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Capítulo 9

La administ ración pública

y el Poder Ejecut ivo

Objetivos

Al finalizar la unidad, el alumno:

como una parte más del poder público del Estado.

sus alcances prácticos.

administración pública.

TEMARIO

Introducción

9.1. El sistema presidencial9.2. Los secretar ios de Estado 9.3. El procurador general de la República9.4. Facultades y obligaciones del Presidente de la República 9.4.1. Proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de la ley

9.4.1.1. La facultad reglamentaria9.4.1.2. Emisión de decretos9.4.1.3. Promulgación de leyes9.4.1.4. Emisión de circulares9.4.1.5. Persecución de delitos por violación a las leyes

AutoevaluaciónRespuestas a los ejerciciosRespuestas a la autoevaluaciónBibliografía

Introducción

Hasta el momento se ha concebido al poder público como uno solo, organizado para su ejercicio en los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Es en este que capítulo corresponde el estudio del órgano Ejecutivo como aquel encargado de la función administrativa del Estado encabezada por el Presidente de la República.

De igual forma analizaremos la estructura de la administración pública, reconociendo las facultades y obligaciones con las que cuentan los funcionarios auxiliares del Ejecutivo para actuar en ejercicio del poder público del Estado.

9.1. El sistema presidencial

El sistema presidencial es una forma de gobier no que adquiere el Estado, caracter izada por contar con un Ejecut ivo unipersonal denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos .

Es decir, el Poder Ejecutivo se encarga fundamentalmente de la función administrativa, lo que implica ejecutar, ordenar, cumplir o mandar los proyectos de Nación con estr icto apego a la ley.

En este sentido y de conformidad con el artículo 80 de nuestra Carta Magna, en el Poder Ejecutivo de la Unión se deposita la parte administrativa del ejercicio del poder público, lo que se traduce en que tal mandamiento sólo puede ser ejercido por una persona.

Si analizamos nuestros orígenes constitucionales, encontramos que en el decreto constitucional de Apatzingán, bajo la influencia ideológica de Morelos, el Poder Ejecutivo en respuesta al gobierno virreinal se depositó en un Triunvirato, es decir en tres personas; hecho que encontró eco una vez concluido el movimiento de Independencia entre 1822 y 1823. Esta forma de gobierno quedó en desuso definitivamente con la Constitución de 1824, en la que se confía a una sola persona el ejercicio de las facultades ejecutivas o de administración.1

1 MORENO, Daniel, Derecho constitucional mexicano, Pax, México, 1981, p. 400 y ss.

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INTRODUCCIÓN AL MARCO JURÍDICO

“Actualmente, tal discusión ha sido superada en nuestro país. Se acepta el Ejecutivo unitar io. Por décadas ha dejado de discutirse el problema.”2

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El Presidente de la República es electo directamente por el pueblo, sin injerencia directa ni indirecta del Congreso de la Unión, a su vez designa y remueve a los secretar ios de Estado, y de él depende la administración pública.

Requisitos para aspira al cargo de presidente de la República

Son requisitos para ser presidente de la República de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Federal:

I . Ser ciudadano mexicano por nacim iento En pleno goce de sus derechos e hijo de padres mexicanos, y haber residido en

el país al menos durante veinte años. No se hace distinción alguna en cuanto a la forma en que los padres del candidato hayan obtenido su calidad mexicana, pudiendo ser por nacimiento o naturalización uno o ambos.

I I . Estar en ejercicio de sus derechos Es decir, no haber faltado durante un año a sus obligaciones como ciudadano

de la República. (Artículo 36° Constitucional), no estar sujeto a proceso penal por delito que merezca pena corporal o cárcel, por vagancia o ebriedad consuetudinaria declarada judicialmente, por estar prófugo de la justicia y por sentencia judicial que imponga dicha sanción como pena.

I I I . Tener treinta y cinco años cumplidos al t iempo de la elección

IV. Haber residido en el país durante el año anter ior al día de la elección La ausencia hasta por treinta días del país, no interrumpe la residencia.

