dreptului public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu
ele, dreptul financiar este instituit în scopul satisfacerii unor
necesităţi şi interese generale sau publice. în scopul împlinirii
necesităţilor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti
destinate întreţinerii şi activităţii organelor de stat, instituţiilor şi
serviciilor publice, reglementarea juridică a procedeelor şi
mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public
de natură financiară. Prin regim juridic înţelegem ansamblul
normelor juridice referitoare la anumite relaţii sociale, activităţi
-
32
publice etc., supuse reglementării juridice, precum şi conceptele
privind instituirea şi variantele reglementării acestor relaţii sau
activităţi.
În cadrul dreptului public din statele contemporane, locul
dreptului financiar este apreciat în parte diferit. în literatura franceză
de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a patra
ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional,
dreptului administrativ şi dreptului internaţional public””. Privit
dintr-un alt punct de vedere, putem afirma că dreptul financiar este
parte componentă a ramurilor dreptului intern.
Relaţia dreptului financiar cu dreptul constituţional este
determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în
oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat,
datorită statuării constituţionale a unor concepte fundamentale 26
pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituţional din statul
nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa
Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia >
etăţenilor de a contribui prin impozite şi prin taxe la acoperirea i
lieltuielilor publice34
. Aceste statuări constituţionale au insemnătatea
orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului
financiar privind bugetul de stat şi procedura bugetară, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi procedura bugetului asigurărilor sociale
de stat etc., exprimând relaţia dintre dreptul constituţional şi dreptul
financiar.
Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o idaţie
de interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul administrativ,
cuprinzând normele referitoare la organizarea şi luncţionarea tuturor
organelor puterii executive, cuprinde şi norme privind conducerea,
organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac parte
din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor
publice. în concordanţă cu aceasta, reglementarea juridică a
bugetului de stat şi bugetelor locale, a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare, a creditului public, ca şi a controlului financiar este
instituită cu specificul de reglementare administrativ-financiară, în
regim de drept public extins asupra actelor juridice, operaţiunilor
tehnic-financiare şi raporturilor juridice din domeniul financiar. în
26
Muzellec R., Finances publiques, 6-eme edition, F.d. Sirey, Paris, 1989, p. 1.
-
33
cadrul acestei interferenţe complexe, de remarcat că aplicarea unor
dispoziţii din dreptul financiar se completează cu anumite dispoziţii
generale şi speciale din dreptul administrativ. De exemplu,
reglementarea contravenţiilor din domeniul financiar se completează
cu dispoziţii generale şi speciale de drept administrativ referitoare la
procedura stabilirii şi sancţionării contravenienţilor. De asemenea-,
în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii
atât ale Legii privind finanţele publice locale, cât şi ale Legii privind 27
administraţia publică locală, dispoziţii ce se completează reciproc,
mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi aprobării
bugetelor locale.
Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită
importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare
anuale de stat şi locale. Natura de drept public al legislaţiei fiscale se
apreciază însă nu autonom, ci în corespundere cu reglementarea
cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor
de stat, precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor
compartimente structurale ale dreptului financiar.
Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este
evidenţiată, mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale
determinate de necesităţi şi interese financiare cum sunt, spre
exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale,
aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între
state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a
dreptului financiar internaţional.
Asemănător şi alăturat dreptului financiar internaţional, în
condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de norme
convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea
comunităţilor europene, s-a afirmat existenţa dreptului financiar
comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare la bugetele
anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi
controlul financiar comunitar28
.
27
Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii Moldova.
*•' /K se vedes Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Precis Dalloz, Paris 1972, p. 13-350.
-
34
CAPITOLUL II
TEORIA GENERALĂ A BUGETULUI STATULUI
2.1. Conceptul de buget
Termenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză
anume în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o pungă din
piele sau o pungă cu bani. Termenul a fost preluat în Anglia odată cu
cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în toată lumea cu
semnificaţia financiară29
.
în Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finanţe) avea
obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se
prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
Proiectul se găsea într-o mapă din piele pe care cancelarul tezaurului
o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se numea
deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,
hârtia sau programul din mapă reprezenta în mod simbolic punga
tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există
totuşi expresii oficiale diferite. în Spania, de pildă, terminologia
oficială este presupuesto sau presupuestos generales del estado;
în Italia bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial, s-a
folosit expresia sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi
de specialitate utilizează termenul budget sau zum budget gohorig
ori budgetfahr.
în literatura de specialitate, s-au expus numeroase definiţii, dar
din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări
fundamentale.
Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea că bugetul statului
este un program sau plan de cheltuieli, ce urmează a se efectua, şi de
venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată, fiind
aprobat de Parlament30 31
.
'6 Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti 1997, p. 4.
30 Wagner A., Trăite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; Şagima D. D., Drept financiar şi fiscal,
voi II, Ed. Deşteaptă-te, Române SRL, Bucureşti, 1992, p.7; Brummerhoff D„ Finanzwissenschaft, Ed.
„Olenburg Verlan”, Munchen Wien, 1986, p.120-132;XiiMimeBa H.I1. OunancoBoe npaBO, Pl3fl. BEK,
MocKBa 1995, crp.l 13. 31
A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2; Jeze G.,Op. cit.,p. 6;
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec
R„ Op. cit., p. 139; Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz, Paris 1972, p, 23.
-
35
A doua concepţie exprimată în literatura şi legislaţia financiară
susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare a
veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului3g
. Actualitatea
contemporană a acestei concepţii este confirmată de faptul că
elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea
oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat că bugetul
este: „actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an,
cheltuielile şi veniturile comunităţii”32
. Această caracterizare legală
este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se
precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa
autorizatoare a bugetului. în această ordine de idei, bugetul poate fi
privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă privind
condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi
cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile
acestora pe o perioadă dată (de obicei, un an).
2.2 Funcţiile bugetului de stat
Însemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi
politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea
următoarelor funcţii bugetare40
.
A) bugetul are funcţie juridică, pentru că, anual, se adoptă
printr-un act cu putere de lege41
(Legea bugetară anuală*2),
dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu privire la <
uantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli.
Deci, pe plan juridic, bugetul se caracterizează sub două
aspecte:
- este legislativ;
- este previzional.
în doctrina şi legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este
periculos să laşi Parlamentul să acţioneze sensibil la dorinţele
alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în
acest sens, se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare
pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea
altora
Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice,
bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt
32
Cartou L., Op. cit., p. 23.
-
36
necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte
obiectivele, planurile de dezvoltare economică şi socială.
B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de semnificaţia lui
juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare
politică. Acest lucru se produce, întrucât bugetul reflectă întregul
program politic al guvernului, votarea lui de către Parlament 33
presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale.34
Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare exercită o
incontestabilă presiune asupra liniei de conduită a guvernului.
Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o exercită
asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului
politic sau stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate
influenţa politica regimului, determinând volumul şi diversitatea
cheltuielilor bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul
acestora şi categoriei de contribuabili.
Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai natura
regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea
bugetară au o strânsă legătură. După ce bugetul a fost adoptat de
Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern ca putere
executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a
Parlamentului, prin exclusivitatea constituţională35
atribuită în sfera
bugetară organului reprezentativ. Totuşi, cu timpul, Parlamentului i
s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale bugetului
statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după
sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau
împrumuturilor; precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor
bugetare36
. în plus, Parlamentului i s-a limitat controlul executării
h Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista Naţională de Drept,
nr. 5(20) 2002, p. 32-34.
" Ase vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 34
Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-
XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele:
a) implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale Guvernului;
b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor Guvernului; c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a
statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia
Guvernului;
e) expunerea in mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care vor fi realizate de buget. 35
Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova. 36
A se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art.
-
37
bugetului de stat doar printr-o informare anuală privind
veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea
privind istemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi
revine ' uvemului”. în aceeaşi ordine de idei, art. 43 din legea
menţionată Mglementează că „la sfârşitul fiecărui an bugetar
Ministerul 1 nanţelor întocmeşte un raport”, „structura acestuia fiind
stabilită I acesta”, prezentând acest „raport Guvernului”, iar
„Guvernul i". /.intă spre adoptare Parlamentului doar un Raport
anual despre
• v (.'cutarea bugetului de stat”.
Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii franceze •I
specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o
I'utere adevărată. Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra
stabilităţii regimului. Situaţia actuală se exprimă prin următorul
•ilogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în
acest '< n\ „bugetul exprimă opera Guvernului"37
.
Influenţa asupra stabilităţii regimului politic se explică prin i
ptul că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică.
I v revoluţia franceză de la 1789 din ameninţare de bancrută.
Din I 76 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plăti •I
itoriile războiului. Acest deficit l-a constrâns pe Regele Franţei să
oiivoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai
devenit j itrimoniu al naţiunii”38
.
Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că
'"'getul constituie un act fundamental al politicii economice şi
sociale i guvernului, apreciind după dublul aspect cheltuielile şi
încasările, ţeasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui
model
• economic şi social.