V. No per tenecer al estado eclesiást ico ni ser min istro de algún culto Este requisito deriva principalmente de la calidad laica del Estado mexicano,

reservándole el derecho a profesar la creencia, rito o devoción que le sea propio.

2 CARPIZO, Jorge, El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, México, 1986, p. 46. 3 MORENO, op. cit., p. 401.

CAPÍTULO 9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PODER EJECUTIVO

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VI. No estar en servicio act ivo, en caso de pertene cer al ejército, seis meses antes del día de la elección

De encontrarse activo debe solicitar su licencia o baja en el cuerpo castrense con la anticipación necesaria para que seis meses antes del día de la elección no se encuentre en activo, ya que si lo estuviera podría coaccionar a su favor el proceso electoral, haciendo uso de las fuerzas armadas a su cargo, lo que podría llegar a constituir un golpe de Estado.

VI I . No ser secretar io o subsecretar io de Estado, jefe o secretar io general de depar tam ento administ rat ivo, procurador general de la Repúbl ica, n i gobernador de algún estado, a menos que se separ e de su puesto seis meses antes del día de la elección .

VIII .No estar comprendido en alguna de las causas d e incapacidad establecidas en el ar t ículo 83° .

Pr incipios rectores del presidencialismo mexicanoEn este sent ido son pr incipios rectores del

presidencialismo mexicano:

Pr incipio unipersonal . La función se deposita en un solo individuo conocido como presidente de los Estados Unidos Mexicanos.Pr incipio de mayoría directa . Su elección es por mayoría directa a través del voto libre y secreto del pueblo.

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Pr incipio de organización. Cuenta con auxiliares o secretarios de Estado en distintos ramos de la administración pública.Pr incipio de nombramiento de auxiliares. Se encuentra facultado para nombrar y remover libre y discrecionalmente a sus colaboradores inmediatos, con el fin de optimizar su desempeño, siempre y cuando no lo limite la propia Constitución. Anteriormente, el Ejecutivo federal nombraba al jefe del departamento del Distrito Federal, hecho que actualmente se encuentra limitado, ya que el jefe de gobierno es producto del voto popular y directo.Principio de representación. En su calidad de jefe de Estado tiene a cargo la representación interna y externa del Estado.Pr incipio de equilibr io de poderes. Resultado del principio de equilibrio de poderes colabora en las fases de sanción, promulgación y publicación del proceso de creación de leyes.

Pr incipio de mandato const itucional. Está obligado a cumplir y hacer cumplir las leyes por mandato constitucional, así como actuar en su calidad de político, gobernante y administrador.Pr incipio de predominio fáct ico con respecto a los demás poderes del Estado . En la práctica el Poder Ejecutivo, debido a su naturaleza y funciones de trascendencia nacional e internacional, ha adquir ido mayor relevancia, hecho que en la técnica jurídica de ninguna forma lo coloca por encima de los otros poderes.

Pr incipio const itucional de no reelección . Antes de la Constitución de 1917 aún vigente, era práctica generalizada en el sistema jurídico mexicano el pr incipio de reelección inmediata, tal y como lo denotan los ordenamientos constitucionales de 1824, en los que se podía optar por la reelección difer ida al cuarto año de haber cesado funciones; en la de 1836 la reelección podía ser inmediata; la de 1857 nuevamente concede la reelección difer ida y con la reforma del 20 de diciembre de 1890 se modifica para quedar de forma inmediata, y así vivir uno de los pasajes más controvertidos de nuestra histor ia encabezado por Porfir io Díaz.

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El pr incipio de reelección consiste en la posibilidad del Ejecutivo para una vez concluido su encargo volver a optar por desempeñarlo por un periodo igual, fuera

4 MORENO, Daniel, op. cit., p. 410.


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inmediato o difer ido, con el afán de buscar continuidad en los proyectos políticos, económicos y sociales del Estado; sin embargo, como resultado de la desafortunada experiencia histór ica de México, el artículo 83° de l ordenamiento constitucional vigente al respecto dispone: “…en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto el ciudadano que haya ejercido el cargo de presidente de la República, sea electo popularmente o con el carácter inter ino, provisional o sustituto”, con lo que se cierra en definitiva dicha posibilidad.

Protesta del cargo como Presidente de los Estados U nidos Mexicanos . Es un requisito de legalidad previsto en el artículo 87° Constitucional, contemplado como un acto de legitimación de quien tiene el derecho de desempeñar el cargo de presidente de la República, consiste en tomar posesión una vez cumplidas todas las formalidades y requisitos de ley, y debe rendir protesta ante el Congreso de la Unión en pleno o ante la Comisión Permanente en caso de receso del pr imero.

Para algunos autores como Carpizo, va más allá de un simple acto de legalidad, ya que existe una fórmula sacramental que debe ser aludida, por lo que puede pensarse en un acto de carácter solemne que a continuación se transcr ibe:

“Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere, que la Nación me lo demande.”

Pr incipio de ausencia del ter r itor io nacional . En razón de su carácter plenipotenciario o de representante de la Nación en el ámbito internacional, ante los requerimientos, cada vez mayores del Estado, de vincularse y relacionarse pr incipalmente en materia económica y de seguridad con otros Estados, se hace necesaria la ausencia del Presidente de la República del terr itor io nacional.

Para ello le es necesario solicitar y obtener la anuencia del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente, sometiéndose a dicho órgano como muestra fiel del equilibr io de poderes.

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Diversas clases de Presidente

El cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en una persona que lo desempeña por un plazo improrrogable de seis años. Dicha figura se encuentra regulada en los artículos 83° y siguientes del la C onstitución Federal.

Dependiendo del motivo y duración de la ausencia, sea temporal o definitiva, por fallecimiento, enfermedad o renuncia por causa grave calificada previamente por el Congreso de la Unión, corresponderá el tipo de titular del Ejecutivo.

De acuerdo con el artículo 84° del ordenamiento en cuestión, se considera que el Presidente de la República puede faltar, sea de manera absoluta o temporal, durante los pr imeros dos años de su per iodo o duran te los cuatro últimos años , casos que contempla el citado artículo y por lo que se clasifican en:

Presidente inter ino . Se considera falta absoluta cuando concurre durante los dos primeros años de gestión, en cuyo caso, si el Congreso se encuentra en periodo de sesiones se constituye de inmediato en Colegio Electoral con el fin de nombrar un Presidente inter ino , para que dentro de los diez días siguientes a la designación se expida la convocatoria a nuevas elecciones que deberán realizarse en un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho, medido entre la fecha de la convocatoria y la señalada para realizar la elección.

Cuando la falta temporal del presidente es de treinta días o por un plazo mayor, el Congreso o Comisión permanente que se encuentre en sesiones, nombrará a un Presidente inter ino . Presidente provisional . Lo designa siempre la Comisión Permanente cuando se trata de una falta absoluta del titular, no importa el año de que se trate.Presidente sustituto . Lo nombra el Congreso en caso de ausencia absoluta del titular en los cuatro últimos años del periodo presidencial con el fin de que el Presidente sustituto culmine con el tiempo respectivo para el que fue designado el primero.

9.2. Los secretarios de Estado

Cuando se indica en el texto constitucional que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un solo indiv iduo, no dispone que el Presidente

Presidente

Interino Sustituto Provisional

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de la República desplace su responsabil idad a persona alguna, ni encomendar su ejercicio a alguien que se ubique fuera de su competencia.

Entonces, ¿por qué razón existen los secretar ios de Estado?. Estos surgen como auxil iares sin responsabilidad política, ya que ésta sólo la tiene el Presidente; sin embargo, sí responden por actos v iolator ios a la Ley Federal de Responsabilidad de Servidores Públ icos, con la que se hacen acreedores a sanciones de carácter administrativo como multas, destituciones o suspensiones, así también por delitos de índole penal que los hace acreedores a pr isión.

De esta forma, el Ejecutivo despliega sus funciones administrativos entre las secretarías de Estado y los departamentos administrativos (Distr ito Federal) con apego al artículo 90° constitucional, en el que se dispone la organización de la administración pública federal en centralizada y paraestatal, reglamentada por la Ley Orgánica de la Administración Públ ica Federal.

Cabe mencionar que los secretar ios de Estado o de despacho actúan por autor ización del Ejecutivo, por lo que sólo éste puede designarlos o removerlos de forma discrecional; salvo lo dispuesto para el cargo de jefe de gobierno del Distr ito Federal cuyo t itular, reiteramos, es electo por voto popular y directo.

En cor respondencia, los secretar ios de Estado deben informar no sólo al Ejecutivo, sino también al Congreso, dando cuenta de sus actuaciones y compareciendo en el per iodo de sesiones que éste indique.

De igual forma se encuentran obligados el procurador general de la República, jefes de departamentos administrativos, directores y administradores de organismos descentralizados federales o de las empresas de par ticipación estatal mayor itar ia, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un proyecto concerniente a sus respect ivos ramos o activ idades.

La diferencia entre la comparecencia del Ejecutivo y de los secretar ios de Estado con el procurador y funcionarios de menor jerarquía, es que estos últimos lo hacen con el fin de proveer información dentro la labor legislativa del Congreso; mientras que los pr imeros lo hacen, además, como un medio de control de poderes.

Requisitos para ejercer funciones como secretar io d e Estado

Son requisitos para ser secretario de Estado de acuerdo con el artículo 91 de la Constitución Federal:

1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento , de cualquier parte del terr itor io de la República, la nacionalidad de sus padres; nacido en el extranjero de padre o madre mexicana e hijos de padre o madre mexicanos por naturalización. (artículo 30° Constitucional.)

2. Estar en ejercicio de sus derechos , es decir, no haber faltado durante un año a sus obligaciones como ciudadano de la República (artículo 36°


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Constitucional): no estar sujeto a proceso penal por delito que merezca pena corporal o cárcel; por vagancia o ebriedad consuetudinaria declarada judicialmente; por estar prófugo de la justicia y por sentencia judicial que imponga dicha sanción como pena.

3. Tener treinta años cumplidos al día en que el Presidente de la República haga la nominación.

Una función importante de los secretar ios de Estado es la del refrendo ministerial, que consiste en que todos los actos del Ejecutivo, sean reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, deberán estar firmados por dichos funcionarios, con el fin de dar fe y legalidad a sus actos, contando para ello con plena eficacia. Hay quienes opinan que es un requisito de validez de los actos presidenciales.

9.3. El procurador general de la República

Es un funcionario cuyo cargo se encuentra contemplado en los artículos 21° y 102° de la Constitución, depend iente del Ejecutivo federal, quien tiene la facultad para designarlo en su cargo aunque no en forma absoluta, toda vez que debe ser ratificado por el Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente; sin embargo, en cuanto a su remoción, opera de forma diferente ya que ésta podrá hacerla el Presidente sin necesidad de ratificación alguna.

Requisitos para ejercer funciones como procurador g eneral de la Repúbl ica

Son requisitos para ser procurador general de la República:

1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento .2. Tener cuando menos t r einta y cinco años cumpl idos a l día de

la designación .3. Tener t ítulo profesional de licenciado en derecho c on ant igüedad

mínima de diez años .4. Gozar de buena reputación .5. No haber sido condenado por delito doloso .

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9.4. Facultades y obligaciones del Presidente de la República

Como se analizó en el capítulo anterior, en el afán de lograr el equilibrio de poderes cada uno de éstos, si bien desempeña su función esencial de forma expresa, comparte en pequeña proporción facultades de atr ibuidas a los órganos los otros dos poderes.

En éste orden de ideas expondremos las facultades y obligaciones del Ejecutivo de acuerdo con la naturaleza de la cual der ivan:

1. Crea de forma extraordinaria instrumentos normativos que a través de una ley o decreto determinen la suspensión de garantías en los casos de invasión, perturbación de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Asimismo, en el caso de que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tar ifas de importación y exportación, y el tránsito de productos, artículos y efectos, con el fin de regular la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o realizar cualquier otro propósito en beneficio del país.

2. Colabora con la iniciativa y veto en el proceso legislativo.

El veto equivale a las observaciones que hace el Ejecut ivo a una ley

3. Además de las facultades reglamentarias que se desarrollan con amplitud en los siguientes numerales.

1. Colabora con la promulgación y publicación de las normas jurídicas con el fin de que éstas sean válidas y vigentes.

2. La facultad reglamentar ia consistente en proveer, en la esfera administrativa, la exacta observancia de la ley.

3. Tiene facultades de nombramiento y remoción de los secretar ios de despacho, agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda. Nombra con aprobación del Senado a los oficiales superiores del ejército, la Armada de México y Fuerza Aérea Nacional, así como al procurador general de la República.

4. Dispone de la totalidad de la Fuerza Armada permanente para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación, así como para declarar la guerra.

5. Adopta las medidas apropiadas para mantener las relaciones internacionales del Estado mexicano con base en los pr incipios de autodeterminación, no intervención, solución pacífica de controversias, la proscripción de la amenaza

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o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, la igualdad jurídica de los Estados, la cooperación internacional para el desarrollo, la lucha por la paz y la seguridad internacionales.

6. Media entre los Poderes de la Unión.7. Habilita toda clase de puertos, establece aduanas marítimas y fronter izas

designando su ubicación.8. Concede pr ivilegios exclusivos, por tiempo limitado, con apego a la ley respectiva

a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo industr ial.9. Reglamenta la utilización y extracción de aguas de propiedad federal.

1. Facilita al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones a través de la fuerza pública.

2. Concede el indulto a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal, cuando el condenado es inocente o porque haya prestado sus servicios.

9.4.1. Proveer en la esfera administrat iva la exac ta observancia de la ley

Se traduce en la facultad del Ejecutivo prevista en la fracción I del artículo 89° constitucional para expedir reglamentos que propicien el estr icto cumplimiento de la norma jurídica.

En otras palabras, la facultad reglamentar ia se centra en la creación de mecanismos adecuados para propiciar la observancia de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, no son de carácter ejecut ivo como los reglamentos, que son mater ialmente legislat ivos aunque formalmente administrat ivos, sino de la m isma naturaleza legislat iva.


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9.4.1.1. La facult ad reglamentar ia

Es una manifestación unilateral de voluntad del órgano competente, en virtud del poder y autor idad que le confiere el artículo 89° constitucional fracción I al poder Ejecutivo federal; consiste en la facultad de proveer en la esfera administrativa los mecanismos que permitan la exacta observancia de la ley, creando reglamentos que la puntualicen.

En otras palabras, su finalidad es facilitar la aplicación de la norma.

5

En nuestro país, el reglamento administrativo siempre deberá estar subordinado a la ley ordinaria emanada del Congreso de la Unión.

6

Los reglamentos, aunque se emiten a través de un procedimiento distinto al legislativo, producen efectos de normas jurídicas generales, por lo que son considerados como resultado de una función de carácter formalmente administrativa pero mater ialmente legislativa.

El procedimiento de creación de un reglamento es sumamente práctico, ya que sólo requiere ser emitido por el presidente de la República para posteriormente ser publicado en el Diar io Oficial de la Federación previo refrendo minister ial.

9.4.1.2. Em isión de decretos

Para comprender plenamente el sentido de esta facultad, conviene precisar qué se entiende por decreto “…el acto unilateral de autoridad competente, creador de situaciones jurídicas concretas, individuales o particulares”.7

5 MORENO, Daniel, op. cit., p. 411. 6 ACOSTA Romero, Miguel, Derecho administrativo, Porrúa, México, 1995, p. 471. 7 ACOSTA Romero, Miguel, Derecho administrativo, Porrúa, México, 1995, p. 499.


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El decreto se diferencia de la ley en tanto que esta última es creadora de situaciones jurídicas generales y el primero de situaciones jurídicas concretas.

En derecho público existen tres tipos de decretos:

1. Decretos legislativos Resoluciones emitidas por el Congreso de la Unión con la que se da or igen

a situaciones jurídicas concretas. Un ejemplo es el decreto por el que se determina el nombre de la medalla Belisario Domínguez otorgada por el Estado a los ciudadanos distinguidos.

2. Decretos judiciales Son toda clase de resoluciones dictadas por los tr ibunales distintas de

las sentencias. Son simples determinaciones de trámite. Un ejemplo es el decreto del uso de la fuerza pública para la ejecución de una orden judicial de desahucio.

3. Decretos administrativos En mater ia administrativa es una decisión de un órgano del Estado que

crea situaciones jurídicas concretas o individuales y que requiere de cierta formalidad, con el fin de que sea conocido por aquellos a quienes va dirigido.

9.4.1.3. Promulgación de leyes

Una vez concluido el proceso legislativo ante el Congreso de la Unión para la creación de la ley, procede la promulgación del Ejecutivo federal a través de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y así entre en vigencia y sea válidamente aplicable.

Por lo tanto, la promulgación se da cuando el Ejecutivo autentifica la existencia y regular idad de la ley y, en consecuencia, ordena su publicación, convirtiéndola en ejecutable y por consiguiente en obligator ia.

9.4.1.4. Em isión de circulares

La circular generalmente contiene disposiciones de carácter interno, dirigidas de órganos superiores hacia los inferiores para especificar la interpretación de normas, acuerdos, decisiones o procedimientos.8

Deriva de las facultades de decisión y mando de los órganos superiores dentro de una relación de jerarquía con los infer iores; pueden ser inter nas , si

8 ACOSTA Romero, Miguel, op. cit., p. 503.

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únicamente se refieren a asuntos de competencia de la unidad administrativa; externas , si van dir igidas a los particulares; generales , si su aplicación tiene esta característica y concretas si su objetivo es determinado a una instrucción o exhortación y a una determinada oficina.

9.4.1.5. Persecución de delitos por violación a las leyes

Presid ida por la f igura del procu rador en su cal idad de auxi l iar del presidente de la Repúbl ica, consiste en la atr ibución confer ida por el ar t ículo 21° const ituci onal relat iva a la persecución e invest igación de los de litos por par te del Minister io Público , único facultado para

ejercitar la acción penal ante la existencia del cuerpo del delito y la probable responsabilidad. De esta forma, el procurador actuando en representación de los intereses de la Nación, inicia el procedimiento penal respectivo con el propósito de sancionar a los responsables.

El Minister io Público es un órgano a su vez dependiente del procurador cuya función central, como se mencionó, es la persecución de delitos ante los tr ibunales, correspondiéndole solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados, buscar y presentar pruebas que acrediten la responsabi l idad de éstos, hacer que los ju icios se sigan con toda regular idad, así como pedir la apl icación de las penas.


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1. Investiga en el Archivo General de la Nación los casos de indulto concedidos por el Ejecutivo en la histor ia nacional.

2. Investiga y comenta con tus compañeros las peculiaridades de los sistemas presidenciales de Latinoamérica y Europa.

3. Revisa la página del gobierno federal w w w.pgr.gob.m x., para conocer las atribuciones del procurador general de la República.


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Respuestas a los ejercicios

Ejercicio 1

Ejercicio 2

Ejercicio 3


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Ejercicio 4

Respuestas a la autoevaluación

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Bibliografía Consultada

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