C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune •I
terminarea sub formă bănească a necesarului de cheltuit în domeniul
public şi evaluarea cât mai corectă a surselor care pot fi de natură
fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală.
131 alin. (4 ) din Constituţia Republicii Moldova.
Mu/ellec R„ Op. cit., p. 9-25.
Itiidem.
-
38
D) bugetul are o funcţie publică. Bugetul este un mijloc de
satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statală,
emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent
economic la fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El
consumă, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o
prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este „un
act de administrare", „un deviz de administrare”.
2.3. Sistemul bugetar în statele contemporane
În condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel
mai important de autorizare şi corelare a veniturilor şi cheltuielilor
statului, din punct de vedere a organizării bugetare, sunt evidenţiate
anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă
de cele cu structură unitară. în aceste state sunt evidente principalele
variante practice de organizare bugetară şi în acelaşi timp, în unele
dintre state s-au conceput şi s-au pus în aplicare variante originale
care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare
bugetară"39
.
în slatele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc.,
organizarea bugetară era la început simplă, deoarece cuprindea
numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi
buget ordinar sau general, a avut şi are ca venituri principale
impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu
împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor
mai importante trebuinţe de învăţământ şi sănătate publică,
întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe j
judecătoreşti, armată etc.
Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din
statele unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare,
având o importanţă primordială pentru autonomia funcţională a
organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul statelor
unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea
autorităţilor publice locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ
public, culturale şi sanitare, modernizarea şi dezvoltarea urbanistică
Gliga I., Op. cil., (ed. din 1994 ), p. 47. 4r0
-
39
etc., pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente40
.
Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, structura bugetară
din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată
cuprinzând bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri
băneşti speciale şi alte fonduri băneşti alăturate bugetului de stat. De
exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului, structura
bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii,
serviciul explozivilor, navigaţia aeriană etc., ca şi conturi speciale
pentru dezvoltarea aducţiunilor de apă, pentru fondul forestier
naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.41
.
In Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variantă
originală de organizare bugetară care se aplică practic prin bugetul
public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de
bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente
financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura
economico-financiară’1 şi practica agenţilor economici. Expresia
naţional înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile
de natură publică a statului.
Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat,
bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile de
asigurare obligatorie de asistenţă medicală42 43 44
. Cu acest cuprins
bugetul public naţional este o variantă originală de organizare
bugetară45
prin faptul că, pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale,
cuprinde şi bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi
tn conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi în
sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu
statut juridic special, bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale,
bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul
municipal Chişinău Ia bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor
administrativ-teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de
activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. stl
Muzellec R., Op.
cit., p. 263-168. 42
Antoniu N., Adochiţei M„ Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., llie V., Finanţele întreprinderilor , Ed.
ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. 43
Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XI1I din 24.05.1996. r',i în unele state contemporane (spre exemplu: SUA) sistemul asigurărilor sociale de stat este parte componentă
a bugetului federal american, neexistând dihotomia bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor
sociale de stat (A se vedea .Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003,
pp. 30-31). 45
Conform art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova.
-
40
fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fiind din
punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul statului,
având natură juridică financiară în regim de drept public.
Pe lângă bugetul de stat, organizarea bugetară din Republica
Moldova cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare46
, fiind
prezentate şi adoptate de către Parlament55
. De exemplu, prin Legea
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.199647
şi Hotărârea
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea
Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului
rutier48
, s-a constituit un fond extrabugetar având drept scop
reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere din ţara noastră.
În statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite
ale Americii, Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este
influenţată de structura federativă cuprinzând: statele, landurile,
cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă, organizarea
bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale,
bugetele statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale din Fiecare dintre statele,
landurile etc. componente.
Sub aspect general, organizarea bugetară federativă este
asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale
statelor membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri,
relaţiile dintre bugetele federale ale statelor membre şi celor locale,
procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt reglementate
diferit, conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare
stat federativ.
în Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată
printr-un act normativ denumit „Constituţie financiară”, în cuprinsul
căreia problema principală este cea a „repartiţiei juste” a fondurilor
băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale
statului federal german49
. în scopul repartiţiei financiare juste,
cheltuielile sunt repartizate în funcţie de competenţa materială a
5-4
Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996.
^ M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.
M. O. nr. 57 din 30.08.1996.
Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale d’Allemagne”, în Ktudes et Documents
de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de lurisprudence „R. Pichon ct R. Durand-Auzias”,
Paris 1974, p. 5 şi urm.
-
41
organelor administrative federale, ale landurilor şi locale. Conform
acestui criteriu, din bugetul federal sunt finanţate integral afacerile
externe, căile ferate şi fluviale federale, poşta, apărarea ţării inclusiv
protecţia frontierelor, autorităţile şi instanţele federale.
în comun, din bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt
finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea ştiinţifică a
instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea
infrastructurii economice regionale.
Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale sunt
finanţate instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială,
unităţile de gospodărie comunală, alte instituţii şi unităţi organizate,
care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor,
orăşeneşti şi comunale50
.
In ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai
importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele
landurilor, cu preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere
că din acesta se suportă aproape jumătate din cheltuielile publice, iar
cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor şi cel
mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale
monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale
prelevărilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe
venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia capitalurilor revine
bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi
profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale
bugetelor locale51
. Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul
bugetului federal, centrul federal efectuează unele redistribuiri ale
unor venituri şi cheltuieli, în mod „vertical”, între bugetul federal şi
bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp,
datorită faptului că unele landuri au o „capacitate fiscală superioară”,
pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o contribuţie destinată
repartizării financiare juste”, din care se acordă subvenţii băneşti
landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o
redistribuire a fondurilor băneşti între bugetele landurilor în mod
„orizontal”52
. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia
50
C31iga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49. 51
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003, p.
45-52. 52
A se vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.
-
42
de Nord alocă o parte din resursele financiare landurilor mai slab
dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc53
. Asemenea
mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal”
«ste reglementat şi în Republica Moldova, fiind acumulate surse
I inanciare în /oficiul de susţinere financiară a unităţilor
administrativ- Uritoriale pentru redistribuirea surselor financiare
acumulate unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate54
.
în Statele Unite ale Americii, organizarea bugetară cuprinde
bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale. între
iceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin
legi de autorizare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare” în funcţie de
,i ompetenţele statale” ale organelor federale, ale organelor de
ionducere din statele membre şi ale organelor locale denumite
..colectivităţi subordonate”55
.
Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru apărarea
naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru
•anătate şi altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe
veniturile persoanelor fizice şi ale corporaţiilor, accize asupra unor
bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar
lederal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile
statului federal american56
.
Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele <
olare”, drumurile rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când
veniturile acestor state nu sunt riguros identice şi cuprind mai ales
Uxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice,
automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este i
odată pentru administrarea fiscală a colectivităţilor locale57
.
Colectivităţile locale sunt, de fapt, autorităţile oraşelor şi
comunelor. Ele se bazează, îndeosebi, pe impozitele locale directe şi
53
A se vedea mai detaliat Armeanic A„ Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal în Germania, Revista
Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.
Conform art.10 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din io. 10.2003 (M.O. nr.
248-253/996 din 19.12.2003)
Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d’Amerique, m Ktudes et
Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de Inrisprudence „R. Pichon et R.
Durand-Auzias”, Paris 1974, p. 103 şi urm.
Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în SUA, Revista Naţională de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.
" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.
-
43
indirecte şi recurg la împrumuturi publice având ca destinaţie:
învăţământul primar, gospodăria locală şi alte necesităţi curente.
Organele federale şi cele de conducere ale statelor membre
adoptă frecvent bugete anuale deficitare, şi pentru acoperirea
deficitelor lor bugetare se contractează şi lansează împrumuturi
publice, însă în limitele valorice admise de Constituţia statului
federal şi de Constituţiile statelor membre.
2.4. Principiile bugetare
O ntreaga procedură bugetară este generată de anumite principii
dintre care, în doctrina financiară contemporană, sunt unanim
admise următoarele: anualitatea, unitatea, universalitatea,
echilibrarea bugetului de stat şi publicitatea bugetului de stat. în
acord cu doctrina contemporană, aceste principii sunt consacrate şi
în Regulamentul financiar al Comunităţilor Europene58
.
3.2.1. Anualitatea bugetului statului înseamnă elaborarea
acestui buget pentru o perioadă de timp limitat, la douăsprezece luni
consecutive, pentru care se elaborează, se adoptă, se execută şi se
raportează bugetul statului.59
Este un principiu apreciat din punct de
vedere atât tehnico-financiar, cât şi din cel al autorizării
parlamentare, în comparaţie cu procedeele elaborării unor bugete
bienale sau pe mai mulţi ani60
.
Din punctul de vedere al autorizării parlamentare, principiul
•tdualităţii bugetului de stat a fost acceptat potrivit concepţiei care
pretinde emiterea oricărei decizii parlamentare cu precauţie şi în
mod temeinic, precum şi exercitarea de către puterea legiuitoare a
unui control eficace în timp asupra puterii executive. Dacă bugetul
latului s-ar vota pe o perioadă de mai mulţi ani, guvernul ar putea l.u
c abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care Parlamentul
ar lua cunoştinţă prea târziu70
.
Principiul anualităţii bugetului de stat a mai fost susţinut şi de
..raţiunea economică” de a corespunde ritmului vieţii sociale şi p i
iodicităţii anuale a producţiei agricole71
.
47
Cartou L., Op. cit., p. 23-27. 59
Având în vedere că art. 1 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din
24.05.2996 menţionează despre „an bugetar al bugetului public naţional”, trebuie evidenţiat că bugetul statului
este parte componentă a acestui buget, în conformitate cu art. 131 din Constituţia Republicii Moldova, acest
principiu aplicându-se tuturor componentelor ale bugetului public naţional. 60
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 54-55.
-
44
Cu toată consacrarea principiului anualităţii bugetului de stat, în
unele state din SUA şi în unele landuri germane s-au adoptat bugete
bienale şi miltianuale72
de elaborare şi încheiere a bugetelor. în
Anglia, i recurs, într-un scop asemănător, la adoptarea unor venituri
şi bcltuieli cu caracter permanent care nu necesitau autorizare
anuală.
Principiul anualităţii bugetului de stat se aplică *
eglementându-se aşa-numitul exerciţiu bugetar.
Exerciţiul bugetar este, de fapt, perioada de timp reglementată ii
datele de început şi de sfârşit ale executării fiecărui buget de stat. Din
acest punct de vedere, practica bugetară din statele contemporane
este diferită. în unele state ca Austria, Belgia, Franţa, < termania,
România, Republica Moldova'3 etc. exerciţiul bugetar coincide cu
anul calendaristic, în alte state ca Anglia, Canada, l iponia etc.
exerciţiul bugetar începe la 01 aprilie şi se sfârşeşte la 31 martie a
anului următor, în Australia, Italia, Suedia etc. datele de început şi
sfârşit ale exerciţiului bugetar sunt 01 iulie şi 30 iunie ale anului
următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii şi de
durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale61
.
Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului
bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează
cheltuieli angajate în ultima parte a anului bugetar, în unele state
acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când în alte state
„gestiunea bugetară” se încadrează exact între datele de început şi de
sfârşit ale exerciţiului bugetar62
.
în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară,
următoarele dispoziţii:
“La data de 31 decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor
închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent,
pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de
stat”63
.
__________________ I con G., Op. cit, p. 357-358.
Muzellec R., Op. cit., p. 228.
61
«Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.
’5 Ciliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 56.
63 CZonform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.
-
45
\ se vedea Brummerhoff D., Op. cit., p. 120-132.
( onform art.4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII ■lui
24.05.1996, „anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la
01 ianuarie i sc termină la 31 decembrie ale fiecărui
an”.Reglementarea gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu anul
calendaristic este raţională, deoarece cazurile de venituri bugetare
restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului
calendaristic care se încasează şi, respectiv, se efectuează la
începutul anului următor intervin şi se repetă de la un exerciţiu
bugetar la altul, afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat.
3.2.2. Unitatea bugetară este un principiu care pretinde
elaborarea în fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu
apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul
pluralităţii de bugete.
Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic
se consideră consacrat prin înseşi legile referitoare la contabilitatea
ori la finanţele publice, întrucât dispoziţiile acestor legi folosesc
expresia buget” de stat sau „bugetul” statului, conducând la
concluzia că este
• »rba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77
.
La fel ca şi principiul anualităţii, literatura financiară
• mtemporană apreciază că principiul unităţii bugetare se
sprijină pe • louă genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice.
Din punct de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se
prezinte starea situaţiei financiare a ţării, ceea ce, din punct de vedere
politic, important pentru controlul exercitat de Parlament asupra
bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de
uisamblu asupra cheltuielilor statului.78
într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu Imanciar
a unui singur buget de stat oferă posibilitatea de a se unoaşte exact
veniturile şi cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci
echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De isemenea,
din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce oiientarea
politicii financiare a puterii executive, mai ales prin >«»mparaţia
evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual li altul.
Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost ipreciat
ca „o regulă ideală” şi ca „o condiţie de sinceritate financiară”79
.
Cu toate avantajele tehnico-financiare şi politice, în foarte multe
-
46
state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi a
preferat procedeul pluralităţii bugetare.
Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se bugetul
latului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se,
alăturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80
,
speciale, autonome81
etc.
Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar
pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate bugetului ordinar al
statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea
acestor bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare